Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Procedimiento sobre medidas provisionales ° Suspensión de la ejecución ° Suspensión de la ejecución de una Decisión por la que se exige el reembolso de ayudas concedidas a una empresa siderúrgica incumpliendo las normas de procedimiento aplicables ° Derecho a una tutela jurisdiccional completa y eficaz ° Procedencia ° Concesión de la suspensión que debe contemplarse de forma restrictiva
(Tratado CECA, art. 39; Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión)
2. Recurso de anulación ° Recurso interpuesto con arreglo al párrafo primero del artículo 33 del Tratado CECA ° Motivos ° Incumplimiento manifiesto por parte de la Comisión de las disposiciones del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación ° Concepto
(Tratado CECA, art. 33, párr. 1)
3. Procedimiento sobre medidas provisionales ° Suspensión de la ejecución ° Suspensión de la ejecución de una Decisión por la que se exige el reembolso de ayudas concedidas a una empresa siderúrgica incumpliendo las normas de procedimiento aplicables ° Requisitos para su concesión ° Perjuicio grave e irreparable ° Perjuicio que resulta ser la consecuencia inevitable de la aplicación del régimen estricto de las ayudas en el sector siderúrgico ° Exclusión
(Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión)
Índice
1. La concesión de la suspensión de la ejecución de una Decisión de la Comisión por la que se exige el reembolso de una ayuda de Estado incompatible con el mercado común, concedida incumpliendo las normas de procedimiento de la Decisión nº 3855/91/CECA, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia, no es, en sí, incompatible con las disposiciones y, en particular, con el artículo 39 del Tratado CECA, en cuyo marco debe efectuarse una interpretación amplia de las disposiciones relativas a las competencias del Tribunal de Justicia para garantizar la protección jurídica de los particulares.
Además, la imposibilidad de conceder dicha suspensión sería contraria al principio general del Derecho comunitario que establece que el justiciable tiene derecho a una tutela jurisdiccional completa y efectiva que el Derecho comunitario le reconoce, que implica que pueda garantizarse la tutela cautelar de los justiciables, en caso de que sea necesaria para la plena eficacia de la futura Decisión definitiva.
No obstante, dado que las disposiciones de la Decisión nº 3855/91/CECA no dejan que los Estados miembros alberguen ninguna duda respecto a la obligación que les incumbe de notificar, so pena de cometer una infracción particularmente grave, las intervenciones económicas en favor de empresas siderúrgicas y de supeditar su concesión a la toma de posición previa de la Comisión, independientemente de su posible calificación como ayuda, debe contemplarse de forma restrictiva la posible concesión de la suspensión de una Decisión de la Comisión por la que se declara incompatible una ayuda ilegalmente concedida y se exige su devolución.
2. Para la aplicación de la segunda frase del párrafo primero del artículo 33 del Tratado CECA, en virtud de la cual, en el marco de los recursos de anulación de las Decisiones y Recomendaciones de la Comisión, el examen del Tribunal de Justicia no podrá referirse a la apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias económicas en consideración a la cual se hubieren tomado tales Decisiones o formulado tales Recomendaciones, excepto cuando se reproche a la Comisión haber incurrido en desviación de poder o haber vulnerado manifiestamente las disposiciones del Tratado o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, el término "manifiestamente" debe ser interpretado en el sentido de que exige que, en el incumplimiento de las disposiciones jurídicas, se alcance un grado tal que dicho incumplimiento resulte de un error evidente en la apreciación, a la luz de las disposiciones del Tratado, de la situación que dio lugar a la adopción de la Decisión.
3. El hecho de que la ejecución inmediata de una Decisión de la Comisión por la que se ordena la recuperación de una ayuda incompatible con el mercado común, concedida incumpliendo las normas de procedimiento de la Decisión nº 3855/91/CECA, pueda provocar la quiebra o la disolución de la empresa afectada y producir consecuencias sociales que podrían constituir un daño considerable para el Estado de que se trate, no basta para justificar que se suspenda la ejecución, cuando no existan elementos que puedan dar lugar, en la fase de las medidas provisionales, a que nazca una duda sobre la validez de dicha Decisión. En efecto, el perjuicio cuya producción intenta evitar dicha suspensión, aun cuando sea cierto, no es sino la consecuencia inevitable de la aplicación del régimen estricto de las ayudas en el sector siderúrgico, que tiene por objeto, en particular, impedir las repercusiones especialmente perjudiciales para la competencia °y, por consiguiente, para la supervivencia de las empresas competitivas° del mantenimiento artificial de empresas que no podrían subsistir en condiciones normales de mercado.
