Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Under denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at Den Hellenske Republik doemmes for at have tilsidesat sine forpligtelser efter faellesskabsretten, naermere bestemt EF-traktatens artikel 5 og 48 samt artikel 7, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1612/68 (1), under hensyn til, at den i medfoer af sin nationale lovgivning i forbindelse med loenmaessig indplacering og tildeling af anciennitetsforbedring har naegtet at tage hensyn til de beskaeftigelsesperioder, som en arbejdstager, der er ansat i den offentlige administration, har tilbagelagt i den offentlige administration i en anden medlemsstat. Kommissionen har endvidere nedlagt paastand om, at sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
2 Kommissionen blev bekendt med de omtvistede lovbestemmelser i kraft af en klage, der blev indgivet af en privatperson, som er graesk statsborger, og som siden april 1986 har arbejdet som musiker i Thessalonikis kommunale orkester, der er en offentligretlig juridisk person, og med hvem den paagaeldende har indgaaet en privatretlig kontrakt. Den paagaeldende har tidligere arbejdet i fem aar ved Orchestre municipal de Nice. I klagen havde den paagaeldende besvaeret sig over, at de kompetente graeske myndigheder i forbindelse med hans loenmaessige indplacering og tildeling af anciennitetsforbedring havde naegtet at tage hensyn til den femaarsperiode, hvori han havde arbejdet i Frankrig, og som ville vaere blevet medregnet, hvis han inden for samme periode havde arbejdet ved et kommunalt orkester i Graekenland.
Den administrative procedure
3 Den 13. november 1991 udbad Kommissionen sig oplysninger hos de graeske myndigheder vedroerende de forhold, som var omhandlet i klagen. Myndighederne svarede, at det var udelukket at medregne de aar, hvori den paagaeldende havde arbejdet for l'Orchestre municipal de Nice paa tilsvarende maade, som hvis han havde arbejdet for et graesk orkester. Myndighedernes eneste begrundelse herfor var, at dette ville vaere i strid med den gaeldende lovgivning.
4 Da Kommissionen fandt, at disse lovregler var i strid med princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, besluttede den at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 169. Den 5. oktober 1993 tilsendte Kommissionen de graeske myndigheder en aabningsskrivelse, hvori den fastsatte en frist for myndighederne paa to maaneder til at fremsaette deres bemaerkninger. Ved skrivelse af 10. marts 1994 tilsendte Den Hellenske Republik Kommissionen sine bemaerkninger. Da Kommissionen fandt, at de heri fremsatte synspunkter var i strid med det naevnte princip, afgav den en begrundet udtalelse den 18. maj 1995, som Den Hellenske Republik blev opfordret til at efterkomme inden to maaneder. Som svar paa denne udtalelse uddybede den graeske regering de synspunkter, som den allerede havde gjort gaeldende i sine bemaerkninger vedroerende det foreholdte traktatbrud, og anfoerte, at de omtvistede bestemmelser hverken havde til formaal at forskelsbehandle graeske statsborgere indbyrdes eller at forskelsbehandle graeske og udenlandske statsborgere, samt at bestemmelserne under alle omstaendigheder ikke havde nogen diskriminerende virkning.
5 Efter udloebet af den frist, som var fastsat for Den Hellenske Republik til at efterkomme den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen den foreliggende sag.
6 Ved skrivelse af 16. april 1997, som blev indfoert i Domstolens register den 24. april 1997, meddelte Den Hellenske Republik, at den havde vedtaget lov nr. 2470/97, som var bekendtgjort den 21. marts 1997 - og hvori artikel 17 indeholdt en supplerende bestemmelse til de omtvistede lovregler - hvorfor den anmodede Kommissionen om at undersoege mulighederne for at haeve sagen. Da Kommissionen ikke har udtalt sig om dette spoergsmaal, mener jeg, det maa laegges til grund, at denne opretholder sine paastande i disses fulde udstraekning.
Under den mundtlige forhandling oplaeste repraesentanten for den graeske regering en beslutning af 31. oktober 1997 fra Kulturministeriet, hvorved den privatperson, som havde indgivet klagen til Kommissionen, fik godskrevet den ansaettelsesperiode, han havde tilbagelagt ved l'Orchestre municipal de Nice. Desuden anfoerte regeringens repraesentant, at det allerede var fastsat i den lov, som blev vedtaget i 1997, at ansaettelsesperioder tilbagelagt i den offentlige administration i andre medlemsstater skal medregnes af de graeske myndigheder ved beregningen af loen og anciennitet.
