Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Recurso de anulação - Pessoas singulares ou colectivas - Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito - Regulamento n.° 1761/95 que estabelece, para 1995, a quota comunitária de capturas de alabote negro nas subáreas 2 e 3 da Organização das Pescas do Noroeste do Atlântico - Recurso de armadores e de associações que representam os interesses colectivos de armadores - Inadmissibilidade
[Tratado CE, artigo 173.° , quarto parágrafo (que passou, após alteração, a artigo 230.° , quarto parágrafo, CE); Regulamento n.° 1761/95 do Conselho]
2. Excepção de ilegalidade - Natureza de incidente - Recurso principal inadmissível - Inadmissibilidade da excepção
[Tratado CE, artigo 184.° (actual artigo 241.° CE)]
Sumário
$$ 1. É inadmissível um recurso de anulação apresentado por armadores estabelecidos num Estado-Membro contra o Regulamento n.° 1761/95 que estabelece, para 1995, uma quota comunitária de capturas de alabote negro de 5 013 toneladas nas subáreas 2 e 3 da Organização das Pescas do Noroeste do Atlântico (NAFO).
Com efeito, os recorrentes não são afectados pelo regulamento impugnado, que tem um alcance geral, em função de certas qualidades que lhes são próprias ou de uma situação de facto que os caracteriza, no que se refere àquele regulamento, relativamente a todos os outros operadores a que o mesmo se deve aplicar.
Especificamente, as autoridades comunitárias não tinham, no momento da adopção do acto em litígio, nenhuma obrigação de ter em conta a situação particular dos recorrentes. A circunstância de a instituição autora do acto conhecer as pessoas afectadas por este não pode ser em si, independentemente da existência concomitante de uma tal obrigação, um elemento individualizador. Do mesmo modo, o facto de os recorrentes terem participado, na qualidade de consultores da Comissão, nas negociações prévias à adopção, pela Comissão das pescas NAFO, um total admissível de capturas para o alabote não é de natureza a individualizá-los, porque nenhuma disposição da regulamentação comunitária aplicável impunha ao Conselho, com vista a estabelecer a parte disponível para a Comunidade do total admissível das capturas por stock de certas espécies de peixes determinadas no âmbito da convenção NAFO, que seguisse um procedimento no quadro do qual as pessoas da categoria a que pertencem os recorrentes teriam o direito de reivindicar eventuais direitos ou mesmo de ser ouvidos.
Além disso, as pretensas incidências de ordem económica sobre os interesses dos recorrentes não os caracterizam de uma maneira sensível em relação a qualquer outro operador económico afectado pelo regulamento impugnado, este último não tendo, afinal, violado direitos específicos de que eles fossem titulares.
É igualmente inadmissível o recurso de anulação dirigido contra o mesmo regulamento por três associações representando os interesses colectivos de armadores. Com efeito, uma associação constituída para promover os interesses colectivos duma categoria de particulares não pode ser considerada como sendo individualmente afectada na acepção do artigo 173.° , quarto parágrafo, do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 230.° , quarto parágrafo, CE), por um acto afectando os interesses gerais dessa categoria e, por consequência, não tem legitimidade para interpor um recurso de anulação em nome dos seus membros quando estes não o podiam fazer a título individual.
Se é certo que a existência de circunstâncias particulares, tais como o papel desempenhado por uma associação no quadro de um procedimento que conduziu à adopção de um acto na acepção do referido artigo, pode justificar a admissibilidade de um recurso interposto por uma associação cujos membros não são directa e individualmente afectados pelo referido acto, nomeadamente quando a sua posição de negociadora foi afectada por este último, tal não é o caso quando a associação recorrente não assumiu o papel de negociador, reservado às partes contratantes, e a regulamentação em causa não lhe reconhece qualquer direito de natureza processual.
2. A possibilidade que dá o artigo 184.° do Tratado (actual artigo 241.° CE) de invocar a inaplicabilidade de um regulamento ou de um acto de alcance geral que constitui a base jurídica do acto de aplicação impugnado não constitui um direito de acção autónomo e só pode ser exercida a título de incidente. Na ausência de um direito de acção principal, o referido artigo não pode ser invocado.
