Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Política social - Fundo Social Europeu - Contribuição para o financiamento de acções de formação profissional - Decisão de redução de uma contribuição inicialmente concedida - Redução efectuada em razão do desrespeito das condições fixadas pela decisão de concessão - Violação do princípio de protecção da confiança legítima - Inexistência - Redução superior à efectuada por uma decisão anterior anulada por vício processual importante - Redução decorrente dos resultados do reexame do processo - Violação da proibição de reformatio in pejus - Inexistência
(Regulamento n._ 2950/83 do Conselho, artigo 6._, n._ 1)
2 Recurso de anulação - Acórdão de anulação - Efeitos - Adopção de medidas de execução - Prazo razoável - Substituição por uma nova decisão de uma decisão anulada da Comissão que reduz uma contribuição do Fundo Social Europeu concedida para acções de formação profissional
(Tratado CE, artigo 176._)
3 Processo - Despesas - Despesas inúteis ou vexatórias - Ausência de diligência da Comissão na resolução de um processo relativo à concessão de uma contribuição do Fundo Social Europeu
(Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo)
Sumário
4 Resulta claramente do artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83 que a concessão da contribuição do Fundo Social Europeu está subordinada ao respeito, pelo beneficiário, das condições de acção tais como constam da decisão de aprovação. Em caso de violação dessas condições, o beneficiário não pode esperar o pagamento da integralidade do montante concedido na decisão de aprovação invocando o princípio da confiança legítima. Uma empresa que incorreu em violação manifesta da regulamentação em vigor não pode, com efeito, invocar esse princípio, que é o corolário do princípio da segurança jurídica, que exige que as normas jurídicas sejam claras e precisas e tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário.
É portanto em vão que uma empresa invoca esse princípio, bem como a proibição da reformatio in pejus, para contestar a legalidade de uma decisão da Comissão que, adoptada após a anulação de uma decisão precedente com o mesmo objectivo, mas ferida de vício de forma importante, uma vez que ao Estado-Membro em causa não foi dada a oportunidade de formular as suas observações, se baseia, após reexame do dossier, em violação das condições de aprovação para efectuar uma redução da contribuição inicialmente concedida. O facto de a redução finalmente efectuada ser mais importante do que a imposta na primeira decisão não é de modo nenhum constitutivo de ilegalidade. A Comissão estava, com efeito, obrigada, por força dos princípios de boa administração, da legalidade e de igualdade de tratamento, a adoptar, após o reexame imposto pela anulação, uma decisão que tivesse em conta todos os elementos à sua disposição no momento da sua adopção, os quais podiam, nomeadamente porque incluíam as observações das autoridades nacionais anteriormente inexistentes, ser diferentes dos que levaram à adopção da decisão anulada.
5 A obrigação de uma instituição comunitária executar um acórdão de anulação proferido pelo tribunal comunitário, que resulta do artigo 176._ do Tratado, exige a adopção de um certo número de medidas administrativas e não pode normalmente ser efectuada de forma imediata, dispondo a instituição de um prazo razoável para dar cumprimento ao acórdão. A questão de saber se o prazo foi razoável ou não depende da natureza das medidas a adoptar e das circunstâncias contingentes do caso em apreço, nomeadamente das diferentes etapas que o processo de decisão incluiu. O prazo relevante a tomar em consideração para apreciar a regularidade de uma decisão que substitui uma decisão anulada não é, como no caso de uma revogação por iniciativa da instituição, o que decorre entre a adopção da primeira decisão e a da segunda, mas o que separa a prolação do acórdão da anulação da data de adopção da nova decisão.
Um prazo de 38 meses entre a prolação do acórdão que anula uma decisão da Comissão que reduz a contribuição do Fundo Social Europeu para uma acção de formação profissional e a intervenção da decisão que a substitui, apesar de longo, não pode, a este respeito, ser considerado não razoável, pois era necessário, uma vez que a correcção e o carácter suficientemente completo dos dados utilizados na primeira decisão se tinham tornado duvidosos, reconstituir o dossier, trabalho que, no caso em apreço, incluía a organização de uma missão de fiscalização no Estado-Membro, a análise de dados recolhidos e várias consultas junto das autoridades nacionais.
