Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente asunto tiene por objeto una reducción a tanto alzado de los fondos del FEOGA (1) impugnada por el demandante. La Comisión, parte demandada, justifica dicha reducción por el hecho de que las autoridades nacionales aceptaran, en el marco de las compras de intervención, la presentación de ofertas múltiples ilegales (ofertas en grupo o conexas). (2) Según la Comisión, es posible que dichas ofertas tuvieran carácter especulativo. En efecto, cuando se ofrecen para su venta a la intervención grandes cantidades de carne de vacuno es necesario reducir dichas cantidades mediante la aplicación de un coeficiente. (3) Puesto que aun en el caso de que ello ocurra los licitadores pretenderán vender a la intervención la totalidad de su carne, especulan con la presentación de ofertas excesivas. Si un licitador prevé la fijación de un determinado coeficiente reductor, ofrecerá para su venta a la intervención una cantidad incrementada en ese mismo porcentaje. En el caso de que finalmente se fije un coeficiente inferior al que esperaba el licitador, éste tendrá que entregar al organismo de intervención más carne de la que realmente dispone. En el caso de que el licitador no pueda cumplir el contrato con el organismo de intervención en un 85 % o un 95 %, según los casos, pierde la totalidad o una parte de la garantía constituida por la cantidad total. (4)
2 Ahora bien, según la Comisión, si el licitador divide su oferta inicial en varias ofertas de menor cuantía y las presenta a través de testaferros, se reducirá el riesgo de pérdida de la garantía. En el caso de que no pueda entregar la totalidad de las cantidades ofrecidas, si ha presentado diversas ofertas de pequeña cuantía, podrá cumplir al menos algunas de ellas en una proporción suficiente como para no perder la garantía. Si bien es cierto que se le retendrá la garantía correspondiente a las restantes ofertas que no pueda cumplir, dicha garantía no se calculará sobre la base de la cantidad global de todas las ofertas que haya presentado, sino sólo del importe, inferior, de cada una de ellas. De este modo, la cantidad perdida en concepto de garantía será inferior, y a menudo quedará más que compensada por los beneficios obtenidos.
3 En opinión de la Comisión, de ello se desprende claramente que la presentación de varias ofertas favorece la especulación, ya que se reduce la eficacia del depósito de una garantía.
4 Según la Comisión, la simulación de ofertas de mayor cuantía con fines especulativos es contraria al espíritu de la intervención. Esta pretende estabilizar el mercado y evitar o amortiguar una caída significativa de los precios, por ejemplo mediante compras de intervención, cuando los precios de mercado caen por debajo de un determinado nivel. (5) La Comisión señala que el Reglamento nº 859/89 (6) introdujo un procedimiento de licitación. (7) En el marco de dicho procedimiento de licitación, los precios de compra y las cantidades a comprar se fijan en función de las ofertas recibidas. (8)
5 Según la Comisión, las ofertas especulativas, favorecidas -como queda indicado- por la presentación de ofertas múltiples, impiden que la aplicación de las medidas de intervención consiga sus objetivos. Al ofrecerse una cantidad de carne mayor que la que efectivamente hay en el mercado, los precios y las cantidades de compra, que se fijan en función de las ofertas recibidas, ya no pueden fijarse en función de las condiciones del mercado. De este modo, las ofertas especulativas impiden que la Comisión se haga una idea precisa de la situación del mercado. Por esta razón, debe considerarse que, casi con toda certeza, las ofertas especulativas y las ofertas «múltiples» que las fomentan tienen como consecuencia que los organismos de intervención compren una mayor cantidad de carne a precios más elevados. A este respecto, debe tenerse, asimismo, en cuenta que la presentación de varias ofertas permite especular igualmente por lo que respecta al precio. La compra de cantidades excesivas impone al FEOGA unos gastos superiores a los necesarios para apoyar al mercado.
B. Hechos y disposiciones legales
6 Mediante el presente recurso, el Gobierno del Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión de la Comisión de no reconocer un importe de 26.867.909 DKR de los gastos efectuados por el Reino de Dinamarca en los ejercicios de 1991 y de 1992 en el marco de la compra de carne de vacuno (9) (en lo sucesivo, «Decisión»). El no reconocimiento de estos gastos se desprende del Anexo I de la Decisión. Dicho importe equivale a una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos correspondientes a 1991 y a 1992.
7 En sus Informes de Síntesis, (10) la Comisión funda esta reducción en el hecho de que Dinamarca no verificó si se trataba de ofertas múltiples.
8 A juicio de la Comisión, hubiera sido sencillo comprobarlo, ya que las diecisiete ofertas presentadas en una licitación determinada procedían únicamente de siete fuentes. Un grupo muy importante presentó, él solo, ocho ofertas con ocho precios distintos. Al poner en relación nombres, direcciones, números de fax, garantías y pagos, el FEOGA pudo comprobar, en cada una de las licitaciones examinadas, que muchas ofertas particulares procedían de la misma fuente. Además, de las facturas transmitidas se deducía que el pago se había realizado a otras sociedades. En consecuencia, la Comisión considera que las autoridades danesas debieron tener conocimiento desde un primer momento del proceder de los licitadores.
9 Por ello, la Comisión afirma que la actuación de las autoridades danesas competentes no fue compatible con las normas comunitarias, y produjo una discriminación en contra de los participantes que respetaron las normas.