Partes
En el asunto C-399/95 R,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, y Bernd Kloke, Oberregierungsrat del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, D-53107 Bonn,
parte demandante,
apoyada por
Neue Maxhuette Stahlwerke GmbH, representada por Me Rainer M. Bierwagen, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Victor Elvinger, 31, rue d' Eich,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Paul F. Nemitz y Klaus-Dieter Borchardt, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de suspensión de la ejecución de la Decisión 96/178/CECA de la Comisión, de 18 de octubre de 1995, relativa a una ayuda de Estado del Estado federado de Baviera a la empresa siderúrgica CECA Neue Maxhuette Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg (DO 1996, L 53, p. 41),
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de diciembre de 1995, la República Federal de Alemania interpuso, con arreglo al párrafo primero del artículo 33 del Tratado CECA, un recurso de anulación de la Decisión 96/178/CECA de la Comisión, de 18 de octubre de 1995, relativa a una ayuda de Estado del Estado federado de Baviera a la empresa siderúrgica CECA Neue Maxhuette Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg (DO 1996, L 53, p. 41; en lo sucesivo, "Decisión impugnada"), Decisión que le había sido notificada el 20 de noviembre siguiente.
2 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de febrero de 1996, la República Federal de Alemania solicitó, al amparo del artículo 39 del Tratado CECA, la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada.
3 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el mismo día, Neue Maxhuette Stahlwerke GmbH (en lo sucesivo, "Neue Maxhuette") solicitó que se admitiera su intervención en el procedimiento sobre medidas provisionales, en apoyo de las pretensiones de la demandante.
4 La demandada presentó sus observaciones escritas sobre la demanda de medidas provisionales el 8 de marzo de 1996.
5 Mediante auto de 13 de marzo de 1996, se admitió la intervención de Neue Maxhuette en apoyo de las pretensiones de la demandante y se la autorizó a presentar sus observaciones durante la fase oral.
6 Las observaciones orales de las partes fueron oídas el 25 de marzo de 1996.
Hechos y marco jurídico
7 Antes de examinar el fundamento de la demanda de medidas provisionales, procede recordar brevemente las distintas etapas que precedieron a la adopción de la Decisión impugnada por parte de la Comisión, así como el marco jurídico en el que se inscribe dicha Decisión.
8 Neue Maxhuette se creó en 1990 al objeto de proseguir las actividades CECA de la empresa Eisenwerk-Gesellschaft Maximilianshuette mbH, declarada en quiebra. El Estado federado de Baviera poseía el 45 % de esta sociedad, en la que participaban como socios varios industriales.
9 Neue Maxhuette no ha obtenido beneficios desde su creación.
10 En agosto de 1992, las autoridades alemanas comunicaron a la Comisión la intención del Gobierno bávaro de conceder a Neue Maxhuette un préstamo de socio por un importe de 10 millones de DM. Mediante Decisión de 23 de diciembre de 1992, comunicada a las autoridades alemanas el 23 de febrero de 1993, la Comisión consideró que dicho préstamo no constituía una ayuda de Estado, ya que todos los socios privados de Neue Maxhuette estaban dispuestos a conceder préstamos en las mismas condiciones.
11 A partir de diciembre de 1992, varios socios se retiraron progresivamente de la empresa, cediendo sus participaciones a dos sociedades del grupo siderúrgico Aicher.
12 Posteriormente, el Gobierno bávaro hizo también todo lo posible por ceder su participación en Neue Maxhuette, en el marco de un plan de reestructuración de la empresa. A tal efecto, el Gobierno federal notificó a la Comisión diversas medidas financieras que debía conceder el Estado federado de Baviera en el contexto de la transmisión de su participación al grupo Aicher. Mediante Decisión 95/422/CECA de la Comisión, de 4 de abril de 1995, relativa a una ayuda de Estado que el Estado federado de Baviera ha previsto conceder a las empresas siderúrgicas CECA Neue Maxhuette Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg, y Lech-Stahlwerke GmbH, Meitingen-Herbertshofen (DO L 253, p. 22), la Comisión decidió que las medidas notificadas constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común y que no podían concederse (en lo sucesivo, "Decisión NMH I").
13 Durante el mismo período el Estado federado de Baviera concedió una serie de préstamos a Neue Maxhuette, pero sin informar previamente a la Comisión.
14 Dichos préstamos, de un importe global de 49.895.000 DM, se concedieron entre marzo de 1993 y agosto de 1994 por un período de diez años, al 7,5 % anual, y únicamente habrían de reembolsarse, en pagos anuales, en caso de que Neue Maxhuette obtuviera beneficios en el ejercicio precedente. Los tres primeros préstamos, concedidos entre marzo y diciembre de 1993, por un importe total de 10.620.000 DM, fueron acompañados de otros préstamos concedidos por socios de Neue Maxhuette (o de su filial Rohrwerke Neue Maxhuette GmbH) por un importe total de 3.100.000 DM en las mismas condiciones. Los siete préstamos concedidos posteriormente por el Estado federado de Baviera no fueron acompañados de préstamos de los demás socios.
15 Mediante la Decisión impugnada, la Comisión decidió que estos préstamos constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común, que debían ser devueltas.
