Conclusiones del abogado general
1 El operador económico que utiliza almidón nativo para producir determinadas mercancías tiene derecho como tal a las restituciones a la producción. La concesión de restituciones se condiciona a la transformación del almidón en «productos aprobados». (1) Además, el fabricante debe constituir una garantía que asegure la efectiva realización de la operación de transformación.
2 En caso de que el almidón deba transformarse en almidón esterificado o eterificado, (2) el operador económico está obligado, además, a utilizar de manera precisa los productos transformados (en lo sucesivo, «una utilización correcta»), o bien exportándolos a países terceros, o bien utilizándolos, dentro del territorio aduanero de la Comunidad, para la fabricación de productos diferentes de los que constituyen su base o de determinados derivados, obtenidos a partir de aquéllos.
3 Este régimen especial se justifica por la naturaleza particular del almidón esterificado o eterificado, que puede transformarse de nuevo en un producto de base y permitir de este modo al fabricante acumular indebidamente las restituciones a la producción. Así pues, el legislador comunitario estableció que, una vez obtenido el almidón esterificado o eterificado, deberá salir del territorio comunitario o no podrá ser utilizado en él más que para fines precisos, sin lo cual no sería devuelta la garantía.
4 Se solicita a este Tribunal de Justicia que precise la naturaleza de esta obligación de utilización correcta del almidón transformado. Especialmente se trata de saber si esta última constituye una exigencia principal, cuyo cumplimiento debe probarse en un plazo preciso, sin lo cual no se devolvería la garantía.
I. Legislación comunitaria aplicable
El Reglamento (CEE) nº 2220/85
5 El Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas, (3) define, en función de su importancia, los diferentes tipos de exigencias que puede imponer la normativa comunitaria en materia agrícola.
6 Así pues, su artículo 20 establece:
«1. Una obligación podrá comprender exigencias principales, secundarias o subordinadas.
2. Una exigencia principal será una exigencia fundamental para los objetivos del reglamento que la imponga de cumplir o no, un acto.
3. Una exigencia secundaria será una exigencia de cumplimiento de un plazo establecido para cumplir una exigencia principal.
4. Una exigencia subordinada será cualquier otra exigencia que se prevea mediante un reglamento.
5. El presente Título no se aplicará cuando la regulación comunitaria específica no haya determinado la o las exigencias principales.»
7 Por otra parte, el Reglamento de 1985 precisa las consecuencias sobre la garantía de toda infracción de una exigencia principal y, cuando la normativa aplicable no haya sido promulgada, los plazos en los que se debe aportar la prueba del cumplimiento de las exigencias establecidas.
8 Así pues, los apartados 1 y 2 del artículo 22 disponen:
«1. Una garantía será retenida en su totalidad por la cantidad para la cual no se haya cumplido una exigencia principal.
2. Una exigencia principal se considerará como no cumplida si la prueba correspondiente no se hubiere presentado en el plazo establecido para la presentación de dicha prueba, salvo caso de fuerza mayor [...]»
9 El artículo 28 dispone lo siguiente:
«1. Si no se hubiere previsto ningún plazo para la presentación de las pruebas necesarias para obtener la liberalización de una garantía, dicho plazo será de:
a) doce meses a partir del plazo límite especificado para el cumplimiento de la o de las exigencia(s) principal(es)
o
b) si tal plazo no estuviere especificado, doce meses a partir de la fecha después de la cual se hubieren cumplido la o las exigencia(s) principal(es).
2. El plazo que se prevé en el apartado 1 no podrá ser superior a tres años a partir de la fecha en la cual se haya destinado la garantía a la obligación de que se trate, salvo caso de fuerza mayor.»
El Reglamento (CEE) nº 2169/86
10 El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y el arroz, (4) dispone que «cuando el fabricante desee pedir una restitución a la producción, deberá solicitar por escrito a la autoridad competente del Estado miembro, en el que el almidón vaya a transformarse, un certificado de restitución».
11 La previa constitución de una garantía se exige, en las circunstancias previstas por el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 2169/86, completado por el Reglamento (CEE) nº 3642/87, (5) que dispone lo siguiente:
«La expedición del certificado estará sujeta a la constitución de una garantía por parte del fabricante ante la autoridad competente, igual a 25 ECUS por tonelada de almidón básico, multiplicado, en su caso, por el coeficiente relativo al tipo de almidón que se utilice, tal como se indica en el Anexo.