Partes
No processo T-194/95,
Area Cova, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo (Espanha),
Armadora José Pereira, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Armadores Pesqueros de Aldán, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Centropesca, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Chymar, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Eloymar, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Estribela (Espanha),
Exfaumar, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Bueu (Espanha),
Farpespan, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Moaña (Espanha),
Freiremar, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Hermanos Gandón, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Cangas (Espanha),
Heroya, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Hiopesca, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
José Pereira e Hijos, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Juana Oya Pérez, residente em Marín (Espanha),
Manuel Nores González, residente em Marín,
Moradiña, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Cangas,
Navales Cerdeiras, SL, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Camariñas (Espanha),
Nugago Pesca, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Bueu,
Pesquera Austral, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Pescaberbés, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Pesquerías Bígaro Narval, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Pesquera Cíes, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Pesca Herculina, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Pesquera Inter, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Cangas,
Pesquerías Marinenses, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Marín,
Pesquerías Tara, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Cangas,
Pesquera Vaqueiro, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Sotelo Dios, SA, sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Asociación Nacional de Armadores de Buques Congeladores de Pesca de Merluza (Anamer), sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Asociación Nacional de Armadores de Buques Congeladores de Pesquerías Varias (Anavar) sociedade de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
Asociación de Sociedades Pesqueras Españolas (ASPE), associação de direito espanhol, estabelecida em Vigo,
representados por Antonio Creus Carreras, advogado no foro de Barcelona, Eva Contreras Ynzenga, advogada no foro de Madrid, e Marta Ventura Arasanz, advogado no foro de Barcelona, gabinete Cuatrecasas, 78, avenue d'Auderghem, Bruxelas,
recorrentes,
apoiados por
Xunta de Galicia, representada por Victor Manuel Vásquez-Portomeñe Seijas, advogado no foro de Santiago de Compostela, e Antonio Hierro Hernández-Mora, advogado no foro de Madrid, Fundación Galicia-Europa, 105, avenue Milcamps, Bruxelas,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por John Carbery, consultor jurídico, e Germán-Luis Ramos Ruano, membro do Serviço Jurídico, assistidos por Ramón Torrente, director do mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo junto de Alessandro Morbilli, director-geral da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, Kirchberg,
recorrido,
que tem por objecto a anulação do Regulamento (CE) n.° 1761/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995, que altera pela segunda vez o Regulamento (CE) n.° 3366/94 que estabelece, para 1995, determinadas medidas de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos da área de regulamentação definida na Convenção sobre a futura cooperação multilateral nas Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 171, p. 1),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: M. Jaeger, presidente, K. Lenaerts e J. Azizi, juízes,
secretário: H. Jung,
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1 A Convenção sobre a Futura Cooperação Multilateral nas Pescarias do Noroeste do Atlântico (a seguir «Convenção NAFO»), aprovada pelo Regulamento (CEE) n.° 3179/78 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1978, relativo à celebração pela Comunidade Económica Europeia da Convenção sobre a Futura Cooperação Multilateral nas Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 378, p. 1; EE 04 F1 p. 45), destina-se nomeadamente a promover a conservação, a utilização óptima e a gestão racional dos recursos haliêuticos na área do Noroeste do Atlântico definida pelo seu artigo 1.° , n.° 1.
2 As Partes Contratantes na Convenção NAFO, entre as quais a Comunidade, podem em especial proceder à limitação das capturas de determinadas espécies em certas partes da área de regulamentação. Para o efeito, as partes na convenção fixam um total admissível de capturas (a seguir «TAC») e determinam em seguida a parte das capturas disponível para cada uma delas, entre as quais a Comunidade. Por fim, o Conselho reparte, em conformidade com o artigo 8.° , n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura (JO L 389, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 3760/92»), a parte disponível para a Comunidade, portanto a quota comunitária, entre os Estados-Membros.
3 Em Setembro de 1994, a Comissão de Pescas da Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (a seguir «NAFO») fixou pela primeira vez um TAC de alabote da Gronelândia. Dizia respeito a 27 000 toneladas e aplicou-se em 1995 nas subáreas 2 e 3 da NAFO.
4 O Regulamento (CE) n.° 3366/94 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que estabelece, para 1995, determinadas medidas de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos da área de regulamentação definida na Convenção sobre a futura cooperação multilateral nas Pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 363, p. 60, a seguir «Regulamento n.° 3366/94») declarou, no sétimo considerando, que as quantidades máximas de capturas de alabote da Gronelândia, para 1995, nas subáreas 2 e 3 da NAFO ainda não tinham sido repartidas entre as partes contratantes da Convenção NAFO, que a Comissão de Pescas da NAFO devia marcar uma reunião para decidir dessa atribuição e que as capturas de alabote da Gronelândia serão autorizadas em 1995 e deduzidas das quotas atribuídas aos Estados-Membros.
5 Numa reunião especial realizada em 30 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1995, a Comissão de Pescas da NAFO decidiu atribuir à Comunidade deste TAC de alabote da Gronelândia para 1995 uma parte disponível de 3 400 toneladas.
6 Contra esta atribuição, considerada insuficiente pela Comunidade, esta última, representada pelo Conselho, apresentou em 3 de Março de 1995 uma objecção, com base no artigo 12.° , n.° 1, da Convenção NAFO.
7 No mesmo dia, e aparentemente como reacção à apresentação desta objecção pelo Conselho, o Canadá adaptou a sua legislação a fim de poder apresar os navios fora da sua zona económica exclusiva e, em 9 de Março de 1995, as autoridades canadianas, com fundamento nesta legislação recentemente adaptada, apresaram o navio Estai pertencente à parte recorrente José Pereira e Hijos, SA, que pescava na área de regulamentação NAFO.
8 Através do seu Regulamento (CE) n.° 850/95, de 6 de Abril de 1995, que altera o Regulamento (CE) n.° 3366/94 (JO L 86, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 850/95»), o Conselho estabeleceu uma quota comunitária autónoma limitando a 18 630 toneladas as capturas comunitárias de alabote da Gronelândia nas subáreas 2 e 3 da NAFO para 1995, precisando-se que «... essa quota autónoma deve respeitar a medida de conservação estabelecida para este recurso, ou seja, o TAC de 27 000 toneladas... (e que) é necessário prever a possibilidade de suspender a pesca uma vez atingido o TAC, mesmo antes do esgotamento da quota autónoma.»