16 Posteriormente, el Estado federado de Baviera concedió a Neue Maxhuette, entre julio de 1994 y marzo de 1995, préstamos similares °que no son objeto del presente procedimiento° por un importe total de 24.112.500 DM, sin informar previamente a la Comisión. Esta última adoptó, el 13 de marzo de 1996, una Decisión por la que se ordena la devolución de las cantidades concedidas (aún no publicada en el DO).
17 La Decisión NMH I fue objeto de recursos de anulación interpuestos por la República Federal de Alemania (C-158/95; DO 1995, C 208, p. 4) y por Neue Maxhuette (T-129/95; DO 1995, C 229, p. 21). Las mismas partes impugnaron también el fondo de la Decisión impugnada (C-399/95; DO 1996, C 77, p. 5, y T-2/96; DO 1996, C 64, p. 23).
18 Procede examinar a continuación el marco jurídico en que se inscribe la Decisión impugnada.
19 Conforme a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados, cualquiera que sea su forma, se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y quedan por consiguiente prohibidas dentro de la Comunidad.
20 No obstante, con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, la Comisión ha adoptado Decisiones que permiten conceder ayudas al sector siderúrgico, basadas en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado CECA. Algunas de estas Decisiones autorizan la concesión de ayudas concretas a empresas siderúrgicas determinadas, otras facultan a la Comisión para declarar compatibles con el mercado común determinados tipos de ayudas en favor de toda empresa que reúna los requisitos exigidos.
21 La Decisión perteneciente a este segundo tipo vigente en el momento de la concesión de los préstamos objeto del litigio es la Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57; en lo sucesivo, "Decisión nº 3855/91").
22 El apartado 2 del artículo 1 de esta Decisión precisa el alcance del concepto de ayudas, concepto que incluye, en particular, los préstamos cuyo rendimiento financiero está, al menos parcialmente, en función de los resultados de la empresa, concedidos por los Estados miembros, los entes públicos territoriales o los organismos en beneficio de empresas siderúrgicas, cuando no puedan ser considerados como una verdadera aportación de capital a riesgo según la práctica normal de las sociedades en la economía de mercado.
23 Conforme a los artículos 2 a 5 de la Decisión nº 3855/91, algunas categorías limitadas de ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado común.
24 El artículo 6 contiene los mecanismos de control específicos que tienen por objeto garantizar el cumplimiento de estas disposiciones. Prevé que la Comisión será informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones respecto de todo proyecto dirigido a conceder o a modificar ayudas. Además, la misma obligación de información previa se extiende a todo proyecto de intervención financiera (tomas de participación, dotaciones de capital o medidas similares) de las autoridades públicas o de los organismos que utilicen a tal efecto recursos del Estado, para permitir que la Comisión determine si dichas intervenciones contienen elementos de ayuda y aprecie, en su caso, su compatibilidad con los artículos 2 a 5 de la Decisión. El apartado 4 del artículo 6 establece: "Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprueba que una ayuda no es compatible con las disposiciones de la presente Decisión, informará al Estado miembro interesado de su decisión. [...] Las disposiciones del artículo 88 del Tratado [CECA] se aplicarán en caso de que el Estado miembro no cumpliere esta Decisión. El Estado miembro interesado podrá ejecutar las medidas proyectadas previstas en los apartados 1 y 2 únicamente con aprobación de la Comisión y con arreglo a las condiciones fijadas por ella."
Alegaciones de la demandante y de la parte coadyuvante
25 El Gobierno alemán solicita que se suspenda la ejecución de la Decisión impugnada hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el fondo del asunto.
26 Por lo que respecta al fumus boni iuris, se remite, en primer lugar, a los motivos formulados contra la Decisión impugnada en su recurso de anulación.
27 En primer lugar, en su opinión, la Decisión impugnada se adoptó incurriendo en vicios sustanciales de forma, dado que el Gobierno federal considera que su motivación es insuficiente (artículo 15 del Tratado CECA). A este respecto, la Comisión afirmó que los préstamos objeto del litigio constituían en realidad una aportación de capital, aun cuando esta motivación carecía de pertinencia para la calificación de los préstamos como ayuda. A continuación, la Decisión impugnada afirmaba equivocadamente que el Estado federado de Baviera nunca había considerado posible ni proyectado solicitar que se reembolsaran los préstamos de que se trata, en lugar de examinar detalladamente las perspectivas de rendimiento indirecto de los préstamos. Por último, la Comisión incumplió también la obligación de motivación al no indicar los motivos por los que se negaba a suspender la obligación de reembolsar los préstamos, a pesar de los vínculos que existían entre esta Decisión y el recurso de anulación interpuesto por la demandante contra la Decisión NMH I.