Sin embargo, cuando el producto indicado en el certificado corresponda a la subpartida 39.06 B I del Arancel Aduanero Común (NC 3505 10 50), la garantía será igual al 105 % de la restitución a la producción que se conceda para la fabricación de dicho producto.»
12 El apartado 2 del artículo 7 establece:
«La exigencia principal con arreglo al artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 será la transformación de la cantidad de almidón declarada en la solicitud en los productos aprobados declarados durante el período de su validez del certificado. No obstante, cuando el fabricante haya transformado, como mínimo, un 95 % de la cantidad de almidón declarada en la solicitud, se considerará que el fabricante ha cumplido la mencionada exigencia principal.»
13 El apartado 4 del artículo 7 sujeta la liberación de la garantía a requisitos especiales cuando el producto del que se trate entre en el campo de aplicación del código NC 3505 10 50. En su versión establecida en el Reglamento (CEE) nº 165/89, (6) dicho texto precisa:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, únicamente se liberará la garantía prevista en el párrafo segundo del apartado 1, cuando las autoridades competentes hayan recibido la prueba de que el producto perteneciente al código NC 3505 10 50:
a) se utiliza para fabricar productos distintos de los enumerados en el Anexo I, o
b) se exporta a terceros países [...]»
El Reglamento (CEE) nº 1722/93
14 Como indica en su decimotercer considerando, el Reglamento (CEE) nº 1722/93 de la Comisión, de 30 de junio de 1993, (7) «[...] recoge, adaptándolas a la situación actual del mercado, las disposiciones del Reglamento (CEE nº 2169/86 de la Comisión [...]» y, por consiguiente, deroga este último.
15 Impone, en este caso, la constitución de dos garantías distintas.
16 La primera de dichas garantías está regulada por el artículo 8, que dispone:
«1. La expedición del certificado estará supeditada a la constitución de una garantía por parte del fabricante ante la autoridad competente por un valor igual a 15 ECU por tonelada de almidón o fécula de base, multiplicado, en su caso, por el coeficiente correspondiente al tipo de almidón o fécula que vaya a utilizarse, tal como se indica en el Anexo II.
2. La liberación de la garantía se realizará de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 2220/85. La exigencia principal, a que se refiere el artículo 20 de dicho Reglamento, será la transformación de la cantidad de fécula o almidón indicada en la solicitud en los productos autorizados así definidos dentro del período de validez del certificado. No obstante, si un fabricante ha transformado el 90 % como mínimo de la cantidad de fécula o almidón indicada en la solicitud, se considerará que ha cumplido la mencionada exigencia principal.»
17 La constitución de la segunda garantía viene impuesta por el apartado 2 del artículo 9, cuando los productos de que se trate pertenezcan al código NC 3505 10 50.
18 Según dicho texto, «cuando el producto que figure en el certificado pertenezca al código NC 3505 10 50, la ratificación a que se refiere el apartado 1 irá acompañada de la constitución de una garantía por un importe igual a la restitución pagadera para la fabricación del producto de que se trata».
19 Los requisitos para la liberación de la garantía del artículo 9 se enumeran en el apartado primero del artículo 10, que dispone:
«1. La garantía contemplada en el apartado 2 del artículo 9 sólo se liberará cuando la autoridad competente haya recibido la prueba de que el producto correspondiente al código NC 3505 10 50 haya sido:
a) utilizado para fabricar productos distintos de los mencionados en el Anexo II dentro del territorio aduanero de la Comunidad, o
b) exportado hacia terceros países. En caso de exportación directa hacia un tercer país, la garantía sólo se devolverá cuando la autoridad competente haya recibido la prueba de que el producto de que se trate ha abandonado el territorio aduanero de la Comunidad.»
20 El párrafo segundo del artículo 14 establece disposiciones transitorias:
«En lo que se refiere a la liberación de la garantía, de conformidad con las disposiciones del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2169/86, las disposiciones del artículo 10 se aplicarán igualmente a los expedientes que se encuentren todavía abiertos en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento.»
II. Hechos y procedimiento nacional
21 La demandante en el procedimiento principal, Kyritzer Särke GmbH (en lo sucesivo, «Kyritzer» o «demandante en el asunto principal») transforma el almidón nativo en productos aprobados y, en especial, en almidón esterificado. Por ello, percibe restituciones a la producción.
