Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 La présente affaire soulève la question de savoir si une usine où les betteraves à sucre sont transformées en sirop et le sucre blanc raffiné à partir d'un mélange de sucre brut de canne et de sirop de betteraves doit être considérée comme une raffinerie aux fins de l'octroi de certaines aides à la commercialisation du sucre brut de canne en provenance des départements français d'outre-mer (ci-après le «sucre brut des DOM (1)»). Elle concerne notamment l'interprétation du règlement (CEE) n_ 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (2) (ci-après le «règlement de base»), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1482/85 du Conseil, du 23 mai 1985 (3), et par le règlement (CEE) n_ 2250/88 du Conseil, du 19 juillet 1988 (4), ainsi que du règlement (CEE) n_ 2225/86 du Conseil, du 15 juillet 1986, arrêtant des mesures pour l'écoulement des sucres produits dans les départements français d'outre-mer et pour l'égalisation des conditions de prix avec le sucre brut préférentiel (5).
II - Le contexte de fait et de droit
2 Le sucre peut être extrait soit de la canne à sucre, soit de la betterave à sucre. Le processus initial, qui, dans les deux cas, produit soit du sucre brut, soit du sirop, est mené à bien dans une sucrerie proche du lieu de la récolte, afin de minimiser la perte de sucre susceptible de se produire dans l'un et l'autre cas et, partant, de maximiser la quantité extraite. Le sucre brut ou le sirop est alors raffiné afin d'obtenir du sucre blanc. Le sucre blanc des DOM est normalement acheminé en Europe pour raffinage, essentiellement dans des raffineries proches de ports maritimes tels que, pour la France, Nantes et Marseille.
3 L'article 3 du règlement de base prévoit la fixation d'un prix d'intervention pour le sucre blanc communautaire. En outre, les articles 4 et 5 prévoient, respectivement, un prix de base de la betterave et un prix minimal pour certaines quantités de betteraves. Le prix de base doit tenir compte de la marge de transformation et du prix d'intervention du sucre blanc (6). Le prix d'intervention du sucre blanc communautaire n'est pas complété par des mécanismes de prix analogues pour le sucre de canne ou le sucre brut extrait de la canne. Tout le sucre blanc communautaire est soumis à une cotisation pour frais de stockage, imposée par l'article 8, paragraphe 2, du règlement de base, afin de financer un régime de péréquation des frais de stockage institué au paragraphe 1 du même article, ainsi qu'à une cotisation à la production, imposée par l'article 28, paragraphe 3, et destinée à financer les restitutions à l'exportation des excédents vendus sur le marché mondial.
4 En vertu du protocole n_ 8 de la quatrième convention ACP-CEE, signée à Lomé le 15 décembre 1989 (7), et de l'accord entre la Communauté économique européenne et la république de l'Inde sur le sucre de canne (8), la Communauté importe des quantités spécifiées de «sucre préférentiel», brut ou blanc, en provenance des pays tiers concernés, à des prix garantis.
5 Le sucre brut des DOM est désavantagé à certains égards sur le marché communautaire par rapport au sucre et au sucre brut préférentiels. Le sucre brut des DOM est soumis aux deux cotisations, de stockage et de production, qui ne s'appliquent pas aux sucres préférentiels. Le législateur communautaire a institué une aide au stockage du sucre brut des DOM afin de compenser ce désavantage (9). Il a aussi été institué une aide supplémentaire pour le sucre brut des DOM afin de compléter une aide d'adaptation octroyée par la Communauté aux raffineries qui traitent le sucre brut préférentiel (10).
6 L'article 9, paragraphe 4, du règlement de base (ci-après, lorsque le contexte le permet, simplement l'«article 9, paragraphe 4») a été modifié par le règlement n_ 1482/85 et se lit désormais ainsi:
«Des mesures appropriées sont prises dans le domaine des frais de transport et du stockage des sucres produits dans les départements français d'outre-mer, afin de permettre leur écoulement dans les régions européennes de la Communauté.
Dans la mesure nécessaire à l'approvisionnement des raffineries, il peut être prévu que le sucre bruit produit à partir de betteraves récoltées dans la Communauté bénéficie des mêmes mesures que celles visées au premier alinéa.
Au sens du présent article, on entend par raffinerie une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide.»
Le règlement modificatif n_ 1482/85 cite, dans le deuxième considérant de son préambule, l'objectif d'assurer «l'approvisionnement régulier de l'ensemble des raffineries de la Communauté transformant du sucre brut en sucre blanc», tout en reconnaissant que «cet approvisionnement nécessite, outre les sucres préférentiels, la fourniture de sucre brut de canne produit dans les départements français d'outre-mer et de sucre brut de betteraves récoltées dans la Communauté».
