Conclusões do Advogado-Geral
1 O presente processo tem por objecto a política neerlandesa de proibição de exportação de determinados resíduos com vista ao respectivo aproveitamento excepto se o tratamento desses resíduos no estrangeiro for mais eficaz do que o tratamento nos Países Baixos. O Raad van State dos Países Baixos tenta determinar se tal política é contrária ao artigo 34._ do Tratado CE, tendo em conta os princípios da «auto-suficiência» e da «proximidade». Esses princípios são referidos no Regulamento (CEE) n._ 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (1) (a seguir «regulamento relativo aos resíduos» ou apenas «regulamento»), e na Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 Julho de 1975, relativa aos resíduos (2).
2 O Raad van State pretende designadamente saber se tal regulamentação apenas prevê a aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduos destinados a serem eliminados ou se autoriza também a sua aplicação aos resíduos destinados a serem aproveitados. Além disso, pergunta se a política neerlandesa constitui correcta execução de tais princípios. No caso de a regulamentação comunitária não aplicar os princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduos destinados a serem aproveitados, o Raad van State pretende determinar se a política neerlandesa em causa pode, contudo, ser justificada com base no artigo 130._-T do Tratado. Interroga-se, também, sobre a questão de saber se os direitos exclusivos concedidos à empresa nacional encarregada da gestão dos resíduos são compatíveis com os n.os 1 e 2 do artigo 90._ do Tratado, conjugados com o artigo 86._ do Tratado.
Regulamentação comunitária em matéria de resíduos
Directiva relativa aos resíduos
3 A Directiva 75/442 foi adoptada em 15 de Julho de 1975, com base nos artigos 100._ e 235._ do Tratado. Todas as disposições de fundo desta directiva foram substituídas pela Directiva 91/156/CEE do Conselho (3). Esta última directiva foi adoptada em 18 de Março de 1991 com base no artigo 130._-S do Tratado. Referimo-nos à Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156, como «directiva relativa aos resíduos» ou apenas «directiva» (4).
4 A directiva estabelece determinado número de disposições gerais e de princípios gerais relativos à eliminação e aproveitamento dos resíduos. Os artigos 3._, 4._, 5._ e 7._ são particularmente pertinentes no caso presente. Tais artigos dispõem o seguinte.
5 O artigo 3._ exige que os Estados-Membros tomem medidas adequadas para promover, em primeiro lugar, a «prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos» (5) e, em segundo lugar, «o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias» ou «a utilização de resíduos como fonte de energia». Tais medidas deverão ser comunicadas à Comissão (6). O artigo 4._ exige que os Estados-Membros tomem «as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente». Pede-lhes também «[que proíbam] o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos».
6 O artigo 5._ consagra os princípios da auto-suficiência e da proximidade em causa no presente processo. Tem a seguinte redacção:
«1. Em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
7 O artigo 7._ exige que as autoridades competentes dos Estados-Membros estabeleçam «planos de gestão de resíduos» para realizar os objectivos referidos nos artigos 3._, 4._ e 5._ Tais planos deverão ser notificados à Comissão e os Estados-Membros «poderão tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos». Os Estados-Membros estão obrigados a comunicar tais medidas à Comissão e aos demais Estados-Membros.
8 O artigo 7._ refere também que tais planos de gestão «incidirão nomeadamente sobre o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar, normas técnicas gerais, disposições especiais relativas a resíduos específicos, locais ou instalações apropriados para a eliminação». Precisa ainda que tais planos «podem abranger, por exemplo, as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à gestão dos resíduos, as estimativas dos custos das operações de aproveitamento e eliminação [e] as medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos».
9 Por último, no que se refere à directiva, será de salientar, em especial, o nono considerando, onde se diz que é conveniente «reduzir o trânsito de resíduos e que, para este efeito, os Estados-Membros podem tomar as medidas necessárias, no âmbito dos seus planos de gestão».
Regulamento relativo aos resíduos
10 O regulamento relativo aos resíduos foi adoptado em 1 de Fevereiro de 1993 e aplicado a partir de 6 de Maio de 1994 (7). Tal como a directiva (na nova redacção), foi adoptado com base no artigo 130._-S. O regulamento estabelece, entre outras coisas um sistema de notificação prévia das transferências de resíduos entre Estados-Membros. Substitui e revoga a Directiva 80/631/CEE relativa aos resíduos perigosos, mas prevê a notificação dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos ou não, e dá execução no seio da Comunidade à Convenção de Basileia (aprovada pela Comunidade pela Decisão 93/98/CEE do Conselho (8), adoptada no mesmo dia do regulamento).
11 O regulamento estabelece normas distintas para as transferências de resíduos destinados a serem eliminados e as transferências de resíduos destinados a serem aproveitados. Contudo, é exigida a notificação prévia em ambos os casos. As disposições relativas aos resíduos destinados a eliminação encontram-se no capítulo A do título II do regulamento e as relativas aos resíduos destinados à valorização no capítulo B. O capítulo A abrange os artigos 3._ a 5._ O capítulo B abrange os artigos 6._ a 11._
12 No caso dos resíduos destinados a eliminação, o Estado-Membro de destino é responsável pela concessão da autorização de transferência, apesar de os Estados-Membros de expedição e de trânsito também receberem a notificação da transferência. Estes Estados têm o direito de suscitar objecções e o Estado-Membro de destino apenas pode emitir a autorização caso não existam objecções. No caso de resíduos destinados a valorização, os Estados-Membros de expedição, de destino e de trânsito têm o direito de levantar objecções à transferência mas, em regra, não é exigida qualquer autorização expressa.
13 Os motivos de objecção à transferência de resíduos destinados a eliminação são enumerados no n._ 3 do artigo 4._ O artigo 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), determina:
«Para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE, os Estados-Membros podem adoptar disposições, de acordo com o Tratado, para proibir de um modo geral ou parcial as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Essas medidas serão imediatamente notificadas à Comissão, que desse facto dará conhecimento aos outros Estados-Membros.»
14 O artigo 4._, n._ 3, alínea b), determina em seguida:
«As autoridades competentes de expedição e de destino, embora tendo em conta circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especiais para determinados tipos de resíduos, podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista se esta não estiver de acordo com o disposto na Directiva 75/442/CEE, em especial nos seus artigos 5._ e 7._:
i) De modo a implementar o princípio da auto-suficiência a nível comunitário e nacional;
ii) Quando a instalação tenha de eliminar resíduos de uma fonte mais próxima e a autoridade competente tenha dado prioridade a esses resíduos;
iii) De modo a assegurar que as transferências respeitem os planos de gestão de resíduos.»
15 Por último, o artigo 4._, n._ 3, alínea c), enuncia três fundamentos suplementares de objecção. Podem ser levantadas objecções à transferência prevista:
«- se esta não respeitar as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde, [ou]
- se o notificador ou o destinatário tiverem sido culpados, no passado, de transferências ilegais... ou
- se a transferência colidir com obrigações decorrentes de acordos internacionais nesta matéria celebrados pelo(s) Estado(s)-Membro(s) em causa.»
16 Os fundamentos de objecção às transferências de resíduos destinados a valorização são enumerados na alínea a) do n._ 4 do artigo 7._ do regulamento. O primeiro travessão do artigo 7._, n._ 4, alínea a), permite que sejam levantadas objecções de acordo com a directiva relativa aos resíduos, em especial com o seu artigo 7._ Como acima referimos, o artigo 7._ da directiva exige que os Estados-Membros estabeleçam planos de gestão de resíduos para realizar os objectivos referidos nos artigos 3._, 4._ e 5._ da directiva e autoriza os Estados-Membros a tomar «as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos.»
17 Os demais fundamentos de objecção às transferências de resíduos destinados à valorização enumerados no artigo 7._, n._ 4, alínea a), do regulamento são idênticos aos constantes do artigo 4._, n._ 3, alínea c), relativos aos resíduos destinados a eliminação (v. acima, n._ 15). Existe, contudo, um fundamento suplementar, a saber, «se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente» [artigo 7._, n._ 4, alínea a), quinto travessão]. Será conveniente referir que os princípios da auto-suficiência e da proximidade não são referidos entre os fundamentos de objecção às transferências de resíduos destinados a valorização.
Factos
18 A Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (a seguir «Dusseldorp») pretendia exportar determinados resíduos para tratamento na Alemanha pela Factron Technik GmbH (a seguir «Factron»). Os resíduos em causa eram filtros de óleo, filtros de ar, bidões, tanto de plástico como de metal e contaminados por óleo, trapos, luvas, granulados absorventes e recipientes de gordura. Para simplificar, tais resíduos são geralmente designados na decisão de reenvio por «filtros de óleo» e procederemos em seguida da mesma forma. Após divergências iniciais de ponto de vista, o ministro aceitou ser objectivo das transferências a valorização dos filtros e não a sua eliminação.
19 As transferências previstas foram notificadas ao Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeher (ministro da Habitação, do Ordenamento do Território e do Ambiente neerlandês, a seguir «ministro»), de acordo com o exigido no regulamento relativo aos resíduos. Foram feitas notificações relativamente a dois lotes distintos de resíduos: um lote de 2 000 000 kg e outro de 60 000 kg. De acordo com as observações do Governo neerlandês, as transferências deveriam ser efectuadas respectivamente entre 27 de Maio de 1994 e 26 de Maio de 1995 e entre 16 de Maio de 1994 e 15 de Maio de 1995. O ministro suscitou objecções a tais exportações com fundamento no facto de o tratamento dos filtros de óleo pela Factron na Alemanha não ser de melhor qualidade que o tratamento nos Países Baixos. Esta decisão foi tomada com base no plano plurianual neerlandês de eliminação dos resíduos perigosos (a seguir «plano»). Este plano contém uma disposição que proíbe a exportação de filtros de óleo no caso de o tratamento previsto no estrangeiro não ser de melhor qualidade que o tratamento praticado nos Países Baixos (a seguir «disposição controvertida»). Adiante analisaremos mais em detalhe a natureza do plano (9).
20 As objecções do ministro às transferências foram comunicadas por duas decisões de 22 de Agosto de 1994. A Dusseldorp, a Factron e a Dusseldorp Lichtenvoorde BV (a seguir conjuntamente «demandantes») reclamaram para o ministro das decisões deste. Por decisão de 8 de Dezembro de 1994, o ministro indeferiu a reclamação das demandantes. Esta decisão alterou, contudo, a base jurídica das anteriores decisões, fazendo referência ao artigo do regulamento relativo às objecções levantadas contra as transferências de resíduos destinados a valorização (artigo 7._), em vez do artigo relativo às objecções contra as transferências de resíduos destinados a eliminação (artigo 4._). As demandantes interpuseram recurso da decisão de 8 de Dezembro de 1994 e foi no âmbito desse recurso que foram suscitadas as questões prejudiciais.