9 A fim de pôr termo ao conflito diplomático que opôs a Comunidade e o Governo canadiano na sequência dos factos supra descritos nos n.os 6 e 7, estes assinaram, em 20 de Abril de 1995, um acordo em matéria de pesca no contexto da Convenção NAFO, constituído por uma acta aprovada e respectivos anexos, uma troca de cartas e uma troca de notas, aprovado pela Decisão 95/586/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995 (JO L 327, p. 35, a seguir «acordo bilateral de pesca»).
10 De acordo com este acordo bilateral de pesca, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 1761/95, de 29 de Junho de 1995, que altera pela segunda vez o Regulamento n.° 3366/94 (JO L 171, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1761/95» ou «regulamento impugnado») que estabelece para 1995, com efeitos a partir de 16 de Abril de 1995, uma quota comunitária de capturas de alabote da Gronelândia de 5 013 toneladas nas subáreas 2 e 3 da NAFO.
11 Com o seu Regulamento (CE) n.° 2565/95, de 30 de Outubro de 1995, relativo à suspensão da pesca do alabote negro por navios arvorando pavilhão de um Estado-Membro (JO L 262, p. 27, a seguir «Regulamento n.° 2565/95»), a Comissão declarou o esgotamento da quota comunitária para 1995 determinada pelo Regulamento n.° 1761/95 e declarou, deste modo, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 261, p. 1), a suspensão da pesca do alabote da Gronelândia nas subáreas 2 e 3 da NAFO.
Tramitação processual
12 Foi nestas circunstâncias que, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 16 de Outubro de 1995, os recorrentes interpuseram um recurso de anulação do Regulamento n.° 1761/95, no âmbito do qual suscitaram uma excepção de ilegalidade do acordo bilateral de pesca concluído entre a Comunidade e o Governo canadiano.
13 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 21 de Dezembro de 1995, o Conselho deduziu, nos termos do artigo 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, uma questão prévia de inadmissibilidade.
14 Por despacho do Presidente da Quinta Secção do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1996, a Xunta de Galicia foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos dos recorrentes.
15 Por despacho do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Maio de 1997, este decidiu que a questão prévia de inadmissibilidade deduzida pelo Conselho seria apreciada em sede de mérito.
16 Durante a fase escrita, os recorrentes, por requerimento apresentado na Secretaria em 27 de Outubro de 1997, propuseram a adopção de 27 medidas de organização do processo, incluindo treze questões a colocar à Comissão, nove ao Conselho e uma ao Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, a audição de uma testemunha e três peritagens.
17 Por decisão do Tribunal de 21 de Setembro de 1998, o juiz-relator foi afectado à Terceira Secção, à qual o processo foi por conseguinte atribuído.
18 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal em 18 de Dezembro de 1998, os recorrentes renunciaram a 19 das medidas de organização do processo propostas.
Pedidos das partes
19 Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
- anular o Regulamento n.° 1761/95, na medida em que o mesmo fixou para 1995 a quota comunitária de capturas de alabote da Gronelândia nas subáreas 2 e 3 da NAFO em 5 013 toneladas, alterando assim a quota comunitária autónoma de capturas de alabote da Gronelândia de 18 630 toneladas que tinha sido estabelecida pelo Regulamento n.° 850/95;
- declarar inaplicável o acordo bilateral de pesca entre a Comunidade e o Governo do Canadá, na medida em que o mesmo se refere ao estabelecimento de uma quota comunitária de capturas de alabote da Gronelândia de 5 013 toneladas a partir de 16 de Abril de 1995, portanto inferior à quota comunitária autónoma de capturas de alabote da Gronelândia de 18 630 toneladas estabelecida pelo Regulamento n.° 850/95;
- adoptar as medidas de organização do processo por eles propostas;
- condenar o Conselho nas despesas.
20 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar o recurso inadmissível;
- subsidiariamente, negar-lhe provimento;
- condenar os recorrentes nas despesas.
21 A interveniente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar o recurso admissível e procedente;
- condenar o Conselho nas despesas.
Quanto à admissibilidade
22 Nos termos do disposto no artigo 113.° do Regulamento de Processo, o Tribunal, decidindo nos termos do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 114.° do mesmo regulamento, pode, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais de ordem pública, incluindo, segundo jurisprudência constante, as condições de admissibilidade de um recurso estabelecidas no artigo 173.° , quarto parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° , quarto parágrafo, CE) (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão, C-313/90, Colect., p. I-1125, n.° 23; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Outubro de 1997, EISA/Comissão, T-239/94, Colect., p. II-1839, n.° 26; despachos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 1998, Michailidis e o./Comissão, T-100/94, Colect., p. II-3115, n.° 49, e de 26 de Março de 1999, Biscuiterie-confiserie LOR e Confiserie du Tech/Comissão, T-114/96, Colect., p. II-913, n.° 24).
23 No caso vertente, o Tribunal considera-se suficientemente esclarecido pelos documentos apresentados e pelas explicações fornecidas pelas partes no decurso da fase escrita. Incluindo os autos todos os elementos necessários para se pronunciar, o Tribunal decide, em consequência, que não há que abrir a fase oral, nem que proceder às medidas de instrução solicitadas, que dizem essencialmente respeito ao mérito da causa.
24 O presente recurso foi interposto por 28 armadores e por três associações que representam os interesses colectivos de armadores. O Tribunal examinará sucessivamente a admissibilidade do recurso no que respeita a cada um dos dois grupos de recorrentes.
