Conclusiones del abogado general
1 El presente asunto versa sobre la política de los Países Bajos consistente en prohibir la exportación de determinados residuos destinados a la valorización, a menos que el tratamiento de dichos residuos sea más eficaz en el extranjero que en los Países Bajos. El Raad van State de los Países Bajos solicita que se dilucide si esta política es contraria al artículo 34 del Tratado, teniendo en cuenta los principios de «autosuficiencia» y «proximidad». Estos principios están recogidos en el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (1) (en lo sucesivo, «Reglamento sobre residuos» o simplemente «Reglamento») y en la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos. (2)
2 El Raad van State desea que se determine, en particular, si esta normativa prevé la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad únicamente a los residuos destinados a la eliminación o si también permite su aplicación a los residuos destinados a la valorización. Además, pregunta si la política de los Países Bajos se ajusta a dichos principios. En el caso de que, según la normativa comunitaria, los principios de autosuficiencia y proximidad no sean aplicables a los residuos destinados a la valorización, el Raad van State pide que se dilucide si, a pesar de ello, la política de los Países Bajos puede encontrar justificación en el artículo 130 T del Tratado. También pregunta si los derechos exclusivos concedidos a la empresa nacional responsable de la gestión de residuos son compatibles con los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado en relación con el artículo 86 del Tratado.
Normativa comunitaria sobre residuos
La Directiva relativa a los residuos
3 La Directiva 75/442 relativa a los residuos fue adoptada el 15 de julio de 1975 con arreglo a los artículos 100 y 235 del Tratado. Todas sus disposiciones sustantivas fueron sustituidas mediante la Directiva 91/156/CEE del Consejo. (3) Esta última Directiva fue adoptada el 18 de marzo de 1991 en virtud del artículo 130 S del Tratado. En lo sucesivo, me referiré a la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, como la «Directiva sobre residuos» o, simplemente, la «Directiva». (4)
4 La Directiva establece una serie de disposiciones y principios de carácter general sobre la eliminación y valorización de residuos. Los artículos 3, 4, 5 y 7 son de especial importancia para el presente asunto. A continuación expongo su contenido.
5 El artículo 3 exige a los Estados miembros que tomen las medidas adecuadas para fomentar, en primer lugar, «la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad» (5) y, en segundo lugar, «la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias» o «la utilización de los residuos como fuente de energía». Dichas medidas han de ser comunicadas a la Comisión. (6) El artículo 4 impone a los Estados miembros la obligación de «adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente». También les exige que adopten las medidas necesarias para «prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos».
6 El artículo 5 establece los principios de autosuficiencia y proximidad, que son objeto de examen en el presente asunto. Este es su tenor:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»
7 Con arreglo al artículo 7, las autoridades competentes de los Estados miembros establecerán «planes de gestión de residuos» para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5. Dichos planes han de ser notificados a la Comisión, y los Estados miembros «podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos». Los Estados miembros deben informar a la Comisión y a los demás Estados miembros de tales medidas.
8 El artículo 7 también dispone que los planes de gestión de residuos «se referirán en particular a los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse; las prescripciones técnicas generales; todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares; [y] los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación». Añade que dichos planes «podrán incluir, por ejemplo las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos; la estimación de los costes de las operaciones de valorización y de eliminación; [y] las medidas apropiadas para fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos».
9 Por último es preciso destacar, a propósito de la Directiva, su noveno considerando, en el que se afirma que «[...] conviene reducir los movimientos de residuos y que [...] los Estados miembros puedan adoptar las medidas necesarias en el marco de sus planes de gestión».
El Reglamento sobre residuos
10 El Reglamento sobre residuos fue adoptado el 1 de febrero de 1993 y entró en vigor el 6 de mayo de 1994. (7) Al igual que la Directiva, en su versión modificada, fue adoptado con arreglo al artículo 130 S. El Reglamento, entre otras medidas, establece un sistema de notificación previa de los traslados de residuos entre los Estados miembros. Sustituyó y derogó a la Directiva 84/631/CEE sobre residuos peligrosos, aunque prevé la notificación de los movimientos transfronterizos tanto de residuos peligrosos como de residuos no peligrosos, y supuso la aplicación del Convenio de Basilea en la Comunidad (el Convenio, en lo que atañe a la Comunidad, fue aprobado mediante la Decisión 93/98/CEE del Consejo, (8) adoptada en la misma fecha que el Reglamento).
11 El Reglamento establece conjuntos de normas distintos dependiendo de que el traslado sea de residuos destinados a la eliminación o de residuos destinados a la valorización. No obstante, se exige la notificación previa en ambos casos. Las disposiciones relativas a los residuos destinados a la eliminación están recogidas en el Capítulo A del Título II del Reglamento, mientras que las relativas a los residuos destinados a la valorización se encuentran en el Capítulo B. El Capítulo A contiene los artículos 3 a 5; el Capítulo B, los artículos 6 a 11.
12 En el caso de residuos destinados a la eliminación, corresponde al Estado miembro de destino autorizar el traslado, aunque los Estados miembros de expedición y tránsito también serán informados del traslado. Estos tienen derecho a plantear objeciones y el Estado miembro de destino sólo podrá dar su autorización si no se han planteado dichas objeciones. En el caso de los residuos destinados a la valorización, los Estados miembros de expedición, de destino y de tránsito pueden plantear objeciones a un traslado pero, como regla general, no se requiere una autorización expresa.
13 Los motivos en los que se pueden basar las objeciones a los traslados de residuos destinados a la eliminación se enumeran en el apartado 3 del artículo 4. El inciso i) de la letra a) de este apartado dispone lo siguiente:
«Con el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán tomar medidas con arreglo al Tratado, para prohibir de modo general o parcial los traslados de residuos o para oponerse sistemáticamente a los mismos. Se comunicarán inmediatamente dichas medidas a la Comisión, la cual informará a los demás Estados miembros.»
14 La letra b) del apartado 3 del artículo 4 establece además:
«Las autoridades competentes de expedición y de destino, teniendo en cuenta las condiciones geográficas o las necesidades de instalaciones especializadas para ciertos tipos de residuos, podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto cuando éste no se ajuste a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, especialmente en sus artículos 5 y 7:
i) para aplicar el principio de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional;
ii) en aquellos casos en que la instalación tenga que eliminar residuos procedentes de una fuente próxima y la autoridad competente haya dado prioridad a dichos residuos;
iii) para garantizar que los traslados cumplen los planes de gestión de residuos.»
15 Por último, la letra c) del apartado 3 del artículo 4 menciona tres nuevos motivos de objeción. Se pueden plantear objeciones:
«[...]
- si [el traslado] no se ajusta a las disposiciones legales y reglamentarias nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud;
- si anteriormente el notificante o el destinatario han sido condenados por llevar a cabo traslados ilícitos [...]; o
- si el traslado es contrario a las obligaciones dimanantes de convenios internacionales celebrados por el Estado o Estados miembros afectados.»
16 Los motivos de objeción en el supuesto de traslados de residuos destinados a la valorización se enumeran en la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento. El primer guión de esta disposición permite que se planteen objeciones con arreglo a la Directiva sobre residuos, en particular, a su artículo 7. Como ya expuse anteriormente, según el artículo 7 de la Directiva, las autoridades competentes de los Estados miembros deben establecer planes de gestión de residuos para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, y permite a los Estados miembros que tomen «las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos».
17 Los demás motivos de objeción a los traslados de residuos destinados a la valorización que se enumeran en la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento son idénticos a los enumerados en la letra c) del apartado 3 del artículo 4 a propósito de los residuos destinados a la eliminación (reproducidos en el punto 15 supra). No obstante, se contempla otro motivo, a saber, «que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales».
Hechos que originaron el litigio principal
18 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (en lo sucesivo, «Dusseldorp») tenía la intención de exportar residuos para que fueran tratados en la República Federal de Alemania por Factron Technik GmbH (en lo sucesivo, «Factron»). Los residuos consistían en filtros de aceite, bidones tanto de plástico como de metal contaminados por aceite, trapos, guantes, gránulos absorbentes y cartuchos de grasa. Para mayor brevedad, la resolución de remisión se refiere a ellos como «filtros de aceite» y yo voy a adoptar el mismo sistema. Tras algunas discrepancias iniciales, el Ministerio aceptó que el objetivo de los traslados era el de valorizar los filtros y no el de eliminarlos.
19 Los traslados propuestos fueron notificados al Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministerio de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministerio»), como exige el Reglamento sobre residuos. Las notificaciones se referían a dos partidas de residuos distintas: una de 2.000.000 kg y otra de 60.000 kg. Según las observaciones del Gobierno neerlandés, estaba previsto que los traslados tuvieran lugar, respectivamente, entre el 27 de mayo de 1994 y el 26 de mayo de 1995 y entre el 16 de mayo de 1994 y el 15 de mayo de 1995. El Ministerio se opuso a la exportación alegando que el tratamiento de filtros de aceite practicado por Factron en Alemania no era de mayor calidad que el efectuado en los Países Bajos. Esta decisión se adoptó con arreglo al Plan plurianual de eliminación de residuos peligrosos de los Países Bajos (en lo sucesivo, «Plan»). El Plan contenía una norma que prohibía la exportación de filtros de aceite si el tratamiento que se pretendía obtener en el extranjero no era de mayor calidad que el disponible en los Países Bajos. Posteriormente me ocuparé de la naturaleza del Plan con mayor detenimiento. (9)
20 Las objeciones del Ministerio a los traslados fueron expuestas en dos resoluciones fechadas el 22 de agosto de 1994. Dusseldorp, Factron y Dusseldorp Lichtenvoorde BV (a los que me referiré, en lo sucesivo, como los «demandantes») dirigieron un escrito al Ministerio oponiéndose a dichas resoluciones. El Ministerio desestimó las objeciones de los demandantes por considerarlas infundadas mediante resolución de 8 de diciembre de 1994. No obstante, modificó el fundamento de sus resoluciones anteriores y se remitió al artículo del Reglamento relativo a la posibilidad de plantear objeciones a los traslados de residuos destinados a la valorización (artículo 7) y no al artículo relativo a las objeciones a los traslados de residuos destinados a la eliminación (artículo 4). Los demandantes recurrieron contra la resolución de 8 de diciembre de 1994. La resolución de remisión que nos ocupa fue dictada en el contexto de este procedimiento de recurso.