7 L'article 9, paragraphe 4, a été complété comme suit par l'annexe I, liste XIV, sous c), point 2), de l'acte d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise aux Communautés européennes (11):
«Toutefois, en ce qui concerne l'entreprise productrice de sucre, établie dans la région autonome des Açores, celle-ci est considérée comme raffinerie au sens du présent paragraphe pour le raffinage de sucre brut de betterave dans la limite d'une quantité exprimée en sucre blanc égale à la différence entre la production effective réalisée dans le cadre des quotas A et B et 20 000 tonnes.»
8 L'article 36, paragraphe 3, du règlement de base définissait une raffinerie dans les mêmes termes que l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa, aux fins d'une dérogation à la taxe différentielle sur le sucre brut préférentiel «destiné à être raffiné dans une raffinerie». L'article 36, paragraphe 2, sous b), permettait aussi de ne pas percevoir la cotisation sur le sucre préférentiel brut importé dans certaines régions de la Communauté et «raffiné dans une unité technique autre qu'une raffinerie» (12). La raffinerie était aussi définie dans les mêmes termes qu'à l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa, par l'article 9, paragraphe 7, de son prédécesseur, le règlement (CEE) n_ 3330/74 du Conseil, du 19 décembre 1974, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (13), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 2623/75 du Conseil, du 13 octobre 1975 (14). L'article 9, paragraphe 3, du règlement n_ 3330/74, tel que modifié, autorisait l'octroi d'une aide au sucre brut des DOM «raffiné soit dans une raffinerie, soit dans une autre unité technique, situées dans la Communauté» (15).
9 L'article 9, paragraphe 4 ter, du règlement de base, inséré par l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n_ 2250/88, prévoyait qu'«il est octroyé à titre de mesure d'intervention une aide d'adaptation à l'industrie du raffinage de sucre brut de canne préférentiel dans la Communauté», à un taux spécifié, pour des quantités spécifiées, pour le sucre raffiné en sucre blanc dans les raffineries visées à l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa. L'article 9, paragraphe 4 ter, prévoyait aussi qu'une quantité équivalente «d'aide complémentaire ... est octroyée au raffinage, dans les raffineries visées au paragraphe 4, troisième alinéa, de sucre brut de canne produit dans les départements français d'outre-mer, en vue de rétablir l'équilibre des conditions de prix entre ce sucre et le sucre préférentiel». Cette aide pouvait aussi être octroyée pour le sucre brut de betterave lorsqu'il était fait application de l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa. Ces aides sont maintenant octroyées, dans des conditions analogues, par le nouveau titre IV inséré dans le règlement de base par le règlement n_ 1101/95. L'article 37 du règlement de base, tel que modifié ainsi, prévoit aussi un droit réduit sur le sucre brut de canne «spécial préférentiel» (16) afin de garantir «l'approvisionnement adéquat des raffineries communautaires visées à l'article 9 paragraphe 4», et fixe les besoins maximaux supposés d'approvisionnement par campagne de commercialisation des industries de raffinage de la Finlande, de la France métropolitaine, du Portugal continental et du Royaume-Uni. Il apparaît que l'activité de raffinage de la Finlande, du Portugal continental et du Royaume-Uni repose presque exclusivement sur la canne à sucre, alors qu'il existe en France deux sites qui ne raffinent que de la canne à sucre, à Nantes et à Marseille. Selon le onzième considérant du préambule du règlement n_ 1101/95, «le raffinage [permet d'obtenir] des produits de haute qualité à partir de sucre de canne» et «l'industrie du raffinage portuaire constitue pour la Communauté un complément précieux à l'industrie de la transformation de la betterave».
