Conclusiones del abogado general
Introducción
1 En el presente asunto, el Bundesverwaltungsgericht alemán solicita al Tribunal que se pronuncie sobre la cuestión de si puede considerarse, con arreglo a la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía, que un trabajador turco ejerce un empleo legal y forma parte del mercado de trabajo legal cuando su permiso de trabajo está limitado en el tiempo y le fue concedido únicamente con el fin de prepararse en dicho Estado miembro para un puesto de trabajo en una filial del empresario en Turquía.
Normativa comunitaria pertinente
2 De conformidad con el apartado 1 de su artículo 2, el Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía (1) tiene por objeto «promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco».
A tenor del artículo 12 del Acuerdo, las partes acuerdan «basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado constitutivo de la Comunidad para realizar gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores».
3 De conformidad con el artículo 36 de un Protocolo Adicional al Acuerdo de Asociación, de 23 de noviembre de 1970, (2) el Consejo de Asociación decide las modalidades necesarias para realizar gradualmente la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación.
4 En aplicación de dicho artículo, el Consejo de Asociación adoptó la Decisión nº 1/80, que entró en vigor el 1 de julio de 1980 (en lo sucesivo, «Decisión nº 1/80»). (3) Los apartados 1 y 3 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 tienen el siguiente tenor:
«1. [...] un trabajador turco que forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:
- tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de empleo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
- tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de tres años de empleo legal y a reserva de la preferencia que ha de concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de dicho Estado miembro;
- tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.»
Hechos del litigio principal
5 En 1976, cuando contaba veinte años de edad, el Sr. Faik Günaydin, nacional turco, se trasladó a residir a la República Federal de Alemania. Inicialmente, realizó varios cursos de alemán, para posteriormente empezar a estudiar ingeniería electrotécnica. En 1986, se licenció como ingeniero civil en esta especialidad. En 1982, contrajo matrimonio con la Sra. Hatice Günaydin, con la que tuvo dos hijos nacidos, respectivamente, en 1984 y 1988.
6 En noviembre de 1986, el Sr. Günaydin fue contratado por la fábrica Gerätewerk Amberg, perteneciente a Siemens AG (en lo sucesivo, «Siemens»). A este respecto, en un escrito de 16 de octubre de 1986, Siemens comunicó a la oficina de extranjería del municipio de Amberg (Stadt Amberg) que la fábrica Gerätewerk Amberg trabajaba en estrecha colaboración con las filiales locales de Siemens, entre otros países, en Turquía, por lo que cabía esperar que, tras un período de aproximadamente cinco años, el Sr. Günaydin pudiera asumir funciones de asesoría o de dirección en una de dichas filiales. En consecuencia, no se preveía que fuese a trabajar durante mucho tiempo en la fábrica Gerätewerk Amberg, sino que sería destinado a su país de origen. Mediante escrito de 20 de enero de 1987 de las oficinas centrales de Siemens al Ministerio del Interior del Land de Baviera, se solicitó que se concediera al Sr. Günaydin un permiso de residencia válido al menos durante tres años, ya que dicho trabajador debía ser destinado a Turquía tras seguir un programa sistemático de información y preparación.
7 El 12 de enero de 1987, el municipio de Amberg concedió al Sr. Günaydin un permiso de residencia válido hasta el 3 de noviembre de 1987. El permiso establecía: «expira a la extinción del contrato de trabajo en las instalaciones de Siemens en Amberg (únicamente con el fin de familiarizarse con los procedimientos comerciales y de trabajo)». Antes de que le fuera expedido el permiso de residencia, el Sr. Günaydin firmó una declaración en la que manifestaba conocer que el permiso de residencia sólo se le concedía con la finalidad antes citada, y que, con arreglo al Derecho vigente, no podía concedérsele un permiso de residencia en Alemania indefinido e incondicional.