22 En diciembre de 1991 y en enero de 1992 se colocaron bajo control oficial 1.000 y 700 toneladas de patatas. Las restituciones a la producción para la fabricación de los productos que pertenecen al código NC 3505 10 50 se establecieron mediante certificados de restitución de 9 de diciembre de 1991, modificado mediante certificados de restitución de 16 de marzo de 1992 y de 22 de enero de 1992, modificado mediante certificado de 24 de marzo de 1992.
23 Con arreglo al apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 2169/86, el Hauptzollamt Potsdam reclamó a Kyritzer garantías que ascendían a 288.555,62 DM y a 216.877,42 DM.
24 Mediante actas ejecutivas de 10 de enero y 21 de febrero de 1992, Kyritzer declaró haber fabricado almidón esterificado (en lo sucesivo, «productos transformados») en cantidades que ascendían respectivamente a 950,94 toneladas y a 631,58 toneladas.
25 Las pruebas de la utilización correcta de este almidón modificado sólo se presentaron el 24 de febrero de 1995, respecto a cantidades que ascendían, respectivamente, a 706,870 toneladas y a 587,061 toneladas. En consecuencia, el Hauptzollamt, mediante resolución de 9 de mayo de 1995, resolvió retener las garantías, por la cuantía de 74.060,58 DM a partir del 17 de marzo de 1995, y de 33.869,95 DM a partir del 25 de marzo de 1995, fechas en las que concluyó el plazo previsto en el apartado 2 del artículo 28 del Reglamento de 1985.
26 Las reclamaciones presentadas contra esta resolución del Hauptzollamt fueron desestimadas, lo mismo que el recurso sobre el fondo del asunto interpuesto ante el Finanzgericht.
27 En su recurso de casación, entablado ante el Bundesfinanzhof, la demandante en el asunto principal afirma con mayor énfasis, que la prueba de la correcta utilización de los productos transformados no constituye una exigencia principal a los efectos del apartado 2 del artículo 20 del Reglamento de 1985, de manera que, ni el apartado 1 del artículo 22 ni las disposiciones del apartado 2 del artículo 22, puestas en relación con el apartado 2 del artículo 28 de la mencionada norma justifican la resolución impugnada. No se trata tampoco -añade- de una exigencia secundaria, sino de una exigencia subordinada. En ningún caso podría ésta dar lugar a una retención parcial de la garantía de los supuestos del artículo 24 del Reglamento de 1985, ya que el objetivo de este último es sancionar el incumplimiento de una obligación y no los retrasos que se hayan producido en su ejecución.
III. Las cuestiones prejudiciales
28 Por considerar que determinados datos pueden apoyar la tesis de que la correcta utilización de los productos transformados constituye una exigencia principal, mientras hay otros que juegan en sentido inverso, el Bundesfinanzhof planteó a este Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1) La utilización obligatoria establecida en el apartado 1 del artículo 10 en relación con el apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE) nº 1722/93 para los productos elaborados correspondientes al código 3505 10 50 de la Nomenclatura Combinada, ¿constituye una exigencia principal en el sentido de los apartados 1 y 2 del artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2220/85, cuyo cumplimiento debe producirse dentro de un plazo no superior al fijado en el apartado 2 del artículo 28 del Reglamento (CEE) nº 2220/85, de tal manera que, de lo contrario, la garantía constituida será retenida conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 22 de dicho Reglamento?
2) En caso negativo: ¿Puede deducirse del Derecho comunitario otro plazo, dentro del cual debe aportarse la prueba de que el producto se ha utilizado conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1722/93, de tal manera que la garantía deba ser retenida total o parcialmente (¿por qué importe?) cuando dicha prueba se presente fuera del plazo?»
IV. Sobre la primera cuestión
29 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión solicita que el Tribunal de Justicia precise la naturaleza exacta de la utilización correcta de los productos transformados, de la cual depende el destino de las garantías prestadas.
30 Procede, para responder, realizar una interpretación de los Reglamentos de 1986 y de 1993, de los que depende la exigencia de una utilización correcta, y del Reglamento de 1985, que precisa su régimen jurídico.
A. La determinación de la normativa aplicable
31 Indicaré, en primer lugar, que el Reglamento de 1985 es aplicable en el presente caso. En efecto, el artículo 1 de dicha norma afirma que ésta «[...] establece las disposiciones relativas a las garantías que se deberán realizar, bien en virtud de los Reglamentos [que abajo se enumeran], bien en virtud de Reglamentos de aplicación, salvo disposición contraria que se prevea en dichos Reglamentos».