21 O recurso das demandantes contra a decisão de 8 de Dezembro baseou-se em fundamentos de facto e de direito. Quanto aos factos, contestavam a conclusão do ministro de a qualidade de tratamento pela Factron na Alemanha não ser superior à qualidade de tratamento nos Países Baixos. Não compete, contudo, ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre os factos. Basta referir que as questões do órgão jurisdicional nacional são formuladas dando como assente que o processo tem por objecto uma situação em que o tratamento no estrangeiro não é de melhor qualidade que o dos Países Baixos, sendo pois de aplicar a disposição controvertida.
22 As questões jurídicas suscitadas pelas demandantes dizem respeito à legitimidade das objecções do ministro às transferências de resíduos para outro Estado-Membro da União Europeia. As demandantes sustentam que a disposição controvertida constitui restrição injustificada à livre circulação de mercadorias, tendo sobretudo em atenção o facto de os princípios da auto-suficiência e da proximidade em matéria de gestão de resíduos inscritos no regulamento apenas poderem ser invocados como fundamentos de objecção às transferências de resíduos destinados à eliminação e não às transferências de resíduos destinados à valorização.
O plano
23 Examinaremos agora, mais em detalhe, a natureza do plano com base no qual foram adoptadas as decisões controvertidas. O Raad van State descreve o plano da seguinte forma. O ponto 3.1 da parte I refere que os princípios da auto-suficiência e da proximidade referidos no regulamento e na directiva constituem elementos importantes para efeitos da política do ministro em matéria de importação, exportação e trânsito de resíduos. A tais princípios foi dada execução pelo ponto 6.5 da parte I do plano, que visava, entre outras coisas, realizar simultaneamente a melhor forma de eliminação possível e a «continuidade da eliminação» (apesar de o Raad van State não ver qualquer relação directa entre os referidos princípios e o primeiro objectivo referido). Concretamente, no que releva para o presente processo, a exportação de resíduos apenas era autorizada se a eliminação no estrangeiro fosse de melhor qualidade ou se não existisse nos Países Baixos capacidade de tratamento disponível. O plano sectorial 10 da parte II do plano relativo aos resíduos a incinerar referia, com base no princípio da auto-suficiência, que a exportação de resíduos perigosos a incinerar deveria, tanto quanto possível, ser limitada, designadamente porque, no estrangeiro, as exigências em matéria de emissões em caso de incineração eram menos rigorosas do que nos Países Baixos.
24 A disposição controvertida (ou seja, a que proíbe a exportação de filtros de óleo caso o tratamento no estrangeiro de tais filtros não seja de qualidade superior ao tratamento disponível nos Países Baixos) era referida no plano sectorial 19 relativo aos filtros de óleo (parte II do plano). As demandantes consideraram ser tal disposição equivalente a uma proibição geral de exportação de filtros de óleo. Contudo, o Raad van State não está de acordo, visto que, em sua opinião, no caso de existir no estrangeiro uma forma de tratamento de melhor qualidade, não seria possível encontrar no plano sectorial qualquer fundamento para recusar a exportação.
25 Para realizar o objectivo do melhor processo de eliminação possível, o plano sectorial 10 atribuiu a uma única empresa, a AVR Chemie CV (a seguir «AVR»), uma «função de gestão dos resíduos». De acordo com o plano sectorial, apenas havia espaço para uma empresa para a incineração dos resíduos perigosos e a AVR foi designada como único operador final para a incineração dos resíduos num forno de tambor giratório. Os resíduos a incinerar em tal forma apenas podiam ser exportados pela AVR. A licença da AVR continha condições reguladoras para evitar aumentos de preço indesejáveis.
26 As demandantes mantêm ser o tratamento dos filtros de óleo pela AVR uma operação de eliminação e não de valorização por existir incineração dos filtros. De acordo com as demandantes, apesar de a AVR utilizar uma parte do calor produzido pela incineração para produzir electricidade e recuperar alguns dos resíduos, tal é meramente acessório. As demandantes afirmam, pelo contrário, que o tratamento pela Factron permite a reciclagem da totalidade do filtros de óleo.
27 Para as demandantes, a AVR é uma sociedade em comandita, em que o Estado neerlandês e a cidade de Roterdão detêm uma participação de 55% (sendo o resto detido por empresas privadas). As demandantes sustentam também ser um dos membros do conselho fiscal da AVR director da Direcção dos Resíduos do Ministério neerlandês. Afirmam que tal ministério define a política neerlandesa em matéria de resíduos e decide, em consequência, se cabe autorizar determinada exportação.
28 O Raad van State conclui o seguinte a respeito do plano. Em primeiro lugar, sendo que o plano se refere à «eliminação (incluindo a valorização)», a política nele referida é aplicável a qualquer forma de exportação dos resíduos, independentemente da questão de saber se se trata de eliminação ou valorização. Em segundo lugar, a política enunciada no plano significa a proibição de exportação de resíduos quando o tratamento previsto no estrangeiro for de idêntica ou inferior qualidade ao tratamento disponível nos Países Baixos.
29 Em terceiro lugar, o plano deve ser considerado como um «plano de gestão de resíduos» na acepção da directiva. Como acima explicámos (10), por força da directiva relativa aos resíduos, os Estados-Membros estão obrigados a estabelecer «planos de gestão de resíduos» e o regulamento diz respeito à execução de tais planos. As demandantes sustentam que o plano em causa no presente processo não pode ser qualificado como plano de gestão de resíduos na acepção da legislação comunitária. Contudo, o Raad van State não partilha tal opinião. De acordo com as observações da Comissão e do Governo neerlandês, o plano foi efectivamente notificado à Comissão enquanto «plano de gestão de resíduos» em 13 de Setembro de 1993.
30 Em quarto lugar, o Raad van State entende que a AVR deve ser considerada empresa pública ou empresa a que são concedidos direitos especiais ou exclusivos, na acepção do n._ 1 do artigo 90._ do Tratado. Precisa também que a AVR ocupa uma posição dominante numa parte significativa do mercado comum visto tal empresa ser a única titular de autorização de incinerar resíduos perigosos nos Países Baixos.
31 Por último, cabe notar que o Governo neerlandês referiu que o ministro irá modificar a sua política relativamente às exportações de resíduos para valorização. Tais exportações serão autorizadas excepto se a quantidade de resíduos valorizada no estrangeiro for significativamente inferior à valorizada nos Países Baixos. O Governo mantém que tal política é conforme com o artigo 7._, n._ 4, alínea a), quinto travessão, do regulamento (11). Na medida em que tal é relevante para o caso vertente, essa disposição prevê poderem ser suscitadas objecções à transferência de resíduos para valorização «se a ratio entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização... [for tal] que não se justifique a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente». A Comissão convida o Tribunal a pronunciar-se sobre a compatibilidade desta nova política com o direito comunitário sobre a forma de um obiter dictum. Em nossa opinião, contudo, tal não seria adequado, visto não ter sido submetida qualquer questão a este respeito e, em consequência, não ter sido apresentada qualquer observação sobre este ponto. O facto de a política estabelecida no plano ter sido alterada não significa que não haja que responder às questões submetidas. Como a Comissão observa, mantém-se o risco de a prática em causa continuar, podendo manter-se pertinente a questão de saber se a política anterior era ilegal para se tentar determinar se o ministro é responsável pelos prejuízos causados.
Questões submetidas
32 As questões submetidas pelo Raad van State são as seguintes:
«1) a) Os princípios da auto-suficiência e da proximidade, considerados em conjugação e tendo em conta a sistemática do Regulamento (CEE) n._ 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, e da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE), são aplicáveis às transferências entre Estados-Membros apenas de resíduos destinados a eliminação ou também de resíduos destinados a aproveitamento?
b) Caso o Tribunal de Justiça considere que os princípios da auto-suficiência e da proximidade, enunciados no Regulamento (CEE) n._ 259/93 e da Directiva 75/442/CEE, não podem aplicar-se às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados a aproveitamento, pode o artigo 130._-T do Tratado CE oferecer uma base jurídica para um regime como o que consta nesta matéria no Meerjarenplan verwijdering gevaarlijke afvalstoffen [plano plurianual de eliminação de resíduos perigosos] de Junho de 1993, estabelecido pelo Governo neerlandês?
2) No referido plano plurianual, os princípios da auto-suficiência e da proximidade são concretizados através do objectivo de conseguir a melhor forma possível de eliminação (incluindo o aproveitamento) e a continuidade na eliminação. Constitui isto uma adequada prossecução dos referidos princípios?
3) a) Na medida em que, em si mesmos, sejam admissíveis os critérios fixados no plano plurianual para levantar objecções à exportação de resíduos destinados a aproveitamento, estamos aqui em presença da medida de efeito equivalente a que se refere o artigo 34._ do Tratado CE e deve esta considerar-se justificada?
b) A este respeito, existe alguma diferença consoante os princípios da auto-suficiência e da proximidade, caso sejam aplicáveis aos resíduos destinados a aproveitamento, sejam aplicados a título principal no quadro da Comunidade no seu conjunto ou exclusivamente a nível nacional?
4) São compatíveis com os n.os 1 e 2 do artigo 90._, em conjugação com o artigo 86._ do Tratado CE, os direitos exclusivos do tipo dos concedidos pelas autoridades neerlandesas, no plano sectorial 10 da parte II do plano plurianual, à AVR Chimie CV para a incineração de resíduos perigosos, tendo em conta a fundamentação que para tal é dada no referido plano?»
33 Foram submetidas observações escritas pelas demandantes, pelos Governos neerlandês e francês e pela Comissão. Na audiência, foram apresentadas alegações pelas demandantes, pelos Governos neerlandês e dinamarquês e pela Comissão.
Primeira questão, alínea a)
34 Pela primeira questão, o Raad van State pergunta se, atendendo à economia do regulamento e da directiva, os princípios da auto-suficiência e da proximidade são aplicáveis aos resíduos destinados a valorização bem como aos resíduos destinados a eliminação.
Princípios da auto-suficiência e da proximidade
35 Para examinar esta questão, pode revelar-se útil analisar o sentido e a história dos princípios da auto-suficiência e da proximidade e a respectiva aplicação para o Tribunal de Justiça.
36 O princípio da auto-suficiência é expresso pela exigência formulada no n._ 1 do artigo 5._ da directiva de que uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação deverá «permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos». O princípio da proximidade é expresso pela exigência formulada no n._ 2 do artigo 5._ da directiva de que a rede deverá permitir «a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima». Como acima referido (12), tais princípios são também expressamente referidos nos artigos 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), e (no que se refere exclusivamente à auto-suficiência) no artigo 4._, n._ 3, alínea b), do regulamento relativo aos resíduos.