10 L'article 3 du règlement n_ 2225/86 prévoit l'octroi d'une aide au stockage des sucres produits dans les départements français d'outre-mer. Cette aide est subordonnée au raffinage des sucres en cause «dans une raffinerie dans les régions européennes de la Communauté». L'article 3 du règlement n_ 2225/86 ne donne pas de définition de la raffinerie, mais le premier considérant du préambule cite l'article 9, paragraphe 4, du règlement de base, qui prévoit que des mesures appropriées sont prises dans le domaine des frais de transport et du stockage des sucres produits dans les départements français d'outre-mer. Selon l'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 2225/86, l'aide au stockage est accordée «dans la limite des quantités à déterminer selon les régions de la Communauté dans lesquelles le raffinage pourrait avoir lieu et séparément selon la provenance du ou des départements d'outre-mer en question». Ces quantités sont déterminées «sur la base d'un bilan d'approvisionnement communautaire en sucres bruts et pour leur raffinage dans les régions européennes concernées de la Communauté» (17). Le quatrième considérant du préambule du règlement n_ 2225/86 décrit les aides qu'il institue comme «permettant, d'une part, l'écoulement dans les régions européennes de la Communauté des sucres bruts produits dans les départements français d'outre-mer et, d'autre part, leur raffinage dans ces dernières régions». Le deuxième considérant cite la nécessité de permettre «notamment l'approvisionnement des raffineries portugaises par ce sucre dans des conditions de prix analogues à celles valables pour les sucres préférentiels». L'article 3, deuxième alinéa, du règlement n_ 2750/86 dispose que, aux fins de l'octroi de l'aide au stockage, «raffinage» signifie transformation de sucre brut en sucre blanc (18).
11 La requérante au principal, la Société des sucreries et raffineries d'Erstein (ci-après «Erstein»), est un fabricant de sucre établi en Alsace. Ses installations industrielles comprennent une usine qui transforme la betterave à sucre en sirops de sucre ou en sucre brut et une usine de raffinage qui transforme des sirops et du sucre brut en sucre blanc. Les sirops et le sucre brut traités dans l'usine de raffinage proviennent tant de betteraves que de cannes à sucre, qui sont mélangées afin d'obtenir un produit final homogène. Erstein affirme que ses installations sont uniques en ce qu'elles peuvent traiter aussi bien les betteraves que les cannes à sucre. Elle a acheté en Guadeloupe, en 1993, du sucre brut de canne qu'elle a utilisé dans son installation de raffinage en 1993 et 1994. Elle a demandé à plusieurs reprises au Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (organisme français d'intervention dans le secteur sucrier, ci-après le «FIRS») l'aide au stockage prévue à l'article 9, paragraphe 4, du règlement de base et à l'article 3, paragraphe 1, du règlement n_ 2225/86, ainsi que l'aide complémentaire au titre de l'article 9, paragraphe 4 ter, du règlement de base. Le directeur du FIRS a rejeté ces demandes, dans une série de décisions échelonnées du 28 mars 1994 au 7 février 1995, au motif qu'Erstein n'avait pas démontré qu'elle traitait séparément et à des périodes différentes dans son usine le sucre brut des DOM et le sirop de betterave, et que, partant, son usine de raffinage n'était pas une «raffinerie» aux fins des règles relatives aux aides (19). Erstein a demandé l'annulation de ces décisions devant le tribunal administratif de Paris (ci-après la «juridiction nationale»), au motif qu'elles reposaient sur une interprétation erronée des règles communautaires pertinentes.
12 Estimant cette mesure nécessaire pour lui permettre de statuer, la juridiction nationale a suspendu la procédure dont elle était saisie et déféré les questions suivantes à la Cour aux fins d'une décision préjudicielle conformément à l'article 177 du traité instituant la Communauté européenne:
«Sur un site industriel qui effectue la transformation des betteraves en sucre blanc, dans lequel les installations situées à l'amont réceptionnent les betteraves, les traitent et en extraient les jus sucrés, et les installations situées à l'aval transforment en sucre blanc les jus et sirops en cause, lesquels peuvent être enrichis par l'adjonction de sucre brut de canne des DOM, lesdites installations d'aval peuvent-elles, pour l'octroi des aides au raffinage des sucres des DOM en cause, être considérées de manière permanente comme une `raffinerie' au sens des règlements (CEE) n_ 1785/81, article 9, et n_ 2225/86 susvisés?
En cas de réponse négative à cette question, un tel ensemble d'installations peut-il, de manière intermittente et pour des périodes discontinues, être considéré comme une `unité technique' et comme une `raffinerie' au sens des mêmes règlements?
En cas de réponse positive à la question précédente, ces périodes doivent-elles être limitées à celles où la transformation du sucre brut de canne en sucre blanc serait effectuée d'une manière non concomitante au travail des sirops extraits des betteraves dans les installations d'amont du même site industriel?»
III - Observations et analyse
13 Erstein, la République fédérale d'Allemagne, la République française, la République portugaise et la Commission ont déposé des observations écrites. Erstein, la République française, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, ainsi que la Commission, ont présenté des observations orales.