10 Por el contrario, en opinión del demandante, en el marco de la intervención, se respetaron todas las disposiciones. Sostiene que una persona física o jurídica registrada como sociedad no presentó más de una oferta por categoría en la misma licitación. Los controles de las autoridades danesas consistieron en verificar si la oferta procedía de una empresa que estuviera registrada ante las autoridades danesas. A la sazón, continúa, no existían motivos para realizar controles más profundos.
11 La normativa pertinente a efectos del presente litigio se encuentra recogida en el artículo 9 del Reglamento nº 859/89, en cuyo apartado 1 se dispone lo siguiente: «El licitador, para participar en la licitación, deberá comprometerse por escrito a respetar el conjunto de las disposiciones relativas a las compras en curso.» (11)
12 El apartado 2 tiene el siguiente tenor: «Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta ya sea mediante la presentación por escrito de la oferta, o por cualquier otro medio de comunicación escrita, aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos; los interesados sólo podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación.» (12)
13 En opinión de la Comisión, en el presente caso reviste importancia la distinción entre los conceptos de «licitador» y de «interesado». A su entender, la utilización de términos diferentes indica que no puede asimilarse a los interesados con los licitadores. El concepto de «interesados» no sólo se refiere a aquellos que efectivamente intervienen en la licitación y presentan una oferta. Comprende un grupo de personas mucho más amplio; en consecuencia, no sólo cada licitador individual -es decir, la persona que efectivamente presenta una oferta- tiene prohibido presentar más de una oferta, sino que dicha prohibición se extiende a todos aquellos que ofrezcan la misma carne.
14 Por el contrario, el demandante considera que los conceptos de «licitador» y de «interesados» son intercambiables puesto que no puede detectarse ninguna diferencia entre ambos. Ni en los considerandos ni en la parte dispositiva del Reglamento se explica el concepto de «licitador». Por consiguiente, hay que suponer que se trata de cualquier persona física o jurídica independiente que presenta una oferta en el marco de una licitación. En consecuencia, la prohibición de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 se limita a obligar a que la persona que finalmente aparece como licitador presente una única oferta.
15 Según el demandante, sólo a partir de la adopción del Reglamento (CEE) nº 2456/93 de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, en lo relativo a las medidas generales y particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno, (13) que aún no se encontraba vigente en la fecha de autos, se desprende, concretamente del apartado 3 de su artículo 11, que dicha disposición se refiere a otras personas además de a los licitadores. Dicha disposición tiene el siguiente tenor:
«Cada interesado sólo podrá depositar una oferta por categoría y licitación.
Los Estados miembros se cerciorarán de que los interesados sean independientes entre ellos, con respecto a su dirección, personal y funcionamiento.
Cuando existan serios indicios de que no sea ése el caso, o cuando una oferta no corresponda a la realidad económica, su admisión estará supeditada a la presentación por el licitador de las pruebas oportunas del cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo segundo.
Cuando se demuestre que un licitador ha presentado más de una solicitud, todas sus solicitudes serán rechazadas.»
16 El demandante, que, a diferencia de la Comisión, considera que en el procedimiento de licitación que llevó a cabo se cumplió plenamente lo dispuesto en la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, recurrió al órgano de conciliación. (14) Según las indicaciones del demandante, éste llegó a la conclusión de que no podía afirmar con certeza que el proceder de los Estados miembros infringiera el Reglamento. Afirmó que, en cualquier caso, se consideraba necesario precisar las normas contenidas en el Reglamento nº 2456/93 y que la Comisión no reaccionó hasta 1993.
17 A este respecto, la Comisión señala que inicialmente -a diferencia de las autoridades nacionales- no disponía de información sobre tales prácticas. Dado que las ofertas le eran transmitidas de manera anónima, sólo a raíz de las inspecciones que efectuó en 1992, se percató de la existencia de tales irregularidades e informó inmediatamente de ello a Dinamarca.
18 Una vez que la Comisión confirmó en su Decisión la reducción del 2 % propuesta en cada uno de sus dos Informes de Síntesis, el demandante interpuso, en julio de 1996, un recurso ante el Tribunal de Justicia en el que solicitaba que:
- Anule la Decisión (15) en la medida en que implica que los siguientes gastos efectuados por Dinamarca no pueden ser financiados por el FEOGA, sección «Garantía»: 26.867.909 DKR, por la compra de intervención de carne de vacuno, correspondiente a los ejercicios de 1991 y 1992.
- Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas al demandante.
C. Definición de postura
Sentido y finalidad de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89
19 El demandante alega, en primer lugar, que la Comisión interpretó erróneamente la segunda frase del apartado 2 del artículo 9. A su entender, esta disposición se limita a exigir que cada persona física o jurídica que se presente como licitador ante las autoridades presente una sola oferta. En cambio, nada dice el Reglamento nº 859/89 sobre las eventuales relaciones que puedan existir entre los diferentes licitadores que puedan tenerse que considerar. La segunda frase del apartado 2 del artículo 9 regula tan sólo el número de ofertas, sin que haga ninguna referencia a las características de los licitadores. Según el demandante, en Dinamarca se verificó el número de ofertas. La autoridad nacional comprobó que cada licitador fuera una persona jurídica registrada. Lo que no se comprobó en Dinamarca es si las distintas empresas que presentaron una oferta pertenecían eventualmente al mismo grupo de empresas, ya que no había ninguna necesidad de hacerlo, así como tampoco una base jurídica para ello.