37 A política de ambiente tem base jurídica explícita no direito comunitário na sequência do Acto Único Europeu que entrou em vigor em 1 de Julho de 1987 e que introduziu no Tratado um título específico sobre o ambiente. Este título (13), incluindo os artigos 130._-R, 130._-S e 130._-T, foi alterado pela Tratado da União Europeia. O n._ 2 do artigo 130._-R estabelece que a política da Comunidade no domínio do ambiente se baseia, designadamente, nos princípios da «correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente» (a seguir «princípio da correcção na fonte»). Este princípio foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/Bélgica (14) (a seguir «processo dos resíduos valões») como implicando que «compete a cada região , comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível» (15). O Tribunal de Justiça considerou também que o princípio da correcção na fonte estava de acordo «com os princípios da auto-suficiência e da proximidade, enunciados na Convenção de Basileia» (16).
38 Parece que a primeira referência aos princípios da auto-suficiência e da proximidade num texto comunitário surgiu na comunicação da Comissão relativa à estratégia comunitária para a gestão dos resíduos de 18 de Setembro de 1989 (17) e, em seguida, numa Resolução do Conselho de 7 de Maio de 1990 (18). A comunicação da Comissão não referia expressamente tais princípios, mas falava da necessidade de desenvolver uma rede para a eliminação definitiva dos resíduos de tal forma que determinadas regiões da Comunidade não ficassem subequipadas, e da conveniência de eliminar os resíduos nos centros adequados mais próximos (com excepções para os resíduos recicláveis (19)). A resolução do Conselho só implicitamente se referia à proximidade (sétimo considerando do preâmbulo da resolução e n.os 7 e 11 das disposições de fundo da resolução), mas referia-se explicitamente à auto-suficiência no quinto considerando do preâmbulo (v. também o n._ 7 das disposições de fundo).
39 No processo dos resíduos valões, o Tribunal de Justiça referiu o aparecimento dos princípios da auto-suficiência e da proximidade na Convenção de Basileia sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (20). A convenção foi assinada em 22 de Março de 1989 e aprovada pela Comunidade em 1 de Fevereiro de 1993, após ter sido proferido o acórdão no processo dos resíduos valões, pela Decisão 93/98 do Conselho (21). O regulamento relativo aos resíduos tinha por objectivo, entre outras coisas, tornar o actual sistema comunitário de fiscalização e de controlo da circulação dos resíduos conforme às exigências da convenção, como o atestam o quarto considerando do preâmbulo da Decisão 93/98 e o primeiro considerando do preâmbulo do regulamento. A convenção, apesar de o respectivo título se referir ao controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua «eliminação», aplica-se simultaneamente aos resíduos destinados a eliminação e aos destinados a valorização, visto que a palavra «eliminação» é definida como incluindo as operações de recuperação (22). Além disso, é igualmente aplicável a alguns resíduos não perigosos (23).
40 Os termos actuais de «auto-suficiência» e de «proximidade» não constam na convenção. No entanto, pode sustentar-se que as ideias que fundamentam esses princípios são consagradas na convenção, tendo presente as disposições seguintes.
41 A convenção exige às partes que «vigiem para que os movimentos transfronteiras de resíduos perigosos ou de outros resíduos sejam reduzidos a um mínimo compatível com uma gestão eficaz ecologicamente racional dos referidos resíduos» (24), e que «assegurem que os movimentos transfronteiras de resíduos perigosos e de outros resíduos não sejam autorizados senão:
a) se o Estado de exportação não dispõe de meios técnicos e das instalações necessárias ou dos locais de eliminação necessários para eliminar os resíduos em questão segundo métodos ecologicamente racionais e eficazes; ou
b) se os resíduos em questão constituem uma matéria bruta necessária para as indústrias de reciclagem ou de recuperação do Estado de importação; ou
c) se o movimento transfronteiras em questão está de acordo com outros critérios que serão fixados pelas partes na medida em que estes não estejam em contradição com os objectivos da presente convenção» (25).
42 Além disso, para que as exportações de resíduos sejam aceitáveis ao abrigo da referida convenção, a legislação do Estado de importação não deve ter proibido as importações e o Estado de exportação não deve ter razões para querer que os resíduos em questão não serão geridos segundo métodos ecologicamente racionais (26).
43 Acresce que, o artigo 4._, n._ 2, alínea b), da convenção impõe a cada parte que «assegure a construção de instalações adequadas de eliminação, que deverão, na medida do possível, estar situadas no interior do país, com vista a uma gestão ecologicamente racional dos resíduos perigosos ou de outros resíduos em qualquer lugar que estes sejam eliminados» (27). Estamos muito próximo do princípio da auto-suficiência exposto no n._ 36 supra.
44 Entendeu-se, contudo, que o princípio da proximidade não pode basear-se na convenção visto que a convenção, apesar de exigir uma eliminação ecologicamente racional, não refere que os resíduos deverão ser eliminados nas instalações de eliminação mais próximas (28). A convenção tem por objectivo reduzir os movimentos transfronteiras de resíduos. Contudo, tal objectivo não está muito longe do princípio da proximidade, apesar de a sua aplicação em determinados casos ser contrária a tal princípio (ou seja, quando a instalação de eliminação no estrangeiro está, na realidade, mais perto do que a instalação nacional mais próxima).
Jurisprudência
45 A aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade à livre circulação dos resíduos foi já, em certa medida, examinado pelo Tribunal de Justiça, no processo dos resíduos valões (29). Este processo tinha por objecto uma medida do Conselho Regional da Valónia que proibia a armazenagem, depósito ou vazamento dos resíduos provenientes de outro Estado-Membro ou de uma região belga diferente da Região da Valónia. Sustentava-se que a medida era contrária ao artigo 30._ do Tratado. O Tribunal de Justiça manteve a medida atendendo ao facto de os resíduos não estarem abrangidos pela Directiva 84/631/CEE (30), com o fundamento de que tal se justificava por «exigências imperativas respeitantes à protecção do ambiente». O Tribunal de Justiça fundamentou a sua decisão da seguinte forma:
«É verdade que as exigências imperativas só são consideradas quando se trate de medidas indistintamente aplicáveis aos produtos nacionais e aos importados... Todavia, para apreciar a natureza discriminatória ou não do obstáculo em questão é necessário ter em conta a particularidade dos resíduos. Com efeito, o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 130._-R, n._ 2, do Tratado, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível.
Aliás, este princípio está de acordo com os princípios da auto-suficiência e da proximidade, enunciados na Convenção de Basileia de 22 de Março de 1989, relativa ao controlo dos movimentos transfronteiras dos resíduos perigosos e da sua eliminação, convenção de que a Comunidade é signatária...
Daí resulta que, tendo em conta as diferenças entre os resíduos produzidos de um lugar para outro e a sua relação com o lugar em que são produzidos, as medidas impugnadas não podem ser consideradas como discriminatórias» (31).
46 Vários aspectos deste acórdão foram objecto de críticas, em especial a forma como o Tribunal de Justiça aplicou os princípios da auto-suficiência e da proximidade para concluir que a proibição de importação não era discriminatória (32). Refira-se, contudo, não ser possível afirmar que o Tribunal de Justiça justificou a proibição com base nos princípios da auto-suficiência e da proximidade enquanto tais. Apesar de ter utilizado tais princípios para concluir que a medida não era discriminatória, a justificação de um ponto de vista ambiental de que o Tribunal se socorreu foi a limitada capacidade da Valónia para receber resíduos para depósito e o efectivo perigo para o ambiente constituído pelas importações de resíduos para depósito (33). O Tribunal de Justiça afirmou:
«Quanto ao ambiente, deve observar-se que os resíduos são objectos de natureza especial. A sua acumulação, antes mesmo de se tornarem perigosos para a saúde, constitui, tendo designadamente em conta a capacidade limitada de cada região ou localidade para os receber, um perigo para o ambiente.
No caso concreto, o Governo belga argumentou, sem ser contestado pela Comissão, que se verificou um afluxo maciço e anormal de resíduos provenientes de outras regiões para depósito na Valónia, constituindo assim um perigo real para o ambiente, tendo em conta as limitadas capacidades desta região.
Daí resulta que o argumento de que exigências imperativas respeitantes à protecção do ambiente justificam as medidas impugnadas deve ser considerado procedente» (34).
47 Parece-nos, assim, não poder sustentar-se que o Tribunal de Justiça consagrou a aplicação geral dos princípios da auto-suficiência e da proximidade como fundamentos de justificação de qualquer medida contrária aos artigos 30._ ou 34._: cada medida adoptada em aplicação de tais princípios deve, em nossa opinião, ser individualmente justificada. Este ponto é importante para o caso vertente, visto o Raad van State ter expressamente referido que, no caso de o Tribunal de Justiça entender que os princípios da auto-suficiência e da proximidade podem ser invocados em oposição às exportações previstas de resíduos destinados a valorização, se suscita a questão de saber se o artigo 34._ limita a forma por que tais princípios devem ser aplicados.
48 A posição segundo a qual a aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade está sujeita ao respeito dos artigos 30._ e 34._ é também apoiada pelo facto de a legislação comunitária que introduziu tais princípios não ser formulada em termos vinculativos. Assim, o artigo 5._ da directiva limita-se a dispor que o objectivo é o de permitir que «a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos». Apesar de os Estados-Membros estarem obrigados a tomar as medidas adequadas «para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de iluminação», deverão fazê-lo «em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente». Além disso, o artigo 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), do regulamento refere-se à aplicação dos princípios «de acordo com o Tratado» (35). Nada existe, pois, na legislação que permita sugerir que o objectivo tenha consistido em a execução dos princípios da auto-suficiência e da proximidade não ter de estar sujeita a controlo nos termos do Tratado.
49 Como sublinhámos nas segundas conclusões que apresentámos no processo dos resíduos valões (36), o objectivo da auto-suficiência não pode ser realizado de forma incompatível com os artigos 30._ a 36._ do Tratado. A mesma observação é válida para o princípio da proximidade. Em consequência, apesar dos princípios da auto-suficiência e da proximidade poderem constituir considerações aceitáveis relativamente a resíduos destinados a eliminação, não podem ser oficiosamente invocadas em cada caso para justificar a recusa de transferência de resíduos. Para responder à primeira questão, limitar-nos-emos, assim, a examinar se o regulamento e a directiva tinham por objectivo que os princípios da auto-suficiência e da proximidade fossem aplicados enquanto considerações gerais às transferências de resíduos destinados a valorização e não apenas às transferências de resíduos destinados a eliminação.
50 O processo dos resíduos valões não autoriza que se conclua sempre que os princípios da auto-suficiência e da proximidade são aplicáveis aos resíduos destinados a valorização, uma vez que tal processo tinha por objecto resíduos destinados à eliminação. Apesar de ser ambígua a referência ao «tratamento» feita no n._ 34 do acórdão, a medida em causa em tal processo tinha por objecto a armazenagem, depósito ou vazamento de resíduos, e, com eventual excepção do armazenamento, tais actividades são operações de eliminação (37).
