Conclusions de l'avocat général
1 Par la présente question préjudicielle, la Cour est invitée à déterminer si l'obligation d'apposer un signe distinctif sur les produits soumis à une «écotaxe» constitue une spécification technique ou une règle technique au sens de la directive 83/189/CEE (1), modifiée par la directive 88/182/CEE (2).
2 Cette question a été posée par le Conseil d'État de Belgique dans le cadre d'un litige dans lequel la société Bic Benelux (ci-après «Bic») demande l'annulation des dispositions belges en vertu desquelles les rasoirs jetables avec manche sont soumis au paiement de l'écotaxe et, par conséquent, à l'obligation d'être munis, lors de leur commercialisation, du signe distinctif correspondant.
3 L'écotaxe a été introduite dans l'ordre juridique belge par les articles 369 à 401 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État (3) (ci-après la «loi de 1993»); ces dispositions ont été mises en oeuvre par l'arrêté ministériel du 24 décembre 1993 relatif au régime des produits soumis à l'écotaxe (4) (ci-après l'«arrêté ministériel»).
L'article 369 de la loi de 1993 définit l'écotaxe dans les termes suivants:
«Pour l'application de la présente loi, on entend par:
1_ écotaxe: taxe assimilée aux accises, frappant un produit mis à la consommation, en raison des nuisances écologiques qu'il est réputé générer.»
Cette écotaxe est applicable aux récipients pour boissons, à certains objets jetables, aux piles, aux récipients contenant certains produits industriels, aux pesticides et produits phytopharmaceutiques, ainsi qu'aux papiers.
L'article 369, point 7, de la loi de 1993 donne la définition suivante de l'objet jetable: «objet conçu pour une utilisation unique ou pour une série limitée d'utilisations et qui perd sa valeur d'usage, soit après une utilisation unique, soit après une série limitée d'utilisations, soit parce qu'un de ses éléments est usé, vidé ou déchargé, et qu'il ne peut être, selon le cas, soit remplacé, soit rempli, soit rechargé.»
4 L'article 376, paragraphe 1, de la loi de 1993 fixe le montant de l'imposition applicable aux objets jetables, dans les termes suivants:
«Les objets jetables cités ci-après, à l'exception de ceux destinés à l'usage médical, mis à la consommation, sont soumis à une écotaxe conformément au tableau suivant:
Produits
Écotaxe
Écotaxe
réduite
Rasoirs jetables
Appareils photo
jetables
10 francs
300 francs
-
100 francs
...»
5 Par ailleurs, l'article 2 de l'arrêté ministériel dispose que, pour l'application de l'écotaxe, on entend par objets jetables «les rasoirs jetables et les appareils photographiques jetables» et par rasoirs jetables «les rasoirs dits de sûreté, démunis de tout dispositif permettant de changer les lames». Interrogé par Bic sur l'interprétation à donner à ces dispositions, le ministre des Finances a précisé, par lettre du 17 janvier 1994, que, «conformément aux dispositions de l'article 2, paragraphe 5, de l'arrêté ministériel du 24 décembre 1993 relatif au régime des produits soumis à l'écotaxe ... seuls les rasoirs jetables une pièce (avec manche) sont soumis à l'écotaxe». Par conséquent, ne sont pas soumis à l'écotaxe les rasoirs dont le manche est séparable du support contenant la lame, laquelle peut être remplacée par une autre lame après un ou plusieurs usages. Sur ce type de rasoirs, seuls sont jetables la ou les lame(s) et le support qui les contient, mais non le manche dans lequel elles s'insèrent, à la différence des rasoirs de sûreté, qui sont jetables en totalité.
6 Pour assurer le recouvrement de la taxe, l'article 391 de la loi de 1993 dispose ce qui suit:
«Afin d'assurer le contrôle de la perception de l'écotaxe et d'informer le consommateur, tous les récipients ou produits soumis à une des écotaxes prévues par la présente loi doivent être munis d'un signe distinctif faisant clairement apparaître soit le fait qu'ils sont écotaxés et le montant de l'écotaxe, soit la cause de l'exonération ou le montant de la consigne. Le ministre des Finances règle les modalités d'application du présent article; il peut notamment organiser l'apposition sur chaque récipient, produit ou emballage, d'un cachet, d'une bandelette, capsule, pastille, étiquette ou autre.