20 El demandante afirma que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA corresponde a la Comisión probar que un Estado miembro ha infringido la normativa comunitaria. Ahora bien -como queda señalado- la Comisión no pudo aportar dicha prueba. El demandante señala asimismo que las normas que pueden tener consecuencias financieras para los Estados miembros deben estar formuladas de forma clara y precisa.
21 Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «el FEOGA financiará únicamente las restituciones concedidas y las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas [...]». (16) A este respecto, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. (17)
22 El Tribunal ha declarado asimismo, en relación con las exigencias relativas a la formulación de las disposiciones, que: «Puesto que una norma cuya inobservancia deba provocar consecuencias financieras debe ser suficientemente clara y precisa, la Comisión no podía basarse en los términos de la subpartida [...] para imponer, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, una interpretación que el sentido habitual de las palabras empleadas no impone.» (18)
23 En consecuencia, procede examinar si la formulación de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 satisface estas exigencias o si admite una interpretación como la que le da la Comisión. Para ello, parece lógico examinar primero la interpretación que la Comisión pretende dar a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9. En los escritos se hace referencia, en la mayoría de los casos, a ofertas «múltiples». No puede tratarse de ofertas presentadas por un mismo licitador con un mismo nombre. En efecto, dichas ofertas están prohibidas también en Dinamarca. Tal como asimismo se desprende de los escritos, la Comisión tampoco plantea objeciones a cualquier tipo de relación entre las diferentes ofertas. Así, por ejemplo, la Comisión observa que, cuando una misma persona explota dos mataderos independientes entre sí, cada uno de ellos puede presentar su propia oferta. Tal como señaló la Comisión en la vista, en su opinión sólo son ilegales con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 las ofertas que se refieran a la misma carne. En consecuencia, con arreglo a las disposiciones comunitarias es ilegal que un interesado ofrezca su carne no sólo directamente, sino también a través de testaferros, por lo que las autoridades de los Estados miembros deben impedirlo.
24 La Comisión observa que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una disposición debe interpretarse con arreglo no sólo a su tenor, sino también a su sentido y finalidad. (19) De ello deduce la Comisión que la disposición controvertida en el presente asunto quedaría sin objeto si fuera posible presentar varias ofertas a través de testaferros y eludir así la prohibición establecida.
25 Según la Comisión, la práctica seguida por lo que respecta a las compras de intervención en Dinamarca pone en peligro -como ya se ha demostrado- el sistema de intervención. La compra de cantidades excesivas genera unos gastos mayores de los necesarios para apoyar al mercado. Además, no se garantiza la igualdad de acceso de todos los interesados exigida en el apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, en la versión del Reglamento nº 571/89.
26 En consecuencia, según la Comisión la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 debe interpretarse, de acuerdo con su sentido y su finalidad, en el sentido de que no pueden obstaculizarse las medidas de intervención. Las ofertas que se refieren a la misma carne proceden en realidad de un único licitador. En consecuencia, dichas ofertas son ilegales.
27 En opinión de la Comisión, así se desprende de su tenor. A este respecto, procede señalar que la utilización de términos diferentes en los apartados 1 y 2 del artículo 9 muy bien podría deberse a que ambos tienen significados diferentes. De ello cabría deducir que no basta con verificar que quien, efectivamente, presenta la oferta, presente una sola oferta, es decir, que en cada caso figura una persona (jurídica) independiente. Así, por interesado podría entenderse cualquier persona que esté interesada en vender su carne a la intervención. Como se ha visto, esta persona no tiene por qué coincidir necesariamente con el licitador, es decir, con quien efectivamente presenta la oferta. Por ejemplo, si la carne se ofrece a través de testaferros, habrá un solo interesado, pero varios licitadores. No obstante, si se considera la utilización que de ambos conceptos se hace en otros Reglamentos relativos a las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno, se comprueba que no siempre se respeta la distinción que acaba de exponerse. Así, por ejemplo, en el primer considerando del Reglamento (CEE) nº 2271/90 (20) se señala que procede disponer que «el interesado sólo pueda presentar una única oferta [...] por categoría y licitación». Además, en el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento nº 2456/93, que sustituyó al artículo 9 del Reglamento nº 859/89, se utiliza, en relación con la presentación de ofertas, en una ocasión el concepto de «interesado», y en otra el concepto de «licitador». (21)
28 Así pues, no cabe extraer ninguna otra conclusión de la distinción entre «licitador» e «interesado» que se hace en el artículo 9.
29 Más esclarecedor resulta, en cambio, el examen de las disposiciones que precedieron a la controvertida en el presente caso. Así, en 1990 se introdujo la posibilidad de presentar varias ofertas a distintos precios. Mediante el Reglamento (CEE) nº 1282/90, (22) la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 se reformuló del siguiente modo:
«Los interesados podrán presentar varias ofertas, a distintos precios, por categoría y licitación.»
30 Sin embargo, dicha disposición volvió a derogarse ya en agosto de 1990. El Reglamento nº 2271/90 adoptado al efecto establecía, en su primer considerando, que «de acuerdo con la experiencia adquirida, procede disponer [...] que el interesado sólo pueda presentar una única oferta [...] por categoría y licitación».