51 O Raad van State refere dois outros processos: Comissão/Alemanha (38) e Comissão/Conselho (39). Contudo, tais processos são também distintos do caso vertente. No processo Comissão/Alemanha, o Tribunal de Justiça, fundando-se no princípio da correcção na fonte estabelecido no artigo 130._-R, n._ 2, julgou que determinadas restrições às exportações impostas pela Alemanha relativamente aos movimentos transfronteiras de resíduos não violavam as Directivas 84/631 (40) e 86/279/CEE (41). Contudo, este acórdão tem por objecto resíduos destinados a eliminação e, mesmo podendo considerar-se que a palavra «eliminação» foi utilizada de forma ampla, os factos do processo eram anteriores ao regulamento. Além disso, mais do que constituir pura e simples proibição de exportação, as restrições alemãs limitavam-se explicitamente a um conjunto de circunstâncias susceptíveis de serem justificadas no plano do ambiente.
52 No segundo processo referido, Comissão/Conselho, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 7._ da directiva permite que os Estados-Membros impeçam a circulação de resíduos destinados a tratamento ou eliminação não conformes com os seus planos de gestão (42). Contudo, daqui não decorre necessariamente que os planos de gestão de resíduos possam legitimamente incluir restrições à circulação de resíduos destinados a valorização com base na execução dos princípios da auto-suficiência e da proximidade. Além disso, como observa o Raad van State, o acórdão neste processo foi proferido antes de o regulamento ser aplicável (43).
Apreciação
53 No presente processo, as demandantes, a Comissão e a França sustentam igualmente que a legislação comunitária não aplica os princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduos destinados a valorização. Os Países Baixos e a Dinamarca são, contudo, de parecer contrário.
54 Parece-nos claro que a directiva e o regulamento não prevêem a aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduos destinados a valorização. Chegamos a esta conclusão com base nos termos e na economia da directiva e do regulamento, interpretados à luz da Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1990, segundo a qual o Conselho decidiu adoptar as alterações aos termos iniciais da directiva.
55 Os princípios da auto-suficiência e da proximidade apenas são referidos na directiva relativamente aos resíduos destinados a eliminação (v. artigo 5._ e sétimo considerando). De igual forma, no regulamento, apenas constam da lista de fundamentos de objecção às transferências de resíduos destinados à eliminação e não da relativa aos resíduos destinados a valorização (44). Além disso, o décimo considerando do preâmbulo do regulamento refere-se aos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência [em termos idênticos aos utilizados no artigo 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), do regulamento] relativamente aos «resíduos para eliminação»: «... os Estados-Membros devem poder aplicar os princípios da proximidade, da prioridade, da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional - nos termos da Directiva 75/442/CEE - por meio de medidas, conformes com o Tratado, de proibição geral ou parcial ou de oposição sistemática às transferências de resíduos para eliminação...».
56 É certo, como refere o Raad van State, que um dos fundamentos de objecção à transferência de resíduos destinados a valorização consiste em a transferência não ser conforme com a directiva, em particular com o respectivo artigo 7._, e que o artigo 7._ se refere à adopção de planos de gestão de resíduos sem expressamente excluir a possibilidade de tais planos aplicarem os princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduos destinados a valorização. Contudo, como sublinham as demandantes, o objectivo dos planos de gestão de resíduos é, de acordo com o artigo 7._, a realização dos objectivos referidos nos artigos 3._, 4._ e 5._, e os princípios da auto-suficiência e da proximidade apenas são referidos em tais artigos relativamente aos resíduos destinados a eliminação (artigo 5._).
57 Além disso, na exposição dos fundamentos da proposta de regulamento inicial, referia-se que «a estratégia preconiza a distância e a gestão ecológica e racional, enquanto critérios que podem justificar uma intervenção das autoridades competentes quando se trata de eliminar os resíduos; a gestão ecologicamente racional... será o único critério para [a intervenção das autoridades competentes] se se trata de uma operação de valorização» (45). Do mesmo modo, precisava-se que «o sistema previsto pela proposta de regulamento parte do princípio que qualquer transferência que ultrapasse a circunscrição de uma autoridade competente para qualquer outra circunscrição na Comunidade será apreciado segundo os mesmos critérios (a gestão ecologicamente racional e, nos casos de eliminação, a proximidade). Este sistema, além disso, está em condições de garantir o abastecimento das novas instalações de eliminação com um alto nível de protecção» (46). Apesar de o texto adoptado em última análise diferir do inicialmente proposto pela Comissão (ao qual se referia, em consequência, a exposição de fundamentos), as duas versões do texto são idênticas, no que se refere à relevância para o caso vertente, visto que em ambos os textos o princípio da proximidade é referido enquanto fundamento de objecção aos resíduos destinados a eliminação, não sendo mencionado no que se refere aos resíduos destinados a valorização (47).
58 Além disso, o segundo considerando do preâmbulo da directiva relativa aos resíduos refere-se à Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1990, sobre a política em matéria de resíduos, em que o Conselho se comprometeu a acelerar a alteração da directiva (48), e a resolução declara explicitamente, ainda que numa nota de pé de página, que «faz-se notar que a auto-suficiência em matéria de eliminação de resíduos não se aplica à valorização» (49). Poder-se-ia sustentar que o facto de não existir nota de pé de página idêntica no que podem ser consideradas referências ao princípio da proximidade (50) sugere que o princípio da proximidade é aplicável aos resíduos destinados a valorização. Não partilhamos, porém, desse ponto de vista. Podem existir, como sugeriremos, razões económicas e de ambiente válidas para transferir resíduos destinados a valorização não aplicáveis aos resíduos destinados a eliminação.
59 Foi sustentado que a aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade aos resíduo destinados a valorização desencorajaria a valorização dos resíduos, contrariamente à eliminação, e que tal seria contrário ao objectivo expresso de promoção da valorização (51) enunciado no artigo 3._ da directiva. As demandantes entendem que os movimentos transfronteiriços dos resíduos destinados a valorização são necessários para garantir mercados suficientes que permitam que a indústria de valorização seja economicamente viável e a concorrência entre empresas favorável ao desenvolvimento de novas tecnologias. Será, contudo, necessário referir que o Governo neerlandês considera, por idênticas razões, ser necessário restringir as exportações dos resíduos destinados a valorização a partir dos Países Baixos por forma a ter a certeza de que a AVR dispõe de mercados e matérias-primas suficientes para ser economicamente viável. De igual forma, pode sustentar-se que a inexistência de concorrência interestatal é susceptível de limitar o desenvolvimento das tecnologias tanto no sector dos processos de eliminação como no dos processos de valorização.
60 Contudo, o certo é que os argumentos de ordem económica e ambiental em favor das trocas comerciais transfronteiriças são de maior peso quando se trata de resíduos destinados a valorização do que quando se trata de resíduos destinados a eliminação. Quando se trata apenas de eliminar resíduos, pode facilmente admitir-se que os benefícios económicos atribuídos às empresas de eliminação de resíduos pelo mercado único são secundários relativamente aos interesses baseados na protecção do ambiente, que consistem em evitar transportes inúteis de resíduos e em assegurar que os Estados-Membros tomem as medidas adequadas para eliminar os seus próprios resíduos de forma ecologicamente racional. Qualquer desenvolvimento das tecnologias decorrente da livre circulação dos resíduos seria, além disso, específico da eliminação dos resíduos.
61 Pelo contrário, os resíduos destinados à valorização constituem matérias-primas de substituição para um conjunto de indústrias comunitárias. Os benefícios económicos decorrentes do mercado único são, assim, bem mais significativos. Além disso, os argumentos relativos ao ambiente são mais matizados. Enquanto o transporte à distância de resíduos pode, consoante o tipo de resíduos, implicar determinados riscos para o ambiente, um mercado único dos resíduos destinados a valorização é susceptível de favorecer a reciclagem, o que diminui o volume de resíduos destinados a eliminação e preserva as matérias-primas brutas. Tais considerações estão, sem qualquer dúvida, subjacentes à distinção operada pela regulamentação comunitária.
62 Assim, o regulamento previu claramente a aplicação de regras diferentes para os resíduos destinados à valorização e para os destinados à eliminação: tal resulta de forma evidente do oitavo considerando do preâmbulo do regulamento que precisa que «é necessário aplicar procedimentos diferentes consoante o tipo de resíduos e o seu destino, quer este seja a eliminação quer a valorização», e da estrutura do regulamento. Assim, o capítulo A do título II diz respeito ao processo a aplicar aos resíduos destinados a eliminação e o capítulo B do mesmo título diz respeito ao processo a aplicar aos resíduos destinados a valorização. O processo relativo às transferências dos resíduos destinados a valorização é menos limitativo, no sentido de que o consentimento das autoridades competentes pode ser tácito e que nenhuma proibição geral pode ser adoptada (52). Se, contudo, a auto-suficiência e proximidade constituíssem fundamentos gerais de objecção às transferências tanto dos resíduos destinados a valorização como dos destinados a eliminação, a diferença entre ambos os regimes seria relativamente mínima, visto que, com excepção de um fundamento relativo à natureza da valorização, os demais fundamentos de objecção em ambos os processos são praticamente idênticos.
63 As demandantes sustentam que o regulamento deve ser interpretado à luz da Convenção de Basileia e que esta convenção estabelece claramente que os princípios da auto-suficiência e da proximidade não são aplicáveis aos resíduos destinados a valorização. Estamos de acordo em que o regulamento, sendo que visa dar execução à convenção (53), pode, na condição de ser conforme com o Tratado, ser interpretado à luz da convenção. Não pensamos, todavia, que a convenção solucione o problema.
64 Como acima referimos, o n._ 2 do artigo 4._ da Convenção exige que as partes assegurem a instituição de instalações adequadas de eliminação (54) e a palavra «eliminação» é definida na convenção como incluindo as operações de valorização (55). Contudo, apesar de as partes estarem regra geral obrigadas a proibir os movimentos transfronteiriços de resíduos, são de aplicar algumas excepções, designadamente quando os resíduos em causa «constituem uma matéria bruta necessária para as indústrias de reciclagem ou de recuperação do Estado de importação» (artigo 4._, n._ 9) (56).
65 As demandantes e a Comissão entendem que tal excepção indica que a convenção advogava a livre circulação dos resíduos destinados a valorização, considerando não serem os princípios da auto-suficiência e da proximidade aplicáveis aos resíduos destinados a valorização. Pode, por outro lado, sustentar-se que a referência a resíduos que são «uma matéria bruta necessária» significa que a exportação apenas pode ser autorizada se existir falta de resíduos no estrangeiro. Existe também, todavia, a excepção relativamente vaga, constante do artigo 4._, n._ 9, alínea c), da convenção, que permite o movimento transfronteiriço que seja conforme com «outros critérios». Além disso, o artigo 11._ da convenção pode ser relevante. Nos termos deste artigo, as partes podem celebrar acordos ou convenções bilaterais, multilaterais ou regionais relativas aos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos ou de outros resíduos com outras partes ou entidades não partes da convenção na condição que tais acordos ou convenções não ponham em causa a gestão ecologicamente racional dos resíduos perigosos e de outros resíduos estabelecida na convenção (57). Esses acordos ou convenções devem ser notificados ao Secretariado.