Em qualquer caso, um atraso verificado no desenrolar do processo de execução de um acórdão de anulação, não é susceptível de afectar, por si só, a validade do acto daí resultante, uma vez que, se o acto fosse anulado unicamente por ser extemporâneo, seria impossível adoptar um acto válido, dado que o acto que substituiria o acto anulado não seria menos extemporâneo do que ele.
6 Deve aplicar-se o artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância e condenar a Comissão, apesar de ser vencedora, a pagar a totalidade das despesas do processo no caso de esta instituição, pelo facto de, chamada a adoptar uma decisão sobre o pagamento do montante devido de uma contribuição financeira concedida pelo Fundo Social Europeu, ter, numa primeira fase, adoptado uma decisão de redução da contribuição sem se ter certificado da exactidão e da natureza suficientemente completa dos dados utilizados e sem ter, como tinha obrigação, consultado as autoridades nacionais e, numa segunda fase, após anulação dessa decisão pelo Tribunal, decidido, depois de um prazo longo, reduzir ainda mais a referida contribuição, deve considerar-se como tendo, pelo seu comportamento, favorecido o aparecimento do litígio.
Partes
No processo T-73/95,
Estabelecimentos Isidoro M. Oliveira SA, sociedade de direito português, com sede no Montijo (Portugal), representada por Joaquim Marques de Ascensão, advogado em Lisboa, com domicílio escolhido no Luxemburgo junto de Alberto de Sousa, União de Bancos Portugueses SA, 12, rue de la Grève,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Ana Maria Alves Vieira e Günter Wilms, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação parcial da Decisão C(94) D1410/9 da Comissão, de 12 de Julho de 1994, notificada à recorrente em 28 de Dezembro de 1994, relativa a uma contribuição financeira do Fundo Social Europeu, a título de uma acção de formação,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Primeira Secção),
composto por: A. Saggio, presidente, V. Tiili e R. M. Moura Ramos, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de Dezembro de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do recurso
1 A Comissão aprovou, em 31 de Março de 1987, o projecto relativo a uma acção de formação destinada a 199 estagiários e que incluía um pedido de contribuição financeira a favor da recorrente, que o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE») em Lisboa apresentou em Outubro de 1986, a título do exercício de 1987, projecto que recebeu o número 870708/P1. Segundo a decisão rectificativa da Comissão de 30 de Abril de 1987, e notificada pelo DAFSE em 27 de Maio de 1987, foi concedida à recorrente uma contribuição financeira no montante de 80 857 968 ESC para a formação de 199 pessoas. Na comunicação do DAFSE recordava-se que as comparticipações do Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») são créditos subordinados à realização da acção em conformidade com as regras comunitárias e que o incumprimento desta condição implica a restituição dos adiantamentos e o não pagamento do saldo. Além disso, salientou-se que qualquer alteração relativamente ao previsto no processo de candidatura devia ser comunicada ao DAFSE.
2 Tendo a recorrente apresentado o pedido de pagamento do saldo, a Comissão decidiu, em 27 de Junho de 1989, que a contribuição do FSE não podia ser superior a 41 592 218 ESC, por determinadas despesas não serem elegíveis (a seguir «primeira decisão»).
3 Em recurso interposto pela recorrente, esta primeira decisão foi anulada pelo Tribunal de Justiça, pelo facto de a Comissão não ter dado à República Portuguesa a oportunidade de apresentar as suas observações antes da adopção da decisão definitiva de redução da contribuição (acórdão de 7 de Maio de 1991, Oliveira/Comissão, C-304/89, Colect., p. I-2283, a seguir «processo C-304/89»).
4 Para adoptar uma nova decisão, a Comissão contactou as autoridades portuguesas em 10 de Fevereiro de 1992, solicitando algumas informações complementares. Em seguida, realizou-se em Portugal, de 21 a 24 de Abril de 1992, uma missão de fiscalização com o objectivo de «proceder de novo ao tratamento final [do dossier]». A recorrente foi informada dessa missão de fiscalização antes da data da sua realização. A Comissão alega que na sequência dessa missão tomou conhecimento de elementos novos. Segundo o relatório da missão, apurou-se designadamente que a maioria dos 199 estagiários abrangidos pelo projecto de formação não ocupavam postos de trabalho na empresa, não sendo pois elegíveis nas condições da aprovação inicial. O relatório indicava também que diversas despesas deviam ser consideradas não justificadas.