Kommissionen fastholdt under den mundtlige forhandling, at de nye lovbestemmelser ganske vist udgoer et vigtigt fremskridt paa dette omraade, men at der stadig findes en raekke uafklarede punkter, og at de nye lovbestemmelser i hvert fald ikke har tilbagevirkende gyldighed.
De omtvistede nationale lovbestemmelser
7 Ifoelge de oplysninger, som Kommissionen raader over, er de nationale lovbestemmelser, som er blevet anvendt paa den privatperson, der har indgivet den omhandlede klage, indeholdt i lov nr. 1505/84, som aendret og suppleret ved lov nr. 1810/88, om loenmaessig indplacering af ansatte i den offentlige administration. Det gaelder ogsaa artikel 16, som er saalydende:
»Ansaettelsesperioder, som giver ret til loenforhoejelse og anciennitetsforbedring
1. Foelgende ansaettelsesperioder medregnes ved avancement paa den loenskala, som er fastsat i artikel 3, ved tildeling af anciennitetsforbedring i henhold til artikel 9 samt ved fastsaettelse af loennen for ansatte i henhold til lovens artikel 15, stk. 2:
a) Ansaettelsesperioder, som i medfoer af en offentligretlig ansaettelseskontrakt er tilbagelagt ved en offentlig administration, en offentligretlig juridisk person eller en amtskommunal eller kommunal forvaltning.
b) Ansaettelsesperioder, som i medfoer af en privatretlig ansaettelseskontrakt er tilbagelagt ved en af de naevnte forvaltninger, saafremt den kompetente myndighed har anerkendt, at den paagaeldende periode er pensionsgivende, eller denne er medregnet ved indplacering i loenklasse eller ved tildeling af loenforhoejelse i oevrigt.
c) Ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt hos privatretlige juridiske personer, og som under anvendelse af saerlige bestemmelser herom er blevet medregnet ved udnaevnelse, placering, indplacering i loenklasse eller ved tildeling af loenforhoejelse i oevrigt, eller som den kompetente myndighed har anerkendt som pensionsgivende ...; for laerere i cypriotiske skoler og i graeske skoler, som er anerkendt i udlandet, godskrives den allerede erhvervede anciennitet samt en periode paa hoejst otte aar, saafremt de gaeldende bestemmelser kraever en vis 'kvalifikations'-periode som betingelse for ansaettelse. 'Kvalifikation' kan bestaa i anciennitet, opnaaelse af en vis specialisering eller erfaring (2).
d) Ansaettelsesperioder, der er tilbagelagt af ansatte, frivillige eller genhvervede ved de vaebnede styrker, sikkerhedsstyrkerne eller ved havnepolitiet, efter fradrag af den periode, hvorunder den paagaeldende ville have gjort tjeneste som rekrut eller soldat af reserven, hvis ikke han var blevet antaget i en af de naevnte styrker (som ansat, frivillig eller genhvervet).
e) Ansaettelsesperioder, der er blevet medregnet, inden naervaerende lov traadte i kraft, under hensyn til, at de er blevet anset for en vaesentlig betingelse for udnaevnelsen ...
f) Ansaettelsesperioder, der er tilbagelagt i socialistiske lande af politiske flygtninge, som er vendt tilbage til Graekenland.
g) Ansaettelsesperioder, der er tilbagelagt af laerere i privatskoler.
2. ...
3. ...
4. De ansaettelsesperioder, som er omhandlet i denne artikels stk. 1, litra b) og c), og som medregnes ved avancement paa loenskalaen og ved tildeling af anciennitetsforbedring, beregnes paa fratraedelsestidspunktet for den ansatte, som har gjort tjeneste i 35 aar.«
8 De naevnte bestemmelser blev anvendt paa den omhandlede privatperson i medfoer af artikel 3 i den saerlige kollektive overenskomst nr. 128 af 10. oktober 1989 om loen- og arbejdsvilkaar for personer, som i medfoer af en privatretlig kontrakt er ansat i den offentlige sektor eller hos offentligretlige juridiske personer.