28 La demandante alega, en segundo lugar, que los préstamos objeto del litigio se calificaron equivocadamente de ayudas.
29 En efecto, en su opinión, la Comisión discriminó a las autoridades públicas respecto a los empresarios privados comparables, al ignorar los criterios esenciales que resultan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para establecer la distinción entre un aportación de un socio y una ayuda. La demandante recuerda las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (40/85, Rec. p. 2321); de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433); de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-305/89, Rec. p. I-1603), y de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión (asuntos acumulados C-278/92, C-279/92 y C-280/92, Rec. p. I-4103). De dichas sentencias se desprende que los motivos de un inversor en economía de mercado son diversos y pueden incluir la protección de la imagen de marca de un holding o una estrategia de reorientación de sus actividades, independientemente de una voluntad de rendimiento a corto plazo.
30 La demandante analiza a continuación el comportamiento del Estado federado de Baviera a la luz de estas consideraciones. Señala que los préstamos objeto del litigio permitieron la continuidad de las actividades de Neue Maxhuette. En su opinión, el Estado federado podía esperar legítimamente que tales préstamos le fueran directamente reembolsados a medio plazo o que permitieran compensar compromisos del Estado federado hacia Neue Maxhuette, a saber, las deudas contraídas en el pasado cuyo reembolso incumbía al Estado federado en el marco del plan de privatización. Luego, la demandante expone que considera que la Comisión violó el principio de proporcionalidad al anular la totalidad del préstamo en lugar de exigir una modificación de las modalidades de los contratos de préstamo para que resultaran conformes con el Derecho comunitario. Por último, se reprocha a la Comisión el haber efectuado una apreciación errónea del comportamiento de los socios minoritarios de Neue Maxhuette. En efecto, según la demandante, la Comisión consideró que la situación del Estado federado de Baviera era similar a la de los demás accionistas privados, aun cuando el comportamiento del Estado como inversor sólo podía compararse, de forma limitada, con el de grandes holdings privados. La demandante señala también las razones específicas por las que los distintos accionistas privados minoritarios de Neue Maxhuette, que se encontraban en situaciones distintas de la del socio mayoritario, no concedieron préstamos a Neue Maxhuette en 1993 y 1994.
31 Por último, la demandante considera que el hecho de que los préstamos objeto del litigio no constituían ayudas, sino que eran prueba de un comportamiento económicamente racional por parte del Estado federado es aún más patente si, al examinar tales préstamos, se tiene en cuenta la privatización prevista de Neue Maxhuette. En efecto, los préstamos eran indispensables para el éxito del plan de privatización.
32 Efectivamente, en el marco de dicho plan, estaba previsto que el Estado federado de Baviera renunciara finalmente al reembolso de los préstamos objeto del litigio y la demandante no niega que la venta de la participación del Estado federado en Neue Maxhuette debía hacerse, por tanto, por un precio de cesión negativo. No obstante, considera que dicha operación era, tanto a corto como a largo plazo, más ventajosa que la declaración de quiebra y la liquidación de la empresa. En efecto, la liquidación de la empresa habría generado costes adicionales para el Estado federado, habría producido también un perjuicio importante para su imagen de marca como empresario y habría impedido los efectos de sinergia que debían resultar de la reorientación de todo el grupo.
33 Por último, la demandante considera que la Comisión cometió un error cuando comparó al Estado federado de Baviera con otros inversores privados, al imponer equivocadamente a la demandante la carga de la prueba, al calificar de mecenazgo tanto la actitud del Estado federado de Baviera como la de un grupo privado comparable y al tratar de forma discriminatoria la actividad de las autoridades públicas en calidad de empresario respecto a la de un inversor privado, infringiendo de este modo el artículo 83 del Tratado CECA.
34 Como último motivo, la demandante alega que la Comisión violó el principio de cooperación leal al exigir la devolución inmediata de los préstamos sin esperar al resultado de los recursos de anulación interpuestos contra la Decisión NMH I, por la que se rechazaba el plan de privatización proyectado.
35 Por lo que respecta al criterio de la urgencia, la demandante considera que se le ocasionaría un perjuicio grave e irreparable en caso de ejecución inmediata de la Decisión impugnada. En efecto, el reembolso de los préstamos implicaría bien la declaración de quiebra de la empresa, como consecuencia de una situación de suspensión de pagos o de endeudamiento excesivo, bien, en caso de que se desestimara la solicitud de declaración de quiebra por falta de bienes, la disolución de la empresa. En ambos casos, se produciría con toda probabilidad un cese de actividades antes de que el Tribunal de Justicia resolviera sobre el litigio principal, y no sería posible una reanudación posterior de la explotación.
36 Esta quiebra o liquidación de Neue Maxhuette produciría daños considerables a la demandante. Por una parte, implicaría el fracaso prematuro del plan de privatización de la empresa y haría que quedara sin objeto el recurso de la demandante contra la Decisión NMH I relativa a dicho plan, privando así a la demandante de su derecho a una tutela jurisdiccional efectiva. Por otra parte, los trabajadores de la empresa perderían su empleo, causando así un perjuicio económico considerable para el Estado federado, en términos de tasa de desempleo, de disminución del poder adquisitivo de la población, así como de cargas presupuestarias. Por último, la quiebra o la liquidación de Neue Maxhuette produciría un perjuicio irreparable a la reputación empresarial de que goza el Estado federado de Baviera.