8 El permiso de residencia fue prorrogado en tres ocasiones con análogas indicaciones, la última de ellas con validez hasta el 5 de julio de 1990. De forma paralela a los permisos de residencia, se le concedieron permisos temporales de trabajo, igualmente limitados al trabajo en la fábrica Gerätewerk Amberg de Siemens. El 9 de agosto de 1989, antes de la última prórroga, el Sr. Günaydin entregó a Siemens una declaración en la que afirmaba estar dispuesto a seguir trabajando en la fábrica Gerätewerk Amberg hasta el 30 de junio de 1990 o, en caso de que se prorrogara su permiso de residencia, hasta el 30 de septiembre de 1990. Asimismo, afirmaba tener la intención de regresar posteriormente con su familia a Turquía para ocupar un puesto de trabajo en la filial de Siemens en ese país. Dicha declaración fue trasladada a las autoridades de extranjería.
9 Mediante escritos de 15 de febrero y de 5 de julio de 1990, el Sr. Günaydin solicitó a las autoridades de extranjería alemanas la concesión de un permiso de residencia indefinido, alegando que, como consecuencia de su actividad laboral, Alemania se había convertido en su verdadero país. Siemens y la Industrie- und Handelskammer Regensburg (Cámara de Comercio e Industria de Ratisbona) apoyaron su solicitud. No obstante, el 30 de junio de 1990, el Sr. Günaydin hubo de cesar en su puesto de trabajo en Siemens debido a la expiración de su permiso de trabajo.
10 Mediante decisión de 11 de septiembre de 1990, el municipio de Amberg desestimó la solicitud de permiso de residencia del Sr. Günaydin. También el Landratsamt Amberg-Sulzbach desestimó, mediante decisión de 17 de abril de 1991, la solicitud de permiso de residencia. El Sr. Günaydin recurrió dicha decisión ante el Gobierno de Oberpfalz, pero su recurso no prosperó.
El 3 de diciembre de 1991, el Sr. Günaydin y su familia interpusieron un recurso ante el Verwaltungsgericht. Este confirmó las decisiones adoptadas, señalando, entre otras cosas, que el Sr. Günaydin no podía invocar un derecho con arreglo al apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, al no haber formado parte del mercado de trabajo legal de Alemania. El Sr. Günaydin y su familia recurrieron esta resolución ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, que confirmó la sentencia. Posteriormente, ésta fue objeto de un recurso de casación (Revision alemana) ante el Bundesverwaltungsgericht.
Las cuestiones prejudiciales
11 Mediante resolución de 24 de noviembre de 1995, el Bundesverwaltungsgericht suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Pertenece un trabajador turco al mercado legal de trabajo de un Estado miembro y desempeña en él un empleo legal a efectos del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía relativa al desarrollo de la Asociación cuando el ejercicio de una actividad retribuida por cuenta de un empresario del Estado miembro le haya sido autorizado tan sólo con carácter transitorio y con el exclusivo fin de prepararse para ejercer una actividad en una filial de dicha empresa en Turquía?
2) En el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión:
¿A un derecho subjetivo con arreglo al apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 puede oponérsele la objeción de que constituye un abuso de derecho cuando el trabajador turco haya manifestado expresamente su voluntad de regresar a Turquía una vez finalizada la preparación para la actividad que ha de desempeñar allí y las autoridades de extranjería hayan autorizado su residencia transitoria exclusivamente en atención a esta declaración?»
La primera cuestión
12 La primera cuestión tiene por objeto que se dilucide si, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, un trabajador turco ejerce un empleo legal y forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro cuando ha obtenido un permiso temporal para ejercer una actividad asalariada por cuenta de un empresario de un Estado miembro con el fin de prepararse para un puesto de trabajo en una filial del empresario en Turquía.
13 En mi opinión, esta cuestión se compone en realidad de dos subcuestiones. La primera de ellas se refiere a la interpretación del concepto de empleo legal que forme parte del mercado de trabajo legal a efectos del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 en relación con la contratación de trabajadores turcos para determinados puestos que contienen elementos de formación. La segunda tiene por objeto que se dilucide si, mediante la introducción de limitaciones temporales o de otro tipo en los permisos de residencia y de trabajo expedidos a favor de los nacionales turcos, los Estados miembros pueden excluir a estos últimos del disfrute de las ventajas que les confiere esa misma disposición.