Le Roi détermine les produits exonérés de l'obligation d'indiquer le montant de la consigne.»
Les modalités d'apposition du signe distinctif ou de la marque fiscale sont précisées à l'article 11 et à l'annexe 1 de l'arrêté ministériel. Ces dispositions prescrivent un signe distinctif spécifique devant figurer sur l'étiquette de tous les produits soumis à l'écotaxe, imposent l'obligation de mentionner le montant de la taxe et permettent l'apposition du signe distinctif sur l'emballage si plusieurs produits soumis à la taxe sont conditionnés sous un seul emballage.
7 Enfin, l'article 18 de l'arrêté ministériel permet, dans le cadre des franchises diplomatiques, la vente de produits soumis à l'écotaxe en franchise de cette taxe.
8 Il convient de signaler que, au cours de l'élaboration de la loi de 1993, la section de la législation du Conseil d'État a recommandé, dans son avis du 14 avril 1993 sur ledit projet de loi, la notification de cette norme à la Commission en application de la directive 83/189, au motif que l'obligation d'apposer des signes distinctifs ou des marques fiscales pouvait constituer une spécification technique (5). L'État belge n'a pas suivi cette suggestion et a adopté la norme en question sans la notifier à la Commission à l'état de projet.
9 La société Bic, qui commercialise en Belgique uniquement des rasoirs jetables une pièce, a subi une diminution considérable de ses ventes depuis l'application de l'écotaxe; c'est pourquoi elle a mis en cause la légalité de la réglementation belge instituant cette taxe en utilisant différentes voies, dont un recours en annulation introduit devant le Conseil d'État contre l'arrêté ministériel et la lettre du ministre des Finances l'interprétant. Au nombre des moyens d'annulation invoqués par Bic figurait la violation des articles 30 et 95 du traité CE et de la directive 83/189.
10 Le Conseil d'État a estimé que la réglementation belge n'était pas contraire à l'article 30 du traité, qui interdit les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives. Il a considéré en outre que la réglementation belge n'enfreignait pas non plus l'article 95 du traité, qui interdit les impositions intérieures discriminatoires. Toutefois, le Conseil d'État ne s'est pas prononcé sur un autre des moyens d'annulation invoqués par Bic, à savoir la violation de la directive 83/189 du fait que l'arrêté ministériel n'a pas été notifié à la Commission à l'état de projet, alors même qu'il s'agissait d'une règle technique, puisqu'il définissait des exigences d'étiquetage ou de marquage des produits soumis à l'écotaxe. Pour statuer sur cette question, le Conseil d'État a considéré nécessaire de déférer à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L'obligation d'apposer un signe distinctif déterminé sur des produits soumis à une taxe qui les frappe en raison des nuisances écologiques qu'ils sont réputés générer, préalablement à leur enlèvement pour la mise à la consommation, et celle d'apposer un autre signe distinctif sur les mêmes produits lorsqu'ils sont livrés en franchise de la même taxe dans le cadre des franchises diplomatiques constituent-elles des `spécifications techniques' au sens de l'article 1er, point 1, de la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, modifiée par la directive 88/182/CEE du 22 mars 1988, ou des `règles techniques' au sens de l'article 1er, point 5, de la même directive?»
11 La question préjudicielle ne porte que sur la compatibilité avec la directive 83/189 de l'obligation d'apposer un signe distinctif fiscal, prévue par la réglementation belge instituant l'écotaxe. Dès lors, la Cour n'est pas appelée à se prononcer sur l'éventuelle application des articles 30 et 95 du traité à une réglementation nationale du type de celle en cause dans la présente affaire.
Avant de proposer une réponse à la question préjudicielle, il convient à mon avis d'analyser le mécanisme d'information établi par la directive 83/189 dans le domaine des normes et réglementations techniques.
La procédure d'information de la directive 83/189
12 La directive 83/189 a été modifiée par les directives 88/182 et 94/10/CE (6). Comme la réglementation belge relative à l'institution de l'écotaxe a été adoptée en 1993, son caractère de règle technique doit être apprécié au regard des dispositions de la directive 83/189 telles qu'elles ont été modifiées par la directive 88/182. Les changements introduits dans la procédure d'information par la directive 94/10, qui sont entrés en vigueur le 1er juillet 1995, n'affectent pas la réglementation belge sur l'écotaxe.