21 El recurso de los demandantes contra la resolución de 8 de diciembre se basaba tanto en motivos de hecho como de Derecho. En lo que atañe a los hechos, discrepaban de la conclusión del Ministerio según la cual la calidad del tratamiento efectuado por Factron en Alemania no era mayor que la calidad del tratamiento practicado en los Países Bajos. En cualquier caso, las discrepancias sobre los hechos no son relevantes para este Tribunal de Justicia. Basta señalar que las cuestiones del tribunal nacional parten de la premisa de que el asunto se refiere a una situación en la que la calidad del tratamiento en el extranjero no es mayor que la del tratamiento en los Países Bajos, de modo que es aplicable la norma controvertida.
22 Las cuestiones de Derecho planteadas por los demandantes se refieren a la legalidad de la objeción planteada por el Ministerio al traslado de residuos a otro Estado miembro de la Unión Europea. Sostienen que la norma controvertida era una restricción injustificada a la libre circulación de mercancías, en especial porque los principios de autosuficiencia y proximidad en la gestión de residuos sólo pueden ser invocados, con arreglo al Reglamento, para formular objeciones a los traslados de residuos destinados a la eliminación, pero no en el caso de residuos destinados a la valorización.
El Plan
23 Paso ahora a examinar con más detalle la naturaleza del Plan en el que se basan las resoluciones objeto del litigio. El Raad van State describe el plan del siguiente modo. En el apartado 3.1 de la Parte I se afirma que los principios de autosuficiencia y de proximidad, mencionados en el Reglamento y en la Directiva, constituyen bases importantes para la política del Ministerio en materia de importación, exportación y tránsito de residuos. Estos principios se encuentran plasmados en el apartado 6.5 de la Parte I del Plan, que establece el objetivo, en particular, de conseguir la mejor forma posible de eliminación y «la continuidad en la eliminación» (aunque el Raad van State no ve una relación directa entre estos principios y el objetivo mencionado). Concretamente, por cuanto aquí interesa, únicamente se concedía autorización para exportar residuos si la eliminación era de calidad superior en el extranjero o si en los Países Bajos no se disponía de capacidad de tratamiento suficiente.
24 La norma controvertida -la prohibición de exportar filtros de aceite si el tratamiento, fuera de los Países Bajos, de dichos filtros no era de calidad superior al tratamiento que se puede obtener en este país- estaba recogida en el plan sectorial 19, relativo a los filtros de aceite, que a su vez forma parte de la Parte II del Plan. Los demandantes consideran que esta norma supone una prohibición general de la exportación de filtros de aceite. El Raad van State, por el contrario, no comparte esta postura ya que, en su opinión, si resultase que existe un tratamiento de mayor calidad en el extranjero, nada había en el plan sectorial que se opusiera a la exportación de estos filtros.
25 Con el fin de conseguir la mejor forma de eliminación, el plan sectorial 10 concedía a una sola empresa, AVR Chemie CV (en lo sucesivo, «AVR»), la «función de gestión de residuos». Según este plan sectorial, no había lugar más que para una empresa que pudiera incinerar residuos peligrosos; AVR fue designada único transformador final para la incineración de residuos peligrosos en un horno con tambor giratorio de alto rendimiento. Los residuos que debían ser incinerados en un horno de estas características sólo podían ser exportados por AVR. Para evitar aumentos de precios no deseados, se impusieron determinadas condiciones en la autorización concedida a AVR.
26 Los demandantes sostienen que el tratamiento al que AVR somete a los filtros de aceite constituye más una operación de eliminación que una operación de valorización. A su parecer, aunque AVR utiliza parte del calor resultante de la incineración para generar energía eléctrica y recupera parte de los productos residuales, este aprovechamiento es puramente accesorio. Añaden que el tratamiento de Factron, por el contrario, permite el reciclaje de todo el filtro de aceite.
27 Según los demandantes, AVR es una sociedad comanditaria en la que el Estado neerlandés y el municipio de Rotterdam poseen el 55 % de las acciones, mientras que el resto pertenecen a empresas privadas. También afirman que uno de los miembros del Consejo de Supervisión de AVR es el director del departamento de gestión de residuos del Ministerio y que es el Ministerio quien establece la política neerlandesa de residuos y, por tanto, decide qué exportaciones reciben autorización.
28 El Raad van State llega a las siguientes conclusiones sobre el Plan. En primer lugar, concluye que dado que el Plan se refiere a la «eliminación (incluida la valorización)», la política plasmada en el Plan es aplicable a cualquier forma de tratamiento de residuos, independientemente de que se trate de eliminación o de valorización. En segundo lugar, llega a la conclusión de que la política plasmada en el Plan equivale a una prohibición de las exportaciones cuando la calidad del tratamiento que se pretende obtener en el extranjero es igual o menor que la del tratamiento disponible en los Países Bajos.
29 En tercer lugar, concluye que debe considerarse que el Plan es un «plan de gestión de residuos» en el sentido de la Directiva. Como se explicó anteriormente, (10) con arreglo a la Directiva, los Estados miembros deben establecer «planes de gestión de residuos» y el Reglamento se refiere a la aplicación de dichos planes. Los demandantes aducen que el Plan objeto del presente asunto no puede ser calificado de plan de gestión de residuos en el sentido de la normativa comunitaria. El Raad van State, por el contrario, discrepa de los demandantes en este punto. Según la observaciones presentadas por la Comisión y el Gobierno neerlandés, el Plan fue notificado a la Comisión en tanto que «plan de gestión de recursos» el 13 de septiembre de 1993.
30 En cuarto lugar, el Raad van State llega a la conclusión de que debe considerarse que AVR es una empresa pública o una empresa a la que se le ha concedido derechos especiales o exclusivos en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado. También afirma que AVR ocupa una posición dominante en una parte sustancial del mercado común, ya que es el único licenciatario en los Países Bajos para la incineración de residuos peligrosos.
31 Por último, debe llamarse la atención sobre la afirmación del Gobierno neerlandés según la cual el Ministerio va a modificar su política relativa a la exportación de residuos destinados a la valorización. Se autorizarán tales exportaciones a menos que la proporción de residuos valorizados en el extranjero sea sensiblemente menor que la obtenida en los Países Bajos. El Gobierno sostiene que esta política es conforme con el quinto guión de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento. (11) Por cuanto aquí interesa, esta disposición establece que las objeciones al traslado de residuos destinados a la valorización pueden plantearse si «la proporción entre residuo valorizable y no valorizable [...] [haga] injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.» La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que examine la compatibilidad de esta nueva política con el Derecho comunitario mediante un obiter dictum. En mi opinión, sin embargo, ello no es procedente ya que no se ha planteado ninguna cuestión al respecto y, por tanto, no se han presentado observaciones sobre este punto. El hecho de que la política establecida en el Plan haya sido modificada no soslaya la necesidad de responder a las cuestiones remitidas. Como señala la Comisión, siempre existe el riesgo de que la práctica actual persista y, además, determinar si la política anterior fue contraria a Derecho puede seguir siendo importante a efectos de establecer si debe condenarse al Ministerio al pago de daños y perjuicios.
Las cuestiones
32 Estas son las cuestiones planteadas por el Raad van State:
«1) a) Habida cuenta del sistema del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE), considerados conjuntamente, ¿son aplicables los principios de autosuficiencia y de proximidad solamente a los traslados entre Estados miembros de residuos destinados a la eliminación o también a los de residuos destinados a la valorización?
b) En caso de que el Tribunal de Justicia estime que los principios de autosuficiencia y de proximidad, en virtud del Reglamento (CEE) nº 259/93 y de la Directiva 75/442/CEE, no pueden aplicarse a los traslados entre Estados miembros de residuos destinados a la valorización, ¿puede el artículo 130 T del Tratado CE justificar un régimen como el que contiene en esta materia el Plan plurianual de junio de 1993, establecido por el Gobierno neerlandés?
2) En el Plan plurianual los principios de autosuficiencia y de proximidad se concretan en un intento por conseguir la mejor forma posible de eliminación (incluida la valorización) y la continuidad en la eliminación. ¿Es éste el desarrollo apropiado de dichos principios?
3) a) En la medida en que sean admisibles en sí mismos los criterios definidos en el Plan plurianual para formular objeciones contra la exportación de residuos destinados a la valorización, ¿cabe hablar de una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 34 del Tratado CE y hay una justificación para ello?
b) ¿Influye a este respecto la cuestión de si los principios de autosuficiencia y de proximidad, de ser aplicables a los residuos destinados a la valorización, se aplican con carácter primario dentro de la Comunidad en su conjunto o exclusivamente a nivel nacional?
4) ¿Son compatibles con los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado CE, en relación con el artículo 86, derechos exclusivos como los que las autoridades neerlandesas concedieron, en el plan sectorial 10 de la segunda parte del Plan plurianual, a AVR Chemie CV para la incineración de residuos peligrosos, habida cuenta de la motivación que se da para ello en el Plan plurianual?»
33 Han presentado observaciones escritas los demandantes, los Gobiernos neerlandés y francés, así como la Comisión. En la vista, expusieron observaciones orales los demandantes, los Gobiernos neerlandés y danés, así como la Comisión.
Letra a) de la primera cuestión
34 Con su primera cuestión, el Raad van State solicita que se dilucide si, habida cuenta del sistema que resulta del Reglamento y la Directiva, los principios de autosuficiencia y proximidad son aplicables a los residuos destinados a la valorización, como lo son a los residuos destinados a la eliminación.
Los principios de autosuficiencia y proximidad
35 Para abordar esta cuestión, es conveniente examinar en primer lugar el significado y la historia de los principios de autosuficiencia y proximidad, así como su aplicación por parte del Tribunal de Justicia.
36 El principio de autosuficiencia está plasmado en la exigencia, establecida en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, de que una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación permita «a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos». El principio de proximidad está plasmado en la exigencia, establecida por el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva, de que dicha red permita «la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas». Como expuse anteriormente, (12) también se hace mención expresa de dichos principios en el inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 y, únicamente del principio de autosuficiencia, en la letra b) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento sobre residuos.