14 El Freistaat Bayern, apoyado por los Gobiernos alemán, francés y helénico, así como por la Comisión, sostuvo que el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que no puede considerarse que forme parte del mercado de trabajo legal en un Estado miembro un nacional turco que sólo haya obtenido en dicho Estado miembro un permiso limitado en el tiempo para trabajar por cuenta de un empresario con la finalidad de formarse para trabajar en una filial del empresario en Turquía.
15 Procede subrayar que, conforme a una reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 tiene efecto directo. (4) Con arreglo a su tenor, dicha disposición sólo se refiere al derecho de trabajo, si bien de una jurisprudencia reiterada del Tribunal se desprende que dicho derecho de trabajo engendra un derecho de residencia. (5)
En cambio, esta disposición no regula la cuestión del derecho de trabajo y de residencia en los Estados miembros de los trabajadores turcos que no cumplen los requisitos temporales en ella fijados. Así pues, salvo en los casos citados en la Decisión nº 1/80, es la legislación de los Estados miembros la que determina si los nacionales turcos pueden entrar y residir en su territorio y ejercer en él un empleo y, en su caso, con qué requisitos.
16 Por otra parte, en la sentencia de 16 de diciembre de 1992, (6) relativa a la Decisión nº 1/80, el Tribunal declaró que:
«[...] según su texto, dicho precepto se aplica a los trabajadores turcos que forman parte de un mercado legal de trabajo de un Estado miembro y particularmente [...] con arreglo al primer guión del apartado 1 del artículo 6, es suficiente que un trabajador turco haya desempeñado un empleo legal durante más de un año para que tenga derecho a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario [...]».
De este modo, para poder fundar un derecho en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, se requiere que el trabajador turco de que se trate forme parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro y haya ejercido un empleo legal durante los períodos establecidos en dicha disposición.
17 Por lo que respecta a la cuestión del momento a partir del cual puede considerarse que un nacional turco «forma parte del mercado de trabajo legal», en mi opinión, para determinar si el ejercicio de la actividad de que se trata formaba parte del mercado de trabajo legal de Alemania o si se trataba de una modalidad de formación, es preciso partir de una apreciación absolutamente objetiva de la naturaleza de dicha actividad.
18 Me permito observar que, a efectos de dicha apreciación, es posible identificar determinados puntos extremos de la tipología de actividades. En primer lugar, está el grupo de actividades de mera formación, que no constituyen un empleo ni forman parte del mercado de trabajo legal, como por ejemplo los estudios universitarios, los estudios en escuelas superiores de comercio o los estudios técnicos, en los que los alumnos ejercen exclusivamente una actividad de naturaleza puramente teórica o formativa. Los trabajadores turcos que obtienen un permiso de residencia con el fin de cursar una carrera universitaria no pasan a formar parte, por ello, del mercado de trabajo legal, y no pueden invocar, basándose en dicho derecho de residencia en un Estado miembro, derecho alguno con arreglo a las disposiciones del artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
19 En el extremo contrario se encuentran los nacionales turcos que ejercen una actividad asalariada normal en las condiciones laborales normales y por un salario normal. Está claro que estas personas forman parte del mercado de trabajo de dicho Estado miembro, y un nacional turco que haya ejercido un empleo de este tipo durante los períodos exigidos puede, por tanto, invocar los derechos contemplados en el artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
20 Entre ambos extremos, cabe pensar en toda una serie de actividades intermedias en relación con las cuales puede resultar difícil determinar si se trata, en realidad, de actividades de formación o de un empleo que forma parte del mercado de trabajo legal. Cabe considerar que estas formas de empleo tienen un carácter fundamentalmente formativo. Por ejemplo, puede pensarse que, como parte integrante de la formación de asistente sanitario impartida por un centro de formación especializado, existan períodos de prácticas en hospitales, independientemente de que el estudiante en prácticas perciba una determinada remuneración por su trabajo en el hospital.