13 La directive 83/189 a établi une procédure visant à prévenir, dans le commerce intracommunautaire, les obstacles techniques découlant des divergences entre les réglementations nationales des États membres relatives à la production et à la commercialisation des marchandises. Cette procédure préventive complète l'interdiction des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, inscrite aux articles 30 à 36 du traité CE, et l'harmonisation des réglementations nationales dans l'optique de la réalisation de la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur.
14 L'article 1er de la directive 83/189 donne les définitions des principaux termes utilisés dans celle-ci. Bien que le préambule parle de réglementations techniques, l'article 1er n'utilise pas cette expression et distingue entre «normes» et «règles techniques» (7), selon la force obligatoire respective des dispositions visées.
Les articles 2 à 7 instaurent ensuite un mécanisme d'information et de coopération entre les organismes de normalisation européens et nationaux, applicable en matière de normes. Par ailleurs, les articles 8, 9 et 10 établissent la procédure d'information pour les règles techniques, qui est celle intéressant la présente affaire.
15 L'article 8 de la directive 83/189, modifiée par la directive 88/182, impose aux États membres l'obligation de notifier à la Commission tout projet de règle technique, sauf s'il s'agit de la transposition d'une norme internationale ou européenne; cette disposition est libellée comme suit:
«1. Les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique sauf s'il s'agit d'une simple transposition intégrale d'une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit; ils adressent également à la Commission une brève notification concernant les raisons pour lesquelles l'établissement d'une telle règle technique est nécessaire à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet. Le cas échéant, les États membres communiquent simultanément le texte des dispositions législatives et réglementaires de base principalement et directement concernées, si la connaissance de ce texte est nécessaire pour apprécier la portée du projet de règle technique.
La Commission porte aussitôt le projet à la connaissance des autres États membres; elle peut aussi le soumettre pour avis au comité visé à l'article 5 et, le cas échéant, au comité compétent dans le domaine en question.
...»
Conformément à l'article 10 de la directive 83/189, l'obligation de notification disparaît lorsque les règles techniques sont adoptées en vertu d'une norme communautaire ou d'un accord international.
La Commission communique immédiatement ces projets aux autres États membres et publie, en outre, au Journal officiel des Communautés européennes une liste de tous les projets qui lui sont notifiés afin de permettre aux particuliers d'en prendre connaissance (8).
16 A partir de la notification, la Commission et les autres États membres ont la possibilité, en vertu de l'article 9 de la directive 83/189, de vérifier la compatibilité du projet de règle technique avec le droit communautaire et d'émettre, le cas échéant, un avis circonstancié dans un délai de trois mois suivant la date de cette communication. En l'absence d'avis circonstancié, l'État membre peut adopter la règle technique en question à l'expiration de cette période de statu quo de trois mois. Le statu quo est porté à six mois en cas d'émission d'un avis circonstancié et se prolonge jusqu'à douze mois lorsque la Commission fait part à l'État membre de son intention de proposer l'adoption d'une norme communautaire en la matière (9). La notification et la période de statu quo permettent à la Commission et aux États membres d'examiner si le projet de règle technique crée des entraves aux échanges contraires au traité ou des restrictions commerciales qu'il y a lieu d'éviter moyennant l'adoption de dispositions communautaires d'harmonisation. En outre, la Commission et les États membres peuvent proposer à l'État auteur du projet des modifications des mesures nationales prévues; celui-ci n'est cependant pas obligé de tenir compte de ces propositions et conserve intacte sa faculté d'adopter la règle technique en question à l'expiration de la période de statu quo.
17 Cette obligation de statu quo n'est pas applicable, selon l'article 9, paragraphe 3, de la directive susmentionnée, dans les cas de situations graves et imprévisibles qui exigent l'élaboration urgente de règles techniques par un État membre pour protéger des intérêts collectifs fondamentaux comme la santé des personnes et des animaux, la préservation des végétaux ou la sécurité (10).
18 La jurisprudence de la Cour a renforcé sensiblement l'application de la procédure d'information, en reconnaissant, dans l'arrêt CIA Security International (11), l'effet direct des articles 8 et 9 de la directive 83/189 et l'inopposabilité aux particuliers des règles techniques non notifiées à l'état de projet.
La question préjudicielle
19 Par sa question préjudicielle, la juridiction nationale demande à la Cour de dire si l'obligation d'apposer un signe distinctif sur les produits soumis à l'écotaxe, prévue par la législation belge, constitue une spécification technique ou une règle technique relevant de la procédure d'information instituée par la directive 83/189.