5 Em seguida, a recorrente respondeu a um pedido de informações do DAFSE por carta de 10 de Julho de 1992, a que juntou as listas dos estagiários que beneficiaram da acção de formação. A este respeito, a recorrida alega que a recorrente não informara, no pedido inicial de contribuição, da participação de estagiários não pertencentes à empresa, nem indicara que apenas 29 dos estagiários estavam efectivamente vinculados à empresa. Ao invés, segundo a recorrente, eram 81 os estagiários que faziam parte do pessoal da empresa, mas alguns não puderam ou não quiseram continuar a trabalhar nela após o respectivo estágio.
6 O FSE apresentou um primeiro projecto de decisão final ao DAFSE em 23 de Outubro de 1992. Este projecto foi substituído por uma nota n._ 6259 de 30 de Março de 1993. Esta nota contém novos cálculos fundamentados e «correcções» efectuadas tendo em conta os elementos obtidos durante a missão de fiscalização. Tendo recebido as observações da recorrente relativas ao projecto de decisão final, incluídas numa carta datada de 1 de Junho de 1993, o DAFSE transmitiu, em 22 de Setembro de 1993, uma nota de informação à Comissão (anexo 4 da contestação). Nessa nota, o DAFSE concorda com o projecto da Comissão, constatando, em primeiro lugar, que o número de horas de formação prática era demasiado elevado relativamente ao número de horas de formação teórica, em segundo lugar, que certas despesas relativas à formação do pessoal docente e à utilização de determinadas máquinas não tinham sido previstas no pedido inicial de contribuição e não tinham qualquer relação com a formação ministrada, em terceiro lugar, que a redução a título das amortizações normais resultava da redução da duração do curso e, em quarto lugar, que o facto de, segundo o pedido inicial de contribuição, os estagiários deverem pertencer à empresa e a acção dever decorrer no âmbito de um processo de reestruturação tinha incidência na elegibilidade dos beneficiários da acção de formação. Em 12 de Outubro de 1993, o DAFSE completou as suas observações no mesmo sentido.
7 Tendo a República Portuguesa sido ouvida, em conformidade com o artigo 6_, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, respeitante à aplicação da Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social Europeu, alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 3823/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, em razão da adesão da Espanha e de Portugal (respectivamente JO L 289, p. 1, e JO L 370, p. 23; EE 05 F4 p. 22 e EE 05 F5 p. 21, a seguir «Regulamento n._ 2950/83»), a Comissão adoptou, em 12 de Julho de 1994, uma nova decisão [C(94) 1410/9] que reduziu a contribuição do FSE para 7 843 401 ESC (a seguir «decisão controvertida»). Nos termos desta decisão, a análise do pedido de pagamento do saldo revelara que uma parte da contribuição do FSE não fora utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, pelos motivos expostos na nota n._ 6259 de 30 e Março de 1993, já referida. Esta decisão foi notificada à recorrente em 28 de Dezembro de 1994, acompanhada de um ofício do DAFSE.
Tramitação processual
8 Foi nestas circunstâncias que, por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 24 de Fevereiro de 1995, a recorrente interpôs o presente recurso.
9 As partes foram ouvidas em alegações, e em resposta às perguntas escritas e orais formuladas pelo Tribunal, na audiência de 10 de Dezembro de 1996.
Pedidos
10 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
- anular parcialmente a decisão da Comissão sobre o dossier n._ 870708/P1, que lhe foi notificada em 28 de Dezembro de 1994.
11 Na réplica, conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
- anular a decisão que lhe foi notificada em 28 de Dezembro de 1994,
- condenar a recorrida nas despesas.
12 A recorrida conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
- declarar o recurso improcedente,
- condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao mérito
13 A recorrente invoca em apoio do seu recurso de anulação dois fundamentos, baseando-se o primeiro em violação do princípio da segurança jurídica, por inobservância de um prazo razoável, e o segundo em violação do princípio da protecção da confiança legítima e da proibição da reformatio in pejus.