Faellesskabsbestemmelserne
9 Kommissionen har foreholdt Den Hellenske Republik, at den har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 5 og 48 samt artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68. Disse bestemmelser lyder saaledes:
»Artikel 5 [i traktaten]
Medlemsstaterne traeffer alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som foelger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner. De letter gennemfoerelsen af dets opgaver.
De afholder sig fra at traeffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggoerelsen af denne traktats maalsaetning i fare.«
»Artikel 48 [i traktaten]
1. ...
2. Den [arbejdskraftens frie bevaegelighed] forudsaetter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for saa vidt angaar beskaeftigelse, afloenning og oevrige arbejdsvilkaar.
...«
»Artikel 7 [i forordning nr. 1612/68]
1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, maa ikke paa grund af sin nationalitet behandles anderledes paa de oevrige medlemsstaters omraade end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskaeftigelses- og arbejdsvilkaar, navnlig for saa vidt angaar afloenning, afskedigelse og, i tilfaelde af arbejdsloeshed, genoptagelse af beskaeftigelse i faget eller genansaettelse.
...«
Gennemgang af sagen
10 Kommissionen har gjort gaeldende, at de omtvistede bestemmelser ganske vist anvendes uden forskel efter nationalitet, men at de reelt indebaerer en skjult forskelsbehandling, da de hovedsagelig kan vaere til skade for statsborgere fra andre medlemsstater. Selv om reglen om, at en medlemsstat kun medregner de ansaettelsesperioder i den offentlige administration, som er tilbagelagt i dens egen tjeneste - og naegter at medregne de ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstats offentlige administration - synes at vaere neutral efter faellesskabsretten, er dette kun tilsyneladende. Det naevnte kriterium er nemlig hovedsagelig til skade for arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, og som har arbejdet successivt i en eller flere af disse stater og derpaa i Graekenland, da det reelt kun er arbejdstagere med graesk statsborgerskab, som opfylder kravet om, at de har arbejdet i den nationale administration.
Efter Kommissionens opfattelse udgoer de omtvistede bestemmelser i den graeske lovgivning endvidere en hindring for graeske statsborgeres frie bevaegelighed, da de ikke indeholder mulighed for at medregne de ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstats administration, hvorved ordningen kan afskraekke dem fra at rejse til en anden medlemsstat for at tage beskaeftigelse.
Til stoette for sin opfattelse paaberaaber Kommissionen sig desuden et princip, som den anfoerer, Domstolen har udviklet i sin praksis, og hvorefter »omstaendigheder eller begivenheder, som er indtruffet paa en anden medlemsstats omraade, skal ligestilles med tilsvarende omstaendigheder eller begivenheder, som er indtruffet paa modtagermedlemsstatens omraade«, hvilket princip har til foelge, at medlemsstaternes kompetence til at fastsaette betingelser for medregning af tidligere ansaettelsesperioder begraenses af faellesskabsretten.
I replikken har Kommissionen naermere anfoert, dels at de graeske retsforskrifter alene er i strid med faellesskabsretten i det omfang, de mangler en bestemmelse om, at en offentligretlig juridisk person eller en lokal administration skal medregne de ansaettelsesperioder, som en ansat i den offentlige administration har tilbagelagt i en anden medlemsstat, naar den eneste begrundelse for ikke at medregne disse perioder, er, at de ikke er tilbagelagt i den nationale, offentlige administration, dels at de oevrige betingelser, som er uafhaengige af, hvilken stat den paagaeldende har arbejdet i, ikke er genstand for sagen. Kommissionen tilfoejer, at det ovenfor naevnte »ligestillingsprincip« ikke indebaerer, at enhver ansaettelsesperiode, som er tilbagelagt i en anden medlemsstats administration, uden videre skal medregnes, men at de kompetente myndigheder efter dette princip er forpligtet til at foretage en omhyggelig sammenligning mellem de ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstat, og dem, som medregnes efter den nationale lovgivning.
11 I svarskriftet har Den Hellenske Republik anfoert, at forklaringen paa, at ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstats offentlige administration inden for rammerne af et offentligretligt ansaettelsesforhold, ikke medregnes efter den nationale lovgivning, er, at det er et nyt faenomen, at arbejdstagere inden for Faellesskabet har adgang til den offentlige administration i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. Dette retlige tomrum kan efter Den Hellenske Republiks opfattelse ikke udfyldes ved en generel anvendelse af det naevnte »ligestillingsprincip«, forudsat dette i oevrigt anerkendes at have gyldighed, men der maa foerst vedtages de noedvendige bestemmelser inden for Faellesskabets rammer.