20 Le gouvernement français et Bic considèrent dans leurs observations que cette obligation de marquage constitue une spécification technique et que la réglementation belge qui l'institue est une règle technique dont la notification était obligatoire conformément à la directive 83/189. A l'appui de cette thèse, ils invoquent l'arrêt Commission/Allemagne (12), dans lequel la Cour a considéré comme constituant une règle technique la disposition allemande étendant aux instruments médicaux stériles les obligations imposées aux médicaments en matière d'étiquetage et, en particulier, la possibilité de mentionner comme date de péremption le 30 juin ou le 31 décembre.
21 A l'inverse, la Commission et le gouvernement belge estiment que l'obligation de marquage applicable aux produits soumis à l'écotaxe n'est pas une spécification technique et que la réglementation belge n'est pas, en conséquence, une règle technique soumise à l'application de la directive 83/189. La Commission considère que la réglementation belge est de nature fiscale et que l'obligation de marquage constitue une mesure d'accompagnement. A son avis, les spécifications techniques liées à des mesures fiscales ont été incluses dans le champ d'application de la directive 83/189 après sa modification par la directive 94/10; or, comme la réglementation belge est antérieure à l'entrée en vigueur de cette dernière directive, elle n'était pas soumise à l'obligation de notification.
Le gouvernement belge estime que la réglementation belge visait à la protection de l'environnement moyennant l'utilisation d'un mécanisme de nature fiscale tel que l'écotaxe. A son avis, la directive 83/189 s'appliquait seulement aux réglementations relatives aux produits et entraînant directement des entraves à la libre circulation des marchandises. Les mesures nationales relatives à l'environnement ne pouvaient être considérées comme constituant des spécifications techniques ou des règles techniques avant la modification de la directive 83/189 réalisée par la directive 94/10. Dès lors, le royaume de Belgique n'était pas obligé de notifier la réglementation litigieuse, qui a été adoptée antérieurement à l'entrée en vigueur de la directive 94/10.
22 Aux fins de l'application de la directive 83/189, son article 1er, modifié par la directive 88/182, définit les notions de «spécification technique» et de «règle technique». Aux termes du point 1 de cette disposition, on entend par «spécification technique»:
«la spécification qui figure dans un document définissant les caractéristiques requises d'un produit, telles que les niveaux de qualité ou de propriété d'emploi, la sécurité, les dimensions, y compris les prescriptions applicables au produit en ce qui concerne la terminologie, les symboles, les essais et méthodes d'essai, l'emballage, le marquage et l'étiquetage ainsi que les méthodes et procédés de production pour les produits agricoles au titre de l'article 38 paragraphe 1 du traité, pour les produits destinés à l'alimentation humaine et animale ainsi que pour les médicaments tels que définis à l'article 1er de la directive 65/65/CEE, modifiée en dernier lieu par la directive 87/21/CEE».
Par ailleurs, l'article 1er, point 5, définit la notion de «règle technique» dans les termes suivants:
«les spécifications techniques, y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire, de jure ou de facto, pour la commercialisation ou l'utilisation [d'un produit] dans un État membre ou dans une partie importante de cet État, à l'exception de celles fixées par les autorités locales».
23 La Cour s'est prononcée dans plusieurs arrêts sur la nature de règle technique de différentes dispositions nationales, sans toutefois analyser de façon exhaustive dans aucun de ces cas la notion établie par la directive 83/189. Dans ce contexte, la Cour a considéré comme constituant des règles techniques, entre autres, les dispositions suivantes:
- la réglementation allemande étendant aux instruments médicaux stériles les obligations imposées aux médicaments en matière d'étiquetage (13);
- la disposition néerlandaise fixant les conditions de production et de commercialisation de nouveaux types de margarines et de produits de substitution, différentes de celles exigées des margarines normales (14);
- la réglementation fixant les exigences de preuve en ce qui concerne la qualité et le bon fonctionnement des systèmes et centraux d'alarme, auxquelles sont subordonnées leur autorisation et leur commercialisation en Belgique (15);
- les dispositions italiennes relatives, respectivement, à la qualité des eaux destinées à accueillir les mollusques lamellibranches, à la production et à la commercialisation des mollusques et à certaines exigences de sécurité imposées aux spécialités médicinales élaborées à partir d'organes et de tissus bovins (16).