37 El Acta Unica Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987 e incorporó al Tratado un Título específico sobre el medio ambiente, proporcionó a las políticas ambientales una base jurídica expresa en el Derecho comunitario. El mencionado Título (13) está formado por los artículos 130 R, 130 S y 130 T, y fue modificado por el Tratado de la Unión Europea. El apartado 2 del artículo 130 R dispone que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente se basará, entre otros principios, en el de «corrección de atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma» (en lo sucesivo, «principio de rectificación en la fuente»). El Tribunal de Justicia interpretó este principio en la sentencia Comisión/Bélgica (14) (en lo sucesivo, «sentencia de los residuos valones») en el sentido de que «incumbe a cada región, municipio u otro ente local adoptar las medidas apropiadas para asegurar la recepción, el tratamiento y la gestión de sus propios residuos; en consecuencia, éstos deben gestionarse lo más cerca posible del lugar de producción, a fin de limitar al máximo su traslado». (15) El Tribunal de Justicia también consideró que el principio de rectificación en la fuente concordaba «con los principios de autosuficiencia y de proximidad, establecidos en el Convenio de Basilea». (16)
38 La primera aparición de los principios de autosuficiencia y proximidad en un texto comunitario fue en la Comunicación de la Comisión sobre estrategia comunitaria para la gestión de residuos, de 18 de septiembre de 1989, (17) y después por una Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990. (18) La Comunicación de la Comisión no mencionaba expresamente ninguno de los principios pero hacía referencia a la necesidad de desarrollar una red de instalaciones para la eliminación definitiva de residuos de tal modo que no se dejasen subequipadas algunas regiones de la Comunidad y a la conveniencia de que los residuos se eliminasen en los centros adecuados más próximos, con excepciones en el caso de los residuos reciclables. (19) La Resolución del Consejo mencionaba el principio de proximidad únicamente de forma implícita (séptimo considerando de la exposición de motivos de la Resolución y en los puntos 7 y 11 de su texto), pero sí mencionaba expresamente el principio de autosuficiencia en el quinto considerando de la exposición de motivos (véase, también, el punto 7 del texto).
39 En la sentencia de los residuos valones, el Tribunal de Justicia mencionaba la presencia de los principios de autosuficiencia y proximidad en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. (20) El Convenio fue firmado el 22 de marzo de 1989 y aprobado en nombre de la Comunidad el 1 de febrero de 1993, fecha posterior a la sentencia de los residuos valones, mediante la Decisión 93/98. (21) Uno de los fines del Reglamento sobre residuos era el de conformar el sistema comunitario entonces vigente de supervisión y control del transporte de residuos a los requisitos del Convenio de Basilea, como ponen de manifiesto el cuarto considerando de la exposición de motivos de la Decisión 93/98 y el primer considerando de la exposición de motivos del Reglamento. Aunque el título del Convenio hace referencia al control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su «eliminación», es aplicable tanto a los residuos destinados a la eliminación como a los residuos destinados a la valorización, ya que la definición del término «eliminación» incluye las operaciones de valorización. (22) Además, también es aplicable a determinados residuos que no tienen la condición de peligrosos. (23)
40 Los términos «autosuficiencia» y «proximidad» no aparecen como tales en el Convenio. No obstante, se puede afirmar que las ideas en las que se basan estos principios están plasmadas en el Convenio en vista de las siguientes disposiciones.
41 Con arreglo al Convenio, las partes deben «velar por que el movimiento transfronterizo de los desechos peligrosos y otros desechos se reduzca al mínimo compatible con un manejo ambientalmente racional y eficiente de esos desechos [...]», (24) y deben tomar las medidas apropiadas «para que sólo se permita el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros desechos si:
a) el Estado de exportación no dispone de la capacidad técnica ni de los servicios requeridos o de lugares de eliminación adecuados a fin de eliminar los desechos de que se trate de manera ambientalmente racional y eficiente; o
b) los desechos de que se trate son necesarios como materias primas para las industrias de reciclado o recuperación en el Estado de importación; o
c) el movimiento transfronterizo de que se trate se efectúa de conformidad con otros criterios que puedan decidir las Partes, a condición de que esos criterios no contradigan los objetivos de este Convenio». (25)
42 Además, para que la exportación de residuos sea aceptable con arreglo al Convenio, es preciso que el Estado de importación no haya prohibido en su legislación las importaciones y que el Estado de exportación no tenga razones para creer que tales desechos no serán sometidos a un manejo ambientalmente racional. (26)
43 Por lo demás, según la letra b) del apartado 2 del artículo 4, cada Parte deberá tomar las medidas apropiadas para «establecer instalaciones adecuadas de eliminación para el manejo ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos, cualquiera que sea el lugar donde se efectúa su eliminación que, en la medida de lo posible, estará situado dentro de ella». (27) Esta exigencia es análoga al principio de autosuficiencia tal y como se ha descrito anteriormente en el punto 36.
44 No obstante, hay quien ha señalado que el principio de proximidad no se puede inferir del Convenio, ya que éste, si bien exige una eliminación ambientalmente racional, no insiste en que los residuos deban ser eliminados en la instalación más cercana (28) y sólo persigue reducir el movimiento transfronterizo de residuos. Sin embargo, este objetivo se acerca en cierta medida al principio de proximidad, aunque su aplicación en determinados casos será contraria a dicho principio (por ejemplo, cuando una instalación de eliminación situada en el extranjero está de hecho más cerca que la instalación nacional más próxima).
La jurisprudencia
45 El Tribunal de Justicia ya abordó, en parte, la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad a la libre circulación de residuos con motivo de la sentencia de los residuos valones. (29) El asunto se refería a una medida adoptada por la Región Valona que prohibía el almacenamiento, depósito o vertido de residuos provenientes de otros Estados miembros o de otra región de Bélgica que no fuera la valona. Se alegaba que la medida era contraria al artículo 30 del Tratado. El Tribunal de Justicia confirmó la legalidad de la medida en cuanto se refería a los residuos que no estaban comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 84/361, (30) fundándose en que dicha medida estaba justificada por «las exigencias imperativas en materia de protección del medio ambiente». Este fue el razonamiento del Tribunal de Justicia:
«Es cierto que las exigencias imperativas sólo entran en juego en caso de medidas indistintamente aplicables a los productos nacionales e importados [...] No obstante, para apreciar el carácter discriminatorio o no de la restricción controvertida, debe tenerse en cuenta la particularidad de los residuos. En efecto, el principio de corrección, preferentemente en la fuente misma, de los ataques al medio ambiente, principio establecido para la acción de la Comunidad en lo que respecta al medio ambiente en el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado, implica que incumbe a cada región, municipio u otro ente local adoptar las medidas apropiadas para asegurar la recepción, el tratamiento y la gestión de sus propios residuos; en consecuencia, éstos deben gestionarse lo más cerca posible del lugar de producción, a fin de limitar al máximo su traslado.
Por otra parte, este principio concuerda con los principios de autosuficiencia y de proximidad, establecidos en el Convenio de Basilea, de 22 de marzo de 1989, sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación, que ha sido suscrito por la Comunidad [...]
De ello se deduce que, debido a las diferencias existentes entre los residuos producidos en un lugar y en otro y de su relación con el lugar de producción, las medidas objeto de litigio no pueden considerarse discriminatorias.» (31)
46 Varios aspectos de la sentencia han sido objeto de crítica, en especial la forma en que el Tribunal de Justicia aplicó los principios de autosuficiencia y proximidad para concluir que la prohibición de las importaciones no era discriminatoria. (32) No obstante, debe observarse que no sería correcto afirmar que el Tribunal de Justicia justificó la prohibición basándose en los principios de autosuficiencia y proximidad en cuanto tales. Aunque utilizó dichos principios para llegar a la conclusión de que la normativa no era discriminatoria, la justificación ambiental que empleó se refería a la escasa capacidad de la Región valona de recibir residuos para su depósito y el consiguiente peligro para el medio ambiente que suponían las importaciones de residuos para su depósito en la región. (33) El Tribunal de Justicia afirmó:
«En lo relativo al medio ambiente, procede recordar que los residuos son objetos de características especiales. Su acumulación, incluso antes de tornarse peligrosos para la salud, constituye, debido principalmente a la escasa capacidad de cada región o localidad para recibirlas, un peligro para el medio ambiente.
En el presente caso, el Gobierno belga alegó, sin que la Comisión se mostrara disconforme, que se ha producido una afluencia masiva y anormal de residuos procedentes de otras regiones para ser depositados en la Región Valona, la cual constituye un peligro real para el medio ambiente, dada la escasa capacidad de esta región.
Se sigue de lo que precede que debe estimarse la alegación según la cual las exigencias imperativas en materia de protección del medio ambiente justifican las medidas controvertidas.» (34)
47 Por consiguiente, creo que no se puede afirmar que el Tribunal de Justicia haya respaldado la aplicación indiscriminada de los principios de autosuficiencia y proximidad como medio de justificar cualquier medida contraria a los artículos 30 y 34. Cada medida que se adopte en aplicación de dichos principios debe tener su propia justificación. Esto es importante en el presente asunto porque el Raad van State señala expresamente que si el Tribunal de Justicia considera que los principios de autosuficiencia y proximidad pueden invocarse en contra de la exportación de residuos destinados a la valorización, se plantea la cuestión de si el artículo 34 establece límites a la aplicación de los mencionados principios.
48 La idea de que la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad debe ser conforme a los artículos 30 y 34 también se ve apoyada por el hecho de que la normativa comunitaria que instauró estos principios no esté redactada en términos imperativos. De este modo, el artículo 5 de la Directiva sólo se refiere a que se permita «a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.» Aunque se exige de los Estados miembros que adopten las medidas apropiadas «para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación», deben actuar «en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente». Además, el inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento se refiere a la aplicación de los principios «con arreglo al Tratado». (35) Por tanto, no hay ningún elemento en la normativa que haga suponer que la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad deba escapar al control de su compatibilidad con el Tratado.
49 Como ya señalé en las segundas conclusiones en el asunto de los residuos valones, (36) el objetivo de la autosuficiencia no puede alcanzarse de manera incompatible con los artículos 30 a 36 del Tratado. Lo mismo cabe decir del principio de proximidad. De este modo, si bien los principios de autosuficiencia y proximidad pueden ser criterios aceptables en relación con los residuos destinados a la eliminación, no pueden ser invocados en todos los casos como justificación para formular objeciones a un determinado traslado de residuos. Por consiguiente, para responder a la primera cuestión, me limitaré a examinar si el Reglamento y la Directiva quieren que los principios de autosuficiencia y proximidad se apliquen como criterios generales a los traslados de residuos destinados a la valorización, como se aplican a los traslados de residuos destinados a la eliminación.