31 En opinión del demandante, dichas disposiciones no hacen sino regular el número de ofertas que puede presentar el licitador. Este número no se redujo porque la administración estaba sobrecargada a consecuencia del elevado número de ofertas. El objetivo del Reglamento nº 2271/90 consistía, por tanto, en descargar de trabajo a la administración reduciendo las ofertas. En Dinamarca se alcanzó este objetivo. Por tanto, se cumplían los requisitos de la «nueva» versión de la frase segunda del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89.
32 Además, tras la derogación de la disposición del Reglamento nº 1282/90, queda claro que el licitador ya no puede presentar varias ofertas referidas a la misma carne. Por tanto, el sentido y la finalidad de la disposición de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 controvertida en el presente caso es, en todo caso, que una misma carne no puede ofrecerse varias veces. Dicha disposición perdería todo su sentido si pudiera eludirse fácilmente mediante la utilización de testaferros.
33 Así debía constarle también al demandante cuando recibió las ofertas. Por un lado, cualquier norma queda sin objeto cuando puede eludirse, por ejemplo -tal como se afirma en el presente caso- ofreciendo la misma carne a través de varias personas. Por otro lado, también el demandante conocía el sentido y la finalidad de la intervención. En esa medida, también él debía ser consciente de que el hecho de que se ofrezca varias veces la carne disponible en el mercado es contrario al espíritu de la intervención.
34 Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que aun en los casos de aplicación objetivamente errónea del Derecho comunitario en razón de una interpretación efectuada de buena fe por las autoridades nacionales, los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 729/70 (23) exigen que dichos gastos recaigan sobre los Estados miembros. (24) Según el Tribunal, esta interpretación estricta de los requisitos de asunción de gastos por parte del FEOGA se impone en razón de la finalidad del Reglamento nº 729/70. En efecto, la gestión de la Política Agrícola Común en condiciones de igualdad entre los agentes económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro favorezcan, mediante una interpretación amplia de una determinada disposición, a los agentes de dicho Estado en detrimento de los de otros Estados miembros en los que se mantiene una interpretación más estricta. (25)
35 Es cierto, como con razón señala el demandante, que la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 no contiene ninguna disposición que establezca quiénes deben ser los licitadores individuales y qué relaciones deben tener entre sí. Sin embargo, tampoco es necesario que la haya. Del sentido y la finalidad de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 se desprende que está prohibido ofrecer carne a través de testaferros. El demandante no puede limitarse a alegar que, con arreglo al tenor del artículo 9, no está obligado a comprobar la existencia de eventuales relaciones entre los diferentes licitadores. Esto último es algo que tan sólo afecta a la cuestión de cómo debe controlarse el cumplimiento de una prohibición como la de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9.
36 En este contexto tampoco tiene relevancia que, en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 859/89, la Comisión propusiera otras precisiones relativas a la calificación de los licitadores aceptados, que, sin embargo, no fueron incluidas en el Reglamento. El demandante deduce de ello que, de este modo, los licitadores no deben identificarse con mayor precisión. De ello se deduce, a su vez, que no se pueden introducir más limitaciones al concepto de «licitador», que la exigencia de que se traten de personas físicas o jurídicas independientes con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
37 Aunque de este proceder pudieran deducirse tales consideraciones, éstas no cambiarían en nada el hecho de que, conforme al sentido y la finalidad de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, está prohibido recurrir a testaferros.
38 En consecuencia, procede adherirse a la tesis formulada por la Comisión cuando alega que, con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, también están prohibidas las ofertas que, si bien proceden de personas jurídicas distintas, se refieren a la misma carne, de modo que puede considerarse que las ofertas han sido presentadas por testaferros.
Obligación de control del Estado miembro
39 En opinión de la Comisión, la reducción aplicada por este motivo en el marco de la liquidación de cuentas se justifica por el hecho de que el demandante no veló por que se respetara dicha disposición.
40 Ha quedado acreditado que, en Dinamarca, el control de las ofertas se limitó a comprobar que procedían de personas jurídicas distintas, sin que se procediera a ninguna otra verificación. A continuación, procede examinar si, como consecuencia de ello, cabe considerar que el demandante incumplió una norma comunitaria, puesto que la Comisión no ha mencionado ni un solo ejemplo concreto en el que efectivamente se presentaran ofertas a través de testaferros.
41 Ahora bien, si la Comisión no puede aportar semejante prueba, se debe a que el demandante no efectuó control alguno a este respecto. Tan sólo se comprobó si las ofertas procedían de personas (jurídicas) independientes. Por tanto, la Comisión no dispone de la información necesaria para examinar la situación con mayor detalle. Es cierto que la Comisión puede efectuar también sus propios controles, pero, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las Administraciones nacionales, encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. El Tribunal añadió lo siguiente: «Este régimen, basado en la confianza, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, por otra parte, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo [...] En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita.» (26)
42 Así pues, dado que la Comisión depende, en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, de los datos que le facilitan los Estados miembros, no está en condiciones de citar un ejemplo concreto de infracción cometida con ocasión de las licitaciones. Lo único que puede -y debe- probar es que el demandante no verificó el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para respetar la disposición correspondiente. Eso es lo que hizo la Comisión.