14 Erstein soutient que toutes les usines de raffinage de sucre relèvent de la définition de la raffinerie à l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa, du règlement de base. Elle fait valoir que le «sucre brut» et les «sirops produits en amont du sucre à l'état solide» ne sont pas forcément et exclusivement des dérivés respectifs de la canne à sucre et de la betterave. En outre, l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, fait expressément référence au sucre brut produit à partir de betteraves. De surcroît, l'objectif consistant à faciliter la commercialisation du sucre en provenance des départements français d'outre-mer ne serait pas atteint si l'aide était restreinte aux usines de raffinage qui se consacrent exclusivement à la transformation du sucre de canne brut, ce qui désavantagerait les producteurs mixtes, plus performants, et constituerait une discrimination illégale, contraire à l'article 40, paragraphe 3, du traité.
15 Cet argument nous semble inadmissible. Ainsi que la République française et le Royaume-Uni l'ont déclaré, une définition de la raffinerie «aux fins de» l'article 9, paragraphe 4, du règlement de base, qui s'étendrait à tous les types d'installations de raffinage de sucre n'aurait pas de sens. Elle serait aussi incompatible avec un certain nombre d'indices clairs montrant, tant dans l'article qu'en dehors de celui-ci, que cette définition tend à servir un certain but. Le cas de l'entreprise de raffinage de betteraves située aux Açores, ajouté par le quatrième alinéa de l'article 9, paragraphe 4, implique que, à défaut, cette entreprise n'aurait pas été couverte par la définition. L'ancien article 36, paragraphe 2, sous b), du règlement de base ainsi que l'article 9, paragraphe 3, du règlement n_ 3330/74 prévoyaient expressément l'existence d'unités techniques, autres que des raffineries (définies dans les mêmes termes que ceux de la disposition en cause en l'espèce), où le sucre était néanmoins raffiné (20).
16 En outre, une interprétation extensive de la définition de la raffinerie à l'article 9, paragraphe 4, serait incompatible avec les objectifs des aides en cause, qui ont été invoqués, à l'appui de divers points de vue plus restrictifs, par la Commission et les États membres qui ont présenté des observations. La Commission et la République française invoquent l'objectif double consistant à subventionner directement la commercialisation du sucre brut des DOM, qui est en concurrence avec les sucres préférentiels, et à garantir l'approvisionnement continu ainsi que la viabilité de certaines installations portuaires traditionnelles de raffinage, qui traitent exclusivement le sucre de canne brut et qui sont dans une relation d'interdépendance avec les producteurs de sucre brut des DOM, assurant à ces derniers un débouché permanent. Le deuxième considérant du préambule du règlement n_ 2225/86 mentionne explicitement les besoins des raffineries portugaises. Même si la référence générale au rôle de «l'industrie du raffinage portuaire» au onzième considérant du préambule du règlement n_ 1101/95 et la mention explicite, à l'article 37 du règlement de base, tel que modifié par le règlement n_ 1101/95, des besoins des industries de raffinage de la Finlande, de la France métropolitaine, du Portugal continental et du Royaume-Uni sont postérieures aux décisions contestées, l'aide au stockage du sucre brut des DOM a, dès l'origine, été limitée aux raffineurs situés en France métropolitaine, au Portugal et au Royaume-Uni, où il existe d'importantes installations de raffinage, traitant exclusivement la canne à sucre (21). Par ailleurs, l'agent de la République française a déclaré à l'audience que le sucre brut des DOM traité par Erstein bénéficiait, au titre de l'article 2 du règlement n_ 2225/86, de l'aide au transport, laquelle sert des objectifs tout à fait différents.
17 La Commission et la République fédérale d'Allemagne ajoutent que les structures de coût de ces installations de raffinage de sucre de canne sont très différentes de celles des entreprises qui extraient et raffinent le sucre de betterave, et que la concurrence serait faussée et l'aide détournée si elle était allouée à ces dernières chaque fois qu'elles utilisaient aussi un peu de sucre de canne brut. Dans le même ordre d'idées, le conseil du Royaume-Uni a cité trois objectifs à l'audience: la nécessité de maintenir un équilibre entre les raffineurs spécialisés dans le sucre de canne et ceux qui traitent le sucre de betterave, à la lumière des avantages de coût dont les seconds bénéficient, ainsi que les deux objectifs dont il a été question au point immédiatement précédent. La concurrence entre les raffineurs traditionnels de sucre de canne et ceux qui traitent essentiellement du sucre de betterave pourrait aussi aboutir à des difficultés d'approvisionnement pour les premiers. La Commission déclare en particulier que les raffineurs de sucre de betterave bénéficient d'une marge de transformation institutionnalisée, étant donné que les prix tant de leur matière première que de leur produit final sont régis par des mécanismes de prix communautaires, alors que ce n'est pas le cas pour les raffineurs de sucre de canne, étant donné qu'il n'existe pas de prix de base ou de prix minimal du sucre de canne, ni de prix fixé pour le sucre brut de canne.