37 La demandante alega que dichos perjuicios son ampliamente superiores a los efectos negativos sobre la competencia de una suspensión del reembolso de la ayuda. En efecto, la empresa sólo representa el 0,2 % del mercado siderúrgico comunitario y el impacto de esta débil presencia se reparte entre gran número de empresas competidoras.
38 Durante la vista, la parte coadyuvante declaró compartir los argumentos expuestos por la demandante. En particular, puso de manifiesto el restablecimiento progresivo de su situación económica entre 1991 y 1995. Por lo que respecta al perjuicio grave e irreparable alegado, la parte coadyuvante indicó las razones por las que las circunstancias propias del caso de autos hacían inevitable el cese definitivo de actividades en caso de recuperación inmediata de los préstamos. Por último, invocando el principio de economía procesal, criticó los argumentos de la Comisión dirigidos a atribuir el problema al órgano jurisdiccional nacional.
Alegaciones de la demandada
39 La Comisión reconoce, con carácter preliminar, que, en el marco del Tratado CE, es posible la concesión de una suspensión de la ejecución de una Decisión por la que se ordena la restitución de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado común. Pero alega que, por el contrario, dicha suspensión no es compatible con la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA ni con la Decisión nº 3855/91. No puede admitirse la concesión de tal suspensión, dado que, por su parte, la Comisión no dispondría de la posibilidad de perseguir una infracción de las normas de notificación y de procedimiento previstas en la Decisión nº 3855/91. En efecto, conforme al apartado 4 del artículo 6 de esta Decisión, el artículo 88 del Tratado CECA sólo puede utilizarse cuando un Estado miembro no cumple una Decisión final de la Comisión. Esta recuerda también que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la compatibilidad de una ayuda. Afirma que es imposible suspender provisionalmente el reembolso de una ayuda ilegalmente concedida, puesto que de no ser así los Estados miembros que no cumplan su obligación de notificación gocen de una ventaja indebida.
40 A continuación, la Comisión expone sucintamente que el recurso principal es manifiestamente infundado. En su opinión, es indiscutible que, al aportar el 94 % de los fondos necesarios para la supervivencia de la empresa entre marzo de 1993 y agosto de 1994, con intención de renunciar finalmente a su reembolso al separarse de la sociedad, el Estado federado de Baviera no actuó como un accionista privado que busca la rentabilidad. Por consiguiente, en su opinión, se trata manifiestamente de una ventaja económica, sin la cual la empresa habría quebrado desde 1993, como muchas otras de sus competidoras en el mercado siderúrgico comunitario.
41 La Comisión niega también que la ejecución inmediata de la Decisión impugnada cause un perjuicio grave e irreparable a la demandante. En primer lugar, la ejecución de la Decisión no sería la causa directa de la quiebra, en la medida en que el endeudamiento excesivo de la empresa ya existe; además, la empresa podría ejercitar los medios de impugnación de Derecho interno para oponerse a la devolución del préstamo. En segundo lugar, un procedimiento de declaración de quiebra no implica necesariamente el cese de las actividades de la empresa. En último lugar, según la Comisión, la demandante no sufriría, en cualquier caso, un perjuicio grave: primero, seguiría siendo posible la privatización de Neue Maxhuette; segundo, la demandante no se vería privada de protección jurídica efectiva y, por último, las repercusiones indirectas para el Estado federado de una quiebra de la empresa, en términos de paro o de perjuicio financiero o moral, no existen o son extremadamente limitadas.
42 En cualquier caso, la Comisión considera que el perjuicio que resultaría, en el ámbito comunitario, de una suspensión de la devolución de los préstamos sería superior al que podría causarse a la demandante. Recuerda que la situación actual es el resultado de un comportamiento ilegal de las autoridades públicas y que una suspensión de la ejecución prolongaría esta ilegalidad durante un largo período, recompensando así el comportamiento ilícito de la demandante. A pesar del escaso tamaño de la empresa, la Comisión considera que su mantenimiento en el mercado impide necesariamente que los competidores exploten plenamente sus instalaciones, aun cuando esta circunstancia no se haya demostrado concretamente respecto a determinadas empresas. Sobre este particular, recuerda el gran número de competidores y de Estados miembros que se han manifestado en el marco del procedimiento de examen de los préstamos objeto del litigio.
Apreciación
43 Debe rechazarse, desde un primer momento, la tesis de la Comisión según la cual no puede ordenarse la suspensión de la ejecución de una Decisión de la Comisión por la que se exige el reembolso de una ayuda de Estado incompatible con el mercado común, concedida incumpliendo las normas de procedimiento de la Decisión nº 3855/91.
44 En efecto, el Tratado CECA y, en particular, su artículo 39, no contiene ninguna restricción de tal alcance a la concesión de medidas provisionales por parte del Tribunal de Justicia.