43 Además, el Reino de Dinamarca ha expuesto que posiblemente hubo ciertas especulaciones destinadas a limitar el riesgo de pérdida de la garantía.
44 En relación con la cuestión de si con ello queda demostrado que el demandante infringió el Derecho comunitario, debe tenerse en cuenta, asimismo, si el demandante estaba obligado o no a efectuar controles de mayor alcance. A este respecto, procede remitirse al Reglamento nº 729/70. En los considerandos de dicho Reglamento se afirma, en particular, que «deben adoptarse medidas para prevenir [...] cualquier irregularidad [...]». (27) El octavo considerando tiene el siguiente tenor: «los gastos de la Comunidad deben ser objeto de controles en profundidad; que, como complemento de los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros».
45 En el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento, que se corresponde con estos considerandos, se dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
- prevenir y perseguir las irregularidades,
- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
[...]»
46 Con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal, compete a las Administraciones nacionales velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. (28) El alcance de esta obligación de los Estados miembros en el marco de la financiación del FEOGA es algo que resolvió este Tribunal en su sentencia Exportslachterijen van Oordegem. En ella, declaró lo siguiente en relación con el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70:
«Esta disposición, que constituye, en este ámbito particular, una expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 del Tratado, define, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los principios conforme a los cuales deben regular la Comunidad y los Estados miembros, la ejecución de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA y la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con estas operaciones (véase la citada sentencia BayWa y otros, apartado 13).
Así, este artículo impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 16 y 17).» (29)
47 De ello se desprende que puede existir una obligación de control de los Estados miembros aun en el caso de que dicha obligación no esté expresamente contemplada en la disposición aplicable.
48 Así pues, la cuestión que se plantea es la de si, en el caso concreto de que se trata en el presente asunto, el demandante estaba obligado a efectuar controles de mayor alcance, es decir, ¿debería haber hecho más el Estado miembro y, en ese caso, qué?
49 Tal como alegó la Comisión, el perjuicio para el Fondo se deriva del hecho de que la presentación de varias ofertas por parte de un mismo interesado a través de testaferros fomente la presentación de ofertas especulativas. Ahora bien, si se considera la actuación de la Comisión contra las ofertas especulativas en sí misma, cabe preguntarse si el demandante estaba obligado a adoptar medidas de mayor alcance.
50 Para evitar las ofertas especulativas, mediante las cuales se ofrece una cantidad de carne que excede de la cantidad de que se dispone anticipando la aplicación de un determinado coeficiente de corrección, se introdujo, con arreglo al apartado 1 del artículo 10, el depósito de una garantía (30) que «avale el mantenimiento de las ofertas y la observancia de las condiciones exigidas». (31) Esto significa que, a este respecto, la única obligación de los Estados miembros consiste en asegurarse de que se deposite la garantía correspondiente. No tienen por qué controlar si un determinado licitador ha ofrecido más carne de la que dispone.
51 Ahora bien, en el caso de autos se trataba de una disposición adicional que debía observarse y que no podía eludirse: un interesado que quisiera vender su carne a la intervención no podía presentar varias ofertas. Así se desprendía del sentido de la intervención. Es cierto que esta idea no se concretó sino más tarde, mediante la disposición del Reglamento nº 2456/93. (32) No obstante, esto no afecta al hecho de que dicha idea debía conocerse ya -por lógica- con anterioridad.
52 Así pues, procede señalar que el demandante debería haber efectuado controles de mayor alcance para comprobar si las ofertas presentadas procedían en realidad del mismo licitador. Esto es más cierto aún si se tienen en cuenta los indicios inequívocos ya citados de la existencia de relaciones entre los diferentes licitadores. Por más que de dichos indicios no pudiera deducirse con toda certeza la existencia de una infracción de la disposición de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, éstos eran suficientes como para que pudiera y debiera considerarse necesario efectuar un control más preciso, y sólo de eso se trataba.
53 El demandante alegó que semejante control no habría podido efectuarse, dado que, en el marco de la adjudicación, ya no le quedaba tiempo suficiente para realizar controles profundos. No obstante señala que, en Dinamarca, se realizaron los controles establecidos por el Reglamento nº 2456/93. Pues bien, estos controles tenían indudablemente la finalidad de impedir la intervención de testaferros. (33) Por ello el demandante no puede alegar que los controles que ya eran necesarios antes del Reglamento de 1993 no se pudieron llevar a cabo por falta de tiempo. La obligación de control se desprendía aquí del sentido de la intervención mucho antes de la adopción de la disposición del Reglamento nº 2456/93. A este respecto, lo importante es que el Estado miembro verifique que las cantidades de carne ofrecidas son efectivamente diferentes. El modo de realizar estos controles queda a su discreción. No se requiere ninguna normativa expresa de la Comisión a este respecto. Por ello, tampoco puede considerarse -como alega el demandante- que la Comisión pretende aplicar retroactivamente el Reglamento nº 2456/93 a los hechos de autos.
54 En consecuencia, procede declarar que el demandante hubiera debido llevar a cabo un control de mayor alcance, pero no lo hizo.
Demostración de la existencia de un perjuicio para el FEOGA - Carga de la prueba
55 A continuación, debe examinarse si dicho proceder justifica una reducción en el marco de la liquidación de cuentas como la que aplicó la Comisión. En opinión del demandante, no es así, ya que no se causó ningún perjuicio al Fondo.