14 O Tribunal considera que é conveniente analisar primeiramente o segundo fundamento.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da protecção da confiança legítima e da proibição da reformatio in pejus
Exposição sumária dos argumentos das partes
15 No âmbito deste fundamento, a recorrente alega que a decisão controvertida é muito mais gravosa do que a decisão inicial, apesar de os factos serem os mesmos. Sustenta nas suas alegações escritas que não pode aceitar novas reduções «passados mais de cinco anos sobre a sua decisão de 1989».
16 A recorrente compara as reduções feitas na decisão controvertida com os montantes considerados inelegíveis na primeira decisão. Quanto à rubrica 14.5.1 do pedido de pagamento do saldo - formação de pessoal docente -, esse montante era de 4 276 914 ESC na primeira decisão, enquanto na decisão controvertida a Comissão considera inelegível a verba de 7 092 914 ESC, e isto, segundo a recorrente, por razões novas. Nas rubricas 14.6 - amortizações normais - e 14.1 - remuneração de estagiários - houve também um agravamento das reduções efectuadas relativamente à primeira decisão. A recorrente queixa-se também de, na decisão controvertida, a recorrida ter considerado inelegíveis 170 dos 199 estagiários, pelo facto de serem estagiários externos, apesar de saber, desde o pedido de pagamento do saldo apresentado em 1988, que a acção de formação incluía estagiários externos, não tendo essas pessoas sido excluídas da referida acção na primeira decisão. A recorrente também não aceita que uma redução numa ou outra rubrica se repercuta automaticamente nas rubricas restantes. Consequentemente, contesta a correcção feita pela Comissão nesta fase devido à alteração do número de estagiários elegíveis.
17 Na audiência, após uma pergunta formulada pelo Tribunal, reformulou e precisou o primeiro ponto das suas conclusões de forma a pedir a anulação da decisão controvertida na medida em que esta contém novas reduções relativamente à primeira decisão, resultantes da exclusão dos estagiários externos da acção de formação. Esclareceu que impugna a redução proporcional das despesas elegíveis efectuada por esse motivo na decisão controvertida, ao mesmo tempo que defendeu que o montante das despesas elegíveis corresponde ao aprovado na primeira decisão.
18 A recorrente contesta a perspectiva de que tudo pode ser objecto de uma nova apreciação quando uma decisão é anulada pelo Tribunal de Justiça. Seria contrário ao princípio da protecção da confiança legítima a decisão controvertida ser mais gravosa do que a que foi anulada pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89. A recorrente alega também que a decisão controvertida constitui uma «reformatio in pejus» em matéria decidida desde há muito na primeira decisão.
19 Na audiência, a recorrente sublinhou ainda que a recorrida, no seu entender, tinha tido conhecimento, ainda antes da primeira decisão, da participação de estagiários externos na acção de formação. Isto seria demonstrado pelas afirmações da recorrida na contestação de que «era patente dos elementos constantes do dossier em causa que os destinatários das acções de formação profissional - formandos - eram na sua grande maioria externos. Tal conclusão inferia-se do pedido de pagamento de saldo, ponto 11.2, contrariamente ao que se encontrava indicado no pedido de contribuição inicial».
20 Na réplica, acrescentou que a recorrida desrespeitou os princípios da lealdade e regularidade do processo ao adoptar uma nova posição em matérias que conhecia bem e que defendera no Tribunal de Justiça no processo C-304/89.
21 A recorrida alega que a única obrigação que tinha ao adoptar as medidas de execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89 era dar às autoridades portuguesas a possibilidade de apresentarem as suas observações antes da decisão final de redução da contribuição. Invoca a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância nos termos da qual, quando um acto é anulado por vício de forma, a única obrigação decorrente do acórdão consiste em eliminar os vícios que tinham inquinado o procedimento de adopção da decisão anulada (acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Hochbaum/Comissão, T-38/89, Colect., p. II-43).