45 En la sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 222), el Tribunal de Justicia destacó, en lo que se refiere al Tratado CEE, que las disposiciones del Tratado relativas a la legitimación activa de los justiciables no pueden interpretarse de un modo restrictivo; por tanto, ante el silencio del Tratado, no cabe deducir una limitación a este respecto. Lo mismo sucede en lo que atañe al Tratado CECA, en cuyo marco, como ya ha sostenido el Tribunal de Justicia, debe efectuarse una interpretación amplia de las disposiciones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia, para garantizar la protección jurídica de los particulares (véase la sentencia de 17 de febrero de 1977, CFDT/Consejo, 66/76, Rec. p. 305, apartado 8).
46 Por otra parte, tal imposibilidad de conceder medidas provisionales no sería compatible con el principio general del derecho a una tutela jurisdiccional completa y efectiva que el Derecho comunitario reconoce a los justiciables (véanse, en particular, las sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartado 18, y de 15 de octubre de 1987, Heylens y otros, 222/86, Rec. p. 4097, apartado 14). En efecto, este principio implica que pueda garantizarse la tutela cautelar de los justiciables, en caso de que sea necesaria para la plena eficacia de la futura Decisión definitiva, al objeto de evitar una laguna en la protección jurisdiccional que depara el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, el auto de 12 de diciembre de 1968, Renckens/Comisión, 27/68 R, Rec. 1969, pp. 274 y ss., especialmente p. 276, y las sentencias de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 21, y de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Suederdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89, Rec. p. I-415, apartados 16 a 18).
47 Este principio fundamental no puede ponerse en entredicho debido a la posible insuficiencia de las facultades de que dispone, por otra parte, la Comisión, conforme a la interpretación restrictiva que hace de éstas, para garantizar la observancia de las normas de procedimiento previstas por la Decisión nº 3855/91.
48 Si bien, por consiguiente, la suspensión de la ejecución de una Decisión como la Decisión impugnada no es, en sí, incompatible con el Tratado CECA y con la Decisión nº 3855/91, no es menos cierto que la concesión de dicha suspensión no puede hacer abstracción del marco jurídico en el que se inscribe dicha Decisión.
49 A este respecto, debe recordarse que, conforme a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, quedan prohibidas las subvenciones o ayudas otorgadas a las empresas siderúrgicas, cualquiera que sea su forma. Sólo la Comisión queda excepcionalmente facultada para conceder determinadas ayudas económicas en el marco riguroso de lo dispuesto en los artículos 54 a 56 del Tratado CECA o para autorizarlas en el supuesto contemplado en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 67 de dicho Tratado.
50 Posteriormente, se ha autorizado a los Estados miembros a financiar determinadas ayudas, en particular en virtud de Decisiones generales adoptadas con arreglo a los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado CECA, entre ellas la Decisión nº 3855/91. Esta Decisión prevé, en particular, un sistema de control preventivo de todas las intervenciones financieras de las autoridades públicas en favor de empresas siderúrgicas, supeditando su ejecución a la previa autorización de la Comisión.
51 Conforme al artículo 6 de esta Decisión, sólo la Comisión, bajo el control del Tribunal de Justicia, determina, antes de su concesión, si dichas intervenciones contienen elementos de ayuda y, en su caso, las autoriza.
52 Con arreglo a los apartados 4 y 5 del artículo 6 de esta Decisión, los Estados miembros únicamente pueden realizar sus intervenciones con la aprobación de la Comisión o, si esta última no se pronuncia, una vez transcurrido un plazo de dos o tres meses, según los casos, a partir de la fecha de recepción de la notificación.
53 Este régimen estricto tiene por objeto permitir que se concedan a la industria siderúrgica determinadas ayudas financiadas por los Estados miembros, teniendo siempre debidamente en cuenta la sensibilidad particular de este sector y sin perjudicar el marco global de que es objeto en el Tratado CECA, bajo la responsabilidad de la Comisión.
54 En consecuencia, el incumplimiento por parte de un Estado miembro de su obligación de información previa a la Comisión constituye una infracción particularmente grave, en la medida en que dicha actitud infringe así un sistema esencial para la salvaguardia del mercado común (véase, en este sentido, respecto al Tratado CEE, el auto de 21 de mayo de 1977, Comisión/Reino Unido, 31/77 R y 53/77 R, Rec. p. 921, apartado 17).
55 En el caso de autos, las disposiciones de la Decisión nº 3855/91 no dejan que las autoridades públicas alberguen ninguna duda respecto a la obligación que les incumbía de notificar los préstamos objeto del litigio y de supeditar su concesión a la previa toma de posición de la Comisión, independientemente de su posible calificación como ayuda.
56 En estas circunstancias, debe contemplarse restrictivamente la posible concesión de la suspensión de una Decisión de la Comisión por la que se declara incompatible una ayuda ilegalmente concedida y se exige su devolución.