Quanto à admissibilidade do recurso, na medida em que é interposto pelos 28 armadores
25 O artigo 173.° , quarto parágrafo, do Tratado confere aos particulares o direito de impugnar qualquer decisão que, embora tomada sob a forma de regulamento, lhes diga directa e individualmente respeito. O objectivo dessa disposição é evitar especialmente que, pela simples escolha da forma de regulamento, as instituições comunitárias possam excluir o recurso de um particular contra uma decisão que lhe diga directa e individualmente respeito, e esclarecer assim que a escolha da forma não pode mudar a natureza de um acto (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1980, Calpak e Società Emiliana Lavorazione Frutta/Comissão, 789/79 e 790/79, Recueil, p. 1949, n.° 7, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Novembro de 1996, Roquette Frères/Conselho, T-298/94, Colect., p. II-1531, n.° 35).
26 O critério de distinção entre o regulamento e a decisão deve ser procurado no alcance geral ou não do acto em questão apreciando a natureza do acto impugnado e, em especial, os efeitos jurídicos que o mesmo se destina a produzir ou produz efectivamente (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Fevereiro de 1987, Deutz und Geldermann/Conselho, 26/86, Colect. p. 941, n.° 7, e despachos do Tribunal de Justiça de 23 de Novembro de 1995, Asocarne/Conselho, C-10/95 P, Colect. p. I-4149, n.° 28, e de 24 de Abril de 1996, CNPAAP/Conselho, C-87/95 P, Colect. p. I-2003, n.° 33).
27 Os recorrentes alegam que o regulamento impugnado deve ser considerado um feixe de decisões individuais de que eles seriam os destinatários enquanto membros de um círculo fechado e restrito de operadores económicos afectados.
28 O Tribunal salienta que, no caso vertente, o regulamento impugnado fixa a quota comunitária limitando as capturas de alabote da Gronelândia nas subáreas 2 e 3 da NAFO para 1985. Aplica-se indistintamente a todo e qualquer navio arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registado num Estado-Membro que se dedique, actual ou potencialmente, à pesca do alabote da Gronelândia nas áreas assim definidas.
29 Os recorrentes alegam que é praticamente impossível a armadores que não sejam os que, como eles, já se dedicaram anteriormente à entrada em vigor do regulamento impugnado à pesca do alabote da Gronelândia nas referidas áreas juntarem-se a estes no decorrer do ano de 1995. Com efeito, por um lado, esta actividade de pesca exige navios especialmente adaptados e, por outro, os armadores, antes de se poderem dedicar a esta pesca, devem respeitar formalidades administrativas e ser titulares de autorizações e de licenças.
30 O Tribunal assinala, todavia, que os elementos factuais invocados pelos recorrentes não podem ser considerados factores limitando de modo absoluto e definitivo a aplicação do regulamento impugnado apenas aos armadores que já se dedicaram a esta pesca nas áreas em causa anteriormente à sua entrada em vigor. A existência de exigências técnicas e de formalidades administrativas não permite excluir que armadores, que não tinham ainda exercido a actividade em causa, tivessem podido decidir dedicar-se à mesma durante a campanha de 1995 e ser portanto afectados pelo regulamento impugnado.
31 Há que precisar igualmente que os recorrentes não podem invocar utilmente a circunstância de terem descoberto no início dos anos 90 um banco de alabote da Gronelândia localizado nestas áreas e de constituírem, desde então, a única frota comunitária que aí exerce a sua actividade, para demonstrar que fazem parte do círculo fechado dos destinatários do regulamento impugnado. Resulta, com efeito, dos autos que, para além dos recorrentes, um número não determinado de armadores de nacionalidade portuguesa participou igualmente, se bem que em menor proporção, nesta pesca no decurso da campanha de 1995.
32 Por fim, contrariamente ao que sustenta a interveniente, não se pode excluir que o círculo das pessoas afectadas pelo regulamento seja ainda mais alargado. Com efeito, o interesse potencial atribuído, na altura da adopção do regulamento impugnado, à pesca do alabote da Gronelândia na área de regulamentação NAFO por armadores para além dos das frotas espanhola e portuguesa é comprovado pelo facto de, pouco tempo depois da adopção deste regulamento, o Regulamento (CE) n.° 3090/95 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, que estabelece, para 1996, determinadas medidas de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos da área de regulamentação definida na Convenção sobre a futura cooperação multilateral nas pescarias do Noroeste do Atlântico (JO L 330, p. 108), reservou, para 1996, uma quota de capturas de alabote da Gronelândia na área de regulamentação NAFO não só às frotas espanhola e portuguesa, mas também à frota alemã.
33 De qualquer modo, o alcance geral e, por conseguinte, a natureza normativa de um acto não são postos em causa pela possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a que o mesmo se aplica num dado momento, desde que seja manifesto que esta aplicação se efectua por força de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto em causa (v., por exemplo, acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 1993, Abertal e o./Conselho, C-264/91, Colect., p. 3265, n.° 16, e de 15 de Fevereiro de 1996, Buralux e o./Conselho, C-209/94 P, Colect., p. I-615, n.° 24).
34 Ora, no caso vertente, os recorrentes são afectados pelas disposições do regulamento impugnado por força de uma situação objectivamente determinada por este último, a saber na sua qualidade de exploradores de navios arvorando pavilhão de um Estado-Membro susceptíveis de se dedicarem à pesca do alabote da Gronelândia nas subáreas 2 e 3 da NAFO.