Sagsoegte finder, at de omtvistede lovbestemmelser er berettiget af flere grunde. For det foerste er det ikke altid let at afgoere, om den beskaeftigelse, der har vaeret udoevet i en anden medlemsstat, er en beskaeftigelse i den offentlige administration, da graensen mellem den offentlige og private sektor varierer fra medlemsstat til medlemsstat, ligesom der er forskelle med hensyn til de omstaendigheder, som kendetegner et arbejdsforhold og retsvirkningerne heraf, hvilket goer det vanskeligt at foretage en sammenligning. For det andet kan det volde problemer at afgoere, om den erfaring, som er erhvervet i en anden medlemsstats administration, kan ligestilles med den erfaring, som kan opnaas i den stat, hvor ansaettelsesperioderne medregnes. Selv om Kommissionens synspunkt ifoelge sagsoegte kan vaere berettiget i visse individuelle tilfaelde, vil konsekvensen af det utvivlsomt vaere, at det aabner mulighed for udoevelse af et vidt skoen med den heraf foelgende risiko for vilkaarlighed og for, at der opstaar vaesentlige uligheder i forbindelse med loenforhoejelser, afviklingen af erhvervskarrieren og forfremmelser.
Heraf slutter Den Hellenske Republik, at kombinationen af en raekke forhold - saasom at der ikke findes nogen faellesskabsbestemmelser om harmonisering eller samordning af de nationale lovgivninger paa omraadet, de objektive vanskeligheder, som det i sagen omhandlede problem rejser, samt den omstaendighed, at de omtvistede lovbestemmelser ikke indebaerer nogen direkte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet - indebaerer, at en domfaeldelse af Den Hellenske Republik vil have saerdeles byrdefulde og uforholdsmaessige konsekvenser for den.
12 Efter en gennemgang af de omtvistede lovbestemmelser skal jeg bemaerke, at kriterierne for, om ansatte i den offentlige sektor i Graekenland i forbindelse med beregningen af deres loen og anciennitet faar medregnet tidligere ansaettelsesperioder i administrationen - administrationen forstaaet i vid betydning - er forskellig for det foerste efter, om den paagaeldendes arbejdsforhold er reguleret af den offentlige eller private ret og for det andet efter, om den ansatte har gjort tjeneste ved en offentligretlig organisation eller hos en privatretlig juridisk person.
13 Hvis det tidligere ansaettelsesforhold har vaeret reguleret af den offentlige ret, medregnes de tilbagelagte ansaettelsesperioder uden videre. Hvis arbejdsforholdet derimod har vaeret reguleret af privatretten, gaelder der visse betingelser for medregning heraf:
- Hvis ansaettelsesperioderne er tilbagelagt ved en offentlig organisation, medregnes de kun, saafremt den kompetente institution anser perioderne for pensionsgivende, eller saafremt de er blevet medregnet ved indplacering i loenklasse eller ved tildeling af loenforhoejelse i oevrigt.
- Hvis ansaettelsesperioderne derimod er tilbagelagt hos en privatretlig juridisk person, medregnes de endvidere, naar de under anvendelse af saerlige bestemmelser herom er blevet medregnet ved udnaevnelse, placering, indplacering i loenklasse eller ved tildeling af loenforhoejelse i oevrigt.
14 Der er efter sagens akter ingen tvivl om, at de omhandlede graeske lovbestemmelser ikke indeholder nogen hjemmel til ved fastsaettelsen af loen og anciennitet at medregne de ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstat. Det er dog lige saa utvivlsomt, at de graeske lovbestemmelser heller ikke indeholder noget forbud herimod. Praksis i Graekenland er imidlertid, som Kommissionen har anfoert uden at blive modsagt af Den Hellenske Republik, at medregningen af perioderne afslaas, hvis ikke de er tilbagelagt i Graekenland, med forbehold af de undtagelser, som gaelder for laerere, der er ansat ved graeske skoler i udlandet, og for politiske flygtninge, men disse personer er ikke omfattet af den foreliggende sag.