57 A tenor del apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, una resolución por la que se ordene la suspensión de la ejecución de un acto de una Institución está supeditada a que existan circunstancias que den lugar a la urgencia, así como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que justifiquen, a primera vista, la concesión de la suspensión. Por consiguiente, en el presente asunto, corresponde a la parte que solicita la suspensión acreditar la existencia de elementos particularmente serios para poder justificar que se prolongue una situación que infringe el sistema preventivo previsto en la Decisión nº 3855/91, que resulta por ello contraria a la disciplina del mercado siderúrgico prevista por el Tratado CECA y por las disposiciones adoptadas para su aplicación, y que, por este motivo, puede perturbar el funcionamiento de la competencia en el mercado siderúrgico.
58 Respecto a la existencia de un fumus boni iuris, deben examinarse los diferentes motivos alegados por la demandante.
59 El primer motivo se apoya en determinados defectos de motivación. En la medida en que este motivo se basa, en gran parte, en argumentos que ponen en entredicho la exactitud de determinadas consideraciones expresadas en la Decisión, éstos se analizarán posteriormente, en el marco de la apreciación de los otros dos motivos alegados por la demandante. Por lo demás, la motivación de la Decisión impugnada parece mostrar, a primera vista, de forma clara e inequívoca el razonamiento de la Institución autora del acto y permitir así que los interesados conozcan las justificaciones de la medida adoptada y que el Tribunal de Justicia ejerza su control. Por consiguiente, a primera vista, considerado aisladamente, este motivo no puede acogerse.
60 Conforme al segundo motivo, la Comisión cometió varios errores, tanto de hecho como de Derecho, en su apreciación de la naturaleza de los préstamos objeto del litigio.
61 Debe indicarse, con carácter preliminar, que, con arreglo a la segunda frase del párrafo primero del artículo 33 del Tratado CECA, en el ejercicio de su competencia para conocer de los recursos de anulación interpuestos contra las Decisiones y Recomendaciones de la Comisión, "el examen del Tribunal de Justicia no podrá referirse a la apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias económicas en consideración a la cual se hubieren tomado tales Decisiones o formulado tales Recomendaciones, excepto cuando se acuse a la Comisión de haber incurrido en desviación de poder o de haber ignorado manifiestamente las disposiciones del Tratado o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución".
62 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el término "manifiestamente" exige que se alcance un cierto grado de incumplimiento de las disposiciones jurídicas, por ejemplo, que dicho incumplimiento resulte de un error evidente en la apreciación, a la luz de las disposiciones del Tratado, de la situación que dio lugar a la adopción de la Decisión (véanse las sentencias de 21 de marzo de 1955, Países Bajos/Alta Autoridad, 6/54, Rec. pp. 201 y ss., especialmente p. 225, y de 12 de febrero de 1960, Société métallurgique de Knutange/Alta Autoridad, asuntos acumulados 15/59 y 29/59, Rec. pp. 9 y ss., especialmente p. 28).
63 Precisamente en este marco es donde deben examinarse las alegaciones formuladas por la demandante contra la calificación de los préstamos efectuada por la Comisión, para determinar si, a primera vista, ponen de manifiesto un error evidente en la aplicación de las normas o en la apreciación de la situación.
64 A este respecto, hay que indicar, en primer lugar, que las alegaciones de la demandante °que no precisan en qué medida la Decisión impugnada no tuvo en cuenta los criterios esenciales que resultan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para establecer la distinción entre una aportación de un socio y una ayuda° no revelan que la Comisión haya basado su apreciación en una concepción manifiestamente errónea o incoherente del criterio del inversor privado.
65 En segundo lugar, no parece, a primera vista, que la Comisión haya cometido un error evidente de apreciación de los hechos. La Comisión parece haber tenido en cuenta en la Decisión impugnada todos los elementos oportunos y, en particular, la situación económica de la empresa beneficiaria y las modalidades particulares de reembolso de los préstamos objeto del litigio, así como su futuro en caso de quiebra de la empresa. Esta Decisión contiene también un examen detallado de las divergencias de comportamiento entre, por una parte, el Estado federado de Baviera y, por otra, los demás accionistas privados que poseían, en un primer momento, el 55 % del capital de la empresa. La Decisión se refiere también al examen por parte de la Comisión de las posibles ventajas que podían resultar para el Estado federado de la concesión de los préstamos, incluso en el marco del plan de privatización y de reestructuración de la empresa.
66 En estas circunstancias, no parece, a primera vista, que las partes demandante y coadyuvante hayan alegado elementos concretos suficientemente significativos en apoyo de la afirmación según la cual el Estado federado de Baviera podía fundadamente esperar que se reembolsaran los préstamos.