56 Para responder a esta pregunta, debe tenerse presente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la demostración de un perjuicio y la carga de la prueba en el marco de las liquidaciones de cuentas del FEOGA. Así, el Tribunal ha señalado que el FEOGA debe financiar únicamente las restituciones concedidas y las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (34) Por último -continuó el Tribunal-, cuando la Comisión se niega a poner a cargo del FEOGA determinados gastos porque fueron provocados por infracciones de la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión. (35)
57 A este respecto, cabe preguntarse cuáles son las exigencias que deben satisfacer las alegaciones de la Comisión por lo que respecta a la existencia de un perjuicio financiero. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el supuesto de que resultara imposible determinar con exactitud la cuantía en que una medida nacional incompatible con el Derecho comunitario ha provocado un incremento de los gastos que figuran en una partida presupuestaria del FEOGA, la Comisión no tiene «otra opción» que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes, y no de un porcentaje de los mismos. (36)
58 Tal vez sea éste el caso en el presente asunto, ya que la Comisión no pudo, precisamente por no haberse efectuado los controles necesarios, determinar la cuantía en que el comportamiento del demandante provocó un perjuicio al FEOGA. Lo más que puede hacerse en el presente caso es formular consideraciones hipotéticas sobre los gastos que se hubieran evitado en el caso de que el demandante hubiera efectuado los controles que debía.
59 Por otro lado, en un caso en el que la Comisión puso en duda la exactitud de las cifras transmitidas por el Estado miembro, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente: «En efecto, la Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la irregularidad de los datos transmitidos por los Estados miembros, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a las cifras comunicadas por las administraciones nacionales. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que [...] el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.» (37)
60 Es cierto que aquel caso no es directamente comparable con el que aquí nos ocupa, dado que la Comisión no imputa al demandante que transmitiera cifras falsas. Más bien, las cifras habrían podido ser distintas si el demandante hubiera llevado a cabo controles suficientes. Con todo, en este caso la Comisión tampoco se limitó a alegar simplemente que el FEOGA había sufrido un perjuicio. Por el contrario, demostró que el demandante había infringido el Derecho comunitario y cómo lo había hecho. Asimismo, precisó de qué modo esta infracción podía fomentar la especulación de los licitadores. Por último, explicó que ello podía haber dado lugar a una apreciación errónea del mercado y, por ende, a la compra de cantidades excesivas de carne de vacuno, eventualmente a precios más elevados. Con ello, en todo caso aportó un elemento de prueba de que pudo provocarse un perjuicio al FEOGA.
61 No puede imponerse a la Comisión una obligación de prueba más exhaustiva, ya que también en este caso concurren las razones antes citadas para la atenuación de la carga de la prueba. Tampoco cabe excluir con absoluta certeza que el comportamiento del demandante pusiera en peligro el funcionamiento de la organización común de mercados.
62 Así pues, corresponde al demandante -tal como se desprende del apartado 56 de la citada sentencia- demostrar que el comportamiento que se le imputa no provocó un incremento de los gastos en el marco del FEOGA. El demandante alega que la Comisión no depende sólo de las ofertas de venta a la intervención que le transmiten los Estados miembros, sino que dispone, asimismo, de otras alternativas para informarse sobre el estado actual del mercado.
63 A este respecto el demandante se remite al Reglamento (CEE) nº 610/77 de la Comisión, de 18 de marzo de 1977, relativo a la determinación de los precios de los bovinos pesados registrados en los mercados representativos de la Comunidad y a la relación de precios de determinados otros bovinos en la Comunidad. (38) Conforme a este Reglamento la Comisión recabará todas las informaciones necesarias para poder apreciar la situación del mercado. A este respecto hay que señalar que se trata de las informaciones necesarias para determinar los precios constatados sobre los mercados representativos de la Comunidad. El respectivo nivel de los precios de mercado es importante para decidir si conviene aplicar las medidas de intervención. Otra cosa cabe decir respecto a la fijación de precios y de cantidades en el marco de la intervención. Conforme al Reglamento nº 571/89, éstos se fijan basándose en las ofertas recibidas. (39)
64 De ello se desprende que las cifras relativas a las ofertas presentadas desempeñan, cuando menos, un cierto papel en la apreciación del mercado y en la fijación de los precios y las cantidades. Por tanto, no puede excluirse que la presentación de ofertas excesivas pueda conducir a una apreciación errónea del mismo.
65 Esta circunstancia no cambia incluso si se piensa que -como señala la parte demandante- la Comisión es la única que puede disponer de una visión global de la situación del mercado y decidir la cantidad de carne que se retira de él. Además -añade el demandante- la Comisión puede fijar un precio mínimo, de forma que se mantenga el nivel de precios. A este respecto debe señalarse que la Comisión adopta todas sus decisiones basándose en las ofertas que se le comunican. Si éstas son especulativas, pueden conducir a una apreciación errónea.
66 La parte demandante alega, además, que la adjudicación es, por definición, especulativa y que,por tanto, no puede reflejar la situación auténtica del mercado. En apoyo de este criterio señala que la fecha de sacrificio es posterior a la presentación de ofertas. Las ofertas que presentan las empresas se refieren a la carne que pueden adquirir en el mercado los días siguientes. Sin embargo, la finalidad de la intervención consiste en retirar del mercado la carne que está en manos del licitador y que no puede comercializarse en el mercado normal. Así, un ganadero debe poder apreciar, antes de la fecha de sacrificio, la cantidad de carne que considera que debe vender a la intervención. A este respecto no se trata de comprar la carne que todavía puede procurarse en los días siguientes.