66 Pode entender-se, em qualquer caso, que os princípios da auto-suficiência e da proximidade apenas são aplicáveis a nível comunitário e que a convenção não pode ser considerada como obrigando a Comunidade a adoptar medidas incompatíveis com as disposições do Tratado CE em matéria de livre circulação de mercadorias.
67 Em nossa opinião, não existe, assim, qualquer obrigação clara na convenção que obrigue os Estados-Membros da Comunidade a aplicar os princípios da auto-suficiência e da proximidade por força a proibir as transferências de resíduos destinados a valorização nas trocas comerciais intracomunitárias, mas a convenção também não permite determinar se tais princípios não devem ser aplicados aos resíduos destinados a valorização (58). Concluímos que a convenção não é de grande utilidade para a interpretação do regulamento.
68 Apesar disso, entendemos que, pelas razões acima referidas nos n.os 54 a 62, os princípios da auto-suficiência e da proximidade não se aplicam, por força do regulamento e da directiva, aos resíduos destinados a valorização.
69 Esta conclusão não significa, contudo, que, num caso específico, uma objecção à transferência de resíduos destinados a valorização não possa justificar-se à luz do direito comunitário em matéria de protecção do ambiente ou de razões de saúde pública, por exemplo, por resíduos excepcionalmente perigosos serem transportados para um local inutilmente afastado, criando assim um risco inaceitável para a saúde pública ou o ambiente. É claro que tal risco aumenta de forma directamente proporcional à distância de transporte de tais resíduos (59).
Primeira questão, alínea b)
70 Esta questão visa determinar se, no caso de os princípios da auto-suficiência e da proximidade não se aplicarem com base no regulamento e na directiva, a disposição controvertida pode, apesar disso, ser justificada nos termos do artigo 130._-T do Tratado.
71 Este artigo estabelece que «As medidas de protecção adoptadas por força do artigo 130._-S não obstam a que cada Estado-Membro mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com o presente Tratado e serão notificadas à Comissão.»
72 As demandantes sustentam, entre outras coisas, que o artigo 130._-T não pode aplicar-se visto que, em sua opinião, a regulamentação comunitária harmonizou completamente este sector e o artigo 130._-T não é aplicável em caso de harmonização completa; e porque, em vez de ir na direcção da regulamentação comunitária, a disposição controvertida vai, na opinião delas, em sentido contrário.
73 Observe-se, também, que a disposição controvertida não foi notificada à Comissão nos termos do artigo 130._-T, como este artigo exige in fine. O Governo neerlandês não contesta a afirmação da Comissão de que a disposição não foi notificada nos termos deste artigo. Explica não ter notificado a medida por julgar que era conforme com os termos do regulamento e da directiva.
74 Estamos em crer, contudo, que nenhuma das questões que podem ser suscitadas nos termos do artigo 130._-T deva ser examinada no caso vertente. O artigo 130._-T prevê que as medidas autorizadas com base neste artigo devem, em qualquer caso, ser compatíveis com as demais disposições do tratado. Pelos fundamentos adiante referidos, entendemos ser a disposição controvertida contrária ao artigo 34._ do Tratado.
Segunda questão
75 A segunda questão parece ter por objecto a questão de saber se a disposição controvertida constitui correcta execução dos princípios da auto-suficiência e da proximidade. Dado que concluímos que tais princípios não são aplicáveis aos resíduos destinados a valorização, não é necessário responder a esta questão. Gostaríamos, contudo, de fazer as seguintes observações.
76 O Raad van State considera, aparentemente, que, ainda que tais princípios sejam aplicáveis, a disposição controvertida não é necessária à respectiva aplicação. A Comissão partilha dessa opinião.
77 É, contudo, possível sustentar que a disposição controvertida pode ser entendida como contribuindo de certa forma para os objectivos de auto-suficiência e de proximidade. Em primeiro lugar, tal disposição reduz necessariamente o número de movimentos transfronteiriços de resíduos, o que, em inúmeros casos, se não em todos, significa que os resíduos serão eliminados mais perto da fonte do que sucederia de outra forma. Em segundo lugar, pode afirmar-se que tal disposição promove o objectivo de auto-suficiência se, como refere o Governo neerlandês, a proibição de exportação limitada se impuser para garantir à AVR mercados e matérias-primas suficientes para essa empresa ser economicamente viável.
78 Contudo, no que se refere ao princípio da proximidade, algumas instalações de valorização no estrangeiro podem estar mais perto da fonte dos resíduos em causa em determinado caso do que a AVR. Assim, em determinados casos, a disposição controvertida pode ser efectivamente contrária ao princípio da proximidade. Quanto ao princípio da auto-suficiência, como a Comissão sublinha, os Estados-Membros não têm qualquer obrigação absoluta de se tornarem auto-suficientes.
79 Além disso, como acima referimos (60) e como o confirmará a análise que adiante faremos da terceira questão, alínea a), a aplicação dos princípios da auto-suficiência e da proximidade está, ela própria, sujeita ao respeito do direito comunitário, incluindo o princípio da proporcionalidade.
Terceira questão, alínea a)
80 A primeira parte da terceira questão visa determinar se a disposição controvertida constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, na acepção do artigo 34._ do Tratado, e se, em caso afirmativo, pode contudo justificar-se.
81 Será, antes de mais, necessário determinar a natureza da disposição controvertida. Como acima referimos (61), as demandantes consideram existir uma pura e simples proibição de exportação dos filtros de óleo, sem dúvida porque entendem ter sido decidido que a qualidade de tratamento de tais filtros no estrangeiro não era de forma alguma superior ao tratamento nos Países Baixos e que, em consequência, fora imposta uma proibição geral. O Raad van State sustenta, contudo, não existir proibição geral de exportações de filtros de óleo visto que, em sua opinião, não existem fundamentos nos termos do plano para impedir as exportações caso possa ser demonstrado existir um processo de tratamento de melhor qualidade no estrangeiro. Sendo a natureza do plano uma questão de facto ou de direito nacional, teremos que nos basear na posição adoptada pelo Raad van State.
82 Nos termos de uma jurisprudência assente, o artigo 34._ não visa as medidas indistintamente aplicáveis ao comércio interno e às exportações: o critério que foi por diversas vezes aplicado foi estabelecido no acórdão Oebel (62), a saber, que o artigo 34._ apenas abrange as medidas nacionais que preencham duas condições: em primeiro lugar, que tenham por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação; e, em segundo lugar, que estabeleçam assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado-Membro e o seu comércio de exportação, de forma a garantir uma vantagem particular para a produção nacional ou ao mercado interno do Estado interessado.
83 No presente processo, tais condições parece estarem preenchidas. A disposição controvertida tem por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação. Além disso, é discriminatório por favorecer uma empresa de tratamento nacional em prejuízo de empresas de tratamento de outros Estados-Membros. Daqui decorre que a disposição controvertida constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, na acepção do artigo 34._
84 Abordaremos agora a questão da justificação. O Governo neerlandês sustenta que as suas objecções às exportações de resíduos destinados a valorização têm por objectivo favorecer o processo de eliminação mais eficaz e a continuidade da eliminação e que tais preocupações se inspiram na preocupação de proteger a saúde e a vida humana. Refere-se, a este respeito, ao quinto considerando do preâmbulo do regulamento que precisa ser necessário garantir «um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde humana».
85 Nessas observações, contudo, o Governo neerlandês parece referir-se às exportações dos resíduos destinados a valorização em geral. Não demonstrou que o transporte dos filtros de óleo em causa, para uma distância maior do que o necessário, constituía um risco para a saúde ou para a vida humana. Também não fez prova de que a natureza do tratamento de valorização no estrangeiro constituía um risco desse tipo - mesmo na hipótese de estar autorizado a basear-se em tais considerações. Não referiu que as instalações de recuperação da Factron não preenchem as normas exigidas. Com efeito, o Governo neerlandês aceitou, na altura em que ocorreram os factos, que o processo de valorização da Factron era comparável, embora não superior, ao da AVR. Como a Comissão sublinha, nenhuma referência à saúde pública consta das decisões que se opõem às transferências, mesmo se o artigo 7._, n._ 4, alínea a), segundo travessão, do regulamento autoriza a dedução de objecções quando a transferência não respeite as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde.
86 Em apoio da opinião de que a disposição controvertida não se justifica, as demandantes invocam uma decisão do ministro neerlandês de 24 de Setembro de 1996 relativa a um posterior pedido da Dusseldorp para a exportação dos resíduos. De acordo com as demandantes, o ministro declarou nessa decisão que, embora não existindo razões do ponto de vista do plano para autorizar a exportação dos filtros de óleo para a Bélgica visto o tratamento na Bélgica não ser de melhor qualidade que o tratamento efectuado pela AVR, considerava que o plano não constituía base suficiente para se opor à exportação de filtros de óleo destinados a valorização (fazendo referência ao artigo 7._, n._ 4, primeiro travessão, do regulamento), tendo em conta a decisão do Raad van State que esteve na origem do presente reenvio a título prejudicial ao Tribunal de Justiça.
87 Além disso, as demandantes mantêm que o Governo neerlandês autoriza hoje em dia transferências idênticas. O governo admite vir a alterar a sua política, explicando que as objecções às exportações de resíduos destinados a valorização serão função da percentagem da recuperação no estrangeiro comparada com a dos Países Baixos (63). O Governo neerlandês declara apenas, de forma algo enigmática e nada convincente, que tal alteração de política resulta de ter diminuído, no que se refere aos resíduos destinados a valorização, a importância da auto-suficiência à luz da higiene e do ambiente. Nenhuma outra explicação foi dada.
88 Podemos aparentemente concluir que a transferência prevista de resíduos não teria constituído qualquer risco para a saúde dos homens, dos animais ou dos vegetais, e que, em consequência, o artigo 36._ não pode ser invocado relativamente à aplicação no caso vertente da disposição controvertida.
89 Considerações atinentes à protecção do ambiente que ultrapassam as preocupações referidas no artigo 36._ podem revelar-se necessárias para satisfazer as exigências imperativas do direito comunitário, na acepção do acórdão Cassis de Dijon (64). Tais considerações apenas podem, contudo, constituir justificação para as medidas referidas no artigo 4._ caso a medida seja indistintamente aplicável. Tal sugere naturalmente que as exigências imperativas jamais podem justificar as medidas referidas no artigo 34._, visto que tais medidas apenas são abrangidas por este artigo caso sejam discriminatórias (65).