21 Probablemente, son muchos los tipos de actividades asalariadas que forman parte del mercado de trabajo legal que contienen un elemento de formación, en particular si se trata de empleos que exigen capacidades intelectuales. Un empleo como Secretario judicial, por ejemplo, estará concebido con el fin de preparar y capacitar a los Secretarios -o a los más competentes de entre ellos- para el puesto de Juez. Es precisamente el hecho de desempeñar un determinado trabajo o actividad durante un determinado período lo que capacita al interesado, a lo largo de su carrera profesional, para desempeñar otro trabajo determinado. En este sentido, son muchos los tipos de trabajos que implican una preparación o formación, sin que por ello pueda ponerse en duda que el interesado ejerce un empleo que forma parte del mercado de trabajo legal.
22 Por tanto, en mi opinión, el concepto de empleo que forma parte del mercado de trabajo legal en un Estado miembro a efectos del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe comprender también, en principio, los empleos que presentan elementos formativos como los citados. En efecto, a mi juicio, para que dicha disposición sea efectiva, procede considerar que sólo se sitúan al margen de dicho concepto las actividades asalariadas consistentes en trabajos prácticos que formen parte de un programa de formación en sentido estricto, por ejemplo, unas prácticas realizadas en el marco de una formación reglada que comprenda asimismo y tal vez fundamentalmente elementos (teóricos) formativos fuera del puesto de trabajo de que se trate.
23 En mi opinión, el presente asunto tampoco se presta a una apreciación más detallada, por parte del Tribunal de Justicia, del trato que debe dispensarse a las restantes modalidades intermedias que cabe imaginar, como por ejemplo la formación profesional de los aprendices, que es de suponer estará organizada de manera muy diferente en los distintos Estados miembros. En el presente asunto, consta que el Sr. Günaydin fue contratado con arreglo a las condiciones laborales ordinarias, y no al amparo del régimen especial de contratación de aprendices, que no percibió un «salario de formación» especialmente bajo por su trabajo en Siemens, sino, por el contrario, el salario normal, es decir, el mismo que perciben otros ingenieros civiles contratados por Siemens, que no percibió ningún tipo de ayuda a la formación del Estado alemán y que se trataba ya de un ingeniero civil titulado que debía trabajar en la empresa durante un cierto número de años para después ocupar un puesto en una filial. Por tanto, todo indica que se trataba de un trabajo completamente normal que, con el tiempo, podría llevar a que el Sr. Günaydin, una vez adquiridos los conocimientos necesarios sobre la cultura de la empresa, sus líneas jerárquicas, etc., ocupase un puesto, seguramente de mayor responsabilidad, en la filial establecida en Turquía.
24 Paso a ocuparme, a continuación, de la cuestión de si, mediante la introducción de limitaciones temporales o de algún otro tipo en los permisos de residencia y de trabajo expedidos a los nacionales turcos, los Estados miembros pueden excluir a estos últimos del disfrute de las ventajas que les confiere esa misma disposición. En mis conclusiones en el asunto Bozkurt, (7) señalé:
«Lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación no establece requisitos particulares para reconocer que el empleo es "legal".
[...]
Por consiguiente procede considerar que la expresión empleo "legal" del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación se remite a las normas de los Estados miembros respecto a los requisitos en los que los nacionales turcos pueden entrar y residir en su territorio y ejercer en él un empleo. Como las disposiciones del artículo no hacen depender la legalidad del empleo de la existencia de un permiso de residencia formal y otros, lo más lógico es interpretarlas en el sentido de que un empleo es «legal» a los fines de dicho artículo cuando, según la legislación del Estado miembro de que se trate, no es ilegal que un nacional turco ejerza el empleo de que se trate.»