22 A recorrida observa que as autoridades portuguesas aceitaram na totalidade as reduções propostas pela Comissão após nova apreciação do dossier, bem como os seus fundamentos. O acordo do DAFSE seria a manifestação do direito de audição do Estado-Membro previsto na regulamentação e exigido pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89. A recorrida considera que, se estivesse obrigada a adoptar a mesma decisão no que se refere às reduções inicialmente propostas, a possibilidade de a República Portuguesa apresentar observações teria sido limitada pela decisão inicial que padecia de um vício de forma.
23 Por outro lado, o acórdão no processo C-304/89 teria como consequência tornar a decisão inicial nula e de nenhum efeito ex tunc. As partes ficariam na mesma situação em que estavam no momento da adopção da decisão anulada. Nessas circunstâncias, seria perfeitamente lícito que a Comissão reexaminasse ou reapreciasse a situação a partir do dossier completo. A recorrida recorda que os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n._ 57).
24 Além disso, a recorrida invoca a jurisprudência comunitária segundo a qual um particular só pode invocar a protecção da confiança legítima quando a administração tenha assumido em relação a si compromissos precisos e inequívocos que possam justificar expectativas fundadas (v., por exemplo, os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Março de 1990, Chomel/Comissão, T-123/89, Colect., p. II-131, e de 17 de Dezembro de 1992, Holtbecker/Comissão, T-20/91, Colect., p. II-2599). Observa que a recorrente sabia desde 1992 que a Comissão adoptaria uma nova decisão. A administração não teria dado à recorrente qualquer indicação concreta que lhe permitisse considerar que o montante das reduções seria idêntico ao da decisão inicial.
Apreciação do Tribunal
25 Deve notar-se, a título liminar, que, pelo presente recurso, a recorrente contesta uma decisão adoptada pela Comissão para substituir uma primeira decisão relativa ao seu pedido de pagamento do saldo de uma contribuição do FSE, primeira decisão essa que foi anulada pelo Tribunal de Justiça no processo C-304/89. Nos termos do artigo 174._ do Tratado, este acórdão anulou a primeira decisão ex tunc.
26 A decisão controvertida foi adoptada em aplicação do artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83, segundo o qual, quando a contribuição do FSE não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.
27 Resulta claramente desta disposição que a concessão da contribuição do FSE está subordinada ao respeito, pelo beneficiário, das condições da acção enunciadas pela Comissão na decisão de aprovação ou pelo beneficiário no pedido de contribuição objecto dessa decisão de aprovação. Em caso de violação dessas condições, o beneficiário não pode portanto legitimamente esperar o pagamento da integralidade do montante concedido na decisão de aprovação. Nesta hipótese, não pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima para obter o pagamento do saldo do montante total da contribuição inicialmente concedida na decisão de aprovação.
28 Com efeito, deve recordar-se que o princípio da protecção da confiança legítima não pode ser invocado por uma empresa que incorreu em violação manifesta da regulamentação em vigor (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Dezembro de 1985, Sideradria/Comissão, 67/84, Recueil, p. 3983, n._ 21, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Abril de 1996, Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 e T-234/94, Colect., p. II-247, n._ 76).
29 Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da protecção da confiança legítima é o corolário do princípio da segurança jurídica, que exige que as normas jurídicas sejam claras e precisas e tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o., C-63/93, Colect., p. I-569, n._ 20).
30 Ora, no caso em apreço, o artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83 faz depender de forma clara e precisa a obtenção da totalidade da contribuição em causa do respeito das condições que acompanham a concessão da contribuição, como resulta dos números anteriores.
31 Resulta do que precede que a Comissão estava habilitada pelo Regulamento n._ 2950/83 a verificar se a contribuição do FSE tinha sido utilizada em conformidade com as condições resultantes do pedido de contribuição a favor da recorrente que lhe fora apresentado e que fora objecto da decisão de aprovação de 30 de Abril de 1987 que concedia uma contribuição financeira no montante de 80 857 958 ESC para a formação de 199 pessoas. Era com base nesse controlo que, tendo recebido o pedido de pagamento do saldo, a Comissão devia apreciar, após ter ouvido o Estado-Membro em causa, se eventuais violações, caso as houvesse, das condições já referidas justificavam a redução da contribuição, em aplicação do artigo 6._ do Regulamento n._ 2950/83.