50 La sentencia de los residuos valones no sirve, en modo alguno, de precedente para afirmar que los principios de autosuficiencia y proximidad son aplicables a los residuos destinados a la valorización, ya que este asunto se refería a los residuos destinados a la eliminación. Aunque la referencia al «tratamiento» en el apartado 34 de la sentencia es ambigua, la norma objeto de ese litigio se refería al almacenamiento, depósito o vertido de residuos y, posiblemente con la única excepción del almacenamiento, dichas actividades son operaciones de eliminación. (37)
51 El Raad van State hace referencia a otras dos sentencias: Comisión/Alemania (38) y Comisión/Consejo. (39) No obstante, ninguna de estas sentencias es pertinente por cuanto aquí nos ocupa. En la sentencia Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia declaró, en relación con el principio de rectificación en la fuente establecido en el apartado 2 del artículo 130 R, que determinadas restricciones a la exportación impuestas por Alemania a los movimientos transfronterizos de residuos no eran contrarias a las Directivas 84/631 (40) y 86/279/CEE. (41) No obstante, la sentencia se refiere a residuos destinados a la eliminación y, aun pudiéndose demostrar que el término «eliminación» se utilizó en sentido amplio, los hechos del asunto son anteriores al Reglamento. Además, las restricciones alemanas no constituían una prohibición total a la exportación, sino que se limitaban expresamente a una lista de circunstancias que eran justificables desde un punto de vista medioambiental.
52 En la segunda sentencia mencionada, Comisión/Consejo, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 7 de la Directiva autoriza a los Estados miembros a impedir los movimientos de residuos, destinados a ser eliminados o a ser valorizados, que no se ajusten a sus planes de gestión. (42) Sin embargo, de lo anterior no se desprende que los planes de gestión de residuos puedan incluir lícitamente restricciones al movimiento de residuos destinados a la valorización por motivo de la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad. Además, como señala el Raad van State, esta sentencia fue dictada antes de que el Reglamento fuera aplicable. (43)
Apreciación
53 En el presente asunto, los demandantes, la Comisión y Francia alegan que la normativa comunitaria no aplica los principios de autosuficiencia y proximidad a los residuos destinados a la valorización. Los Países Bajos y Dinamarca, en cambio, son de la opinión contraria.
54 Para mí es evidente que la Directiva y el Reglamento no contemplan la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad a los residuos destinados a la valorización. Para llegar a esta conclusión me baso en los términos y la estructura tanto de la Directiva como del Reglamento, interpretados a la luz de la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 en la que éste decidió adoptar las modificaciones a la redacción original de la Directiva.
55 En la Directiva, los principios de autosuficiencia y proximidad están previstos únicamente en relación con los residuos destinados a la eliminación (véase el artículo 5 y el séptimo considerando). De modo análogo, en el Reglamento sólo aparecen dentro de la lista de motivos para formular objeciones a traslados de residuos destinados a la eliminación y no en la que se refiere a los residuos destinados a la valorización. (44) Además, el décimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento menciona los principios de proximidad, prioridad de valorización y autosuficiencia [en términos similares a los del inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento] en relación con los «residuos destinados a la eliminación»: «[...] para aplicar los principios de proximidad, prioridad de valorización y autosuficiencia a nivel comunitario y nacional, con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán, con arreglo a lo dispuesto en el Tratado, prohibir de forma general o parcial los traslados de residuos destinados a la eliminación [...]».
56 Es cierto que, como señala el Raad van State, uno de los motivos para formular objeciones al traslado de residuos destinados a la valorización es que el traslado no se ajuste a la Directiva, en particular a su artículo 7, y que el artículo 7 se refiere a la aplicación de los planes de gestión de residuos sin excluir expresamente la posibilidad de que dichos planes apliquen los principios de autosuficiencia y proximidad a los residuos destinados a la valorización. Sin embargo, como observan los demandantes, el artículo 7 establece expresamente que el objetivo de los planes de gestión de residuos consiste en realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, y los principios de autosuficiencia y proximidad sólo se mencionan en dichos artículos en relación con los residuos destinados a la eliminación (artículo 5).
57 Además, en la exposición de motivos que acompañaba a la propuesta inicial del Reglamento se afirmaba que «la estrategia preconiza que los criterios que pueden justificar una intervención de las autoridades competentes a la hora de eliminar los residuos son la distancia, y la gestión ecológica racional; la gestión ecológicamente racional [...] será el único criterio que rija [la intervención de las autoridades competentes] cuando se trate de una operación de aprovechamiento». (45) En este documento también se establecía de forma parecida que «el sistema previsto en la propuesta de Reglamento parte del principio de que todos los traslados que rebasen la circunscripción de una autoridad competente, pasando a cualquier otra circunscripción de la Comunidad serán juzgados con los mismos criterios (la gestión ecológicamente racional y, en los casos de eliminación, la proximidad). Este sistema permite garantizar además el suministro a las nuevas instalaciones de eliminación con alto nivel de protección.» (46) Aunque el texto que finalmente se adoptó difiere del propuesto inicialmente por la Comisión (y al que hacía referencia la exposición de motivos), las dos versiones del texto son similares ya que en ambas se menciona el principio de proximidad como motivo para formular objeciones respecto de los residuos destinados a la eliminación, pero no se menciona respecto de los residuos destinados a la valorización. (47)
58 Además, el segundo considerando de la exposición de motivos de la Directiva sobre residuos hace referencia a la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 sobre la política en materia de residuos, en la que el Consejo se comprometió a acelerar la modificación de la Directiva, (48) y en dicha Resolución se afirma expresamente, si bien en una nota a pie de página, que «la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos no abarca el reciclaje». (49) Podría argüirse que el hecho de que no haya una nota a pie de página similar para las que se podrían considerar referencias al principio de proximidad (50) indica que el principio de proximidad sí se aplica a los residuos destinados a la valorización. Yo, sin embargo, no comparto esa opinión. Como expongo a continuación, existen convincentes razones económicas y medioambientales para trasladar residuos destinados a la valorización que no son aplicables a los residuos destinados a la eliminación.
59 Se ha defendido que la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad a los residuos destinados a la valorización desincentivaría la valorización en favor de la eliminación, y que sería contraria al objetivo, establecido expresamente en el artículo 3 de la Directiva, de fomentar la valorización. (51) Los demandantes alegan que el movimiento transfronterizo de residuos destinados a la valorización es necesario para garantizar que la demanda haga viable desde el punto de vista económico la actividad de valorización y para garantizar la competencia entre las empresas, de forma que se fomente el desarrollo de nuevas tecnologías. No obstante, también debe señalarse que el Gobierno de los Países Bajos alega, con argumentos similares, que es necesario restringir las exportaciones neerlandesas de residuos destinados a la valorización para garantizar que AVR tenga una demanda y materias primas suficientes para ser viable desde el punto de vista económico. Además, se puede sostener que la falta de competencia dentro de un mismo Estado limita el desarrollo tecnológico en lo que atañe tanto a los procesos de eliminación como a los procesos de valorización.
60 No obstante, las razones económicas y medioambientales en favor de que se permita el comercio transfronterizo son manifiestamente mayores si los residuos están destinados a la valorización que si están destinados a la eliminación. Cuando los residuos están meramente destinados a la eliminación, se puede comprender fácilmente que sobre las ventajas que el mercado único ofrece a las empresas de eliminación de residuos prevalecen los intereses medioambientales consistentes en prevenir el transporte innecesario de residuos y en garantizar que los Estados miembros tomen las medidas adecuadas para eliminar sus propios residuos de una manera ambientalmente racional. Además, todo los avances tecnológicos derivados del libre movimiento de residuos se producirían específicamente en el ámbito de la eliminación de residuos.
61 En cambio, de los residuos destinados a la valorización se obtienen materias primas sustitutivas para una gran variedad de sectores de la economía comunitaria. Los beneficios económicos del mercado único son, por tanto, mucho mayores. Además, los argumentos medioambientales encuentran una respuesta mucho más adecuada. Si bien el transporte de residuos, dependiendo de su tipo, puede conllevar ciertos riesgos medioambientales, un mercado único para los residuos destinados a la valorización es susceptible de mejorar el reciclaje, con lo que se reduciría el volumen de residuos que han de ser eliminados y se conservarían materias primas. No cabe duda de que estas consideraciones están en la base de la distinción establecida por la normativa comunitaria.
62 De este modo, resulta manifiesto que el Reglamento contempló diferentes normas para los residuos destinados a la valorización y los residuos destinados a la eliminación, lo que se desprende claramente del octavo considerando de la exposición de motivos del Reglamento, en el que se establece que «[...] es necesario aplicar diferentes procedimientos según el tipo de residuo y su destino, tanto si se destina a la eliminación como a su valorización» y del sistema del Reglamento. Así, el Capítulo A del Título II se refiere al procedimiento aplicable a los residuos destinados a la eliminación, mientras que el Capítulo B del mismo Título se refiere al procedimiento aplicable a los residuos destinados a la valorización. El procedimiento para los traslados de residuos destinados a la valorización es menos restrictivo en la medida en que el consentimiento de las autoridades competentes puede ser tácito y no es posible imponer prohibiciones generales. (52) En cambio, si los principios de autosuficiencia y proximidad constituyeran motivos generales para formular objeciones no sólo a los traslados de residuos destinados a la eliminación, sino también a los traslados de residuos destinados a la valorización, la diferencia entre los dos regímenes se reduciría considerablemente, ya que, salvo un motivo específico relativo a la naturaleza de la valorización, los demás motivos de objeción son prácticamente idénticos en ambos regímenes.
63 Los demandantes alegan que el Reglamento debe interpretarse a la luz del Convenio de Basilea, y que este Convenio deja claro que los principios de autosuficiencia y proximidad no se aplican a los residuos destinados a la valorización. Estoy de acuerdo en que, dado que el Reglamento tiene como fin la aplicación del Convenio, (53) aquél puede ser interpretado a la luz de éste, siempre que se respete lo dispuesto en el Tratado. Sin embargo, discrepo en que el Convenio sea de ayuda para aclarar la cuestión.
64 Ya expuse anteriormente que el apartado 2 del artículo 4 del Convenio exige a las Partes el establecimiento de instalaciones adecuadas de eliminación, (54) y que la definición del término «eliminación» en el Convenio comprende las operaciones de valoración. (55) No obstante, aunque las partes deben prohibir, con carácter general, los movimientos transfronterizos de residuos, existen algunas excepciones, entre ellas cuando los residuos de que se trate «son necesarios como materias primas para las industrias de reciclado o recuperación en el Estado de importación» (apartado 9 del artículo 4). (56)
65 Los demandantes y la Comisión sostienen que dicha excepción indica que el Convenio favorecía el libre movimiento de residuos destinados a la valorización y no pretendía la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad a dichos residuos. Por otra parte, es dudoso que la referencia a que los residuos sean «necesarios» como «materia primas» signifique que sólo puedan permitirse las exportaciones cuando la oferta de residuos en el extranjero sea escasa. En la letra c) del apartado 9 del artículo 4 del Convenio se recoge otra excepción, de alcance un tanto vago, por la que se permite el movimiento transfronterizo de conformidad con «otros criterios». Además, el artículo 11 del Convenio también puede ser pertinente. Este artículo permite a las Partes concertar acuerdos o arreglos bilaterales, multilaterales o regionales sobre el movimiento transfronterizo de los residuos peligrosos y otros residuos, con Partes o con Estados que no sean Partes, siempre que dichos acuerdos o arreglos no menoscaben la gestión ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos que estipula el Convenio. (57) Dichos acuerdos o arreglos han de ser notificados a la Secretaría.