35 Esta conclusão não é posta em causa pela objecção dos recorrentes de que o regulamento impugnado se fundava em razões de política comercial e de diplomacia e não na necessidade de garantir a conservação e a gestão racional dos recursos da pesca. Com efeito, o carácter normativo de um acto é determinado não pela natureza científica ou política das razões que levaram à sua adopção, mas pelo facto de o seu domínio de aplicação ser, como no caso vertente, definido de maneira geral e abstracta e portanto objectiva.
36 Daqui resulta que o acto impugnado tem alcance geral e constitui um regulamento na acepção do artigo 189.° do Tratado CE (actual artigo 249.° CE).
37 Todavia, a jurisprudência precisou que, em determinadas circunstâncias, uma disposição de um acto de alcance geral pode afectar individualmente alguns dos operadores económicos interessados (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 1991, Extramet Industrie/Conselho, C-358/89, Colect., p. I-2501, n.° 13, e de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho, C-309/89, Colect., p. I-1853, n.° 19). Nesse caso, um acto comunitário pode então ter ao mesmo tempo um carácter normativo e, relativamente a certos operadores económicos interessados, um carácter decisório (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941, n.° 50). É esse o caso se o preceito em causa afectar uma pessoa singular ou colectiva em função de certas qualidades que lhe são próprias ou de uma situação de facto que a individualiza relativamente a qualquer outra pessoa (acórdão Codorniu/Conselho, já referido, n.° 20).
38 À luz desta jurisprudência, há que verificar se, no caso vertente, os recorrentes são afectados pelo regulamento impugnado em função de certas qualidades que lhes são próprias ou se existe uma situação de facto que os individualiza, no que se refere àquele regulamento, relativamente a todos os outros operadores a que o mesmo se deve aplicar.
39 Os recorrentes invocam, a este respeito, essencialmente, seis argumentos.
40 Alegam, em primeiro lugar, que as autoridades comunitárias tinham, no momento da adopção do acto controvertido, a obrigação de ter em conta a sua situação especial.
41 É um facto que o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância já consideraram admissíveis recursos de anulação interpostos de actos de carácter normativo em virtude de existir uma disposição de direito superior que impunha ao autor do acto que atendesse à situação específica da parte recorrente (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patraiki e o./Comissão, 11/82, Recueil, p. 207, n.os 11 a 32, e de 26 de Junho de 1990, Sofrimport/Comissão, C-152/88, Colect., p. I-2477, n.os 11 a 13, e acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Setembro de 1995, Antillean Rice Mills e o./Comissão, T-480/93 e T-483/93, Colect., p. II-2305, n.os 67 a 78, e de 17 de Junho de 1998, UEAPME/Conselho, T-135/96, Colect., p. II-2335, n.° 90).
42 No caso presente, os recorrentes sustentam, em primeiro lugar, que esta obrigação resulta, além do artigo 39.° do Tratado CE (actual artigo 33.° CE), dos artigos 2.° , n.° 1, e 11.° do Regulamento n.° 3760/92.
43 O artigo 39.° do Tratado define os objectivos prosseguidos pela política agrícola comum. O artigo 2.° , n.° 1, do Regulamento n.° 3760/92 enumera os objectivos gerais da política comum das pescas. Nele se faz referência à necessária tomada em consideração, além das necessidades dos consumidores, das dos produtores. O artigo 11.° deste regulamento estabelece o procedimento segundo o qual o Conselho fixa os objectivos e modalidades destinados a reestruturar o sector comunitário das pescas com vista a alcançar de modo duradouro um equilíbrio entre os recursos e a sua exploração. Esta disposição precisa igualmente que esta reestruturação terá em conta, caso a caso, as eventuais consequências económicas e sociais e a especificidade das diferentes regiões de pesca.
44 O Tribunal verifica, antes de mais, que esta última disposição não é aqui relevante, dado que o regulamento não implica a determinação pelo Conselho, numa base plurianual, dos objectivos e modalidades destinados à reestruturação do sector comunitário das pescas, mas sim a determinação, no quadro da Convenção NAFO, do volume das capturas de alabote da Gronelândia disponíveis para a Comunidade em 1995 nas subáreas 2 e 3 da NAFO.
45 Além disso, as três disposições citadas pelos recorrentes não são, devido ao seu carácter muito geral, susceptíveis de demonstrar a existência de uma obrigação precisa dos autores do regulamento impugnado de tomar em consideração de modo específico a sua situação, por oposição à de qualquer outra pessoa afectada por este acto.
46 Os recorrentes invocam, em segundo lugar, a existência de direitos tradicionais de pesca e o princípio da estabilidade relativa, que obrigariam as autoridades comunitárias a ter em conta a sua situação específica.
47 Por um lado, referem a existência de direitos tradicionais de natureza consuetudinária, resultantes do desenvolvimento pelos armadores espanhóis da pesca do alabote da Gronelândia na área de regulamentação NAFO desde o início dos anos 90. Invocam, em especial, o artigo 11.° , n.° 4, da Convenção NAFO, que dispõe:
«As propostas adoptadas pela Comissão [de Pescas da NAFO] sobre repartição de capturas na Área de Regulamentação deverão tomar em conta os interesses dos membros da Comissão cujos navios têm pescado tradicionalmente nessa Área e, no que se refere à repartição de capturas nas pescas do Grande Banco e do Flemish Cap, os membros da Comissão deverão dar uma consideração especial à Parte Contratante cujas comunidades costeiras dependam essencialmente da exploração de stocks relacionados com esses bancos de pesca e que se tenham esforçado de forma importante por assegurar a conservação desses stocks...»
