Schlußanträge des Generalanwalts
1 In der vorliegenden Rechtssache beantragt die Kommission, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag festzustellen, daß Italien die Richtlinie 79/923/EWG des Rates vom 30. Oktober 1979 über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer(1) nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat.
2 Italien habe insbesondere die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt.
Die Richtlinie über Muschelgewässer
3 Die Richtlinie betrifft die Qualität von Muschelgewässern und ist auf Küstengewässer und Gewässer mit Brackwasser anzuwenden, die von den Mitgliedstaaten als schutz- oder verbesserungsbedürftig bezeichnet werden, um Muscheln und Schnecken Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten und auf diese Weise zur Qualität der vom Menschen unmittelbar verzehrbaren Muschelerzeugnisse beizutragen(2). Nach ihren Begründungserwägungen hat die Richtlinie zum Ziel, die Gewässer einschließlich der Muschelgewässer vor Verunreinigung und bestimmte Muschelpopulationen vor den unheilvollen Folgen des Einleitens von Schadstoffen in die Meeresgewässer zu bewahren(3).
4 In den Begründungserwägungen der Richtlinie heisst es:
"Zur Erreichung der Ziele der Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten die Gewässer bezeichnen, auf die sie Anwendung findet, und die Grenzwerte festlegen, die bestimmten Parametern entsprechen. Die bezeichneten Gewässer sollen mit diesen Werten binnen sechs Jahren nach der Bezeichnung in Einklang gebracht werden."(4)
5 Die fraglichen Bestimmungen der Richtlinie lauten wie folgt:
"Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten legen für die bezeichneten Gewässer Werte für die im Anhang aufgeführten Parameter fest, soweit in Spalte G oder in Spalte I Werte angegeben sind. Sie richten sich nach den in diesen beiden Spalten enthaltenen Bemerkungen.
(2) Die Mitgliedstaaten legen keine Werte fest, die weniger streng sind als die in Spalte I des Anhangs angegebenen Werte und bemühen sich um die Einhaltung der in Spalte G angegebenen Werte, wobei sie dem Grundsatz des Artikels 8 Rechnung tragen[(5)].
...
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten bezeichnen Muschelgewässer erstmals binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie.
(2) Die Mitgliedstaaten können später weitere Gewässer bezeichnen.
(3) Die Mitgliedstaaten können die Bezeichnung bestimmter Gewässer insbesondere aufgrund von zum Zeitpunkt der Bezeichnung unvorhergesehenen Faktoren ändern, wobei sie dem Grundsatz des Artikels 8 Rechnung tragen.
Artikel 5
Die Mitgliedstaaten stellen Programme auf, um die Verschmutzung zu verringern und sicherzustellen, daß die bezeichneten Gewässer binnen sechs Jahren nach der entsprechend Artikel 4 vorgenommenen Bezeichnung den von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 festgelegten Werten sowie den Bemerkungen in den Spalten G und I des Anhangs entsprechen."
6 Nach Artikel 13 haben die Mitgliedstaaten der Kommission u. a. Angaben über die gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 bezeichneten Gewässer zu übermitteln.
7 Nach Artikel 15 müssen die Mitgliedstaaten die Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe umsetzen. Die Richtlinie wurde am 5. November 1979 bekanntgegeben und war daher bis zum 5. November 1981 umzusetzen.
8 Im Anhang sind Parameter für Temperatur, Färbung, Schwebstoffe, Salzgehalt und Konzentration zahlreicher chemischer Elemente und anderer Stoffe aufgeführt. Nummer 8 bezieht sich auf organohalogene Stoffe, und Nummer 9 listet bestimmte Metalle auf. Einige Parameter sind als Richtwert (Spalte G), einige als imperativer Wert (Spalte I; diese Initiale geht wahrscheinlich auf die französische Fassung zurück) ausgedrückt, und andere enthalten in beiden Spalten Ziffern.
9 In den Artikeln 6 und 7 sind genaue Kriterien für die Beurteilung der Frage niedergelegt, wie die Entsprechung im Sinne von Artikel 5 festzustellen ist. Diese Kriterien betreffen die Schöpfstellen und Zeiträume (die Häufigkeit wird im Anhang behandelt) sowie die Prozentsätze der Proben, die bei jedem Parameter den Werten und Bemerkungen entsprechen müssen.