90 No processo dos resíduos valões, concluímos no sentido de que a proibição valã não podia justificar-se por razões atinentes ao ambiente, visto constituir uma discriminação relativamente às importações. O Tribunal de Justiça foi, contudo, conduzido a aplicar tal causa de justificação por considerar que a medida não era discriminatória. Todavia, para adoptar tal posição, o Tribunal de Justiça teve de se basear em considerações atinentes à protecção do ambiente, visto ter tomado em consideração os princípios da auto-suficiência e da proximidade. Não é a primeira vez que o Tribunal de Justiça se vê obrigado a adoptar uma fundamentação particularmente complicada para poder justificar medidas com base numa exigência imperativa (66). Trata-se, contudo, talvez, do «exemplo mais significativo» (67);
91 Apesar disso, mesmo partindo do princípio de que a disposição controvertida pode justificar-se em determinadas circunstâncias à luz da exigência imperativa de protecção do ambiente, tal disposição não pode, em nossa opinião, ser justificada com base nas circunstâncias do presente caso, visto não ter sido provado existir perigo para o ambiente. Não foi demonstrado que o transporte dos resíduos em causa constituía em si risco para o ambiente. Também não foi sustentado, como acima referimos, que o tratamento no estrangeiro não era conforme com as normas exigidas. Tal como Tribunal de Justiça declarou no acórdão Inter-Huiles e o. (68), em tais circunstâncias «a protecção do ambiente é, sem dúvida, garantida com idêntico rigor quando os [produtos] são vendidos a um eliminador ou regenerador autorizado de outro Estado-Membro ou quando são eliminados no Estado-Membro de origem». É igualmente adequado referir o acórdão Nertsvoederfabriek Nederland (69), em que o Tribunal de Justiça afirmou não ser necessário proibir a exportação de abate de aves de capoeira no que se refere à recolha e transporte no território nacional.
92 O Governo neerlandês sustenta que a disposição é necessária para garantir um fornecimento suficiente de filtros de óleo à AVR para sua utilização como combustível. Para o Governo neerlandês, em caso de aprovisionamento insuficiente em filtros de óleo, a AVR seria obrigada a utilizar um combustível menos conveniente para o ambiente. Todavia, ainda que a prevenção da utilização de um combustível menos conveniente para o ambiente possa, em princípio, ser aceite enquanto objectivo justificável à luz da protecção do ambiente, seria necessário provar que a disposição controvertida era proporcionada a tal objectivo, não tendo sido demonstrada a impossibilidade de encontrar uma fonte de aprovisionamento suficiente em combustíveis convenientes para o ambiente através de meios menos restritivos para as trocas comerciais intracomunitárias (70).
93 Por último, o Governo neerlandês entende que a proibição de exportação é necessária para que existam suficientes matérias-primas e mercados a fim de a AVR ser economicamente viável. Para responder a este argumento, cabe recordar estar bem assente que considerações de natureza meramente económica não podem justificar uma medida que viola prima facie as disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias (71). A situação poderia ser diferente caso existisse justificação da protecção do ambiente, relativamente à qual as considerações de ordem económica fossem meramente secundárias (72). Contudo, no presente processo, como esclarecemos, nenhuma fundamentação de protecção do ambiente foi provada para preservar as funções da AVR em causa no presente processo.
94 Concluímos, em consequência, em resposta à terceira questão, alínea a), que a disposição controvertida constitui uma restrição quantitativa à exportação, na acepção do artigo 34._ do Tratado, e que tal disposição não pode ser justificada com base no artigo 36._ ou em exigências imperativas.
Terceira questão, alínea b)
95 A terceira questão, alínea b), apenas é colocada para a hipótese de os princípios da auto-suficiência e da proximidade serem aplicáveis aos resíduos destinados a valorização. Uma vez que concluímos não serem tais princípios aplicáveis no caso vertente, não é necessário responder a esta questão.
Quarta questão
96 A quarta questão visa determinar se os direitos exclusivos concedidos à AVR nos termos do plano sectorial 10 da parte II do plano (73) são compatíveis com os n.os 1 e 2 do artigo 90._, conjugado com o artigo 86._ do Tratado. O n._ 1 do artigo 90._ refere que, no que respeita às empresas públicas e às empresas que concedam direitos especiais ou exclusivos, os Estados-Membros não tomarão nem manterão qualquer medida contrária ao disposto no Tratado, designadamente ao disposto nos artigos 7._ e 85._ a 94._, inclusive. O n._ 2 do artigo 90._ estabelece que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.
97 O Raad van State considera que, à luz do plano sectorial 10 da parte II do plano, a AVR é uma empresa pública ou uma empresa a quem são concedidos direitos especiais ou exclusivos, na acepção do n._ 1 do artigo 90._ do Tratado. O Raad van State entende também que, enquanto único titular da autorização de incinerar resíduos perigosos nos Países Baixos, a AVR ocupa uma posição dominante numa parte significativa do mercado comum. Daqui deduz ser necessário, em consequência, perguntar se a AVR abusou dessa posição dominante, em violação do artigo 86._ do Tratado, tendo em conta a possibilidade de justificação com base no n._ 2 do artigo 90._ do Tratado. O Governo neerlandês defende, por outro lado, que o plano não concedeu à AVR direitos exclusivos à incineração de filtros de óleo. Explica ter efectuado uma comparação entre o processo de valorização dos óleos usados adoptado pela Factron no estrangeiro e o operado pela AVR, apenas porque, na altura em que ocorreram os factos, não existia nos Países Baixos outra empresa capaz de tratar os óleos usados, pelo menos de acordo com critérios de qualidade tão elevados. O Governo neerlandês sustenta, assim, que a AVR não dispõe de direitos exclusivos relativamente aos resíduos destinados a valorização. Contudo, a questão de saber se a AVR beneficiou de direitos exclusivos relativos à incineração de filtros de óleo é uma questão de facto a ser apreciada pelo órgão jurisdicional nacional. Uma vez que a quarta questão foi colocada com base em que haviam sido concedidos direitos exclusivos para a incineração dos resíduos e que foi sublinhado que a valorização dos filtros de óleo pela AVR implica a incineração, o Tribunal de Justiça deve partir do princípio que foram efectivamente concedidos direitos exclusivos. Os direitos exclusivos a que se refere a quarta questão devem ser entendidos como incluindo simultaneamente o exclusivo geral concedido para a incineração e qualquer exclusivo resultante da disposição controvertida.
98 O Raad van State coloca explicitamente a questão da aplicação do artigo 90._ apenas no âmbito do eventual abuso de posição dominante pela AVR, contrariamente ao artigo 86._ A Comissão afirma não ser, assim, necessário responder à quarta questão no caso de, como sugerimos, a disposição controvertida violar o artigo 34._ e não ser justificada com base no artigo 36._ ou numa exigência imperativa, visto que a disposição seria então, em qualquer caso, ilegal. Contudo, a quarta questão diz respeito não apenas à restrição de exportação, que examinámos sob o ângulo do artigo 34._, mas também aos direitos exclusivos concedidos à AVR para incineração dos resíduos. Seja como for, a questão da violação do artigo 90._, conjugado com o artigo 86._, não é necessariamente destituída de toda e qualquer relevância pelo simples facto de se ter concluído que o artigo 34._ foi violado, competindo em primeira análise ao órgão jurisdicional nacional apreciar a utilidade das suas questões. Pode mesmo ser suscitada a questão de saber se o n._ 2 do artigo 90._ é aplicável ao que de outra forma constituiria uma violação do artigo 34._ (74). É duvidoso que o n._ 2 do artigo 90._ possa ser aplicado dessa forma no caso vertente; uma coisa é conceder a uma empresa direitos exclusivos num Estado, para efeitos de gestão de serviços de interesse económico geral, outra coisa é reforçar esses direitos exclusivos proibindo as trocas comerciais entre Estados-Membros. Contudo, esta questão não foi submetida no presente processo. Limitar-nos-emos, em consequência, a fazer algumas observações de ordem geral sobre o abuso de posição dominante contrário ao artigo 86._ e à eventual aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 90._, conjugados com esse artigo.
99 O Raad van State observa que a AVR aplica em regra geral tarifas mais elevadas no tratamento de resíduos (incluindo a respectiva valorização) do que as empresas estrangeiras, e que a política definida no plano implica uma delimitação de mercados, pelo que não é possível excluir a existência de abuso na acepção, respectivamente, da alíneas a) e b) do artigo 86._ Estas disposições estabelecem, respectivamente, que o abuso de posição dominante pode, nomeadamente, consistir em «impor, de forma directa ou indirecta, preços de compra ou de venda ou outras condições de transacção não equitativas» ou em «limitar a produção, a distribuição ou o desenvolvimento técnico em prejuízo dos consumidores».
100 O órgão jurisdicional nacional não coloca questões específicas relativas ao artigo 86._ enquanto tal, sendo, pois, suficientes três observações. Em primeiro lugar, quando um Estado confere um monopólio legal de uma empresa relativamente a uma parte significativa do mercado comum, deve entender-se que essa empresa ocupa uma posição dominante na acepção do artigo 86._ do Tratado (75), e que o território de um Estado-Membro, abrangido por esse monopólio, pode ser considerado uma parte substancial do mercado comum (76). Em segundo lugar, está bem assente que a mera concessão de direitos exclusivos não cria necessariamente, por si própria, um abuso de posição dominante (77). Em terceiro lugar, o simples facto de as tarifas de uma empresa que beneficia de direitos especiais ou exclusivos serem mais elevadas do que as de outras empresas do mesmo sector de actividades não constitui ipso facto prova de abuso da sua posição dominante, apesar de ser um elemento relevante a atender. O Tribunal de Justiça considera existir abuso se os preços forem excessivos por não existir qualquer relação razoável com o valor económico do produto fornecido. As questões que devem ser resolvidas consistem em determinar se é excessiva a diferença entre os custos realmente suportados e as tarifas efectivamente praticadas e, em caso afirmativo, se foram aplicados preços não equitativos enquanto tais ou quando comparados com os produtos concorrentes (78).
101 É possível que o órgão jurisdicional nacional, caso entenda que a AVR abusou da posição dominante em contravenção ao artigo 86._, tenha de examinar se os Países Baixos violaram o n._ 1 do artigo 90._, conjugado com o artigo 86._ O Governo neerlandês apenas terá violado o n._ 1 do artigo 90._, conjugado com o artigo 86._, se os direitos exclusivos concedidos à AVR forem causa de violação do artigo 86._ Uma vez que tal abuso pode ser consequência da posição dominante de que beneficia a AVR, o mero facto de os Países Baixos terem conferido direitos à AVR não é obviamente suficiente, em si mesmo, para demonstrar existir violação do n._ 1 do artigo 90._ Seria necessário provar que a AVR abusou da posição dominante pelo mero exercício dos seus direitos exclusivos ou que os direitos atribuídos criaram uma situação em que a AVR foi conduzida a cometer tal abuso (79). Contudo, no que se refere aos pretensos preços não equitativos, aparentemente não é sugerido que sejam os próprios Países Baixos responsáveis pela política de preços da AVR: quando muito facilitaram a prática de preços não equitativos pela concessão de direitos exclusivos à AVR, não existindo indicações no sentido de que a política de preços da AVR tenha sido consequência inevitável dos direitos exclusivos concedidos a essa empresa.