67 Habida cuenta, por tanto, de que la Comisión ha aportado al menos un elemento de prueba de que el comportamiento del demandante pudo provocar un perjuicio al FEOGA, corresponde al demandante demostrar que no fue así.
68 Una distribución de la carga de la prueba como la propuesta en el presente caso resulta igualmente adecuada a la luz de otras sentencias del Tribunal de Justicia en materia de liquidación de cuentas. Así, en casos en que el Derecho comunitario supeditaba el pago de una ayuda al requisito de que se hubieran observado determinadas formalidades de prueba o de control, el Tribunal declaró que ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito es conforme con el Derecho comunitario. Según el Tribunal, el gasto correspondiente no podía ser financiado por el FEOGA, ni siquiera cuando se demostrara que no se había cometido ninguna irregularidad material. (40)
69 En relación, asimismo, con la observancia de determinadas formalidades, el Tribunal de Justicia ha declarado que: «Basta con señalar que, habida cuenta del carácter esencial de las formalidades que dejaron de observarse, de la imposibilidad de controlar la observancia del plazo en el cual los productos debían ser exportados y, por lo tanto, de la probabilidad de pérdidas o incluso de fraudes para el presupuesto comunitario, el importe no reconocido por la Comisión, limitado al 2 % de los citados gastos, no puede considerarse como excesivo y desproporcionado.» (41) De ello se desprende que incluso la mera probabilidad de pérdidas puede invocarse como criterio de apreciación. Dicha probabilidad también se da en el presente caso, habida cuenta de los indicios a que se ha hecho referencia y de la falta de controles.
70 En consecuencia, lo único que queda por examinar es si las alegaciones del demandante son suficientes para demostrar que no se produjo un perjuicio al FEOGA. En primer lugar, el demandante alega que incumbe a la Comisión probar que se produjo un perjuicio. Como se ha demostrado, esto no es así.
71 Además, el demandante cita ejemplos en los que las supuestas ofertas múltiples no reportarían ninguna ventaja para los licitadores. Los ejemplos citados por la Comisión para demostrar que las ofertas múltiples favorecen la especulación y provocan una apreciación errónea del mercado, la parte demandante alega que no sólo es posible concebir ejemplos en los que la división de una sola oferta proporciona ventajas para el licitador al disminuir el riesgo de pérdida de la garantía. Afirma que, por el contrario, se pueden imaginar ejemplos en los que una sola oferta presenta ventajas para el licitador.
72 No se puede negar que, partiendo de determinadas especulaciones y de distintos coeficientes de reducción, es posible imaginar ejemplos en los que una sola oferta habría podido ser más ventajosa para el licitador. No obstante, ello no menoscaba la tesis de la Comisión conforme a la cual una división de ofertas en varias más pequeñas disminuye el riesgo de pérdida de la garantía. Aunque este riesgo, como tal, no pueda reducirse, sí puede disminuir la cuantía de la garantía perdida.
73 En consecuencia, queda acreditado que el demandante no ha conseguido refutar las consideraciones de la Comisión por lo que respecta al perjuicio financiero para el FEOGA.
Posibilidad de cálculo a tanto alzado del perjuicio financiero
74 Con todo, el demandante impugna también el cálculo a tanto alzado del perjuicio financiero efectuado por la Comisión. El demandante considera que, al no haber ninguna relación con un perjuicio, se trata más bien de una sanción, para la que debe haber un fundamento jurídico expreso. Según el demandante, no se aprecia cuál puede ser ese fundamento.
75 A este respecto, procede señalar que el demandante considera erróneamente que no es posible demostrar en el presente caso la existencia de ninguna relación con un perjuicio. Como queda indicado, (42) no se puede excluir que el FEOGA haya sufrido un perjuicio. El demandante alega, asimismo, que, en el presente asunto, se puede realizar un cálculo exacto, de manera que la Comisión no deba recurrir al cálculo a tanto alzado. No se puede compartir este criterio puesto que -como ya se ha mostrado- sólo pueden realizarse consideraciones puramente hipotéticas sobre los costes que habrían podido evitarse. Por lo demás, basta con remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, referida a casos en los que la Comisión no rechazó la totalidad de los gastos afectados por la infracción, sino que se esforzó por precisar mediante cálculos el impacto financiero de la acción ilegal. Estos cálculos se basan en la apreciación de la situación que se hubiera producido en el mercado relevante en caso de no haberse cometido la infracción. En tales casos -continuó el Tribunal de Justicia- incumbe al Estado miembro demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión. (43) En consecuencia, en el presente caso corresponde asimismo al demandante demostrar que la apreciación efectuada por la Comisión es errónea. Y, como se ha señalado, no ha conseguido hacerlo.
[Por lo que se refiere a las modalidades de cálculo a tanto alzado y a las Directrices elaboradas a este respecto por la Comisión , me remito a los puntos 76 y siguientes de las conclusiones de 24 de marzo de 1998 en el asunto Reino Unido/Comisión (C-209/96)]
¿Infracción del artículo 190 del Tratado CE?