18 Nous hésitons à donner à ces considérations la même importance pour l'interprétation qu'à celles dont il a été question au point 16 ci-dessus. Premièrement, la concurrence entre raffineurs de sucre de canne, d'une part, et raffineurs exclusifs de sucre de betterave ou, dans le cas d'Erstein, de sucre de canne et de betterave, d'autre part, n'est pas visée dans la législation pertinente. Deuxièmement, les conséquences économiques des différences d'organisation des marchés de la betterave et de la canne ne sont ni claires, ni communément admises. Par exemple, l'avocat d'Erstein a soutenu à l'audience que l'absence de prix institutionnels pour le sucre de canne ou le sucre brut de canne constitue pour les raffineurs qui utilisent cette matière première un avantage plutôt qu'un handicap, vraisemblablement parce qu'elle leur permet de tirer à la baisse les prix demandés par les producteurs de canne. Or, ce type d'argumentation sert en fait à souligner l'intérêt, pour les raffineurs de sucre de canne, d'avoir une sécurité d'approvisionnement s'ils doivent continuer à fournir un débouché garanti pour le sucre brut des DOM. Pour reprendre les termes du conseil du Royaume-Uni à l'audience, toute pénurie résultant du détournement de quantités de sucre brut de canne par rapport aux besoins calculés de ces raffineurs spécialisés les contraindrait à utiliser du sucre brut plus cher, soumis à des taxes élevées.
19 La Commission et les États membres qui ont présenté des observations avancent trois lectures possibles de la définition de la raffinerie à l'article 9, paragraphe 4, tenant compte de ces objectifs. La République française propose de considérer comme une raffinerie une usine raffinant exclusivement du sucre brut ou exclusivement des sirops, mais pas les deux. Elle affirme que ce point de vue est étayé au moins par la locution disjonctive employée dans le texte français (22). Elle semble penser que cette interprétation entraînerait une distinction rigide entre, d'une part, le raffinage de la canne à sucre, employant du sucre de canne brut et, d'autre part, le raffinage des betteraves, qui utilise des sirops (dans des usines qui répondraient à la définition de la raffinerie mais n'auraient pas droit à une aide pour le sucre brut des DOM) et le raffinage du sucre brut (de canne) et des sirops (obtenus à partir de betteraves). Une autre interprétation est celle, plus clairement fonctionnelle, de la Commission, qui favorise explicitement les installations qui ne raffinent que du sucre de canne. Or, les sites industriels qui raffinent du sucre brut de canne et produisent du sucre de betterave, mais d'une manière non concomitante, rempliraient aussi ces critères fonctionnels, notamment ceux qui concernent les structures de coût, et, dans cette mesure, auraient droit aussi à l'aide (23). Au cours de ces périodes, leur «seule activité» consisterait à raffiner du sucre brut de canne.
20 Aucune de ces interprétations n'attribue d'importance particulière à la définition de l'«unité technique»; la Commission considère implicitement l'usine de raffinage comme l'unité technique pertinente, même si elle s'inscrit dans un site industriel plus vaste. La troisième possibilité est celle proposée à l'origine par la République fédérale d'Allemagne et par la République portugaise, avec, apparemment, aussi le soutien de la République française dans ses observations écrites, et que le Royaume-Uni a développée plus en détail à l'audience. Les partisans de cette thèse soutiennent ou laissent entendre que la totalité du site industriel d'une entreprise sucrière constitue l'unité de production dont il est question à l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa, de sorte que l'usine de raffinage d'un site plus vaste qui comporte aussi une sucrerie pour l'extraction du sucre d'amont ne remplirait pas la condition selon laquelle une unité technique doit avoir comme seule activité le raffinage de sucres bruts et de sirops. La représentante du Royaume-Uni a parlé de raffineries «spécialisées» ou de «raffineries pures» (24). Cet argument, dans le cas de raffinage dans les régions européennes de la Communauté, restreint de fait le statut de raffinerie aux usines traitant le sucre de canne, alors que le processus d'extraction du sucre en amont se fait dans des sucreries situées dans les régions non européennes de culture de la canne à sucre. Il ressort des explications de la Commission qu'il n'existe pas de marché du sucre brut de betterave ou des sirops de betterave qui permettrait à ces produits d'être raffinés dans une raffinerie ainsi définie, indépendamment du processus initial d'extraction du sucre; il est néanmoins possible d'interpréter l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, comme envisageant cette possibilité à titre exceptionnel, en cas de pénurie d'approvisionnement en sucre brut de canne.