15 Det maa derfor undersoeges, om en medlemsstat efter traktatens artikel 5 og 48 samt artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ved beregningen af loen og anciennitet for statsborgere fra medlemsstaterne - herunder dens egne statsborgere, som er ansat i dens offentlige administration - er forpligtet til at medregne de perioder, hvorunder disse har arbejdet i en anden medlemsstats offentlige administration, paa samme maade, som den medregner de perioder, hvorunder de paagaeldende har arbejdet i medlemsstatens egen administration.
16 Jeg skal indledningsvis praecisere, at den omstaendighed, at en offentligt ansat, som i Graekenland anmoder om at faa medregnet den ansaettelsesperiode, han har tilbagelagt i en anden medlemsstats offentlige administration, er graesk statsborger, efter Domstolens praksis er uden betydning for, om forbuddet mod forskelsbehandling kan anvendes paa vedkommende. Enhver statsborger inden for Faellesskabet, som udnytter den ret til fri bevaegelighed, der tilkommer arbejdstagere, og som har udoevet en erhvervsbeskaeftigelse i en anden medlemsstat, er nemlig omfattet af traktatens artikel 48, uanset hvor han har bopael og er statsborger (3).
17 Den regulering af, om tidligere ansaettelsesperioder kan medregnes, som ligger til grund for de omtvistede lovbestemmelser og for de nationale myndigheders anvendelse heraf, er ikke baseret paa et nationalitetskriterium. Den er heller ikke baseret paa et bopaelskriterium, selv om det maa anerkendes, at man paa grund af Graekenlands geografiske beliggenhed vanskeligt kan forestille sig, at nogen tidligere skulle have arbejdet i den graeske administration uden at vaere bosat i Graekenland. Jeg mener dog ligesom Kommissionen, at den omtvistede ordning kan indebaere en skjult forskelsbehandling og kan udgoere en hindring for den frie bevaegelighed for personer.
18 Domstolen har i sin praksis siden 1974 antaget, at »reglerne om ligestilling saavel i traktaten som i artikel 7 i forordning nr. 1612/68 forbyder ikke blot aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til det samme resultat« (4). Domstolen har endvidere fastslaaet, at nationale retsforskrifter maa antages at medfoere en direkte forskelsbehandling, naar betingelserne, selv om de gaelder uden forskel efter nationalitet, overvejende beroerer vandrende arbejdstagere, eller naar betingelserne gaelder uden forskel, men lettere kan opfyldes af indenlandske end af vandrende arbejdstagere eller navnlig risikerer at skade vandrende arbejdstagere (5).
Herfra kan alene goeres undtagelse, saafremt de paagaeldende retsforskrifter er begrundet i objektive hensyn, som er uafhaengige af de paagaeldende arbejdstageres nationalitet, og saafremt de staar i rimeligt forhold til det formaal, der lovligt tilstraebes med den paagaeldende nationale lovgivning (6).
19 Jeg skal bemaerke, at der efter praksis i Graekenland ud over de allerede naevnte betingelser gaelder yderligere den betingelse for at medregne tidligere ansaettelsesperioder, at disse er tilbagelagt i Graekenland. Dette er en objektiv betingelse, som gaelder uden forskel for indenlandske arbejdstagere og arbejdstagere fra de oevrige medlemsstater, og som heller ikke er baseret paa nogen sondring efter arbejdstagerens bopael. I realiteten er det imidlertid kun arbejdstagere med graesk statsborgerskab, som kan opfylde denne betingelse. Saadan som de graeske myndigheder anvender de omtvistede lovbestemmelser, er bestemmelserne foelgelig til skade for de arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, og som udnytter deres ret til fri bevaegelighed ved at rejse til Graekenland for at tage beskaeftigelse i den offentlige administration, da problemet om medregning af ansaettelsesperioder, som er tilbagelagt i de andre medlemsstater, naesten udelukkende opstaar for disse sidstnaevnte arbejdstagere (7). Dette er grunden til, at jeg mener, at de omhandlede bestemmelser er diskriminerende.
20 Jeg skal herefter undersoege, om den forskellige behandling, som disse bestemmelser indebaerer, er objektivt begrundet, og om den staar i rimeligt forhold til det formaal, der forfoelges med den nationale lovgivning. I denne forbindelse skal jeg gennemgaa det formaal, som haevdes at ligge bag reglen om medregning af de ansaettelsesperioder, som offentligt ansatte tidligere har tilbagelagt i den graeske administration.