A l'inverse, la Cour a considéré que ne constituait pas une règle technique au sens de la directive 83/189 la disposition belge fixant les exigences pour l'établissement des entreprises de sécurité, au motif que cette disposition ne se rapportait pas aux caractéristiques des produits (17).
24 A la lumière des dispositions de la directive 83/189 et de la jurisprudence de la Cour, je suis d'avis que constituent des règles techniques toutes les pratiques et toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui imposent le respect de certaines conditions pour la production et la commercialisation de marchandises (18).
25 Pour déterminer si la disposition belge exigeant l'apposition d'un signe distinctif pour la commercialisation des produits soumis à l'écotaxe constitue ou non une spécification technique et, partant, une règle technique au sens de la directive 83/189, compte tenu de son caractère obligatoire, il convient d'analyser la nature et les caractéristiques de cette réglementation nationale.
26 La loi et l'arrêté ministériel belges qui instituent l'écotaxe sont des dispositions de nature fiscale, qui n'affectent la production et la commercialisation des marchandises que dans la mesure où l'article 391 de la loi et les dispositions de l'arrêté ministériel qui la mettent en oeuvre exigent l'apposition d'un signe distinctif sur les produits soumis à l'écotaxe. Dès lors, seule peut constituer, le cas échéant, une règle technique cette obligation de marquage des produits.
27 L'apposition d'un signe distinctif ou d'une marque constitue, comme l'indique la Commission, une mesure d'accompagnement fiscal visant à assurer le recouvrement de l'écotaxe et est en conséquence de nature fiscale. En outre, le signe distinctif remplit la fonction supplémentaire de faire savoir au consommateur que le produit en question est soumis à une écotaxe, du fait qu'il a des incidences négatives sur l'environnement. J'estime toutefois que cette information du consommateur n'altère pas la nature fiscale de l'obligation de marquage.
28 Il convient de rappeler que l'emploi de marques fiscales est un instrument fréquemment utilisé pour assurer le recouvrement des accises, conformément à l'article 21, paragraphe 1, de la directive 92/12/CEE (19), selon lequel «... les États membres peuvent prévoir que les produits destinés à être mis à la consommation sur leur territoire sont munis de marques fiscales ou de marques nationales de reconnaissance utilisées à des fins fiscales».
En vertu de son article 3, paragraphe 1, la directive 92/12 est applicable aux huiles minérales, à l'alcool et aux boissons alcooliques et aux tabacs manufacturés; toutefois, le paragraphe 3 de ce même article reconnaît aux États membres la faculté d'introduire ou de maintenir des impositions frappant d'autres produits, à condition que ces impositions ne donnent pas lieu, dans les échanges intracommunautaires, à des formalités liées au passage d'une frontière. L'écotaxe instituée par le royaume de Belgique est une accise pouvant être classée dans cette catégorie et l'obligation de marquage des produits écotaxés ne donne pas lieu à des formalités lors du passage d'une frontière.
29 Malgré son caractère de mesure d'accompagnement fiscal, il est incontestable que l'obligation d'apposition d'un signe distinctif affecte la commercialisation des marchandises, puisque les produits soumis à l'écotaxe ne peuvent être vendus que s'ils sont munis de la marque fiscale justifiant du paiement de la taxe et de son montant ou, le cas échéant, de son exonération. A mon avis, cette obligation de marquage constitue une spécification technique liée à une mesure fiscale, qui poursuit des objectifs relevant de l'environnement.
30 Cette conclusion n'est pas mise en échec par les arguments du gouvernement belge selon lequel les mesures visant à la protection de l'environnement, telles que l'écotaxe en question, restent en dehors du champ d'application de la directive 83/189, laquelle se limiterait aux réglementations techniques relatives aux produits, susceptibles d'être harmonisées au moyen de dispositions communautaires fondées sur l'article 100 A.