76 El demandante alega, asimismo, por último, que debe anularse la Decisión de la Comisión porque infringe el artículo 190 del Tratado. A su juicio, no está suficientemente motivada ya que la razón para que se denegara imputar los costes no se deduce claramente de la Decisión. En este contexto procede remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia conforme a la cual las Decisiones sobre la liquidación de cuentas no exigen una motivación detallada, en la medida en que el Estado miembro interesado estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión y conoce, por consiguiente, la razón por la cual la Comisión estimaba que no debía imputar al FEOGA las sumas controvertidas. (44) En el presente asunto, la motivación de la Decisión de denegar la imputación de gastos adoptada por la Comisión se deduce de los dos Informes de Síntesis. Además, la Comisión informó a los demandantes, tras los controles en 1992, de los cargos que formulaba. Por consiguiente, Dinamarca estaba informada sobre los motivos de denegación de la asunción de gastos.
77 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede afirmar que los motivos de recurso formulados por el demandante contra la Decisión de la Comisión son infundados.
Costas
78 A tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así se hubiere solicitado.
D. Conclusión
79 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas al Reino de Dinamarca.»
(1) - Se trata del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria.
(2) - Este problema es objeto, asimismo, al menos en parte, de los procedimientos Reino Unido/Comisión (C-209/96, Rec. 1998, p. I-5655), Francia/Comisión (C-232/96, Rec. 1998, p. I-5699), Irlanda/Comisión (C-238/96, Rec. 1998, p. I-5801) e Italia/Comisión (C-242/96, Rec. 1998, p. I-5863).
(3) - La normativa correspondiente se encuentra en el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 859/89, de 29 de marzo de 1989, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5).
(4) - Apartado 4 del artículo 13 del Reglamento nº 859/89.
(5) - Cuarto considerando y artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
(6) - Citado en la nota 3.
(7) - Tercer considerando y artículos 7 y ss. del Reglamento nº 859/89.
(8) - Segundo considerando del Reglamento (CEE) nº 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989, que modifica el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, deroga el Reglamento (CEE) nº 1302/73 y prorroga el Reglamento (CEE) nº 4132/88 (DO L 61, p. 43).
(9) - Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio 1993 (DO L 117, p. 19).
(10) - Documento VI/320/94 y Documento VI/6355/95.
(11) - El subrayado es mío.
(12) - El subrayado es mío.
(13) - DO L 225, p. 4.
(14) - Creado mediante la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía» (DO L 182, p. 45).
(15) - Véase la nota 9.
(16) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartados 13 y 14, con otras referencias.
(17) - Sentencias Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 18, con otras referencias; de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C-281/89, Rec. p. I-347), apartado 19, con otras referencias; de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión (347/85, Rec. p. 1749), apartado 16, y de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión (C-55/91, Rec. p. I-4813), apartado 13, con otras referencias.
(18) - Sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión (349/85, Rec. p. 169), apartado 16.
(19) - Sentencias de 3 de diciembre de 1992, Contarini (C-283/91, Rec. p. I-6359), apartado 14, y de 29 de febrero de 1996, Francia e Irlanda/Comisión (asuntos acumulados C-296/93 y C-307/93, Rec. p. I-795), apartado 21.
(20) - Reglamento (CEE) nº 2271/90 de la Comisión, de 1 de agosto de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 859/89 (DO L 204, p. 45).
(21) - Esta distinción se encuentra también en la versión inglesa, que habla de «interested parties» y de «tenderer».
(22) - Reglamento (CEE) nº 1282/90 de la Comisión, de 15 de mayo de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 859/89 (DO L 126, p. 31).
(23) - Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
(24) - El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 729/70 tiene el siguiente tenor:
«Se financiarán, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 1, las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.»
(25) - Sentencia de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión (11/76, Rec. p. 245), apartados 8 y 9.
(26) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 11.
(27) - Séptimo considerando del Reglamento nº 729/70.
(28) - Sentencias de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 11; de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión (C-366/88, Rec. p. I-3571), apartado 20; de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Rec. p. I-2321), apartado 17, y de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros (asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. I-1503), apartado 26.
(29) - Sentencia de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283), apartados 17 y 18.
(30) - Artículo 10 del Reglamento nº 859/89.
(31) - Tercer considerando del Reglamento nº 859/89.
(32) - Tercer considerando del Reglamento nº 2456/93.
(33) - Tercer considerando y frase segunda del apartado 3 del artículo 11.
(34) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 14, con otras referencias.
(35) - Sentencias de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 16, y Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartado 14.
(36) - Sentencias de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión (C-50/94, Rec. p. I-3331), apartado 26; de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión (asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321), apartados 32 y ss., y Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartado 13.
(37) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 17.
(38) - DO L 77, p. 1; EE 03/12, p. 83.
(39) - Segundo considerando del Reglamento nº 571/89, citado en la nota 8.
(40) - Sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión (327/85, Rec. p. 1065), apartado 25.
(41) - Sentencia de 14 de septiembre de 1995, Irlanda/Comisión (C-49/94, Rec. p. I-2683), apartado 22.
(42) - Véanse los puntos 55 a 73.
(43) - Sentencia Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartados 14 y 15.
(44) - Sentencia Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartado 60.
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