67 A continuación, por lo que respecta al principio de proporcionalidad, en virtud del cual la demandante afirma que la Comisión debería haberse limitado a exigir una modificación de las modalidades de concesión de los préstamos para suprimir el elemento de ayuda, basta señalar que la Decisión impugnada (p. 48) indica expresamente que "el elemento de ayuda de estos préstamos no radica en un trato preferencial por lo que se refiere al tipo de interés, sino en el valor mismo de los préstamos puestos a disposición". Por consiguiente, en la medida en que, por otra parte, no se ha demostrado la existencia de un error evidente en la determinación por la Comisión del elemento de ayuda contenido en los préstamos, la devolución del importe íntegro de estos últimos no parece, a primera vista, violar el principio de proporcionalidad.
68 Tampoco parece, a primera vista, que la Comisión haya cometido un error evidente de apreciación en su examen del comportamiento respectivo de los diferentes socios de la empresa Neue Maxhuette.
69 A este respecto, la demandante explica que los intereses del Estado federado de Baviera no podían compararse con los de los inversores privados y que la actitud de estos últimos no puede, por consiguiente, jugar papel alguno a la hora de determinar si un inversor privado que se hubiera encontrado en circunstancias similares a las del Estado federado de Baviera habría concedido el préstamo objeto del litigio. No obstante, de la Decisión impugnada resulta que, en la apreciación de sus respectivos comportamientos, se tuvieron en cuenta las circunstancias específicas de la situación de cada uno de los socios.
70 Por lo que se refiere a la consideración de la privatización prevista de Neue Maxhuette, a los efectos de la calificación de los préstamos objeto del litigio, basta indicar, en el marco del presente procedimiento, que de los argumentos de la demandante se deduce que ésta no basó sus decisiones de concesión de los préstamos objeto del litigio en una evaluación precisa de los costes de una posible quiebra. Tampoco presentó tal evaluación en el marco de su recurso de anulación. Por consiguiente, dentro de los límites de un primer análisis, las consideraciones generales expuestas, relativas, en particular, a la protección de la imagen de marca del Estado federado o a la reorganización de sus actividades, no bastan para demostrar la existencia de un error manifiesto por parte de la Comisión.
71 El último motivo se basa en una supuesta violación del principio de cooperación leal, en la medida en que la Comisión debería haber esperado al resultado de los recursos de anulación interpuestos contra la Decisión NMH I antes de exigir la devolución de los préstamos objeto del litigio.
72 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que no se han solicitado medidas provisionales en el marco de los recursos interpuestos contra la Decisión NMH I.
73 Por lo demás, a primera vista parece que, al exigir la recuperación de una ayuda considerada incompatible con el mercado común, la Comisión actuó conforme a sus obligaciones, tal como resultan del Tratado CECA y de los actos adoptados para su aplicación.
74 Por consiguiente, un primer examen de la postura adoptada por la Comisión no pone de manifiesto que ésta haya violado el principio de cooperación leal al adoptar la Decisión impugnada, mientras que, por el contrario, la demandante ha incurrido en tal violación al no notificar previamente a la Comisión los préstamos objeto del litigio.
75 En conclusión, sin perjuicio del examen que deberá efectuarse en el marco del recurso principal, un primer análisis de la Decisión impugnada no ha permitido acreditar que la Comisión haya incumplido manifiestamente las disposiciones aplicables en el caso de autos o que haya cometido un error evidente en la apreciación de la situación.
76 De lo anterior se desprende que los motivos de hecho y de Derecho alegados no parecen bastar para justificar la suspensión de la Decisión de la Comisión que exige la devolución de los préstamos concedidos por el Estado federado de Baviera a Neue Maxhuette.
77 El perjuicio alegado por la demandante no puede desvirtuar esta conclusión.
78 En efecto, teniendo en cuenta los diversos argumentos contradictorios de las partes y la situación particularmente precaria de la empresa de que se trata, no puede excluirse que la ejecución inmediata de la Decisión por la que se ordena la recuperación de los préstamos objeto del litigio de la empresa afectada puede dar lugar a la quiebra o la disolución de esta última y producir consecuencias sociales que podrían constituir un daño considerable para la demandante, aun cuando resulte difícil evaluar a priori tanto su probabilidad como su gravedad.
79 No obstante, los elementos que se alegan en el caso de autos para demostrar la existencia y la gravedad de un perjuicio en caso de reembolso de los préstamos objeto del litigio demuestran, al mismo tiempo, la importancia de estos últimos para la propia supervivencia de la empresa y, en esta medida, enervan otro tanto los motivos de hecho y de Derecho alegados por la demandante para evitar la calificación de los préstamos como ayuda.
80 En estas circunstancias, no puede concederse la suspensión de la ejecución solicitada para evitar un perjuicio que, aun suponiendo que fuera cierto, parece ser consecuencia inevitable de la aplicación del régimen estricto de las ayudas en el sector siderúrgico, que tiene por objeto, en particular, impedir las repercusiones especialmente perjudiciales para la competencia °y, por consiguiente, para la supervivencia de las empresas competitivas° del mantenimiento artificial de empresas que no podrían subsistir en condiciones normales de mercado.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
resuelve:
1) Desestimar la demanda de medidas provisionales.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 3 de mayo de 1996.
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