25 En su sentencia de 20 de septiembre de 1990 (8) (en lo sucesivo, «sentencia Sevince»), el Tribunal de Justicia proporcionó algunas orientaciones sobre el contenido que, de conformidad con la legislación de los Estados miembros, puede tener el concepto de «empleo legal» del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80:
«La legalidad del empleo en el sentido de estas disposiciones, incluso admitiendo que no esté necesariamente subordinada a la posesión de un permiso normal de residencia, supone sin embargo una situación estable y no provisional en el mercado de trabajo. [(9)]
[...]
En consecuencia, la expresión "empleado legalmente" [léase: "empleo legal"] mencionada en [...] el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, antes citada, no puede referirse a la situación del trabajador turco que sólo ha podido continuar ejerciendo legalmente un empleo a causa del efecto suspensivo vinculado a su recurso hasta que el órgano jurisdiccional nacional resuelva definitivamente sobre éste, en el supuesto, sin embargo, de que este órgano desestime su recurso». (10)
26 Cabría señalar que, en tanto un trabajador turco esté en posesión de un permiso de trabajo temporal, debe considerarse automáticamente que su situación en el mercado de trabajo del Estado miembro es provisional, de modo que no se trata de un empleo legal.
27 No obstante, de la sentencia Sevince se desprende que, para considerar que un trabajador turco ejerce un trabajo legal en un Estado miembro, el hecho de que dicho trabajador estuviera en posesión de un permiso de residencia no resulta determinante. Lo determinante, en cambio, es si, con arreglo a la legislación nacional del Estado miembro de acogida, tenía materialmente derecho a trabajar y residir en dicho Estado miembro durante el período de que se trate.
28 Al igual que carece de relevancia, a efectos de la apreciación de si se trata de un empleo legal, el que el derecho de residencia se derive de un permiso de trabajo o de residencia formal, tampoco la tiene, en mi opinión, la validez temporal de un permiso de residencia o de trabajo concedido. Si se considerara relevante la validez temporal de un permiso de residencia, los Estados miembros podrían eludir por completo las disposiciones del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 mediante la concesión de permisos de residencia limitados en el tiempo, de modo que, en la práctica, los nacionales turcos no podrían ejercer los derechos que dichas disposiciones les confieren. A este respecto, procede observar que probablemente sea una práctica muy extendida entre los Estados miembros la de no expedir a favor de los nacionales de países terceros, en el primer año de vigencia de su derecho a trabajar y residir en un Estado miembro, más que un permiso de residencia limitado en el tiempo. En la vista, el Gobierno alemán explicó que, en Alemania, no existen ejemplos de concesión del primer permiso de residencia a nacionales de países terceros, entre ellos los nacionales turcos, sin limitación temporal.
29 La misma perspectiva debe adoptarse cuando los Estados miembros limitan de algún otro modo, distinto de una limitación temporal, los permisos de residencia y de trabajo, por ejemplo, indicando que el permiso sólo da derecho a trabajar por cuenta de un determinado empresario o en un trabajo concreto. Si los Estados miembros pudieran limitar los derechos conferidos por las normas comunitarias a los nacionales turcos mediante el simple expediente de introducir limitaciones de uno u otro tipo en los permisos de residencia y de trabajo que conceden, ello les permitiría convertir arbitrariamente en ilusorios los derechos de los nacionales turcos con arreglo a la Decisión nº 1/80, que forma parte del ordenamiento jurídico comunitario.
30 Esto no significa que semejantes limitaciones temporales o de otro tipo carezcan de toda relevancia, ya que, en la medida en que los nacionales de países terceros no hayan adquirido derechos con arreglo a las normas comunitarias, producen los efectos que les atribuya el ordenamiento jurídico nacional de que se trate. De este modo, si el permiso de trabajo de un nacional turco está limitado al trabajo por cuenta de un determinado empresario y dicha relación laboral se extingue durante el primer año, del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 se desprende, por el contrario, que el nacional turco no ha adquirido, con arreglo a las normas comunitarias, el derecho a seguir ejerciendo su actividad, y sus posibilidades de residir o trabajar en el Estado miembro de que se trate se regirán exclusivamente por el Derecho nacional de este Estado miembro.