Cet argument ne peut être admis. En effet, si les spécifications techniques sont un élément de base des dispositions relatives à la production et à la commercialisation des marchandises, elles peuvent constituer également des éléments accessoires de réglementations de nature différente, visant à poursuivre divers objectifs. Dans la présente affaire, l'obligation de marquage constitue une mesure accessoire dans le cadre d'une réglementation de nature fiscale, visant à la protection de l'environnement. Le champ d'application de la directive 83/189 ne peut donc être limité aux spécifications techniques contenues dans des réglementations nationales dont l'harmonisation aurait comme base juridique l'article 100 A. Les spécifications et les règles techniques qui apparaissent comme des éléments accessoires de réglementations nationales non directement relatives à la production et à la commercialisation des marchandises peuvent entraver le commerce intracommunautaire; il apparaît donc logique qu'elles soient soumises à la procédure d'information de la directive 83/189, afin d'apprécier leur compatibilité avec le traité ou pour que la Commission constate la nécessité d'adopter des dispositions communautaires dans la matière en question.
31 Les spécifications techniques liées à des mesures fiscales, devenant obligatoires du fait d'un acte imputable à un État membre, donnent lieu à des règles techniques de facto, qui doivent, sans le moindre doute, être notifiées à la Commission depuis la modification de la directive 83/189 opérée par la directive 94/10. Cette dernière directive a étendu et précisé, à la lumière de l'expérience pratique acquise dans le cadre de l'application de la procédure d'information, la notion de règle technique instituée initialement par la directive 83/189. Ainsi, l'article 1er, point 9, deuxième alinéa, énumère dans les termes suivants des cas de règles techniques de facto:
«Constituent notamment des règles techniques de facto:
...
- les spécifications techniques ou d'autres exigences liées à des mesures fiscales ou financières qui affectent la consommation des produits en encourageant le respect de ces spécifications techniques ou autres exigences; ne sont pas concernées les spécifications techniques ou autres exigences liées aux régimes nationaux de sécurité sociale.»
32 En outre, la directive 94/10 a introduit dans la directive 83/189 deux dispositions qui confèrent une situation particulière aux règles techniques liées à des mesures fiscales ou financières (20). Il s'agit de l'article 8, paragraphe 1, dernier alinéa, selon lequel «les observations ou avis circonstanciés de la Commission ou des États membres ne peuvent porter que sur l'aspect éventuellement entravant pour les échanges et non sur le volet fiscal ou financier de la mesure», et de l'article 10, paragraphe 4, en vertu duquel l'obligation de statu quo de l'article 9 ne s'applique pas à ce type de règles techniques.
33 Dans la présente affaire, l'exigence de marquage des produits soumis à l'écotaxe a été instaurée par deux dispositions belges adoptées en 1993, soit antérieurement au 1er juillet 1995, date d'entrée en vigueur de la directive 94/10. En conséquence, ces dispositions ne constituent des règles techniques soumises à l'obligation de notification à la Commission à l'état de projet que si l'on considère que la notion de règle technique instituée par la directive 83/189, modifiée par la directive 88/182, englobait déjà les spécifications techniques liées à des mesures fiscales et que la directive 94/10 s'est bornée à préciser cette notion, sans la modifier ni l'étendre.
Cette interprétation extensive de la définition initialement donnée à la notion de règle technique par la directive 83/189 peut trouver un certain appui dans la teneur littérale de l'article 1er, point 9, après la modification opérée par la directive 94/10. Ainsi, le premier alinéa de cette disposition maintient, en l'étendant et en la précisant légèrement, la notion de règle technique initialement instituée par la directive 83/189, laquelle distinguait entre règles techniques de jure et de facto; quant au deuxième alinéa, il énumère, de façon non exhaustive, certains cas de règles techniques de facto, parmi lesquels figurent les règles liées à des mesures fiscales ou financières qui affectent la consommation des produits. On pourrait penser que ce deuxième alinéa vient préciser, à la lumière de l'expérience pratique acquise dans le cadre de l'application de la procédure d'information, la notion de règle technique de facto, en énumérant certains exemples, sans toutefois étendre ou modifier cette notion. Moyennant cette interprétation, les dispositions belges relatives à l'écotaxe constitueraient des règles techniques de facto, qui auraient dû être notifiées à la Commission.
34 Il existe toutefois, à mon avis, différents arguments qui conduisent au rejet de cette interprétation extensive de la notion initiale de règle technique de la directive 83/189 et qui m'amènent à conclure que les règles techniques liées à des mesures fiscales ne sont entrées dans le champ d'application de la directive 83/189 que lors de la modification opérée par la directive 94/10.