10 Die italienischen Behörden teilten der Kommission im Dezember 1981 die gesetzlichen Maßnahmen mit, durch die die obengenannten Bestimmungen der Richtlinie umgesetzt werden sollten. Nach Ansicht der Kommission genügten diese Maßnahmen den Anforderungen der Richtlinie insbesondere hinsichtlich der Parameter jedoch nicht. Sie forderte daher weitere Informationen über die Bezeichnung der Muschelgewässer an. Da sie keine Antwort erhielt, richtete sie im August 1991 ein Schreiben an Italien, in dem sie ihm Gelegenheit gab, zu den angeblichen Vertragsverletzungen Stellung zu nehmen.
11 Im Jahr 1992 wurde das Decreto legislativo Nr. 131 zur Umsetzung der Richtlinie bekanntgemacht. Artikel 4 bestimmt, daß die betreffenden Regionen die Muschelgewässer innerhalb von 180 Tagen nach Inkrafttreten des Decreto legislativo bezeichnen müssen und daß der Umweltminister im Einvernehmen mit dem Gesundheitsminister und dem Industrieminister Grenzwerte für die Konzentrationen von Kohlenwasserstoffen aus Erdöl, von Organohalogenen und von Metallen innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Decreto legislativo festzusetzen hat.
12 Die Kommission räumt ein, daß die Richtlinie mit dem Decreto legislativo Nr. 131 im wesentlichen umgesetzt worden sei. Artikel 4 des Decreto verweise jedoch auf von den Regionen zu treffende weitere Maßnahmen, von denen ihr bislang keine mitgeteilt worden seien, wie es Artikel 13 der Richtlinie verlange. Demgemäß sandte die Kommission Italien im Juli 1993 eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Italien übermittelte im März 1994 eine als unbefriedigend angesehene Antwort, worauf die Kommission Klage erhoben hat.
13 Die Kommission beantragt, festzustellen, daß Italien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstossen hat, daß es
nicht die Gewässer, die schutz- oder verbesserungsbedürftig sind, um Muscheln und Schnecken Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten, gemäß Artikel 4 der Richtlinie bezeichnet hat und/oder diese bezeichneten Gewässer nicht der Kommission gemäß Artikel 13 der Richtlinie mitgeteilt hat,
keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung gemäß Artikel 5 der Richtlinie aufgestellt hat und
ausser für Quecksilber und Blei keine Werte für die in den Nummern 8 und 9 des Anhangs der Richtlinie aufgeführten Parameter gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegt hat.
14 Die Kommission trägt vor, daß eine Bezeichnung der Muschelgewässer immer noch nicht, zumindest nicht für das gesamte italienische Staatsgebiet, vorliege oder daß ihr eine solche Bezeichnung noch nicht mitgeteilt worden sei. Es sei klar, daß die zuständigen Behörden ohne eine Bezeichnung der Gewässer nicht die in Artikel 5 der Richtlinie verlangten Programme aufstellen könnten; man könne daher nicht beurteilen, ob die gemäß Artikel 3 festgelegten Werte eingehalten worden seien.
15 Ausserdem lasse sich dem erwähnten Decreto eindeutig entnehmen, daß die Festlegung der Grenzwerte für die in den Nummern 8 und 9 des Anhangs der Richtlinie genannten Parameter ausser für Quecksilber und Blei einem späteren Ministerialdekret überlassen worden sei. Da der Kommission weder ein solches Dekret noch irgendeine andere entsprechende Maßnahme mitgeteilt worden sei, sei Italien Artikel 3 der Richtlinie und den Nummern 8 und 9 ihres Anhangs nicht in vollem Umfang nachgekommen.
16 Italien macht geltend, es sei nicht möglich gewesen, innerhalb der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Zweimonatsfrist Details der regionalen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie zu erhalten und der Kommission mitzuteilen. Inzwischen seien, was die Bezeichnung der Gewässer und teilweise die Aufstellung von Programmen angehe, entsprechende Informationen jedoch eingeholt worden; zwölf der fünfzehn Küstenregionen hätten Maßnahmen getroffen, die der Kommission mitgeteilt worden seien. Ausserdem werde das Verfahren zur Genehmigung des Dekrets zur Festlegung der in den Nummern 8 und 9 des Anhangs aufgeführten Parameter voraussichtlich in Kürze abgeschlossen.