31 Así pues, en mi opinión, el único elemento determinante para dilucidar si cabe considerar que un trabajador turco tiene un empleo legal en un Estado miembro es si dicho trabajador tenía materialmente derecho, de conformidad con la legislación de dicho Estado miembro en materia de extranjería, a residir y trabajar en dicho país durante los períodos controvertidos. En consecuencia, carece de relevancia el hecho de que dicho trabajador estuviera formalmente en posesión, durante dichos períodos, de un permiso de residencia o de trabajo válido, y que en dicho permiso se hiciera constar una limitación temporal o de algún otro tipo.
32 Sobre esta base, considero que procede responder a la primera cuestión que el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que debe considerarse que un nacional turco que ejerce una actividad asalariada en condiciones ordinarias y por un sueldo normal por cuenta de un empresario de un Estado miembro, y que no está sujeto a un régimen especial en materia de contratación de aprendices ni a ningún otro régimen análogo, ejerce un empleo y forma parte del mercado de trabajo legal en dicho Estado miembro, incluso si la finalidad inicial de la contratación era preparar al interesado para que, tras trabajar algunos años por cuenta del empresario, ocupara un puesto en una filial del empresario en Turquía, y que los Estados miembros no pueden impedir a dicho trabajador adquirir los derechos que le confiere la disposición antes citada mediante la introducción de limitaciones temporales o de otro tipo en los permisos de residencia y de trabajo de los nacionales turcos.
La segunda cuestión
33 En la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si, a una demanda con arreglo al apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, cabe oponerle una excepción de abuso de derechos.
34 El Sr. Günaydin señaló que, en enero de 1991, la filial de Siemens en Turquía, en la que estaba previsto que trabajara tras su período de preparación en Siemens en Alemania, le comunicó que, debido a la situación a la sazón existente en Turquía, por el momento no podía contratarle. Así pues, el Sr. Günaydin tenía inicialmente intención de regresar a Turquía, pero las circunstancias cambiaron.
35 El Freistaat Bayern, apoyado por los Gobiernos alemán y helénico, es de la opinión de que en el presente caso hubo un abuso de este tipo, por lo que no puede fundarse derecho alguno en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
36 La Comisión estima que no puede considerarse probado que el Sr. Günaydin se limitara inicialmente a simular la intención de regresar a Turquía una vez finalizado su período de empleo en Siemens con el fin de inducir a las autoridades de extranjería alemanas a concederle un permiso de residencia y de trabajo.
37 De la segunda cuestión no se desprende con toda claridad qué entiende el órgano jurisdiccional nacional por «abuso de derechos» en relación con los derechos contemplados en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80. Con todo, en mi opinión, el concepto de «abuso» entraña un elemento de fraude, de modo que parece lógico considerar que lo que en realidad pregunta el órgano jurisdiccional nacional es si los derechos de un trabajador turco con arreglo al apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 se ven afectados por el hecho de que obtuviera un permiso de residencia y de trabajo en un Estado miembro mediante fraude.
38 En mis conclusiones de 6 de marzo de 1997 en el asunto Suat Kol, (11) señalé:
«16. El derecho al trabajo durante el período precedente al momento en el que el trabajador puede invocar las disposiciones de la Decisión nº 1/80 está supeditado, de esta forma, a un derecho de residencia ya adquirido conforme al Derecho nacional. La cuestión de si y en qué condiciones un trabajador turco disfruta del derecho de residencia debe dilucidarse con arreglo al Derecho nacional. El elemento decisivo a este respecto es el de si, en función de las normas sustanciales aplicables en el Estado miembro de acogida, el interesado se encuentra en situación legal en dicho país. El permiso de residencia y el permiso de trabajo formales carecen de importancia a este respecto.