35 En premier lieu, selon les informations de la Commission, il y a eu, pendant l'élaboration de la directive 94/10, d'amples débats et d'importantes controverses sur l'opportunité d'étendre l'application de la procédure d'information instaurée par la directive 83/189 aux règles techniques liées à des mesures fiscales et financières. Dans ce sens, le deuxième considérant de la directive 94/10 affirme qu'il y a lieu d'étendre le champ d'application de la directive 83/189 et le douzième considérant mentionne la nécessité de clarifier la notion de règle technique de facto.
36 Ce double objectif de la directive 94/10, à savoir d'étendre et de clarifier le champ d'application de la directive 83/189, se traduit par une certaine redéfinition de la notion de règle technique, se présentant fondamentalement en trois points:
- à l'origine d'une règle technique, on trouve toujours une spécification technique, mais il peut aussi s'agir d'une «autre exigence», définie à l'article 1er, point 3, de la directive 83/189 comme «une exigence, autre qu'une spécification technique, imposée à l'égard d'un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l'environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d'utilisation, de recyclage, de réemploi ou d'élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation».
- La définition de la règle technique, établie à l'article 1er, point 9, de la directive 83/189, comprend «... les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres visant l'interdiction de fabrication, d'importation, de commercialisation ou d'utilisation d'un produit».
- Un deuxième alinéa a été ajouté à l'article 1er, point 9, de la directive 83/189, en vue de clarifier et de délimiter la portée de la notion de règle technique de facto, qui avait posé des problèmes d'application, car elle n'avait pas été précisée dans la version initiale de la directive 83/189. La directive 94/10 énumère des exemples de règles techniques de facto, dont celles liées à des mesures fiscales ou financières.
37 En second lieu, la pratique suivie pendant les années d'application de la procédure d'information s'est conformée, selon les indications de la Commission, à l'idée qu'il n'existait pas d'obligation de notifier les règles techniques liées à des mesures fiscales ou financières.
38 Enfin, les mesures fiscales ou financières qui contiennent en plus une disposition ayant une incidence sur la production et la commercialisation des marchandises constituent des règles techniques d'un type particulier, soumises à un régime différent de celui applicable aux autres règles techniques. Ainsi, la directive 94/10 a introduit l'article 10, paragraphe 4, selon lequel les règles de ce type doivent être notifiées, sans toutefois que leur adoption soit soumise au respect de l'obligation de statu quo de l'article 9. En outre, l'article 8, paragraphe 1, dernier alinéa, ajouté par la directive 94/10, dispose que les éventuels avis circonstanciés relatifs à des règles techniques liées à des mesures fiscales ou financières ne peuvent porter que sur leur incidence sur les échanges et jamais sur les questions de caractère fiscal ou financier.
De telles dispositions spécifiques, que la directive 94/10 prévoit pour les règles techniques liées à des mesures fiscales ou financières, n'existaient pas dans la version initiale de la directive 83/189 ni dans la version résultant de la directive 88/182. Cette circonstance démontre, à mon avis, que les règles techniques de ce type n'étaient pas soumises à la procédure d'information avant l'entrée en vigueur de la directive 94/10. La conclusion contraire - application de la directive 83/189 depuis son adoption aux règles techniques de ce type - serait illogique, car elle supposerait que la directive 94/10, adoptée pour renforcer la procédure d'information, a institué un régime moins strict pour les règles techniques liées à des mesures fiscales que celui résultant de la version initiale de la directive 83/189.
39 Pour ces raisons, j'estime que, avant l'entrée en vigueur de la directive 94/10, l'obligation d'apposition d'un signe distinctif ou d'une marque fiscale sur les produits soumis à l'écotaxe ne constituait pas une spécification technique et que, par conséquent, les dispositions belges relatives à cette taxe ne peuvent être considérées comme des règles techniques soumises à l'application de la directive 83/189, modifiée par la directive 88/182.
Conclusion
40 A la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle:
«L'article 1er, points 1 et 5, de la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, modifiée par la directive 88/182/CEE, doit être interprété en ce sens que ne constituent des `spécifications techniques' ou des `règles techniques' ni l'obligation d'apposer un signe distinctif ou une marque fiscale sur les produits soumis à une taxe qui les frappe en raison des nuisances écologiques qu'ils sont réputés générer, préalablement à leur enlèvement pour la mise à la consommation, ni l'obligation d'apposer un autre signe distinctif sur les mêmes produits lorsqu'ils sont livrés en franchise de la même taxe dans le cadre des franchises diplomatiques.»