21 L'argument principal de la République française quant au raffinage soit exclusivement de sucres bruts, soit exclusivement de sirops, ne nous semble pas recevable. Bien qu'il attribue une importance centrale aux termes «seule activité» dans la disposition pertinente, cet argument, selon nous, porte à faux en dernière analyse, étant donné qu'il repose sur une conception erronée du processus de production du sucre. Il apparaît possible d'extraire du sucre brut et des sirops aussi bien de la canne que de la betterave. De fait, ainsi que l'avocat d'Erstein l'a remarqué à l'audience, l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, mentionne du «sucre brut produit à partir de betteraves». Il ressort aussi clairement de cet alinéa que les raffineries, telles que définies au troisième alinéa, peuvent vouloir à l'occasion raffiner des betteraves. Si la distinction entre sucres bruts et sirops et celle entre canne à sucre et betterave n'ont pas tout à fait la même extension, la séparation stricte entre le raffinage des sucres bruts et celui des sirops ne sert en aucune manière l'objectif d'assurer le raffinage et la commercialisation du sucre des DOM. Nous ajouterons que l'argument de la République française n'est pas, en toute hypothèse, convaincant au regard des textes, si l'on considère la totalité des versions linguistiques de l'article 9, paragraphe 4, applicable à l'époque pertinente (25).
22 Nous n'accueillons pas davantage l'argument de la Commission quant à l'inclusion dans la catégorie des raffineries d'installations industrielles où la canne et la betterave sont raffinées dans la même usine, mais d'une manière non concomitante. D'abord, rien dans le texte de l'article 9, paragraphe 4, ne donne à penser que le terme «seule activité» ne désigne que la seule activité d'une usine à un seul moment donné. De plus, tout avantage concurrentiel obtenu par le raffinage concomitant de sucre de betterave et de sucre brut de canne, et permettant, grâce au moindre coût du raffinage des betteraves, de «subventionner» l'utilisation de sucre brut de canne, au détriment des raffineurs exclusifs de canne, restera acquis aussi lorsque les mêmes quantités seront raffinées séparément dans la même usine, étant donné que les coûts des immobilisations et les frais d'exploitation resteront pour l'essentiel les mêmes. Ainsi que le conseil du Royaume-Uni l'a remarqué à l'audience, une usine de betteraves peut raffiner en plus du sucre brut de canne à un coût marginal. Si l'approvisionnement en betteraves ne permet pas de faire fonctionner à pleine capacité une usine de raffinage, par exemple, en dehors de la campagne betteravière, une production supplémentaire par raffinage de sucre de canne pourrait s'avérer intéressante pour amortir le capital et les autres frais fixes de l'usine. Une telle réduction des coûts, renforcée par l'octroi non sélectif de l'aide au stockage, pourrait permettre à ces usines d'obtenir des approvisionnements de sucre brut des DOM grâce à des offres plus favorables que celles des raffineurs exclusifs de canne, et, partant, mettre en péril, à brève échéance, l'approvisionnement de ces derniers et, à longue échéance, l'existence de débouchés de raffinage consacrés au sucre brut des DOM.
23 Nous estimons qu'il y a lieu de donner la préférence à la troisième interprétation développée ci-dessus. Une raffinerie, au sens de l'article 9, paragraphe 4, troisième alinéa, est un site ou une installation industrielle dont la seule activité consiste à transformer par raffinage du sucre brut ou des sirops en sucre blanc, à l'exclusion de l'extraction en amont de sucre à partir de plantes sucrières comme la betterave ou la canne. L'aspect crucial de cette interprétation est que l'article 9, paragraphe 4, établit par là une dichotomie entre le stade du raffinage et le stade antérieur d'extraction du sucre, lors de la production des sucres bruts et des sirops. Cette dichotomie permet de limiter le bénéfice des régimes d'aides institués par l'article 3 du règlement n_ 2225/86 et par l'article 9, paragraphe 4 ter, du règlement de base aux installations de raffinage transformant dans des conditions normales exclusivement du sucre de canne, en accord avec l'objectif consistant à assurer l'interdépendance et la sécurité d'approvisionnement entre ces raffineries et les producteurs de sucre brut des DOM.