48 Independentemente das questões de saber se, por um lado, uma prática constante de apenas alguns anos pode fazer surgir direitos tradicionais de pesca, se, por outro, estes direitos podem abranger de uma forma específica a captura de uma espécie determinada e se, por fim, a prática constitutiva destes direitos consuetudinários foi exercida por cada um dos recorrentes considerado separadamente, basta salientar que estes direitos só foram, de qualquer modo, adquiridos em benefício de Estados e, no que diz respeito ao artigo 11.° , n.° 4, da Convenção NAFO, da Comunidade, com exclusão de armadores individuais. Além disso, a referência aos «membros da Comissão [de Pescas da NAFO] cujos navios têm pescado tradicionalmente» nessa área de regulamentação não constitui o reconhecimento de direitos tradicionais de pesca em benefício dos membros desta Comissão, entre os quais a Comunidade, mas sim um critério a tomar em consideração quando da repartição das capturas.
49 Por outro lado, os recorrentes invocam em seu favor o princípio da estabilidade relativa.
50 O Tribunal recorda, a este respeito, que este princípio, previsto no artigo 8.° , n.° 4, do Regulamento n.° 3760/92, se destina a garantir a cada Estado-Membro uma parte dos TAC comunitários, determinada essencialmente com base nas capturas de que beneficiavam as actividades de pesca tradicionais e as populações locais dependentes da pesca e indústrias conexas desse Estado-Membro antes de ser instituído o regime de quotas (acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Fevereiro de 1998, NIFPO e Northern Ireland Fishermen's Federation, C-4/96, Colect., p. I-681, n.° 47).
51 Daqui resulta que os armadores individuais não podem invocar a existência de um direito resultante da aplicação deste princípio. Além disso, este princípio só se aplica à repartição entre os diferentes Estados-Membros, para cada unidade populacional de peixes considerada, do volume das capturas disponíveis para a Comunidade (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Novembro de 1993, Mondiet, C-405/92, Colect., p. I-6133, n.° 50). Ora o regulamento impugnado não reparte entre os Estados-Membros o volume das capturas disponíveis para a Comunidade, determinando sim esse volume.
52 Nestes termos, o primeiro argumento deve ser rejeitado na íntegra.
53 Os recorrentes alegam, em segundo lugar, que são individualmente afectados porque as autoridades comunitárias tinham, no momento da adopção do regulamento impugnado, um conhecimento efectivo da sua situação especial.
54 Este argumento é irrelevante. Com efeito, o facto de a instituição autora do acto conhecer as pessoas a que este último diz respeito, pode eventualmente ser a consequência da sua obrigação de ter em conta a sua situação especial, mas não é, em si, a fonte desta obrigação. Portanto, não pode ser, em si, independentemente da existência concomitante de tal obrigação, um elemento individualizador. Ora, verificou-se acima que os recorrentes não podiam aqui invocar qualquer obrigação do autor do regulamento impugnado de ter em conta a sua situação especial.
55 Este segundo argumento deve, portanto, ser rejeitado.
56 Os recorrentes alegam, em terceiro lugar, que o regulamento impugnado é fruto de um conflito diplomático que opõe o Canadá à Comunidade, que tem como causa longínqua a actividade de pesca do alabote da Gronelândia desenvolvida pelos recorrentes na área de regulamentação NAFO e como causa imediata o apresamento do navio Estai, propriedade de um dos recorrentes, e a perseguição de outros navios dos recorrentes pelas autoridades canadianas.
57 O Tribunal assinala que estes acontecimentos passados, que além disso só afectam alguns dos recorrentes, não são susceptíveis, no que diz respeito aos efeitos produzidos pelo regulamento impugnado, de os individualizar relativamente a qualquer outra pessoa a que o mesmo diz respeito.
58 Este terceiro argumento deve, portanto, ser rejeitado.
59 Os recorrentes invocam, em quarto lugar, a sua participação, em 1994, na qualidade de consultores da Comissão, nas negociações prévias à adopção pela Comissão das Pescas NAFO de um TAC para o alabote da Gronelândia.
60 Resulta da jurisprudência que o facto de uma pessoa participar de uma forma ou de outra no processo que conduz à adopção de um acto comunitário só é susceptível de individualizar essa pessoa relativamente ao acto em questão quando a regulamentação comunitária aplicável lhe concede certas garantias processuais (despacho do Tribunal de Primeira Instância de 9 de Agosto de 1995, Greenpeace e o./Comissão, T-585/83, Colect., p. II-2205, n.os 56 e 63; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, já referido, n.° 55, e de 5 de Junho de 1996, Kahn Scheepvaart/Comissão, T-398/94, Colect., p. II-477, n.os 48 e 49, e a jurisprudência citada).
61 Cabe observar que nenhuma das disposições da regulamentação comunitária aplicável impõe ao Conselho, para estabelecer a parte disponível para a Comunidade do TAC por unidade populacional de determinadas espécies de peixes determinada no quadro da Convenção NAFO, que siga um procedimento no âmbito do qual as pessoas da categoria a que pertencem os recorrentes teriam o direito de reivindicar eventuais direitos ou até mesmo de ser ouvidas.