66 Se puede afirmar, en cualquier caso, que los principios de autosuficiencia y proximidad sólo se aplican dentro de la Comunidad y que no se puede considerar que el Convenio obligue a la Comunidad a adoptar medidas incompatibles con las normas del Tratado CE sobre la libre circulación de mercancías.
67 Por consiguiente, en mi opinión, el Convenio no impone a los Estados miembros de la Comunidad una obligación clara de aplicar los principios de autosuficiencia y proximidad de tal modo que se prohíban los traslados intercomunitarios de residuos destinados a la valorización, pero el Convenio tampoco establece con claridad que estos principios no se deban aplicar a los residuos destinados a la valorización. (58) Llego a la conclusión de que el Convenio es de escasa utilidad para interpretar el Reglamento.
68 No obstante, por las razones expuestas anteriormente en los puntos 54 a 62, considero que, con arreglo al Reglamento y a la Directiva, los principios de autosuficiencia y proximidad no se aplican a los residuos destinados a la valorización.
69 Ahora bien, esta conclusión no significa que, en casos concretos, una objeción al traslado de residuos destinados a la valorización no pudiera estar justificada con arreglo al Derecho comunitario en materia de protección del medio ambiente o por motivos de salud pública si, por ejemplo, se transportaran residuos excepcionalmente peligrosos a una distancia innecesariamente grande creándose así un riesgo inaceptable para la salud pública o el medio ambiente. Es evidente que dichos riesgos aumentan directamente en proporción a la distancia que deben recorrer los residuos. (59)
Letra b) de la primera cuestión
70 Mediante la siguiente cuestión se pide que se dilucide si, en el caso de que los principios de autosuficiencia y proximidad no puedan aplicarse sobre la base del Reglamento y la Directiva, la aplicación de la norma controvertida puede estar justificada con arreglo al artículo 130 T del Tratado.
71 Este artículo dispone que «las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 130 S no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado y se notificarán a la Comisión.»
72 Entre otras alegaciones, los demandantes sostienen que no se puede aplicar el artículo 130 T porque, en su opinión, la legislación comunitaria ha armonizado completamente esta materia y el artículo 130 T no puede aplicarse en casos de armonización total, y porque la norma controvertida, en vez de seguir la misma dirección que la normativa comunitaria, es de sentido contrario.
73 También debe señalarse que la norma impugnada no fue notificada con arreglo al artículo 130 T, como requiere la última frase de este artículo. El Gobierno neerlandés no niega la afirmación de la Comisión según la cual dicha norma no fue notificada con arreglo al artículo mencionado. Expone que no notificó la medida porque consideraba que era conforme a lo dispuesto por el Reglamento y la Directiva.
74 No obstante, a mi parecer, no es preciso resolver ninguna de las cuestiones que se plantean en relación con el artículo 130 T. Este dispone que, en cualquier caso, las medidas por él permitidas han de ser compatibles con las demás disposiciones del Tratado. Por las razones que expondré más adelante, considero que la norma controvertida es contraria al artículo 34 del Tratado.
Segunda cuestión
75 Con la segunda cuestión se pide que se dilucide si la norma impugnada aplica correctamente los principios de autosuficiencia y proximidad. Dado que mi conclusión es que dichos principios no son aplicables a los residuos destinados a la valorización, puede resultar ocioso responder a esta cuestión. No obstante, me gustaría realizar las siguientes observaciones.
76 El Raad van State parece considerar que, aun cuando fueran aplicables los principios mencionados, la norma controvertida podría no ser necesaria para garantizar su aplicación. La Comisión parece estar de acuerdo con esta opinión.
77 Ahora bien, existen argumentos para defender que la norma controvertida contribuye en cierto modo a los fines de autosuficiencia y proximidad. En primer lugar, dicha norma reduce necesariamente el número de movimientos transfronterizos de residuos, lo que en muchos casos, si no en todos, significará la eliminación de los recursos en un lugar más cercano. En segundo lugar, podría afirmarse que ayuda a conseguir la autosuficiencia si, como sostiene el Gobierno neerlandés, es necesaria una prohibición limitada de las exportaciones para garantizar una demanda y materias primas suficientes para que AVR sea viable desde el punto de vista económico.
78 Sin embargo, en lo que atañe al principio de proximidad, algunas instalaciones de valoración situadas en el extranjero podrían encontrarse, en algún caso concreto, más cerca de la fuente de los residuos que AVR. Por ello, en determinados supuestos, la norma controvertida puede ser contraria al principio de proximidad. Por lo que se refiere al principio de autosuficiencia, como señala la Comisión, los Estados miembros no están sujetos a una obligación absoluta de llegar a ser autosuficientes.
79 Además, como he apuntado anteriormente (60) y analizaré más adelante a propósito de la letra b) de la tercera cuestión, la propia aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad debe ajustarse al Derecho comunitario, y en particular el principio de proporcionalidad.
Letra a) de la tercera cuestión
80 Mediante la primera parte de la tercera cuestión se pide que se dilucide si la norma controvertida constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 34 del Tratado y, de ser así, si, a pesar de ello, puede estar justificada.
81 En primer lugar, debe determinarse con claridad la naturaleza de la norma controvertida. Como ya se ha dicho, (61) los demandantes alegan que existía una prohibición total a la exportación de filtros de aceite, probablemente porque consideran que se había decidido que la calidad del tratamiento de dichos filtros en el extranjero no era superior en ningún caso a la del tratamiento disponible en los Países Bajos y que, por ello, se había impuesto una prohibición general. El Raad van State, sin embargo, considera que no existía una prohibición general a la exportación de filtros de aceite porque, en su opinión, en el Plan no se contemplaba ningún motivo para plantear objeciones a la exportación si se demostraba que en el extranjero existía un tratamiento de calidad superior. Dado que la naturaleza del Plan es una cuestión de hecho o de Derecho nacional, debe tomarse como base la apreciación realizada por el Raad van State.
82 Es jurisprudencia consolidada que el artículo 34 no abarca las medidas que se aplican indistintamente al comercio nacional y a las exportaciones. Para determinar este extremo se han empleado en numerosas ocasiones el criterio establecido en la sentencia Oebel, (62) esto es, que el artículo 34 sólo se refiere a las medidas nacionales que reúnen dos requisitos: primero, que tengan por objeto o efecto restringir específicamente las corrientes de exportación, y, segundo, que, de este modo, establezcan una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación de forma que se proporciona una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado.
83 En el presente asunto se cumplen dichos requisitos. La norma controvertida tiene por objeto o efecto específicos la restricción de las corrientes de exportación. Además, es discriminatoria porque favorece a un transformador de residuos nacional frente a los transformadores de otros Estados miembros. De ello se desprende que la norma controvertida constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 34.
84 Paso ahora a estudiar la cuestión de la justificación. El Gobierno neerlandés alega que sus objeciones a la exportación de residuos destinados a la valorización tienen por objeto conseguir el mejor método de valoración posible y la continuidad en la eliminación, y que estos objetivos están inspirados en la voluntad de proteger la salud y la vida de las personas. A este respecto, hace referencia al quinto considerando de la exposición de motivos del Reglamento, que alude a la necesidad de garantizar «un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana».
85 No obstante, al formular estas observaciones, parece que el Gobierno neerlandés se refiere a la exportación de residuos destinados a la valorización en general. No ha demostrado que el transporte de los filtros de aceite a una distancia mayor de la precisa supusiera una amenaza para la salud y la vida de las personas, ni que la naturaleza del tratamiento de valoración disponible en el extranjero representase tal amenaza, ni siquiera suponiendo que pudiera invocar con éxito dichas consideraciones. No se ha alegado que la instalación de valorización de Factron no cumpla las normas pertinentes. De hecho, el Gobierno neerlandés aceptó en su momento que el tratamiento de valorización de Factron era comparable, pero no superior, al de AVR. Como señala la Comisión, en las resoluciones por las que se planteaban objeciones a los traslados no se hizo ninguna referencia a la salud pública, a pesar de que el segundo guión la letra a) del apartado 4 del artículo 7 permite que se formulen objeciones si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales y reglamentarias en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud.
86 Para apoyar su opinión de que la norma controvertida no estaba justificada, los demandantes citan una resolución del Ministerio neerlandés de 24 de septiembre de 1996 relativa a una nueva solicitud presentada por Dusseldorp para la exportación de residuos. Según los demandantes, el Ministerio afirmó en dicha resolución que, aunque el Plan no proporcionaba fundamento alguno para autorizar la exportación de filtros de aceite a Bélgica dado que el tratamiento en Bélgica no era de mayor calidad que el practicado por AVR, consideraba que el Plan no constituía en aquel momento un motivo suficiente para formular objeciones a la exportación de filtros de aceites destinados a la valorización [se hacía referencia al primer guión de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento], en vista de la resolución del Raad van State por la que las presentes cuestiones fueron remitidas al Tribunal de Justicia.
87 Además, los demandantes sostienen que en la actualidad el Gobierno neerlandés autoriza traslados similares. El Gobierno reconoce que cambiará su política y explica que las objeciones a la exportación de residuos destinados a la valorización se plantearán en función de la tasa de valorización de residuos obtenida en el extranjero en comparación con la obtenida en los Países Bajos. (63) Se limita a asegurar, de forma algo críptica y poco convincente, que el cambio de política se debe a que, en lo que atañe a los residuos destinados a la valorización, ha disminuido la importancia de la autosuficiencia para la salud y el medio ambiente. No se ha aportado ninguna otra explicación.
88 De lo anterior se concluye que el traslado de residuos propuesto no suponía amenaza alguna para la salud de las personas, los animales o las plantas y, por tanto, no se puede invocar el artículo 36 en relación con la aplicación de la norma controvertida.