24 En outre, cette interprétation semble être celle qui s'harmonise le mieux avec le texte de l'article 9, paragraphe 4, ainsi qu'avec son contexte législatif, dans la mesure où elle permet une définition restrictive des raffineries en donnant un sens aux termes «unité technique» et «seule activité» employés dans cette disposition. Elle est compatible avec la restriction de l'aide au sucre brut des DOM à un certain nombre d'États membres qui abritent des raffineries consacrées exclusivement à la canne à sucre (26), dont les besoins ont apparemment servi à calculer la répartition de l'aide au stockage et dont les activités subiraient un préjudice du fait de l'entrée subventionnée sur le marché du sucre brut des DOM d'entreprises traitant essentiellement les betteraves. Cette interprétation n'est nullement contredite par la référence aux betteraves à l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa. Selon cette disposition, le sucre brut de betterave n'est subventionné que dans la mesure nécessaire à l'approvisionnement des raffineries, ce qui veut dire que ce ne sont ni toutes les betteraves, ni tout le raffinage de betteraves, qui y auront droit. Selon nous, cette disposition vise à garantir que les usines de raffinage qui traitent normalement uniquement du sucre de canne peuvent avoir recours au sucre brut de betterave subventionné en cas d'indisponibilité de sucre brut de canne. Autrement, elles pourraient être contraintes de cesser leurs activités, au détriment en définitive des producteurs de sucre brut des DOM.
25 Le fait qu'Erstein possède la seule usine en Europe capable de raffiner tant du sucre de canne que de betterave, ainsi que l'a dit son avocat à l'audience, ne porte pas préjudice à cette interprétation. Même s'il s'avérait exact que, à elle seule, Erstein n'est pas en mesure de priver les raffineries spécialisées de sucre de canne de quantités excessives de sucre brut des DOM, on ne saurait exclure que d'autres raffineurs adaptent de la même manière leurs installations pour s'engager dans un raffinage marginal de sucre de canne s'ils pouvaient obtenir une aide. Les coûts, les canaux d'approvisionnement et les relations avec les producteurs de sucre des DOM des raffineurs spécialisés dans le sucre de canne, d'une part, et d'un raffineur mixte comme Erstein, d'autre part, diffèrent suffisamment pour justifier une différence de traitement quant à l'octroi de l'aide.
IV - Conclusion
26 A la lumière de ce qui précède, nous recommandons à la Cour de répondre comme suit aux questions déférées par le tribunal administratif de Paris:
«Sur un site industriel qui effectue la transformation des betteraves en sucre blanc, dans lequel les installations situées à l'amont réceptionnent les betteraves, les traitent et en extraient les jus sucrés, et les installations situées à l'aval transforment en sucre blanc les jus et sirops en cause, lesquels peuvent être enrichis par l'adjonction de sucre brut de canne des DOM, lesdites installations d'aval ne sauraient être considérées, tant de manière permanente que de manière intermittente, comme une `unité technique', ou comme une `raffinerie', au sens de l'article 9, paragraphe 4, du règlement (CEE) n_ 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, et de l'article 3 du règlement (CEE) n_ 2225/86 du Conseil, du 15 juillet 1986, arrêtant des mesures pour l'écoulement des sucres produits dans les départements français d'outre-mer et pour l'égalisation des conditions de prix avec le sucre brut préférentiel.»
(1) - DOM est l'acronyme usuel pour départements d'outre-mer.
(2) - JO L 177, p. 4.
(3) - JO L 151, p. 1.
(4) - JO L 198, p. 28.
(5) - JO L 194, p. 7.
(6) - Article 4, paragraphe 2, du règlement de base.
(7) - Désignée communément comme la quatrième convention de Lomé, approuvée par et annexée à la décision 91/400/CECA, CEE du Conseil, du 25 février 1991 (JO L 229, p. 1).
(8) - Conclu par et annexé à la décision 75/456/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975 (JO L 190, p. 35).
(9) - Voir les points 6 et 10 ci-après. L'article 2 du règlement n_ 2225/86 a aussi institué une aide au transport pour les sucres produits dans les départements français d'outre-mer afin de compenser le fait que les prix du sucre communautaire sont fixés au stade fob («free on board») (voir l'article 3, paragraphe 3, du règlement de base), alors que les prix du sucre préférentiel garanti sont fixés au stade caf («coût, assurance, fret») rendus ports européens de la Communauté (voir l'article 5, paragraphe 4, du protocole n_ 8 de la quatrième convention de Lomé).
(10) - Voir le point 9 ci-après.
(11) - JO L 302, p. 1. Cet alinéa supplémentaire de l'article 9, paragraphe 4, a été abrogé par l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1548/93 du Conseil, du 14 juin 1993 (JO L 154, p. 10).