62 Este argumento deve, portanto, ser rejeitado.
63 Os recorrentes assinalam, em quinto lugar, invocando o acórdão Extramet Industrie/Conselho, já referido, a incidência económica do regulamento impugnado sobre os seus interesses e, nomeadamente, a existência de graves perdas financeiras e a imobilização excessiva da sua frota no porto.
64 O Tribunal recorda que a recorrente no processo que deu origem ao acórdão Extramet Industrie/Conselho, já referido, foi considerada individualmente afectada pelo regulamento instituindo um direito antidumping impugnado devido à sua qualidade de principal importador do produto objecto da medida, de seu utilizador final e de principal concorrente do produtor comunitário para o produto transformado.
65 Ora os recorrentes não demonstram que se encontravam numa situação de facto análoga à, muito especial, da empresa Extramet Industrie. As incidências de ordem económica que invocam, a saber, a existência de perdas financeiras e a imobilização da sua frota no porto, não os individualizam de um modo sensível relativamente a qualquer outro operador económico afectado pelo regulamento impugnado.
66 Este quinto argumento deve, portanto, ser rejeitado.
67 Os recorrentes invocam, em sexto lugar, referindo-se ao acórdão Codorniu/Conselho, já referido, a violação pelo regulamento impugnado de direitos subjectivos que devem ser protegidos pelo direito comunitário. Em especial, referem-se de novo à existência de direitos tradicionais de pesca e ao princípio comunitário da estabilidade relativa.
68 Ora, o Tribunal declarou acima (v. n.os 46 a 51) que os recorrentes não podiam aqui invocar nem estes direitos nem este princípio.
69 Portanto, a presente situação distingue-se da que estava em causa no processo que deu origem ao acórdão Codorniu/Conselho, já referido, no qual uma empresa que estava impedida pela disposição controvertida de utilizar uma marca que tinha utilizado durante um longo período se encontrava, por este motivo, posta em evidência relativamente a todos os outros operadores económicos. No caso vertente, os recorrentes não se encontram nessa situação relativamente ao regulamento impugnado, dado que o mesmo não violou direitos específicos de que eram titulares (despachos do Tribunal de Justiça Asocarne/Conselho, já referido, n.° 43, de 18 de Dezembro de 1997, Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, C-409/96 P, Colect., p. I-7531, n.° 41, e do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Dezembro de 1996, Atlanta e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comissão, T-18/95, Colect., p. II-1669, n.° 49).
70 Este sexto argumento deve, portanto, ser igualmente rejeitado.
71 Resulta de tudo o que precede que não se pode considerar que o regulamento impugnado diz individualmente respeito aos 28 armadores recorrentes.
Quanto à admissibilidade do recurso, na medida em que é interposto pelas três associações de armadores
72 Segundo jurisprudência assente, uma associação constituída para promover os interesses colectivos de uma categoria de cidadãos não pode ser considerada individualmente atingida, na acepção do artigo 173.° , quarto parágrafo, do Tratado, por um acto que afecta os interesses gerais dessa categoria e, por conseguinte, não pode interpor um recurso de anulação quando os seus membros não o possam fazer a título individual (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e o./Conselho, 19/62 a 22/62, Recueil, p. 943, Colect. 1962-1964, p. 191, e de 2 de Abril de 1998, Greenpeace Council e o./Comissão, C-321/95 P, Colect., p. I-1651, n.os 14 e 29). Daqui resulta que, na medida em que, como acaba de ser declarado atrás, os armadores recorrentes não se podem considerar individualmente afectados pelo regulamento impugnado, as associações, enquanto representantes dos seus interesses colectivos, também não o podem ser.
73 Resulta, todavia, dos autos que duas das três associações recorrentes, a saber, a Anamer e a Anavar, assistiram, na qualidade de consultores da Comissão, à reunião da Comissão de Pescas NAFO que se realizou em Halifax (Canadá) em Setembro de 1994 e durante a qual foi decidido o estabelecimento de um TAC para o alabote de Gronelândia.
74 Ora, a existência de circunstâncias especiais, como o papel desempenhado por uma associação no quadro de um procedimento que levou à adopção de um acto na acepção do artigo 173.° do Tratado, pode justificar a admissibilidade de um recurso interposto por uma associação cujos membros não são directa e individualmente afectados pelo referido acto, nomeadamente quando a sua posição de negociadora foi afectada por este último (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n.os 19 a 25, e CIRFS e o./Comissão, já referido, n.os 29 e 30). Todavia, embora estas associações tenham, com associações representando os interesses de armadores de outros Estados-Membros, aconselhado a Comissão de Pescas NAFO que estabeleceu um TAC para o alabote da Gronelândia na área de regulamentação, não assumiram o papel de negociadores, reservado às partes contratantes da NAFO. Além disso, a regulamentação em causa não lhes reconhece qualquer direito de natureza processual. Por fim, e sobretudo, não resulta dos autos que elas tenham participado seja a que título for, nem que o deviam ter feito quando da adopção do regulamento impugnado que determina, a partir do TAC fixado pelas partes contratantes da NAFO, o volume das capturas disponíveis para a Comunidade.
75 Resulta das considerações que precedem que o acto impugnado não diz individualmente respeito às associações recorrentes.
76 Por conseguinte, nenhum dos recorrentes satisfaz as condições de admissibilidade impostas pelo artigo 173.° , quarto parágrafo, do Tratado.