Jeg finder det i denne forbindelse relevant at minde om, at Domstolen allerede i Scholz-dommen (8) har fastslaaet, at afslaget paa at medregne en beskaeftigelsesperiode, som var tilbagelagt i en anden medlemsstats offentlige administration af en kvindelig tysk statsborger, der havde erhvervet italiensk statsborgerskab i kraft af aegteskab, udgjorde en uberettiget, indirekte forskelsbehandling. Den paagaeldende havde paaberaabt sig denne beskaeftigelsesperiode for at opnaa nogle ekstra point under en generel udvaelgelsesproeve, som blev afholdt med henblik paa besaettelse af en raekke stillinger som kantinemedhjaelper ved et italiensk universitet.
I oevrigt har generaladvokat Jacobs i det forslag til afgoerelse, som han fremsatte den 17. juli 1997 i sag C-15/96, der endnu verserer ved Domstolen - hvilken sag vedroerer et praejudicielt spoergsmaal, som Arbeitsgericht Hamburg har forelagt i en tvist, hvorunder en laege, som er graesk statsborger og arbejder for byen Hamburg, har rejst krav om, at der ved forfremmelse og beregning af hendes loen tages hensyn til erfaring, hun har erhvervet i en anden medlemsstat som speciallaege inden for samme omraade - foreslaaet Domstolen at kende for ret, at en bestemmelse i en kollektiv overenskomst for offentligt ansatte i en medlemsstat, hvorefter der sker automatisk forfremmelse efter otte aars beskaeftigelse i visse stillinger, men som udelukker, at der tages hensyn til tilsvarende beskaeftigelse i den offentlige administration i en anden medlemsstat, strider mod traktatens artikel 48 og mod artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 (9).
21 Det fremgaar af artikel 16, litra a), b) og c), i den graeske lov nr. 1505/84, at offentligt ansatte under alle omstaendigheder faar medregnet tidligere ansaettelsesperioder i forbindelse med forfremmelse og beregning af deres loen, saafremt deres tidligere kontrakt med administrationen har vaeret reguleret af offentlig ret og - under naermere angivne visse betingelser - saafremt de har arbejdet for administrationen i henhold til en kontrakt, som var reguleret af privatretten, eller saafremt de har vaeret beskaeftiget af en privatretlig juridisk person.
Disse betingelser er meget uensartede og gaelder ikke kumulativt. Som jeg tidligere har anfoert, henhoerer en af betingelserne under det sociale sikringsomraade og har til formaal at sikre, at den kompetente institution samtidig anerkender, at ansaettelsesperioden er pensionsgivende. Den anden betingelse angaar vurderingen af den paagaeldendes erfaring fra tidligere opgaver og gaar ud paa, at tidligere ansaettelsesperioder skal medregnes ved udnaevnelse, placering, indplacering i loenklasse eller ved tildeling af loenforhoejelse i oevrigt.
22 Heraf slutter jeg, at disse regler generelt har til formaal at sikre, at de paagaeldende ansatte allerede tidligere har godtgjort, at de er egnet til at arbejde i den offentlige administration samt at undgaa, at en aendring af deres stilling eller organisation kommer dem til skade ved at forringe deres loenvilkaar.
I de tilfaelde, hvor det tidligere ansaettelsesforhold har vaeret reguleret af privatretten, tror jeg navnlig, at reglen, hvorefter medregningen af tidligere ansaettelsesperioder er betinget af, at disse er blevet medregnet ved indplacering i loenklasse, udnaevnelse, placering eller loenforhoejelse, har til formaal at honorere den erfaring, som arbejdstageren medbringer i stillingen, mens reglen, hvorefter medregningen af disse ansaettelsesperioder er betinget af, at den kompetente institution anser dem for pensionsgivende, efter min opfattelse har til formaal at sikre arbejdstagerne ensartede pensionsrettigheder ved at undgaa, at de lider skade ved at skifte arbejdsplads.