89 Las consideraciones medioambientales que van más allá de las mencionadas en el artículo 36 pueden ser exigencias imperativas en el sentido de la sentencia Cassis de Dijon. (64) No obstante, sólo pueden servir de justificación para las medidas comprendidas por el artículo 34 en el caso de que dichas medidas sean indistintamente aplicables. Esto significa necesariamente que las exigencias imperativas nunca pueden justificar medidas abarcadas por el artículo 34, ya que dichas medidas sólo estarán comprendidas por dicho artículo si son discriminatorias. (65)
90 En el asunto de los residuos valones llegué a la conclusión de que la prohibición de la Región valona a las exportaciones no estaba justificada por razones medioambientales, ya que discriminaba a las importaciones. Sin embargo, el Tribunal de Justicia sí aplicó esta justificación al declarar que la medida no era discriminatoria. No obstante, para alcanzar este resultado, utilizó consideraciones medioambientales, dado que tomó en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad. No es el primer asunto en el que el Tribunal de Justicia tiene que adoptar un razonamiento un tanto tortuoso para encontrar la justificación de una medida en una exigencia imperativa. (66) Pero quizás sea su ejemplo «más llamativo». (67)
91 No obstante, aun suponiendo que pueda considerarse que la norma controvertida es susceptible de estar justificada en determinadas circunstancias por la exigencia imperativa de la protección medioambiental, mi opinión es que no estaría justificada por los hechos, ya que no se ha probado la existencia de una amenaza para el medio ambiente. No se ha probado que el transporte de los residuos suponga por sí mismo una amenaza medioambiental. Tampoco se ha alegado, como ya se expuso anteriormente, que el tratamiento disponible en el extranjero no cumpliera las normas pertinentes. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Inter-Huiles, (68) en tales circunstancias «es evidente que el medio ambiente resulta protegido con la misma eficacia tanto cuando los [productos] se venden a un establecimiento autorizado de eliminación o regeneración de otro Estado miembro como cuando son eliminados en el Estado miembro de origen». También debe destacarse la sentencia Nertsvoederfabriek Nederland, (69) en la que el Tribunal de Justicia declaró que no resultaba necesario prohibir la exportación de los despojos de aves de corral cuando se reunían las condiciones sanitarias establecidas en cuanto a la recogida y transporte en el territorio nacional.
92 El Gobierno neerlandés sostiene que la norma es necesaria para garantizar una oferta adecuada de filtros de aceite a AVR para su utilización como combustible. Según este Gobierno, si careciera de una oferta suficiente de filtros de aceite, AVR se vería obligada a utilizar combustibles más dañinos para el medio ambiente. No obstante, aun cuando evitar el uso de un combustible más dañino para el medio ambiente fuera un fin justificable desde el punto de vista medioambiental, se debería haber demostrado que la norma controvertida era proporcionada a dicho fin, y además no se ha demostrado que no se pudiera suministrar en cantidad suficiente un combustible menos dañino para el medio ambiente mediante medios menos restrictivos para el comercio intracomunitario. (70)
93 Por último, el Gobierno neerlandés alega que la prohibición a la exportación es necesaria para garantizar materias primas y un volumen de negocios suficientes para que AVR sea viable desde el punto de vista económico. Para responder a este argumento debe recordarse que, según una jurisprudencia consolidada, no se puede justificar con razones meramente económicas una infracción de las normas del Tratado sobre libre circulación de mercancías. (71) Quizás sería otra la respuesta si las consideraciones económicas fueran meramente accesorias de una justificación medioambiental. (72) En el presente asunto, sin embargo, como ya se ha visto, no se ha probado que exista una justificación medioambiental para proteger las funciones de AVR pertinentes en este caso.
94 Por consiguiente, mi conclusión respecto de la letra a) de la tercera cuestión es que la norma controvertida constituye una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 34 del Tratado y que no puede encontrar justificación ni en el artículo 36 ni en las exigencias imperativas.
Letra b) de la tercera cuestión
95 La letra b) de la tercera cuestión está supeditada a que los principios de autosuficiencia y proximidad sean aplicables a los residuos destinados a la valorización. Dado que he llegado a la conclusión de que dichos principios no son aplicables en el presente asunto, no resulta necesario contestar a la letra b) de la tercera cuestión.
Cuarta cuestión
96 Mediante la cuarta cuestión se pide que se dilucide si los derechos exclusivos concedidos a AVR con arreglo al plan sectorial 10 de la Parte II del Plan (73) son compatibles con los apartados 1 y 2 del artículo 90, en relación con el artículo 86 del Tratado. El apartado 1 del artículo 90 dispone que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente las previstas en los artículos 6 y 85 a 94. En el apartado 2 del artículo 90 se establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiadas. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
97 El Raad van State considera que del plan sectorial 10 de la Parte II del Plan se desprende que AVR es una empresa pública o una empresa a la que se ha concedido derechos especiales o exclusivos en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado. También estima que al ser el único titular de una autorización para incinerar residuos peligrosos en los Países Bajos, AVR ocupa una posición dominante en una parte sustancial del mercado común. Argumenta que, por consiguiente, es necesario analizar si AVR ha explotado abusivamente dicha posición dominante en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del Tratado, teniendo en cuenta la posibilidad de que ello esté justificado con arreglo al apartado 2 del artículo 90 del Tratado. El Gobierno neerlandés, por su parte, sostiene que el Plan no concedió a AVR derechos exclusivos en lo que atañe a la incineración de filtros de aceite. Explica que comparó los tratamientos de valorización de aceites residuales de Factron, empresa ubicada en el extranjero, y los de AVR simplemente porque en aquel momento no había ninguna otra empresa en los Países Bajos que pudiera tratar el aceite residual o, al menos, no con una calidad tan elevada. Por tanto, el Gobierno neerlandés sostiene que AVR no tiene derechos exclusivos en lo que se refiere a los residuos destinados a la valorización. No obstante, dilucidar si se ha concedido a AVR derechos exclusivos para la incineración de filtros de aceite es una cuestión de hecho que ha de resolver el tribunal nacional. Dado que la cuarta cuestión está planteada sobre la base de que se han concedido derechos exclusivos para la incineración de residuos y que se ha señalado que la valorización de los filtros de aceite que realiza AVR implica su incineración, este Tribunal de Justicia debe partir de la premisa de que sí se han concedido derechos exclusivos. Debe entenderse que los derechos exclusivos a los que hace referencia la cuarta cuestión comprenden tanto la exclusividad general para la incineración como cualquier otra exclusividad derivada de la normativa controvertida.
98 Cuando el Raad van State pregunta sobre la aplicación del artículo 90, sólo se refiere a una posible explotación abusiva de la posición dominante de AVR en infracción del artículo 86. La Comisión sostiene que, por lo tanto, no es necesario analizar la cuarta cuestión si, como he propuesto, la norma controvertida infringe el artículo 34 y no encuentra justificación ni en el artículo 36 ni en las exigencias imperativas, ya que la norma sería ilícita en cualquier caso. Sin embargo, la cuarta cuestión no sólo se refiere a la restricción a las exportaciones que he estudiado en relación con el artículo 34, sino también a los derechos exclusivos concedidos a AVR para la incineración de residuos. Sea como sea, la determinación de si ha existido una infracción del artículo 90 en relación con el artículo 86 no es manifiestamente irrelevante porque se haya llegado a la conclusión de que se ha infringido el artículo 34, y corresponde fundamentalmente al tribunal nacional evaluar la pertinencia de sus cuestiones. Incluso se podría plantear la cuestión de si el apartado 2 del artículo 90 es aplicable a una actuación que de otro modo constituiría una infracción del artículo 34. (74) Resulta dudoso que el apartado 2 del artículo 90 pueda aplicarse de esa forma en el presente asunto. Conceder derechos exclusivos a una empresa dentro de un Estado con el fin de gestionar servicios de interés económico general es algo muy distinto de reforzar estos derechos exclusivos con una prohibición del comercio entre los Estados miembros. En el presente caso, no obstante, no se ha sometido esta cuestión al Tribunal de Justicia. Por tanto, me limitaré a realizar algunas observaciones generales sobre la explotación abusiva de una posición dominante contraria al artículo 86, y sobre la posible aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 90 en relación con dicha disposición.
99 El Raad von State señala que AVR suele cobrar precios superiores por el tratamiento de residuos -lo que incluye su valorización- a los de las empresas extranjeras y que la política plasmada en el Plan supone una limitación de los mercados, de forma que puede existir una explotación abusiva en el sentido de las letras a) y b) del artículo 86 respectivamente. Estos incisos disponen, respectivamente, que la explotación abusiva de una posición dominante podrá consistir, particularmente, en «imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción no equitativas» o en «limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores».
100 El tribunal nacional no solicita específicamente una orientación a propósito del artículo 86 y, por tanto, bastará con realizar tres observaciones. En primer lugar, cuando un Estado concede un monopolio legal a una empresa en una parte sustancial del mercado común, dicha empresa ocupará una posición dominante a efectos del artículo 86 del Tratado, (75) y que el territorio de un Estado miembro, al que se extiende dicho monopolio, puede constituir una parte sustancial del mercado común. (76) En segundo lugar, es jurisprudencia consolidada que la mera concesión de un derecho exclusivo no supone de por sí necesariamente la explotación abusiva de una posición dominante. (77) En tercer lugar, el mero hecho de que los precios de una empresa que tenga derechos especiales o exclusivos sean superiores a los de otras empresas del mismo sector no demuestra necesariamente la explotación abusiva de su posición dominante, aunque es un factor relevante que se ha de tomar en consideración. El Tribunal de Justicia ha declarado que se habrá producido una práctica abusiva cuando los precios sean excesivos porque no guardan una relación razonable con el valor económico del producto. Las cuestiones que se han de determinar son si la diferencia entre los costes en que se ha incurrido y el precio que se ha practicado es excesiva y, de ser así, si se ha practicado un precio no es equitativo en sí mismo o si no lo es en comparación con los productos competidores. (78)
101 Si el tribunal nacional estima que AVR ha explotado abusivamente una posición dominante en infracción del artículo 86, puede que le resulte preciso examinar si los Países Bajos han infringido el apartado 1 del artículo 90 en relación con el artículo 86. El Gobierno neerlandés únicamente habrá infringido el apartado 1 del artículo 90 en relación con el artículo 86 si los derechos exclusivos concedidos a AVR supusieran una infracción del artículo 86. Si bien tales prácticas abusivas pudieran ser consecuencia de la posición dominante que ocupa AVR, el mero hecho de que los Países Bajos hayan concedido derechos exclusivos a AVR no basta, evidentemente, para demostrar que se ha infringido el apartado 1 del artículo 90. Se ha de demostrar bien que AVR ha explotado abusivamente su posición dominante mediante el mero ejercicio de sus derechos exclusivos, bien que los derechos concedidos crean una situación en la que AVR se ha visto inducida a incurrir en dichas prácticas abusivas. (79) Sin embargo, en lo que atañe a la equidad de los precios, no se infiere que los Países Bajos sean los responsables de la política de precios de AVR. Todo lo más, han facilitado que los precios puedan no ser equitativos al conceder derechos exclusivos a AVR y no existe ningún indicio de que la política de precios de AVR sea una consecuencia inevitable de los derechos exclusivos que le han sido concedidos.