102 Examinaremos em seguida se o n._ 2 do artigo 90._ fornece à AVR um instrumento de defesa relativamente à violação do artigo 86._ Será, antes de mais, necessário estabelecer se se pode considerar que a AVR foi encarregada «da gestão de serviços de interesse económico geral». A questão de saber se os serviços em causa podem ser qualificados como serviços de interesse económico geral deve ser resolvida pelo órgão jurisdicional nacional na medida em que se trata de uma questão de facto ou em que se exige a interpretação da legislação nacional aplicável (80). Contudo, podemos fazer as seguintes observações quanto ao sentido geral do conceito de empresa encarregada «da gestão de serviços de interesse económico geral».
103 Parece-nos que a função de gestão de resíduos pode perfeitamente ser considerada como constituindo um serviço de interesse económico geral na acepção do n._ 2 do artigo 90._ (81). Contudo, não basta demonstrar que a AVR fornece um serviço de interesse económico geral no que se refere à gestão dos resíduos, mas também que foi «encarregada» desse serviço, no sentido de que determinadas obrigações foram impostas pelo Estado no interesse económico geral. Com efeito, o n._ 2 do artigo 90._ refere-se à «missão particular» que foi confiada às empresas em causa.
104 Além disso, refira-se que, instaurando o n._ 2 do artigo 90._ uma derrogação às disposições do Tratado, tal derrogação deve ser interpretada de forma restritiva (82).
105 A razão de ser confiada uma missão particular às empresas consiste frequentemente no facto de essa missão dever ser cumprida no interesse público, mas que não seria cumprida, regra geral por motivos económicos, se o serviço fosse confiado ao sector privado. Podem existir frequentes lacunas potenciais, visto o cumprimento de determinada missão, como seja o fornecimento de serviços a regiões remotas, não ser rentável (por exemplo, serviços de ligação aérea (83), serviços postais (84) redes de telecomunicação (85) e ao fornecimento de electricidade (86)).
106 No caso de o Raad van State considerar que a AVR foi encarregada de um serviço de interesse económico geral e que violou o artigo 86._, será necessário demonstrar que o facto de se exigir que a AVR se conforme com as normas de concorrência do Tratado constitui um entrave à missão particular que lhe foi confiada. De novo, compete em última análise ao órgão jurisdicional nacional determinar se um comportamento anticoncorrencial da AVR é necessário para cumprir a sua missão (87). Contudo, podemos formular as seguintes observações.
107 O critério para determinar se a aplicação das normas de concorrência «entrava» o cumprimento da missão em causa foi definido de diferentes formas. No acórdão Almelo e o. (88), o Tribunal de Justiça declarou que «devem ser admitidas restrições à concorrência de outros operadores económicos, na medida em que as mesmas se afigurem necessárias para permitir à empresa encarregada de... missão de interesse geral cumpri-la». Nos acórdãos Sacchi (89) e CBEM (90), o Tribunal de Justiça considerou que as disposições do Tratado deviam ser aplicadas, excepto no caso de a sua aplicação ser «incompatível» com o cumprimento da missão conferida. Contudo, no acórdão mais recente, Corbeau (91), o Tribunal de Justiça considerou ser necessário analisar em que medida a restrição à concorrência, ou mesmo a exclusão de toda e qualquer concorrência, por parte de outros operadores económicos, é necessária «para o titular do direito exclusivo cumprir a sua missão de interesse geral e, em especial, beneficiar de condições economicamente aceitáveis» (92). Segundo o Tribunal de Justiça, para efeitos deste exame, é necessário partir da «premissa de que a obrigação de o titular dessa missão assegurar a prestação dos seus serviços em condições de equilíbrio económico pressupõe a possibilidade de proceder à compensação entre os sectores de actividades rentáveis e os menos rentáveis e justifica, portanto, a limitação da concorrência dos empresários privados nos sectores economicamente rentáveis» (93). O Tribunal de Justiça acrescentou, no entanto, que a exclusão da concorrência não se justificava, na medida em que a abertura da concorrência relativamente a certos serviços a concorrentes não põe «em causa o equilíbrio económico do serviço de interesse económico geral assumido pelo titular do direito exclusivo» (94).
108 As derrogações às disposições do Tratado expressamente previstas no n._ 2 do artigo 90._ são aplicáveis às empresas, mas não aos Estados-Membros. Na medida em que o n._ 2 do artigo 90._ possa, no entanto, ser invocado para permitir derrogações às disposições do Tratado quando os Estados-Membros confiram direitos especiais a empresas sempre que as regras em si próprias conduzam a empresa a violar o artigo 86._ e impliquem, por via de consequência, a violação do n._ 1 do artigo 90._, os direitos exclusivos devem ser examinados com base no n._ 2 do artigo 90._ A este respeito, o Governo neerlandês sustenta que os direitos exclusivos são necessários para permitir que a AVR seja economicamente viável. Contudo, como sublinha a Comissão, será necessário provar, de forma satisfatória para o órgão jurisdicional nacional, que tal objectivo não pode ser também atingido por outros meios.
Conclusão
109 Em nossa opinião, cabe, pois responder às questões submetidas pelo Raad van State da seguinte forma:
«1) O Regulamento (CEE) n._ 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, e a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 e Julho de 1975, relativa aos resíduos (na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE), devem ser interpretados no sentido de que os princípios da auto-suficiência e da proximidade não são aplicáveis, nos termos do regulamento e da directiva, aos resíduos destinados a valorização.
2) Uma medida de um Estado-Membro, como a disposição em causa no processo principal, que proíbe a exportação de filtros de óleo caso o tratamento previsto no estrangeiro não seja de melhor qualidade que o tratamento disponível nesse Estado-Membro, é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação na acepção do artigo 34._ do Tratado CE, uma vez em que impede a exportação de filtros de óleo para outro Estado-Membro. Tal medida não se justifica no caso vertente nos termos do artigo 36._ do Tratado ou de uma exigência imperativa susceptível de excluir tal medida do âmbito de aplicação do artigo 34._
3) Quando se verificar que uma empresa violou o artigo 86._ do Tratado por abusar da sua posição dominante no mercado comum ou numa parte significativa deste, o Estado-Membro que concedeu direitos especiais ou exclusivos a essa empresa apenas viola o n._ 1 do artigo 90._ do Tratado se a concessão dos direitos especiais ou exclusivos tiver causado a violação do artigo 86._
4) Quando, independentemente do n._ 2 do artigo 90._, o comportamento de uma empresa for considerado contrário ao artigo 86._ do Tratado, tal empresa apenas pode invocar o n._ 2 do artigo 90._ do Tratado, caso possa demonstrar ter sido especificamente encarregada da gestão de serviços de interesse económico geral e apenas no caso de a aplicação do artigo 86._ tornar impossível o cumprimento da missão particular que lhe foi confiada.»
(1) - JO L 30, p. 1.
(2) - JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129.
(3) - Directiva de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442 (JO L 78, p. 32).
(4) - Os anexos II A e II B da directiva foram alterados pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996, JO L 135, p. 32.
(5) - São referidos diversos exemplos das medidas previstas.
(6) - Artigo 3._, n._ 2.
(7) - Artigo 44._
(8) - Decisão do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativa à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (Convenção de Basileia) (JO L 39, p. 1). A decisão do Conselho tem anexo o texto da Convenção.
(9) - V. n.os 23 a 31.
(10) - N.os 7, 8, 14 e 16.
(11) - V., acima, n._ 17.
(12) - V., respectivamente, n.os 13 e 14.
(13) - Antigo título VII mas actualmente título XVI, atendendo à alteração do Tratado da União Europeia.
(14) - Acórdão de 9 de Julho de 1992 (C-2/90, Colect., p. I-4431, v., adiante, n.os 45 a 50).
(15) - N._ 34 do acórdão.
(16) - N._ 35 do acórdão.
(17) - SEC (89) 934 final; v. Damian Chalmers: «Community Policy on Waste Management - Managing Environmental Decline Gently», Yearbook of European Law, 1994, p. 280.
(18) - JO C 122, p. 2.
(19) - Pp. 23 a 25.
(20) - N._ 35 do acórdão, acima referido no n._ 45.
(21) - V. a nota 8.
(22) - O artigo 2._, n._ 4, dispõe que se entende por «eliminação» «qualquer operação prevista no anexo IV»; o anexo IV inclui uma lista de «operações conduzindo a uma possibilidade de recuperação, de reciclagem, de reutilização, de reemprego directo, ou qualquer outra utilização dos resíduos».
(23) - V. artigo 2._, n._ 3, que se refere ao movimento transfronteiras de resíduos perigosos «ou outros resíduos»; o artigo 1._, n._ 2, indica que «outros resíduos» são os resíduos que figuram no anexo II: os únicos resíduos mencionados neste anexo são «resíduos domésticos recolhidos» e os «resíduos provenientes da incineração de resíduos domésticos».
(24) - Artigo 4._, n._ 2, alínea d). V. também o décimo oitavo considerando do preâmbulo onde se refere que os movimentos transfronteiras de resíduos perigosos e de outros resíduos devem ser reduzidos na medida do possível ao mínimo.
(25) - Artigo 4._, n._ 9.
(26) - Artigo 4._, n._ 2, alínea e).
(27) - V. também o oitavo considerando do preâmbulo onde se refere que os resíduos perigosos e outros resíduos deveriam, na medida em que isso é compatível com uma gestão ecologicamente racional e eficaz, ser eliminados no estado em que foram produzidos.
(28) - Von Wilmowsky, Peter: «Waste disposal in the internal market: the state of play after the ECJ's ruling on the Walloon Import Ban», Common Market Law Review, 1993, p. 541, em especial, p. 560, nota 37.
(29) - Referido na nota 14.
(30) - Directiva do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122).
(31) - N.os 34 a 36 do acórdão.
(32) - V., por exemplo, Hancher e Sevenster: «Case comment on Case C-2/90 Commission v Belgium», Common Market Law Review, 1993, pp. 351 a 367; Stuyck, Jules H. V.: «Le traitement des déchets dans la (non-)réalisation du marché intérieur», Journal des tribunaux de droit européen, 1994, n._ 5, pp. 10 a 12; Von Wilmowsky, já referido na nota 28; Damian Chalmers, já referido na nota 17; Geradin, Damien: «The Belgian Waste Case», European Law Review, 1993, p. 144, e Demiray, David A.: «The Movement of Goods in a Green Market», Legal Issues of European Integration, 1994, n._ 1, pp. 73 a 110.
(33) - V., no memso sentido, Professor J. H. Jans: «Self-sufficiency in european Waste law?», First Nordic Conference on EU Environmental Law, 1994, pp. 71 a 78.
(34) - N.os 30 a 32 do acórdão.