(12) - Ces dispositions ont été remplacées par l'article 1er, paragraphe 12, du règlement (CE) n_ 1101/95 du Conseil, du 24 avril 1995, modifiant le règlement n_ 1785/81 et le règlement (CEE) n_ 1010/86 établissant les règles générales applicables à la restitution à la production pour certains produits du secteur sucre utilisés dans l'industrie chimique (JO L 110, p. 1), exposé en détail au point suivant.
(13) - JO L 359, p. 1.
(14) - JO L 268, p. 1.
(15) - L'article 46 du règlement n_ 3330/74, tel que modifié, prévoyait une taxe différentielle dans des termes équivalents à ceux de l'article 36 du règlement de base, dans sa rédaction initiale.
(16) - C'est-à-dire le sucre importé des pays ACP et de la république de l'Inde, autre que le sucre préférentiel, tel que défini au protocole n_ 8 de la quatrième convention de Lomé et à l'accord passé entre la Communauté économique européenne et la république de l'Inde sur le sucre de canne.
(17) - L'annexe au règlement (CEE) n_ 2750/86 de la Commission, du 3 septembre 1986, établissant des modalités d'application des mesures pour l'écoulement des sucres produits dans les départements français d'outre-mer et portant quatrième modification du règlement (CEE) n_ 3016/78 (JO L 253, p. 8), a scindé les régions européennes, aux fins de l'application de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 2225/86 pour l'année de commercialisation 1986/1987, en France métropolitaine, Portugal, Royaume-Uni et «autres régions de la Communauté». Cette ventilation a été maintenue dans les règlements ultérieurs sans qu'aucune quantité de sucre brut des DOM ne soit attribuée aux «autres régions»: voir, par exemple, pour la période pertinente en l'espèce, le règlement (CEE) n_ 2930/93 de la Commission, du 25 octobre 1993 (JO L 265, p. 8).
(18) - Ces termes sont définis à l'article 1er, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement de base. Il est étrange de définir le raffinage, aux fins de l'aide au stockage, par référence à la transformation du sucre brut en sucre blanc, alors que, selon l'article 9, paragraphe 4, du règlement de base (dans lequel le sucre brut est défini), une raffinerie, aux fins de la même aide au stockage, est une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops. Toutefois, cette incohérence apparente semble n'avoir aucune incidence en l'espèce.
(19) - Il apparaît qu'Erstein s'est conformée par la suite à la condition selon laquelle le raffinage devait avoir lieu à des périodes distinctes pour la canne à sucre et la betterave, et s'est vu accorder une aide au stockage pour la campagne de commercialisation 1996/1997.
(20) - La République française fait valoir également qu'une définition restrictive est implicitement contenue dans l'octroi aux seules raffineries, telles que définies à l'article 9, paragraphe 4, des certificats d'importation et du sucre préférentiel spécial raffiné par l'article 2 du règlement (CE) n_ 1916/95 de la Commission, du 2 août 1995, établissant des modalités d'application pour l'importation sous contingent tarifaire dans le cadre d'accords préférentiels de sucre brut de canne destiné au raffinage (JO L 184, p. 18).
(21) - Voir, par exemple, les règlements n_ 2750/86 et n_ 2930/93, dont il a été question à la note 17 ci-dessus.
(22) - La République française reconnaît que cette alternative n'est pas clairement exprimée dans d'autres versions linguistiques. A cette fin, Erstein cite les textes espagnol, italien et allemand qui définissent respectivement la raffinerie, ou les raffineries, comme suit: «una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido»; «un únità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stado solido»; et [tels que modifiés par un corrigendum (JO 1985, L 177, p. 21)] «technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren».
(23) - La Commission a fait connaître son point de vue au FIRS par une lettre du 7 juillet 1993, sur laquelle celui-ci a fondé sa décision de rejeter les demandes d'Erstein.
(24) - Selon elle, ce dernier terme était tiré des notes de travail sur la politique agricole commune de la Commission pour la campagne de commercialisation 1996/1997.
(25) - Les versions linguistiques, autres que celles déjà citées, sont les suivantes: «For the purposes of this Article, `refinery' shall mean a production unit whose sole activity consists in refining either raw sugar or syrups produced prior to the crystallising stage» (anglais); «I denne artikel forstås ved raffinaderi: et anlaeg, hvis virksomhed udelukkende består i raffinering af råsukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form» (danois); «In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker vormen» (néerlandais); «Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido» (portugais); «ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò åñãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïåßôáé ìéá ôå÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá åßíáé íá ñáöéíÜñåé åßôå áêáôÝñãáóôç æÜ÷áñç åßôå óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èÝé ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ æÜ÷áñçò óå óôåñåÜ êáôÜóôáóç» (grec).
(26) - Voir la note 17 ci-dessus.
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