23 Hvis det er disse formaal, der forfoelges med de foreliggende lovbestemmelser, kan jeg ikke se nogen objektiv begrundelse, som kan retfaerdiggoere, at medregningen af tidligere ansaettelsesperioder ved en offentlig administration, det vaere sig i henhold til en offentligretlig eller privatretlig ordning, begraenses til de perioder, som er tilbagelagt i den paagaeldende medlemsstat, og at medregningen naegtes for perioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstat under samme eller tilsvarende omstaendigheder eller inden for rammerne af en identisk eller tilsvarende ordning.
24 Hvad angaar arbejdstagerens egnethed vil den person, som allerede har gjort tjeneste i den offentlige administration i en anden medlemsstat, nemlig vaere lige saa egnet til at goere tjeneste i den offentlige administration i Graekenland som den, der i forvejen har arbejdet i den graeske administration. Arbejdsgiveren kan derfor ikke med foeje afslaa at honorere den erfaring, som den paagaeldende har erhvervet som offentligt ansat.
Hvad angaar reglen om, at medregning af tidligere ansaettelsesperioder er betinget af, at disse er blevet medregnet ved indplacering i loenklasse, udnaevnelse, placering eller loenforhoejelse, kan jeg ikke se, hvorfor det boer antages, at de erfaringer, som en person har erhvervet i Graekenland under udoevelse af bestemte funktioner, skulle vaere bedre end dem, som er erhvervet under udoevelse af tilsvarende funktioner i en anden medlemsstat.
Hvad endelig angaar betingelsen om, at tidligere ansaettelsesperioder er anerkendt som pensionsgivende for at kunne medregnes, er dette spoergsmaal, saafremt arbejdstageren har udnyttet sin ret til fri bevaegelighed, reguleret af traktatens artikel 51, af forordning (EOEF) nr. 1408/71 (10) og af de principper, som Domstolen har opstillet i sin praksis (11).
Hvad angaar anerkendelsen af vandrende arbejdstageres pensionsrettigheder skal jeg bemaerke, at Domstolen allerede i Vougioukas-dommen (12) har antaget, at bestemmelser i en national lovgivning - hvorefter der hvad angaar erhvervelsen af pensionsrettigheder kun tages hensyn til beskaeftigelsesperioder, som er tilbagelagt ved indenlandske offentlige hospitaler, mens tilsvarende perioder, som er tilbagelagt ved andre medlemsstaters offentlige hospitaler, ikke anerkendes - kan afholde EF-arbejdstagere fra at udoeve deres ret til fri bevaegelighed.
25 Til stoette for de omtvistede lovbestemmelser goer de graeske myndigheder for det foerste gaeldende, at det er umuligt, saa laenge der ikke findes faellesskabsbestemmelser paa omraadet, at medregne tidligere ansaettelsesperioder i andre medlemsstater. For det andet anfoerer de, at det er vanskeligt at afgoere, om en beskaeftigelse i en anden medlemsstat har karakter af en beskaeftigelse i den offentlige administration, da graensen mellem den offentlige og den private sektor varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og da der endvidere er forskelle med hensyn til de omstaendigheder, som kendetegner et arbejdsforhold og retsvirkningerne heraf, hvilket goer det vanskeligt at foretage en sammenligning.
26 Hvad angaar dette foerste anbringende skal jeg minde om, at Domstolen allerede i 1974 fastslog, at traktatens artikel 48 har direkte virkning. Konsekvensen heraf er, at denne traktatbestemmelse tillaegger private rettigheder, som de nationale domstole skal beskytte, samt at den dels paalaegger medlemsstaterne en praecis forpligtelse, som ikke kraever nogen yderligere retsakt fra faellesskabsinstitutionernes eller medlemsstaternes side, dels ikke overlader disse noget skoen med hensyn til forpligtelsens opfyldelse (13).
27 Hvad angaar de vanskeligheder, som er forbundet med at foretage en sammenligning mellem den ordning, i henhold til hvilken ansaettelsesperioderne er tilbagelagt i udlandet, og den ordning, i henhold til hvilken de samme eller tilsvarende ansaettelsesperioder er tilbagelagt i Graekenland, er der tale om et praktisk problem, som ikke kan beroere anvendelsen af princippet om, at statsborgere fra medlemsstaterne ikke ved udoevelsen af deres beskaeftigelse maa udsaettes for nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet. Hvis der er tvivl om overensstemmelsen mellem to ordninger, kan denne tvivl let bringes af vejen ved udstedelse af attester fra den paagaeldende arbejdsgiver eller fra den paagaeldende medlemsstats konsulaere myndigheder (14).