32 Nesta perspectiva, o Tribunal de Primeira Instância observa primeiro que o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89 teve como efeito jurídico que tanto a decisão final adoptada em Junho de 1989 pela Comissão, relativa ao pedido de pagamento do saldo da recorrente, como a reconstituição dos factos que esteve na base dessa decisão se tornaram inexistentes ex tunc. A Comissão foi assim obrigada a reexaminar os elementos do dossier e a adoptar uma nova decisão sobre o pedido de pagamento do saldo da recorrente. Ao fazê-lo, estava obrigada a tomar em consideração todos os elementos de facto e de direito disponíveis na altura da adopção do acto. A obrigação da Comissão de preparar uma decisão com toda a diligência necessária e de adoptar a sua decisão com base em todos os dados que possam ser relevantes para o resultado decorre nomeadamente do princípio da boa administração, do princípio da legalidade e do da igualdade de tratamento. Nestas circunstâncias, não se pode censurar a Comissão por ter reiniciado a investigação e elaborado um dossier completo.
33 Além disso, como sugere a recorrida, se tivesse sido excluída a possibilidade de integrar no dossier elementos complementares, os eventuais efeitos das observações da República Portuguesa teriam sido limitados pela decisão inicial que sofria de um vício de forma importante. De facto, a importância desse vício processual foi salientada pelo Tribunal de Justiça, que afirmou que, «tendo em atenção a sua função central e a importância das responsabilidades que assume na apresentação e no controlo do financiamento das acções de formação, a possibilidade do Estado-Membro em causa apresentar as suas observações antes da adopção de uma decisão definitiva de redução constitui uma formalidade essencial» (acórdão no processo C-304/89, n._ 21). Ainda que, no caso em apreço, o Estado-Membro tenha considerado justificadas as reduções propostas pela Comissão, o parecer das autoridades nacionais poderia, em teoria, ter tido um conteúdo diferente, pelo que a Comissão teria eventualmente sido levada, em consequência, a alterar o seu projecto. As autoridades portuguesas poderiam efectivamente ter chamado a atenção da Comissão para o facto de, por exemplo, e contrariamente à sua apreciação, determinadas despesas lhes parecerem inelegíveis ou elegíveis, observações essas que a Comissão deveria ter em conta antes de adoptar a decisão final.
34 Ora, ao examinar o conjunto dos dados disponíveis, incluindo os obtidos durante a missão de fiscalização, a Comissão detectou irregularidades na acção executada pela recorrente. As irregularidades apuradas pelos serviços da Comissão foram confirmadas pelo DAFSE. De facto, na nota de informação que transmitiu à Comissão (v. supra, n._ 6), o DAFSE confirmou que o pedido de pagamento do saldo apresentado pela recorrente incluía algumas despesas que não tinham sido aprovadas na decisão de aprovação da contribuição e que não tinham qualquer relação com a formação ministrada. Além disso, o número de horas de formação prática era demasiado elevado relativamente ao número de horas de formação teórica, tendo em conta uma circular do DAFSE que fora notificada à recorrente. Por fim, a maioria dos estagiários não fazia parte do pessoal da recorrente, contrariamente ao que fora indicado no pedido de contribuição, não tendo a acção decorrido no âmbito de um processo de reestruturação como contudo se encontrava previsto no pedido de contribuição e fora aprovado na decisão de aprovação. O Tribunal constata, a este respeito, no que se refere ao número real de estagiários pertencentes à empresa, que a recorrente se limitou a afirmar, sem apresentar o mais pequeno elemento para provar a sua tese, que os estagiários que preenchiam esta condição eram 81 e que o número de 29 referido pela Comissão era incorrecto. Não justificou, portanto, a elegibilidade das despesas relativas a determinados estagiários.
35 Daqui resulta que a recorrente não respeitou manifestamente as condições a que estava subordinada a concessão da contribuição do FSE. Por conseguinte, não pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima para pedir a anulação da decisão controvertida por esta reduzir o montante da contribuição inicialmente concedida devido às irregularidades que cometeu.
36 De igual modo, uma vez que o artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83 prevê a possibilidade de suspensão, redução ou supressão da contribuição em caso de desrespeito das condições, a recorrente também não pode invocar o princípio da proibição da reformatio in pejus quando a Comissão decidiu, devido a irregularidades da recorrente, reduzir a contribuição.