102 Paso ahora a estudiar si el apartado 2 del artículo 90 justifica las infracciones del artículo 86 que AVR hubiera podido cometer. En primer lugar, es preciso determinar si puede considerarse que AVR está encargada «de la gestión de un servicio de interés económico general». Corresponde al tribunal nacional dilucidar si el servicio de que se trata puede ser clasificado como de interés económico general, ya que se trata de una cuestión de hecho o que requiere una interpretación de la normativa nacional aplicable. (80) No obstante, cabe realizar las siguientes observaciones sobre el significado general del concepto de empresa «encargada de la gestión de un servicio de interés económico general».
103 Estimo que se puede afirmar sin mayor problema que la gestión de residuos puede constituir un servicio de interés económico general en el sentido del apartado 2 del artículo 90. (81) No obstante, no sólo se ha de demostrar que AVR realiza un servicio de interés económico general respecto de la gestión de residuos, sino también que se le ha «encargado» la gestión de tal servicio en el sentido de que el Estado le ha impuesto determinadas obligaciones en pro del interés económico general. En efecto, el apartado 2 del artículo 90 se refiere a la asignación de una «misión específica» a este tipo de empresas.
104 Además, debe señalarse que esta excepción debe interpretarse de forma estricta, ya que el apartado 2 del artículo 90 prevé una excepción a las normas del Tratado. (82)
105 La razón de que se confíen misiones específicas a las empresas suele residir en que dichas misiones han de ser desempeñadas en interés de todos, pero que posiblemente nadie asumiría, normalmente por razones económicas, si el servicio se dejara en manos del sector privado. Con frecuencia, este vacío se produce porque el desempeño de determinadas misiones no es rentable, por ejemplo, el servicio en regiones de difícil acceso (así, las compañías aéreas, (83) los servicios postales, (84) las redes de telecomunicación, (85) y el suministro eléctrico (86)).
106 Si el Raad van State estimase que AVR está encargada de un servicio de interés económico general y que infringió el artículo 86, será preciso demostrar que la observancia de las normas sobre competencia del Tratado impide a AVR el cumplimiento de la misión que le ha sido confiada. Como ya he dicho, es el tribunal nacional quien debe decidir en último término si las prácticas contrarias a las normas sobre competencia en que pudiera haber incurrido AVR eran necesarias para el cumplimiento de su misión. (87) No obstante, no está de más realizar las siguientes observaciones.
107 Se han formulado dos criterios para determinar si la aplicación de las normas sobre competencia «impide» el cumplimiento de la misión de que se trate. En la sentencia Almelo, (88) el Tribunal de Justicia declaró que «es preciso admitir restricciones a la competencia de otros operadores económicos en la medida en que dichas restricciones se revelen necesarias para permitir cumplir su misión a la empresa a la que se le confió una misión de interés general». En las sentencias Sacchi (89) y CBEM, (90) el Tribunal de Justicia estimó que las normas del Tratado son aplicables a menos que su aplicación sea «incompatible» con el cumplimiento de la misión asignada. Sin embargo, en la sentencia Corbeau, (91) dictada en fechas más recientes, el Tribunal de Justicia consideró que el criterio debe consistir en determinar si resulta necesaria una restricción de la competencia o, incluso, la exclusión de toda competencia de otros operadores económicos «para permitir al titular del derecho exclusivo cumplir su misión de interés general y, en particular, disfrutar de condiciones económicamente aceptables». (92) El Tribunal de Justicia estimó que para efectuar dicho examen, se debe partir de la premisa de que «la obligación que incumbe al titular de dicha misión de garantizar sus servicios en condiciones de equilibrio económico presupone la posibilidad de una compensación entre los sectores de actividad rentables y los sectores menos rentables y, en consecuencia, justifica una limitación de la competencia, por parte de empresarios privados, en los sectores económicamente rentables». (93) Añadió que la exclusión de la competencia no está justificada cuando la implantación de la competencia en determinados servicios no «[pone] en peligro el equilibrio económico del servicio de interés económico general del que se hace cargo el titular del derecho exclusivo». (94)
108 El apartado 2 del artículo 90 permite determinadas excepciones a las normas del Tratado en relación con las empresas y no con los Estados miembros. En la medida en que, a pesar de ello, se puede invocar el apartado 2 del artículo 90 para justificar excepciones a las normas del Tratado en el caso de que los Estados miembros concedan derechos especiales a empresas cuando dichas normas hacen que la empresa infrinja el artículo 86 y, con ello, el apartado 1 del artículo 90, se ha de examinar la compatibilidad de estos derechos exclusivos con el apartado 2 del artículo 90. A este respecto, el Gobierno neerlandés alega que los derechos exclusivos son necesarios para que AVR sea viable desde el punto de vista económico. No obstante, como señala la Comisión, se ha de probar suficientemente ante el tribunal nacional que dicho objetivo no se puede alcanzar por otros medios.
Conclusión
109 Por las razones expuestas anteriormente, considero que las cuestiones planteadas por el Raad van State han de recibir la siguiente respuesta:
«1) El Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, deben interpretarse en el sentido de que los principios de autosuficiencia y proximidad no se aplican a los residuos destinados a la valorización con arreglo al Reglamento y a la Directiva mencionados.
2) Una medida de un Estado miembro, como la que es objeto del litigio principal, que prohíbe la exportación de filtros de aceite si el tratamiento al que se pretende someterla en el extranjero no es de calidad superior al tratamiento disponible en dicho Estado miembro, es una medida que tiene un efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 34 del Tratado CE en la medida en que impida la exportación de filtros de aceite a otro Estado miembro. Tal medida, en las circunstancias del presente asunto, no está justificada con arreglo al artículo 36 del Tratado ni por las exigencias imperativas que podrían excluir a este tipo de medidas del ámbito de aplicación del artículo 34.
3) Si se comprueba que una empresa ha infringido el artículo 86 del Tratado por explotar abusivamente una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo, un Estado miembro que haya concedido derechos especiales o exclusivos a dicha empresa únicamente habrá infringido el apartado 1 del artículo 90 del Tratado si la concesión de los derechos especiales o exclusivos causó la infracción del artículo 86.
4) Cuando, sin tomar en consideración el apartado 2 del artículo 90, el ejercicio de la actividad de una empresa sería ilícito con arreglo al artículo 86 del Tratado, dicha empresa sólo puede invocar el apartado 2 del artículo 90 del Tratado si puede demostrar que está encargada de la gestión de servicios de interés económico general y únicamente si la aplicación del artículo 86 le impide cumplir la misión específica que le ha sido confiada.»
(1) - DO L 30, p. 1.
(2) - DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129.
(3) - Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, p. 32).
(4) - Los Anexos II A y II B de la Directiva fueron modificados por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32).
(5) - La Directiva contiene varios ejemplos del tipo de actuaciones previstas.
(6) - Apartado 2 del artículo 3.
(7) - Artículo 44.
(8) - Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convenio de Basilea) (DO L 39, p. 1). El texto del Convenio se adjunta a la Decisión del Consejo.
(9) - Véanse los apartados 23 a 31.
(10) - Puntos 7, 8, 14 y 16.
(11) - Citado en el punto 17 supra.
(12) - Véanse los puntos 13 y 14, respectivamente.
(13) - Inicialmente era el Título VII, pero en la actualidad es el Título XVI debido a las modificaciones efectuadas por el Tratado de la Unión Europea.
(14) - Sentencia de 9 de julio de 1992 (C-2/90, Rec. p. I-4431). Se analiza en los puntos 45 a 50 infra.
(15) - Apartado 34.
(16) - Apartado 35.
(17) - SEC(89) 934 final; véase Chalmers, Damian: «Community Policy on Waste Management - Managing Environmental Decline Gently», Yearbook of European Law, 1994, p. 280.
(18) - DO C 122, p. 2.
(19) - Páginas 23 a 25.
(20) - Apartado 35 de la sentencia, aparece reproducido en el apartado 45 infra.
(21) - Citada en la nota 8.
(22) - El apartado 4 del artículo 2 dispone que por «eliminación» se entenderá «cualquiera de las operaciones especificadas en el Anexo IV del presente Convenio»; el Anexo IV contiene una lista de «operaciones que puede conducir a la recuperación de recursos, el reciclado, la regeneración, la reutilización directa y otros usos».
(23) - Véase el apartado 3 del artículo 2, que hace referencia al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos «o de otros desechos»; el apartado 2 del artículo 1 define «otros desechos» como los enumerados en el Anexo II. Los únicos residuos allí enumerados son los «desechos recogidos de los hogares» y los «residuos resultantes de la incineración de desechos de los hogares».
(24) - Letra d) del apartado 2 del artículo 4. Véase también el decimoctavo considerando del Preámbulo, en el que se afirma que se deben reducir, en la medida de lo posible, los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y otros desechos.
(25) - Apartado 9 del artículo 4.
(26) - Letra e) del apartado 2 del artículo 4.
(27) - Véase también el octavo considerando del Preámbulo, en el que se afirma que en la medida en que ello sea compatible con un manejo ambientalmente racional y eficiente, los desechos peligrosos y otros desechos deben eliminarse en el Estado en que se hayan generado.
(28) - Von Wilmowsky, Peter: «Waste disposal in the internal market: the state of play after the ECJ's ruling on the Wallon Import Ban», Common Market Law Review, 1993, pp. 541 a 560, nota 37.
(29) - Citada en la nota 14.
(30) - Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 326, p. 31; EE 15/05, p. 122).
(31) - Apartados 34 a 36 de la sentencia.
(32) - Véanse, por ejemplo, Hancher y Sevenster: «Case Comment on Case C-2/90 Comission/Belgium», Common Market Law Review, 1993, pp. 351 a 367; Stuyck, Jules H.V.: «Le traitement des déchets dans la (non-) réalisation du marché intérieur», Journal des tribunaux/droit européen, 1994, nº 5, pp. 10 a 12; Von Wilmowsky, citado en la nota 28; Chalmers, Damian, citado en la nota 17; Geradin, Damien: «The Belgian Waste Case», European Law Review, 1993, p. 144, y Demiray, David A.: «The Movement of Goods in a Green Market», Legal Issues of European Integration, 1994, nº 1, pp. 73 a 110.
(33) - Véase, en el mismo sentido, Jans, J.H.: «Self-sufficiency in European Waste Law?», First Nordic Conference on EU Environmental Law, 1994, pp. 71 a 78.
(34) - Apartados 30 a 32.