[...]
18. El Tribunal de Justicia señaló [...] que los períodos de empleo cubiertos únicamente al amparo de un derecho de residencia provisional concedido a la espera de una decisión judicial no pueden considerarse períodos de empleo legal. En el caso de autos, la situación es diferente, ya que el Sr. Kol -aunque la hubiese obtenido de manera fraudulenta- estaba en posesión, durante el período controvertido, de una autorización de residencia por tiempo ilimitado que había quedado invalidada únicamente como consecuencia de una decisión de expulsión posterior. Formalmente, la situación del Sr. Kol en el mercado de trabajo alemán no era provisional. No obstante, debido a que había sido obtenida de manera fraudulenta, la autorización de residencia podía ser revocada con arreglo al Derecho alemán.»
En mis conclusiones en el asunto Suat Kol, señalé asimismo que, a mi entender, la situación de autos debía «apreciarse, pues, de la misma forma que en los asuntos Sevince y Kus, de manera que el período comprendido entre la expedición de la autorización de residencia basándose en la declaración falsa de vida en común de fecha 2 de mayo de 1991 y la orden de expulsión de 7 de julio de 1994 no puede considerarse un período durante el cual la situación del Sr. Kol en el mercado de trabajo tenía carácter permanente y no provisional, entendiéndose que su derecho de residencia formal podía cuestionarse. En caso contrario, una resolución judicial mediante la cual se denegase en definitiva al Sr. Kol el derecho de residencia con arreglo a la Ley alemana carecería de objeto y le permitiría adquirir los derechos previstos en el apartado 1 del artículo 6, respecto a un período durante el cual no cumplía los requisitos establecidos en dicha disposición. Avalar el fraude cometido por el Sr. Kol frente a las autoridades alemanas responsables de la policía de extranjeros, con el fin de legalizar su empleo posterior al 2 de mayo de 1991, equivaldría a primar el delito, lo cual constituiría para otros un estímulo -en lugar de una disuasión- para formular declaraciones falsas a las autoridades de los Estados miembros responsables de la policía de extranjeros».
Por último, en el punto 22 de mis conclusiones en el asunto Suat Kol, señalé que «el objetivo pretendido a través del apartado 1 del artículo de la Decisión nº 1/80 debe conducir necesariamente al citado resultado. Las ventajas previstas por dicha disposición en materia de Derecho del trabajo tienen por objeto garantizar a los trabajadores turcos que forman ya parte del mercado legal de trabajo en un Estado miembro integrarse aún más en el Estado miembro de que se trate. Se quebraría dicha finalidad de integración si un trabajador turco pudiese de forma fraudulenta granjearse una posición jurídica que únicamente pudiera limitarse en las condiciones previstas en el artículo 14.»
Por las razones precedentes, propuse al Tribunal de Justicia que respondiera a la primera cuestión que «el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que los períodos de actividad cubiertos por un trabajador turco al amparo de una autorización de residencia obtenida de manera fraudulenta no puede considerarse que tienen el carácter de "empleo legal" [...]».
39 Así pues, por lo que respecta a dilucidar si el hecho de facilitar informaciones inexactas o incompletas en el marco de la concesión de un permiso de residencia y de trabajo puede afectar a la cuestión de si estamos ante un empleo «legal» a efectos del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, a mi entender procede determinar si el interesado obtuvo el permiso de residencia de manera fraudulenta, esto es, facilitando a las autoridades competentes, de manera deliberada, informaciones incorrectas u ocultándoles circunstancias pertinentes. En estos casos, lo más probable es que las autoridades de extranjería de los Estados miembros se vean inducidas, por regla general, a revocar con carácter retroactivo el permiso de trabajo y de residencia del interesado, de modo que el trabajador turco no ejercerá un empleo regular y, por tanto, no podrá invocar los correspondientes períodos de residencia y empleo a efectos de los derechos que le confiere el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
40 En cambio, si, en un momento determinado, un nacional turco, según su leal saber y entender, facilita información sobre su situación o sus intenciones, pero dicha situación varía posteriormente, sin que el interesado sea responsable de dicho cambio, por ejemplo, en razón de la evolución general de la sociedad, no se tratará de un fraude, sino de un cambio general de circunstancias, y no me parece equitativo que sea única y exclusivamente el nacional turco interesado quien haya de correr el riesgo de dicha desaparición de las circunstancias anteriores. En tal situación, es probable que las autoridades de extranjería de los Estados miembros sólo revoquen (o denieguen la prórroga de) los permisos de residencia y de trabajo de cara al futuro.