17 Die Kommission führt in ihrer Erwiderung aus, Italien habe die Richtlinie immer noch nicht vollständig umgesetzt. Von den zwölf Regionen, die Italien genannt habe, hätten nur elf (mit Ausnahme Siziliens) die Muschelgewässer gemäß Artikel 4 bezeichnet. Nur mit der Meldung von elf der zwanzig Regionen, die nur etwas mehr als 50 % des Staatsgebiets ausmachten, lasse sich keine ordnungsgemässe Umsetzung dartun. Überdies seien Programme zur Verringerung der Gewässerverschmutzung, von ganz wenigen Ausnahmen abgesehen, entweder nicht aufgestellt oder nicht mitgeteilt worden. Da jedenfalls die Zahl der Regionen, die Muschelgewässer bezeichnet hätten, unvollständig sei, müsse die Aufstellung von Programmen, mit denen sichergestellt werden solle, daß die bezeichneten Gewässer der Richtlinie entsprächen, erst recht unvollständig sein. Schließlich seien, wie die italienische Regierung selbst einräume, die in den Nummern 8 und 9 des Anhangs genannten Parameter immer noch nicht festgelegt worden.
18 Italien hebt hervor - und dies entspricht dem gesunden Menschenverstand -, daß von Regionen ohne Zugang zum Meer kaum erwartet werden könne, Muschelgewässer zu bezeichnen, bei denen es sich, zumindest was die Richtlinie angehe, naturgemäß um Küstengewässer handele. Ausserdem lege die Richtlinie keine Kriterien für die Bezeichnung der Muschelgewässer fest; daher stehe den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zu, und die Bezeichnung von Gewässern durch einen Mitgliedstaat stelle eine ordnungsgemässe Umsetzung der Richtlinie dar, es sei denn, sie sei nicht ernst gemeint oder offensichtlich unangemessen.
19 Meines Erachtens hat das erste dieser Argumente durchaus Gewicht, und es ist möglich, daß die von Italien und den Regionen getroffenen Maßnahmen nunmehr ausreichen, um der Richtlinie in diesem Punkt zu entsprechen. Jedoch steht fest, daß Italien bis zum maßgeblichen Zeitpunkt, nämlich innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der mit Gründen versehenen Stellungnahme, nicht die Gewässer bezeichnet oder der Kommission mitgeteilt hatte; infolgedessen ist der Feststellungsantrag der Kommission insoweit begründet.
20 Zu den übrigen von der Kommission mit ihrer Klage gerügten Punkten trägt Italien vor, zwar sei der Richtlinie noch nicht nachgekommen worden, jedoch würden die Umsetzungsmaßnahmen in Kürze mitgeteilt. Auch insoweit ist die Klage der Kommission also begründet.
Ergebnis
21 Demgemäß sollte der Gerichtshof meines Erachtens
1. feststellen, daß Italien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstossen hat, daß es
nicht die Gewässer, die schutz- oder verbesserungsbedürftig sind, um Muscheln und Schnecken Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten, gemäß Artikel 4 der Richtlinie 79/923/EWG des Rates vom 30. Oktober 1979 über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer bezeichnet hat und/oder diese bezeichneten Gewässer nicht der Kommission gemäß Artikel 13 der Richtlinie mitgeteilt hat,
keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung gemäß Artikel 5 der Richtlinie aufgestellt hat und
ausser für Quecksilber und Blei keine Werte für die in den Nummern 8 und 9 des Anhangs der Richtlinie aufgeführten Parameter gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegt hat;
2. Italien die Kosten des Verfahrens auferlegen.
(1) - ABl. L 281, S. 47.
(2) - Artikel 1.
(3) - Erste und zweite Begründungserwägung.
(4) - Sechste Begründungserwägung.
(5) - Nach Artikel 8 darf die Anwendung der aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen keinesfalls eine unmittelbare oder mittelbare Zunahme der Verschmutzung der Küstengewässer oder Gewässer mit Brackwasser zur Folge haben.
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