(35) - A la luz de lo dispuesto en el Reglamento y en la Directiva, resulta evidente que estos textos no autorizan a los Estados miembros a infringir las normas del Tratado: véanse, por ejemplo, las sentencias de 20 de abril de 1978, Commissionnaires réunis y Ramel (asuntos acumulados 80/77 y 81/77, Rec. p. 927), y de 9 de agosto de 1994, Lancry y otros (asuntos acumulados C-363/93 y C-407/93 a C-411/93, Rec. p. I-3957).
(36) - Punto 27.
(37) - Además, dado que el Tribunal se refería en dicho apartado al tratamiento «y» a la eliminación, mientras que en el resto de la sentencia sólo se refería a la eliminación, es posible que el Tribunal de Justicia, al utilizar la palabra «tratamiento», estuviera pensando en el tratamiento previo a la eliminación, destinado, quizás, a que los residuos sean seguros antes y después de la eliminación.
(38) - Sentencia de 10 de mayo de 1995 (C-422/92, Rec. p. I-1097).
(39) - Sentencia de 17 de marzo de 1993 (C-155/91, Rec. p. I-939).
(40) - Citada en la nota 30.
(41) - Directiva 86/279/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, por la que se modifica la Directiva 84/631/CEE relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 181, p. 13).
(42) - Apartado 14.
(43) - El Reglamento entró en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, el 6 de febrero de 1993, pero sólo fue aplicable a partir del decimoquinto mes siguiente al de su publicación (artículo 44).
(44) - El séptimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento hace referencia a los principios de proximidad y autosuficiencia al enumerar las disposiciones de la Directiva que los recogen. Por tanto, sólo se refiere a estos principios en el contexto de los residuos destinados a la eliminación.
(45) - COM(90) 415 final - SYN 305, 26 de octubre de 1990, p. 4.
(46) - Documento citado en la nota anterior, p. 5.
(47) - En la propuesta inicial se establecía un régimen diferente para los residuos destinados a la valorización, siempre que se reunieran determinados requisitos. No se enumeraban los motivos para formular objeciones a los residuos destinados a la valorización y sólo podía formular objeciones la autoridad competente de destino. Por otra parte, en relación con los residuos destinados a la eliminación, el apartado 3 del artículo 4 disponía que la autoridad competente de expedición tenía derecho a plantear objeciones a un traslado previsto si existía «un centro autorizado considerablemente más próximo que el elegido por el autor de la notificación, y que [utilizase] los medios tecnológicos apropiados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud humana».
(48) - Apartado 15 de la Resolución.
(49) - Esta afirmación aparece en una nota a pie de página correspondiente al quinto considerando de la Resolución, en el que se establece que «[...] es preciso que la Comunidad en su conjunto logre la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos [...] es deseable que cada Estado miembro tienda a dicha autosuficiencia».
(50) - Esto es, la referencia en los apartados 7 y 11 a que se facilite «la eliminación de desechos en las instalaciones apropiadas más próximas» y a que se reduzcan al mínimo los traslados de residuos.
(51) - Citado en apartado 5. En el inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento también se menciona la «prioridad de la valorización» (véase apartado 13 supra).
(52) - Compárese con el inciso i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 relativo a los residuos destinados a la eliminación.
(53) - Véase el punto 39 supra.
(54) - Véase el punto 41 supra.
(55) - Véase el punto 39 supra.
(56) - Se reproduce en su totalidad en el apartado 41 supra.
(57) - Véase el análisis del artículo 11 realizado por Kummer, Katharina: International Managemente of Hazardous Wastes, Oxford, 1995, pp. 88 a 99.
(58) - Es posible que el Convenio haya facultado a las Partes para prohibir las exportaciones de residuos destinados a la valorización con arreglo el apartado 11 de su artículo 4, en el que se afirma que nada de lo dispuesto en el convenio impedirá que una Parte imponga exigencias adicionales que sean conformes a las disposiciones del Convenio, y estén de acuerdo con las normas del Derecho internacional, a fin de proteger mejor la salud humana y el medio ambiente.
(59) - Como señaló el Comité Económico y Social en el apartado 3.2.2 de su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, «el riesgo inherente a la presencia de sustancias tóxicas [...] aumenta cuanto más largo sea el transporte y cuanto más amplios sean el espacio y el número de personas expuestos a la contaminación» (DO 1997, C 89, p. 2).
(60) - Puntos 46 a 49.
(61) - Punto 24.
(62) - Sentencia de 14 de julio de 1981 (155/80, Rec. p. 1993); véanse también las sentencias de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros (asuntos acumulados 141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299), apartado 11; de 10 de marzo de 1983, Inter-Huiles y otros (172/82, Rec. p. 555), apartado 12; de 7 de febrero de 1984 Jongeneel Kaas y otros (237/82, Rec. p. 483), apartado 22, y de 9 de junio de 1992, Delhaize y le Lion (C-47/90, Rec. p. I-3669), apartado 12.
(63) - En el punto 31 supra se describe esta nueva política.
(64) - Sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe Zentral (120/78, Rec. p. 649). Respecto de las consideraciones medioambientales, véase, por ejemplo, la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca (302/86, Rec. p. 4607), apartado 8.
(65) - Véase, en el mismo sentido, Oliver, Peter: Free Movement of Goods in the European Community, 3.° edición, 1996, Sweet & Maxwell, p. 122.
(66) - Véanse, por ejemplo, las sentencias citadas por Peter Oliver, op. cit., pp. 112 y 113: de 17 de junio de 1981, Comisión/Irlanda (113/80, Rec. p. 1625); de 13 de marzo de 1984, Prantl (16/83, Rec. p. 1299); de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania (274/87, Rec. p. 229), y de 13 de diciembre de 1990, Pall (C-238/89, Rec. p. I-4827).
(67) - Oliver, Peter, op. cit., p. 113.
(68) - Citada en la nota 62, apartado 14.
(69) - Sentencia de 6 de octubre de 1987, Nertsvoederfabriek Nederland (118/86, Rec. p. 3883), apartado 16.
(70) - Véase, por ejemplo, la sentencia Nertsvoederfabriek Nederland, citada en la nota 69, en la que el Tribunal de Justicia estimó que una restricción implícita a la exportación de despojos de aves de corral no resultaba necesaria para la protección de la salud pública.
(71) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 19 de diciembre de 1961, Comisión/Italia (7/61, Rec. p. 635), y de 28 de marzo de 1995, Evans Medical y MacFarlan Smith (C-324/93, Rec. p. I-563).
(72) - Sentencias de 10 de julio de 1984, Campus Oil Limited y otros (72/83, Rec. p. 2727), apartado 35; y Nertsvoederfabriek Nederland, citada en la nota 69, apartado 15. En esta última, citando la sentencia Campus Oil, el Tribunal de Justicia declaró que «la aplicación del artículo 36 no queda excluida por el mero hecho de que una normativa nacional, justificada por circunstancias objetivas que obedezcan a las exigencias de los intereses que protege, permita alcanzar también otros objetivos de naturaleza económica. Ello es así con mayor razón cuando el objetivo de carácter económico sea necesario para permitir la realización del objetivo sanitario.»
(73) - Según el Gobierno neerlandés, esta parte del Plan no es pertinente ya que sólo se refiere a los residuos inflamables embalados, que no tienen nada que ver con el presente litigio. Es el plan sectorial 19 el que afecta a los filtros de aceite. En los puntos 23 a 31 supra se analiza la naturaleza del Plan.
(74) - El Abogado General Sr. Cosmas analizó la jurisprudencia sobre este punto en sus conclusiones de 26 de noviembre de 1996 en el asunto sobre el que recayó la sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Países Bajos, Italia, Francia y España (asuntos acumulados C-157/94, C-158/94, C-159/94 y C-160/94), puntos 86 a 90.
(75) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 13 de noviembre de 1975, General Motors/Comisión (26/75, Rec. p. 1367) y de 19 de mayo de 1993, Corbeau (C-320/91, Rec. p. I-2533), apartado 9.
(76) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 9 de noviembre de 1983, Michelin/Comisión (322/81, Rec. p. 3461), apartado 28, y de 18 de junio de 1991, ERT (C-260/89, Rec. p. I-2925), apartado 31.
(77) - Sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C-41/90, Rec. p. I-1979), apartado 29.
(78) - Sentencias de 14 de febrero de 1978, United Brands/Comisión (27/76, Rec. p. 207), apartados 250 a 254, y de 4 de mayo de 1988, Bodson (30/87, Rec. p. 2479), apartado 31.
(79) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Fennelly de 9 de octubre de 1997 en asunto en el que recayó la sentencia Silvano Raso y otros (C-163/96, Rec. pp. I-533 y ss., especialmente p. I-353), puntos 57 a 66.
(80) - Véanse la sentencia de 30 de enero de 1974, BRT (127/73, Rec. p. 51), apartado 22, y las conclusiones del Abogado General Sr. Da Cruz Vilaça en el asunto en el que recayó la sentencia Bodson, citada en la nota 78, punto 81.
(81) - Véanse las conclusiones de la Abogada General Sra. Rozès en el asunto en el que recayó la sentencia Inter-Huiles y otros, citada en la nota 62 (Rec. p. 581), en las que de modo similar se consideró que podía considerarse que las empresas francesas autorizadas a recoger y eliminar aceites usados eran empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general en el sentido del apartado 2 del artículo 90.
(82) - Véanse las sentencias BRT, citada en la nota 80, y de 17 de julio de 1997, GT-Link (C-242/95, Rec. p. I-4449), apartado 50.
(83) - Sentencia de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen (66/86, Rec. p. 803), apartado 55.
(84) - Sentencia Corbeau, citada en la nota 75, en especial el apartado 15.
(85) - Sentencia de 13 de diciembre de 1991, GB-Inno-BM (C-18/88, Rec. p. I-5941), apartado 16.
(86) - Sentencia de 27 de abril de 1994, Almelo y otros (C-393/92, Rec. p. I-1477), apartado 48.
(87) - Sentencias Corbeau, citada en la nota 75, apartado 20, y Almelo, citada en la nota 86, apartado 50. De estas sentencias se deduce que el tribunal nacional no sólo puede estimar que el apartado 2 del artículo 90 no es aplicable, sino también que es aplicable y que, por ello, una determinada práctica no está sujeta a las normas sobre competencia del Tratado.
(88) - Citada en la nota 86, apartado 49.
(89) - Sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73, Rec. p. 409).
(90) - Sentencia de 3 de octubre de 1985, CBEM (311/84, Rec. p. 3261).
(91) - Citada en la nota 75.
(92) - Apartado 16.
(93) - Apartado 17.
(94) - Apartado 19.
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