37 Por todas as razões expostas, este fundamento não pode ser acolhido.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da segurança jurídica, sob a forma de inobservância de um prazo razoável
Exposição sumária dos argumentos das partes
38 No âmbito deste fundamento, a recorrente alega que a decisão controvertida foi adoptada oito anos após a entrega do pedido de contribuição financeira, sete após a realização da acção de formação, mais de cinco anos após a primeira decisão e quase quatro anos após o acórdão de anulação. A decisão teria sido adoptada fora de um prazo razoável, o que constituiria também violação do direito comunitário, nomeadamente do princípio da segurança jurídica (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1965, Lemmerz-Werke/Alta Autoridade, 111/63, Recueil, p. 835, Colect. 1965-1968, p. 189). A recorrente acrescenta que este atraso não lhe pode ser imputado.
39 A recorrida nega a existência desta violação. Alega que cada caso concreto deve ser apreciado separadamente e que se empenhou em executar rapidamente o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89. Uma vez que o processo de decisão inclui várias etapas, isso demoraria necessariamente. Durante a missão de fiscalização organizada em Portugal, a Comissão teria tomado conhecimento de dados complementares comunicados pelas autoridades nacionais. Teria tido que os estudar pormenorizadamente. Teria sido necessário, nomeadamente, efectuar uma análise da contabilidade da recorrente. As autoridades nacionais teriam também necessitado de tempo para estudar o dossier e solicitar observações à recorrente antes de emitirem o seu parecer sobre o projecto da Comissão.
Apreciação do Tribunal
40 O Tribunal constata que, no entender da recorrente, decorrido um prazo tão longo como o do caso em apreço, a Comissão já não podia legitimamente voltar atrás na sua apreciação de uma situação particular. Ora, a jurisprudência distingue o prazo de execução de um acórdão do prazo em que é, em princípio, permitida a revogação de um acto ilegal pela instituição de que ele emana.
41 A obrigação de a instituição comunitária executar um acórdão de anulação proferido pelo tribunal comunitário resulta do artigo 176._ do Tratado. O Tribunal de Justiça reconheceu que essa execução exige a adopção de um certo número de medidas administrativas e não pode normalmente ser efectuada de forma imediata, dispondo a instituição de um prazo razoável para dar cumprimento a um acórdão que anula uma das suas decisões. A questão de saber se o prazo foi razoável ou não depende da natureza das medidas a adoptar e das circunstâncias contingentes do caso concreto (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Janeiro de 1984, Turner/Comissão, 266/82, Recueil, p. 1, n.os 5 e 6; v. também, num contexto legislativo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Julho de 1995, Parlamento/Conselho, C-21/94, Colect., p. I-1827, n._ 33).
42 Quanto à revogação de um acto administrativo pela instituição de que emana o acto em causa, o Tribunal de Justiça reconheceu às instituições comunitárias o direito de revogar um acto ferido de ilegalidade se a revogação se efectuar num prazo razoável (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n._ 10, de 26 de Fevereiro de 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Comissão, 15/85, Colect., p. 1005, n._ 12, e de 20 de Junho de 1991, Cargill/Comissão, C-248/89, Colect., p. I-2987, n._ 20). Esta jurisprudência refere-se a situações em que a própria autoridade detecta a ilegalidade de um acto, devendo o prazo começar a contar na data de adopção do acto ilegal.
43 No que se refere ao caso em apreço, a argumentação da recorrente, que engloba o período anterior à anulação da primeira decisão, não pode ser acolhida. Como o Tribunal já decidiu (v. supra, n._ 32), a Comissão devia, na sequência da anulação da primeira decisão pelo Tribunal de Justiça, reexaminar o conjunto dos dados disponíveis no momento da adopção do acto e adoptar uma nova decisão sobre o pedido de pagamento do saldo. Não se trata portanto, no caso concreto, de uma revogação de um acto pela instituição, na acepção da jurisprudência mencionada no número anterior. Nestas condições, o período que decorreu antes da anulação da primeira decisão não tem qualquer relevância no âmbito da apreciação da regularidade da segunda decisão em causa neste processo.