(35) - No que se refere às disposições do regulamento e da directiva, é claro que não podem autorizar a violação do Tratado pelos Estados-Membros: v., por exemplo, os acórdãos de 20 de Abril de 1978, Les Commissionnaires Réunis e Ramel (80/77 e 81/77, Recueil, p. 927, Colect., p. 341), e de 9 de Agosto de 1994, Lancry e o. (C-363/93, C-407/93 a C-411/93, Colect., p. I-3957).
(36) - V. n._ 27.
(37) - Além disso, sendo que o Tribunal de Justiça se referia nesse ponto ao tratamento «e» à eliminação e noutros locais apenas à eliminação, é possível que, ao utilizar a palavra «tratamento», o Tribunal de Justiça tenha visado o tratamento antes da eliminação, talvez com vista a suprimir os riscos antes ou durante a eliminação.
(38) - Acórdão de 10 de Maio de 1995 (C-422/92, Colect., p. I-1097).
(39) - Acórdão de 17 de Março de 1993 (C-155/91, Colect. 1993, p. I-939).
(40) - Já referida na nota 30.
(41) - Directiva do Conselho, de 12 de Junho de 1986, que altera a Directiva 84/631 (JO L 181, p. 13).
(42) - N._ 42 do acórdão.
(43) - O regulamento entrou em vigor no terceiro dia seguinte ao da publicação, em 6 de Fevereiro de 1993, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, mas apenas foi aplicável quinze meses após a data da sua publicação (artigo 44._).
(44) - O sétimo considerando do preâmbulo do regulamento refere os princípios da auto-suficiência e da proximidade recordando as disposições da directiva que mencionam tais princípios. Apenas se refere, em consequência, a tais princípios no contexto dos resíduos destinados a eliminação.
(45) - COM (90) 415 final - SYN 305, 26 de Outubro de 1990, p. 4.
(46) - P. 5.
(47) - Na proposta inicial, aplicava-se um sistema diferente aos resíduos destinados a valorização, na medida em que estivessem preenchidas determinadas condições. Os fundamentos de objecção à transferência de resíduos destinados a valorização não eram enumerados e, na realidade, só a autoridade competente de destino podia suscitar objecções. No que se refere aos resíduos destinados a eliminação, por outro lado, o n._ 3 do artigo 4._ dispunha que a autoridade competente de expedição tinha o direito de suscitar objecções à transferência prevista no caso de existir «um centro autorizado sensivelmente mais próximo do centro escolhido pelo notificador e utilizando as tecnologias apropriadas para garantir um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde humana».
(48) - N._ 15 da resolução.
(49) - Esta declaração encontra-se numa nota de pé de página relativa ao quinto considerando da resolução que dispõe que «é fundamental que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente no que se refere à eliminação de resíduos e que é desejável que cada Estado-Membro se esforce por atingir essa auto-suficiência».
(50) - A saber, a referência feita nos n.os 7 e 11 à facilidade oferecida pela «eliminação dos resíduos numa das instalações mais próximas» e a minimização da circulação dos resíduos.
(51) - Referido no n._ 5. A «prioridade da valorização» é também referida no artigo 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), do regulamento. V., acima, n._ 13.
(52) - Comparar com o artigo 4._, n._ 3, alínea a), subalínea i), relativo aos resíduos destinados à eliminação.
(53) - V., acima, n._ 39.
(54) - V., acima, n._ 41.
(55) - V., acima, n._ 39.
(56) - Acima citado integralmente no n._ 41.
(57) - V. a análise do artigo 11._ em Kummer, Katharina: International Management of Hazardous Wastes, Oxford, 1995, pp. 88 a 99.
(58) - As partes podem ser autorizadas, nos termos da convenção, a proibir as exportações de resíduos destinados a valorização com base no n._ 11 do artigo 4._ da convenção, que dispõe que nada na convenção impede uma parte de impor condições suplementares que sejam compatíveis com as disposições da convenção e conformes às normas do direito internacional para melhor proteger a saúde humana e o ambiente.
(59) - Como o Comité Económico e Social observou no ponto 3.2.2 do parecer sobre a comunicação da Comissão relativa ao reexame da estratégia comunitária de gestão dos resíduos, «o risco de existência de substâncias tóxicas aumenta com a distância do transporte, com a extensão da área e com o número de pessoas expostas à contaminação» (JO 1997, C 89, p. 2).
(60) - N.os 46 a 49.
(61) - N._ 24.
(62) - Acórdão de 14 de Julho de 1981 (155/80, Recueil, p. 1993); v. também os acórdãos de 1 de Abril de 1982, Holdjik e o. (141/81, 142/81 e 143/81, Recueil, p. 1299, n._ 11); de 10 de Março de 1983, Inter-Huiles e o. (172/82, Recueil, p. 555, n._ 12); de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas (237/82, Recueil, p. 483, n._ 22), e de 9 de Junho de 1992, Delhaize e Le Lion (C-47/90, Colect., p. I-3669, n._ 12).
(63) - V., acima, n._ 31, em que se descreve a nova política.
(64) - Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Recueil, p. 649); no que se refere às considerações em matéria de protecção do ambiente, v., por exemplo, o acórdão de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607, n._ 8).
(65) - V., no mesmo sentido, Oliver, Peter: Free Movement of Goods in the European Community, 3.a edição, 1996, Sweet & Maxwell, p. 122.
(66) - V., por exemplo, os processos referidos por Peter Oliver, pp. 112 e 113: acórdãos de 17 de Junho de 1981, Comissão/Irlanda (113/80, Recueil, p. 1625); de 13 de Março de 1984, Prantl (16/83, Recueil, p. 1229); de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha (274/87, Colect., p. 229), e de 13 de Dezembro de 1990, Pall (C-238/89, Colect., p. I-4827).
(67) - Peter Oliver, p. 113.
(68) - Já referido na nota 62, n._ 14 do acórdão.
(69) - Acórdão de 6 de Outubro de 1987 (118/86, Colect., p. 3883, n._ 16).
(70) - V., por exemplo, o acórdão Nertsvoederfabriek Nederland, já referido na nota 69, em que o Tribunal considerou não ser necessária à protecção da saúde uma restrição implícita das exportações de abates de aves de capoeira.
(71) - V., por exemplo, os acórdãos de 19 de Dezembro de 1961, Comissão/Itália (7/61, Recueil 1954-1961, p. 633, Colect., p. 643), e de 28 de Março de 1995, Evans Medical e MacFarlan Smith (C-324/93, Colect., p. I-563).
(72) - Acórdão de 19 de Julho de 1984, Campus Oil e o. (72/83, Recueil, p. 2727, n._ 35); Nertsvoerderfabriek Nederland, já referido na nota 69, n._ 15, em que, citando o acórdão Campus Oil e o., o Tribunal de Justiça declarou que «a aplicação do artigo 36._ não fica excluída pelo mero facto de uma regulamentação nacional, justificada por circunstâncias objectivas que satisfazem as exigências dos interesses nele visados, permitir atingir acessoriamente outros objectivos de carácter económico. Assim sucede, por maioria de razão, quando o objectivo de carácter económico deve viabilizar a realização do objectivo sanitário».
(73) - De acordo com o Governo neerlandês, esta parte do plano não é pertinente visto dizer respeito exclusivamente aos resíduos embalados inflamáveis que nada têm a ver com o presente processo; é o plano sectorial 19 que diz respeito aos filtros de óleo. A natureza do plano foi acima examinada nos n.os 23 a 31.
(74) - A jurisprudência relevante é analisada nas conclusões do advogado-geral G. Cosmas de 26 de Novembro de 1996 nos processos apensos Comissão/Países Baixos, Itália, França e Espanha (C-157/94, C-158/94, C-159/94 e C-160/94, Colect. 1997, pp. I-5699 e I-5701, n.os 86 a 90).
(75) - V., por exemplo, os acórdãos de 13 de Novembro de 1975, General Motors/Comissão (26/75, Recueil, p. 1367, Colect., p. 467), e de 19 de Maio de 1993, Corbeau (C-320/91, Colect., p. I-2533, n._ 9).
(76) - V., por exemplo, os acórdãos de 9 de Novembro de 1983, Michelin/Comissão (C-322/81, Recueil, p. 3461, n._ 28), e de 18 de Junho de 1991, ERT (C-260/89, Colect., p. I-2925, n._ 31).
(77) - Acórdão de 23 de Abril de 1991, Höfner e Elser (C-41/90, Colect., p. I-1979, n._ 29).
(78) - Acórdãos de 14 de Fevereiro de 1978, United Brands/Comissão (27/76, Colect., p. 77, n.os 250 a 254), e de 4 de Maio de 1988, Bodson (30/87, Colect., p. 2479, n._ 31).
(79) - V. as conclusões do advogado-geral N. Fennelly de 9 de Outubro de 1997 no processo Silvano Raso e o., (C-163/96, Colect. 1988, pp. I-533 e I-535, n.os 57 a 66).
(80) - V. acórdão de 30 de Janeiro de 1974, BRT (127/73, Colect., p. 33, n._ 22), e as conclusões do advogado-geral J. L. Cruz Vilaça no processo Bodson, já referido na nota 78, n._ 81.
(81) - V. as conclusões do advogado-geral S. Rozès no processo Inter-Huiles e o., já referido na nota 62, p. 581, que considerou também que as empresas francesas autorizadas a recolher e eliminar óleos usados podiam ser consideradas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral na acepção do n._ 2 do artigo 90._
(82) - Acórdão BRT, já referido na nota 80, e acórdão de 17 de Julho de 1997, GT-Link (C-242/95, Colect., p. I-4449, n._ 50).
(83) - Acórdão de 11 de Abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen e Silver Line Reisebüro (66/86, Colect., p. 803, n._ 55).
(84) - Acórdão Corbeau, já referido na nota 75, v., em especial, o n._ 15.
(85) - Acórdão de 13 de Dezembro de 1991, GB-Inno-BM (C-18/88, Colect., p. I-5941, n._ 16).
(86) - Acórdão de 27 de Abril de 1994, Almelo e o. (C-393/92, Colect., p. I-1477, n._ 48).
(87) - Acórdãos Corbeau, já referido na nota 75, n._ 20; Almelo e o., já referido na nota 86, n._ 50. Estes acórdãos sugerem que o órgão jurisdicional nacional pode não apenas decidir que o n._ 2 do artigo 90._ é inaplicável, mas também que ele é aplicável, pelo que uma prática específica pode não cair sob a alçada das normas de concorrência do Tratado.
(88) - Referido na nota 86, n._ 49 do acórdão.
(89) - Acórdão de 30 de Abril de 1974 (155/73, Colect., p. 223).
(90) - Acórdão de 3 de Outubro de 1985 (311/84, Recueil, p. 3261).
(91) - Já referido na nota 75.
(92) - N._ 16 do acórdão.
(93) - N._ 17 do acórdão.
(94) - N._ 19 do acórdão.
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