(1) - Directive du Conseil du 28 mars 1983 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 109, p. 8).
(2) - Directive du Conseil du 22 mars 1988 (JO L 81, p. 75).
(3) - Moniteur belge du 20 juillet 1993, p. 17013.
(4) - Moniteur belge du 29 décembre 1993, p. 28903.
(5) - Document 897/2-92/93 de la Chambre des représentants de Belgique sur la proposition de loi visant à achever la structure fédérale de l'État, p. 175 à 181.
(6) - Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 mars 1994 portant deuxième modification substantielle de la directive 83/189/CEE (JO L 100, p. 30).
(7) - [Note sans objet pour le texte français].
(8) - Voir à cet égard la communication 89/C 67/03 de la Commission, du 17 mars 1989, concernant la publication au Journal officiel des Communautés européennes des titres des projets de réglementations techniques notifiés par les États membres en vertu de la directive 83/189/CEE du Conseil, modifiée par la directive 88/182/CEE du Conseil (JO C 67, p. 3).
(9) - L'article 9 de la directive 83/189, modifié par la directive 88/182, dispose: «1. Sans préjudice des paragraphes 2 et 2 bis, les États membres reportent l'adoption d'un projet de règle technique de six mois à compter de la date de la communication visée à l'article 8 paragraphe 1 si la Commission ou un autre État membre émet, dans les trois mois qui suivent cette date, un avis circonstancié selon lequel la mesure envisagée doit être modifiée afin d'éliminer ou de limiter les entraves à la libre circulation des biens qui pourraient éventuellement en découler. L'État membre concerné fait rapport à la Commission sur la suite qu'il a l'intention de donner à de tels avis circonstanciés. La Commission commente cette réaction. 2. Le délai visé au paragraphe 1 est de douze mois si la Commission, dans les trois mois qui suivent la communication visée à l'article 8 paragraphe 1, fait part de son intention de proposer ou d'arrêter une directive sur cette question. 2 bis. Lorsque la Commission constate qu'une communication telle que visée à l'article 8 paragraphe 1 porte sur une matière couverte par une proposition de directive ou de règlement présentée au Conseil, elle notifie, dans les trois mois qui suivent cette communication, cette constatation à l'État membre concerné. Les États membres s'abstiennent d'adopter des règles techniques portant sur une matière couverte par une proposition de directive ou de règlement présentée par la Commission au Conseil avant la communication visée à l'article 8 paragraphe 1 pendant un délai de douze mois à compter de la date de la présentation de ladite proposition. Le recours aux paragraphes 1, 2 et 2 bis du présent article ne peut pas être cumulatif. ...»
(10) - L'article 9, paragraphe 3, de la directive 83/189, modifié par la directive 88/182, dispose ce qui suit: «Les paragraphes 1, 2 et 2 bis ne sont pas applicables lorsqu'un État membre, pour des raisons urgentes ayant trait à la protection de la santé des personnes et des animaux, à la préservation des végétaux ou à la sécurité, doit élaborer à très bref délai des règles techniques pour les arrêter et les mettre en vigueur aussitôt, sans qu'une consultation soit possible. L'État membre indique dans la communication visée à l'article 8 les motifs qui justifient l'urgence des mesures. La Commission prend les mesures appropriées en cas de recours abusif à cette procédure.»
(11) - Arrêt du 30 avril 1996 (C-194/94, Rec. p. I-2201).
(12) - Arrêt du 1er juin 1994 (C-317/92, Rec. p. I-2039).
(13) - Arrêt Commission/Allemagne, précité.
(14) - Arrêt du 11 janvier 1996, Commission/Pays-Bas (C-273/94, Rec. p. I-31).
(15) - Arrêt CIA Security International, précité.
(16) - Arrêt du 17 septembre 1996, Commission/Italie (C-289/94, non encore publié au Recueil).
(17) - Arrêt CIA Security International, précité, point 25.
(18) - Pour une analyse plus détaillée de cette notion, je prie la Cour de bien vouloir se référer à mes conclusions présentées dans l'affaire Commission/Pays-Bas, précitée, points 22 à 24.
(19) - Directive du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise (JO L 76, p. 1).
(20) - Voir Fronia, J., et Casella, G.: «La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/CEE», Revue du Marché Unique Européen, 1995, n_ 2, p. 46 à 48.
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