28 Jeg skal desuden minde om, at en medlemsstat ikke kan retfaerdiggoere en tilsidesaettelse af sine forpligtelser efter faellesskabsretten med, at en opfyldelse af forpligtelserne vil stoede paa vanskeligheder, de vaere sig reelle eller antagelige. Den eneste fritagelsesgrund, Domstolen anerkender som gyldig grund til en tilsidesaettelse af medlemsstaternes forpligtelser, er som bekendt, at det er absolut umuligt for den paagaeldende medlemsstat at opfylde sine forpligtelser (15).
29 Jeg skal afslutte mit forslag til afgoerelse med at anfoere, at de omtvistede lovbestemmelser, som skaber en forskel i behandlingen af de arbejdstagere, som ikke har udnyttet deres ret til fri bevaegelighed, og vandrende arbejdstagere, ikke blot indebaerer en skjult forskelsbehandling til skade for arbejdstagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, men ogsaa maa antages at hindre den frie bevaegelighed for graeske statsborgere, da disse kan blive afholdt fra at udnytte deres ret til fri bevaegelighed, naar de ved, at konsekvensen af, at de flytter til en anden medlemsstat for at tage arbejde dér - saafremt de agter at vende tilbage til deres oprindelsesland og tage beskaeftigelse i den nationale, offentlige administration - vil vaere, at de ikke vil faa noget som helst ud af de aar, de tilbringer i udlandet, hvad angaar medregningen af de erfaringer og den anciennitet, som de erhverver dér, med de foelger, dette vil have for deres loen. Vedroerende dette spoergsmaal har Domstolen fastslaaet, at »alle traktatens bestemmelser vedroerende den frie bevaegelighed for personer skal goere det lettere for faellesskabsborgere at udoeve erhvervsmaessig beskaeftigelse af enhver art paa hele Faellesskabets omraade, og at disse bestemmelser indeholder et forbud mod foranstaltninger, som kan skade disse borgere, saafremt de oensker at udoeve en erhvervsmaessig beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade« (16).
Sagens omkostninger
Da Kommissionen har godtgjort rigtigheden af sine anbringender, boer Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit.
Forslag til afgoerelse
Af de anfoerte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at fastslaa, at:
- Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 5 og 48 samt artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, da den hvad angaar indplacering paa loenskala, tildeling af anciennitetsforbedring og fastsaettelse af loen naegter at medregne de ansaettelsesperioder, som dens ansatte tidligere har tilbagelagt i den offentlige administration i andre medlemsstater, paa de samme betingelser, som gaelder for medregningen af ansaettelsesperioder, der er tilbagelagt i dens egen administration.
- Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(1) - Raadets forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467).
(2) - Affattelsen af litra c) er den, der gaelder som foelge af lov nr. 1810/88 [i lighed med, hvad der gaelder for denne artikels litra e), f) og g)].
(3) - Dom af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholz, Sml. I, s. 505, praemis 9, og af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, praemis 38.
(4) - Dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, praemis 11, og af 30.5.1989, sag 33/88, Allué og Coonan, Sml. s. 1591, praemis 11.
(5) - Dom af 23.5.1996, sag C-237/94, O'Flynn, Sml. I, s. 2617, praemis 18.
(6) - Ibidem, praemis 19
(7) - Dom af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 24.
(8) - Se fodnote 3, dommens praemis 11.
(9) - Sagen Schoening-Kougebetopoulou.
(10) - Raadets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og konsolideret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6).
(11) - Jf. Scholz og Vougioukas-dommene, som er naevnt i fodnote 3, og dom af 25.6.1997, sag C-131/96, Mora Romero, Sml. I, s. 3659.
(12) - Naevnt i fodnote 3, se dommens praemis 39 og 40.
(13) - Dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 5-8.
(14) - Jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Jacobs i Scholz-sagen, som er naevnt i fodnote 3, se Sml. I, s. 507, punkt 30.
(15) - Jf. dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699, praemis 15, af 10.6.1993, sag C-183/91, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3131, praemis 10, af 2.2.1989, sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 175, praemis 8, og af 15.1.1986, sag 52/84, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 89, praemis 14.
(16) - Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 94.
Full & Egal Universal Law Academy