41 A este respecto, me permito observar que condiciones expresas, de carácter temporal o de otro tipo, como las mencionadas anteriormente en el marco de la respuesta a la primera cuestión, no son en realidad más que un ejemplo concreto de estos casos de cambio de circunstancias. En efecto, la única diferencia consiste en que en los casos citados en el marco de la primera cuestión dichas circunstancias se tradujeron en una condición expresa. En consecuencia, las consideraciones antes expuestas se aplican, con mayor razón aún, a los requisitos tácitos impuestos por los Estados miembros para la concesión de los permisos de residencia y de trabajo, ya que, mediante ellos, los Estados miembros pueden convertir en ilusorios, también en este caso, los derechos conferidos por el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80.
42 Según las explicaciones del Sr. Günaydin, en el momento de presentar la solicitud de permiso de residencia y de trabajo y de entregar las declaraciones exigidas a tal efecto, expresó su intención de regresar a Turquía una vez finalizado un período de empleo en Siemens de algunos años, pero las circunstancias fácticas variaron debido a que dejó de tener la posibilidad de ser contratado por la filial de Siemens en Turquía, por lo que cambió de parecer y deseaba permanecer en Alemania. Por consiguiente, en el presente asunto no parece que hubiera fraude, sino sólo un caso de cambio de circunstancias. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre esta cuestión.
43 Por consiguiente, en mi opinión procede responder a la segunda cuestión que el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que los períodos de empleo cubiertos por un trabajador turco en un Estado miembro al amparo de un permiso de residencia obtenido mediante fraude no pueden considerarse períodos de empleo «legal».
Conclusión
44 Por las razones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas:
«El apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80, de 19 de septiembre de 1980, adoptada por el Consejo de Asociación creado por el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara y aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, debe interpretarse en el sentido de que:
- debe considerarse que un nacional turco que ejerce una actividad asalariada en condiciones ordinarias y por un sueldo normal por cuenta de un empresario de un Estado miembro, y que no está sujeto a un régimen especial en materia de contratación de aprendices ni a ningún otro régimen análogo, ejerce un empleo y forma parte del mercado de trabajo legal en dicho Estado miembro, incluso si la finalidad inicial de la contratación era preparar al interesado para que, tras trabajar algunos años por cuenta del empresario, ocupara un puesto en una filial del empresario en Turquía;
- los Estados miembros no pueden impedir a dicho trabajador adquirir los derechos que le confiere la disposición antes citada mediante la introducción de limitaciones temporales o de otro tipo en los permisos de residencia y de trabajo de los nacionales turcos, y
- el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que los períodos de empleo cubiertos por un trabajador turco en un Estado miembro al amparo de un permiso de residencia obtenido mediante fraude no pueden considerarse períodos de empleo "legal".»
(1) - Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara y aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18).
(2) - DO 1973, C 113, p. 1.
(3) - Esta Decisión no ha sido publicada.
(4) - Véase la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461).
(5) - Véase la nota 4 supra.
(6) - Sentencia Kus (C-237/91, Rec. p. I-6781).
(7) - Sentencia de 6 de junio de 1995, Bozkurt (C-434/93, Rec. p. I-1475).
(8) - Véase la nota 4 supra.
(9) - Apartado 30.
(10) - Apartado 32.
(11) - Asunto C-285/95, aún no publicado en la Recopilación.
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