77 Os recorrentes pedem igualmente ao Tribunal, nos termos do artigo 184.° do Tratado (actual artigo 241.° CE), que declare a inaplicabilidade do acordo bilateral de pesca entre a Comunidade e o Governo do Canadá.
78 A este respeito, há que observar que a possibilidade que dá o artigo 184.° do Tratado de invocar a inaplicabilidade de um regulamento ou de um acto de alcance geral que constitui a base jurídica do acto de aplicação impugnado não constitui um direito de acção autónomo e só pode ser exercida a título de incidente. Na ausência de um direito de acção principal, o referido artigo 184.° não pode ser invocado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Julho de 1981, Albini/Conselho e Comissão, 33/80, Recueil, p. 2141, n.° 17, e de 11 de Julho de 1985, Salerno e o./Comissão e Conselho, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Recueil, p. 2523, n.° 36, e do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro de 1996, CSF e CSME/Comissão, T-154/94, Colect., p. II-1377, n.° 16).
79 Ora, no caso sub judice, e pressupondo que o acordo bilateral de pesca constitui a base jurídica do regulamento impugnado, o recurso de anulação deste último não é admissível, de modo que a excepção de ilegalidade é igualmente inadmissível.
80 Os recorrentes alegam, por fim, que a inadmissibilidade do recurso viola o direito fundamental de acesso à justiça, consagrado pelo artigo 6.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais. Sublinham, a este respeito, que, não prevendo o regulamento impugnado a adopção pelos Estados-Membros de qualquer medida de execução, não dispõem de nenhuma via de recurso nos órgãos jurisdiciconais nacionais para contestar a legalidade do mesmo. Ora, encontrando-se estes na impossibilidade de recorrerem a um órgão jurisdicional em Espanha, o não reconhecimento da sua legitimidade para agir no Tribunal privá-los-ia de qualquer meio de defesa contra o referido regulamento.
81 Resulta, antes de mais, dos autos, que o exercício da actividade de pesca pelos navios arvorando pavilhão espanhol nas zonas de alto mar que não estão sujeitas à jurisdição do Reino de Espanha, quer ela seja ou não regulamentada por organizações internacionais de pesca, está subordinado à obtenção de uma autorização temporária de pesca. Esta autorização só é válida para pescar na área ou áreas nela indicadas e durante o período permitido. Verifica-se, em seguida, que os recorrentes juntaram aos autos cópia de uma autorização provisória de pesca para a campanha de 1995, passada em 21 de Abril de 1995 em benefício da sociedade recorrente José Pereira e Hijos, que explora o navio Estai. Esta autorização permitia a pesca do alabote da Gronelândia na área NAFO até ao esgotamento da quota.
82 Daqui resulta que esta autorização se tornou caduca a partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 2565/95 verificando o esgotamento da quota comunitária definida pelo regulamento impugnado e pronunciando, assim, a suspensão da pesca do alabote da Gronelândia.
83 Mesmo pressupondo que, como alegam os outros recorrentes, estes tenham sido titulares de autorizações provisórias de pesca passadas não até ao esgotamento da quota mas para todo o ano em causa, não deixa de ser um facto que em aplicação, se não da legislação espanhola, de qualquer modo, do princípio do primado do direito comunitário, estas autorizações tornaram-se necessariamente caducas a partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 2565/95 que declara a suspensão da pesca.
84 Resulta igualmente dos autos que as autorizações de pesca provisórias só são concedidas a pedido dos interessados e que a sua recusa pode ser objecto de recurso em conformidade com o direito administrativo espanhol.
85 Daqui resulta que os recorrentes tinham, a partir do momento em que as suas autorizações se tornaram caducas, a possibilidade de solicitar às autoridades espanholas a emissão de novas autorizações permitindo-lhes prosseguir a pesca do alabote da Gronelândia em 1995 nas áreas em questão, não obstante o esgotamento da quota, e de recorrer, eventualmente, aos órgãos jurisdicionais nacionais a fim de contestar a validade das decisões de recusa destes pedidos e de obter a suspensão da sua execução (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, C-143/88 e C-92/89, Colect., p. I-415, n.os 16 a 21, e de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchtandelsgesellschaff e o., C-465/93, Colect., p. I-3761). No quadro destes processos, nada os teria impedido de contestar a validade da regulamentação comunitária com fundamento na qual teriam sido adoptadas estas eventuais decisões de recusa e obrigar assim o órgão jurisdicional nacional a pronunciar-se sobre a globalidade das acusações assim formuladas, eventualmente, após reenvio prejudicial para apreciação da validade pelo Tribunal de Justiça (acórdãos do Tribunal de Justiça, Greenpeace Council e o./Comissão, já referido, n.os 32 e 33, e de 21 de Janeiro de 1999, França e o./Comissão, C-73/97 P, Colect., p. I-0000, n.° 40).
86 Daqui resulta que o presente recurso deve ser julgado inadmissível.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
87 Por força do artigo 87.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos e tendo o Conselho pedido a sua condenação nas despesas, há que condená-los a suportar as suas próprias despesas bem como as do Conselho.
88 Nos termos do artigo 87.° , n.° 4, do Regulamento de Processo, a interveniente suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível.
2) Os recorrentes suportarão as suas despesas bem como as do Conselho. A interveniente suportará as suas próprias despesas.
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