44 O prazo relevante no caso vertente, para efeitos da análise do presente fundamento, é o que decorreu entre a prolação do acórdão de anulação, em 7 de Maio de 1991, e a data de adopção da nova decisão, em 12 de Julho de 1994, isto é, um prazo de 38 meses, ou mais de três anos. Mais precisamente, foi nove meses após a prolação do acórdão de anulação que o FSE começou a reconstituição e o reexame do dossier, que, após a missão de fiscalização e a consulta das autoridades nacionais, levou a uma decisão final 29 meses mais tarde.
45 A questão de saber se foi razoável o prazo em que foi executado o acórdão de anulação deve ser apreciada caso a caso. O carácter razoável do prazo depende da natureza das medidas a adoptar, bem como das circunstâncias contingentes próprias de cada caso. Assim, no caso em apreço, é preciso ter em conta as diferentes etapas do processo de decisão.
46 Ora, o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-304/89 tornou, como já se disse, inexistente a reconstituição dos factos em que se baseou a primeira decisão. Além disso, a exactidão e a natureza suficientemente completa dos dados utilizados na primeira decisão tinham-se tornado duvidosas. Nestas circunstâncias, foi preciso determinar de novo os elementos do dossier. Este trabalho, que foi orientado e condicionado por suspeitas de irregularidades, incluiu a organização de uma missão de fiscalização em Portugal, a análise dos dados obtidos e várias consultas às autoridades portuguesas. As autoridades nacionais ouviram também a recorrente sobre os projectos de decisão da Comissão. O Tribunal considera, atendendo às circunstâncias especiais acima expostas, que o procedimento foi longo, mas que a sua duração não excedeu um prazo razoável.
47 Em qualquer caso, quando se trate de um recurso de anulação, um prazo, ainda que não razoável, não pode, por si, tornar ilegal a decisão controvertida, justificando deste modo a sua anulação por violação do princípio da segurança jurídica. Um atraso ocorrido no decurso do processo de execução de um acórdão não é susceptível, por si só, de afectar a validade do acto daí resultante, uma vez que, se o acto fosse anulado unicamente por ser extemporâneo, seria impossível adoptar um acto válido, dado que o acto que substituiria o acto anulado não seria menos extemporâneo do que este (v., por analogia, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Junho de 1996, Vela Palacios/CES, T-150/94, ColectFP, p. II-877, n._ 44).
48 O Tribunal conclui, por todas estas razões, que o prazo que decorreu no caso em apreço não se traduziu em violação do princípio da segurança jurídica.
49 Este fundamento também não deve ser acolhido.
50 Decorre de tudo o que precede que deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
51 Apesar de a recorrente ter sido vencida, deve no entanto ter-se em conta, para decidir em matéria de despesas, a falta de diligência da recorrida e, em especial, o facto de não se ter certificado da exactidão e da natureza suficientemente completa dos dados utilizados na primeira decisão e o facto de não ter consultado as autoridades nacionais nesse contexto. Com efeito, a evolução do processo de decisão, tal como foi acima descrito, levou a que a recorrente tivesse permanecido durante muito tempo na incerteza quanto ao seu direito de obter a totalidade da contribuição financeira que lhe foi concedida. Nestas circunstâncias, não se pode censurá-la por ter recorrido ao Tribunal para apreciar esse comportamento e daí retirar as suas conclusões. Há portanto que declarar que o aparecimento do litígio foi favorecido pelo comportamento da recorrida.
52 Assim, importa aplicar o artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo, nos termos do qual o Tribunal pode condenar a parte, mesmo vencedora, a pagar à outra parte as despesas em que a tenha feito incorrer devido ao seu próprio comportamento (v., mutatis mutandis, o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Janeiro de 1983, List/Comissão, 263/81, Recueil, p. 103, n.os 30 e 31, e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Outubro de 1996, Efisol/Comissão, T-336/94, Colect., p. II-0000, n.os 38 e 39), e condenar a Comissão a suportar a totalidade das despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Primeira Secção)
decide:
53 É negado provimento ao recurso.
54 A Comissão é condenada nas despesas.
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