32 Bajo tal concepto, el citado artículo 1 menciona tanto el Reglamento (CEE) nº 1418/76, (8) cuyas modalidades de aplicación han sido precisamente objeto del Reglamento de 1993, y el Reglamento (CEE) nº 2727/75, (9) reemplazado luego por el citado Reglamento nº 1766/92, que constituye el otro Reglamento de base del Reglamento de 1993. Por consiguiente, no cabe duda de que el régimen de las garantías aplicable es el dictado por el Reglamento de 1985.
33 Por otra parte, aunque el litigio principal haya surgido basándose en una petición de restituciones a la producción alcanzada en 1991 y debería, por consiguiente, quedar fuera de la aplicación del Reglamento de 1993, cuya entrada en vigor se fijó para el 1 de julio de 1993, (10) está sujeto a las disposiciones del artículo 10 del Reglamento de 1993, conforme a su artículo 14.
34 Recordaré que, con arreglo a los términos de este precepto, en lo que se refiere a la liberación de la garantía de conformidad con las disposiciones del artículo 7 del Reglamento de 1986, las disposiciones del artículo 10 se aplicarán igualmente a los expedientes que se encuentren todavía abiertos en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento.
35 Además de los requisitos a los que se condiciona la liberación de la garantía constituida para asegurar la utilización correcta de los productos transformados, el artículo 10 enumera las modalidades de establecimiento, de producción y de control de la prueba de esta utilización.
36 Es evidente, sin embargo, que las semejanzas que existen entre los Reglamentos de 1986 y de 1993 justifican su interpretación conjunta con vistas a la respuesta que haya de darse al órgano jurisdiccional nacional.
37 Los términos del decimotercer considerando del Reglamento de 1993 ponen en efecto de manifiesto que los objetivos de ambos textos son idénticos y que sus contenidos son semejantes, ya que sólo se distinguen por determinadas adaptaciones justificadas por la actual situación del mercado.
B. La naturaleza de la utilización correcta
38 Para determinar si la utilización correcta debe calificarse como obligación principal, procede remitirse al tenor de los Reglamentos aplicables, a la finalidad perseguida por el legislador comunitario y al sistema general del conjunto establecido por estos textos, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (11)
El contenido de los Reglamentos
39 Importa señalar, en primer lugar, que la única exigencia principal que mencionan expresamente ambos Reglamentos es la transformación de la fécula o del almidón en productos autorizados. (12)
40 Se pone pues el acento en la importancia de una transformación de estos productos brutos en productos determinados, a la que se subordina el pago de las restituciones a la producción. (13)
41 La exigencia de una utilización correcta de los productos transformados no es objeto de una calificación semejante.
42 El establecimiento de un régimen reservado a los productos que pertenecen a la posición arancelaria NC 3505 10 50 tuvo su origen en las modificaciones añadidas en 1987 y 1989 al Reglamento de 1986, mediante las cuales el apartado 1 del citado párrafo segundo del apartado 1 del artículo 7 y el citado apartado 4 del artículo 7 fueron añadidos.
43 El dispositivo legal inicial fue completado, pues, por la determinación de un importe de la garantía exigida para la fabricación de estos productos y por la obligación de su utilización correcta, cuya prueba permite la liberación de dicha garantía.
44 Estos cambios, sin embargo, no han dilatado la extensión de la calificación de exigencia principal a la utilización correcta.
45 Las modificaciones llevadas a cabo al adoptarse el Reglamento de 1993, que consisten principalmente en una obligación de prestar una segunda garantía, capaz de asegurar la utilización correcta de los productos, no la designan tampoco como una exigencia principal.
46 Es necesario, pues, preguntarse si esta calificación limitada es deliberada y debe, por consiguiente, interpretarse literalmente, o si se funda en una omisión, lo que justificaría una interpretación menos estricta.
47 La cuestión no carece de importancia porque, según los casos, la garantía constituida por un operador económico que hubiera incumplido su obligación de utilización correcta, será retenida por completo o en parte, ya que el Reglamento de 1985 subordina la retención total de la garantía al incumplimiento de una exigencia principal.
48 Por otra parte, un precepto que sujeta dos obligaciones diferentes a un mismo régimen -la completa retención de una garantía en caso de incumplimiento del deudor- cuando la calificación de que depende la aplicación de este régimen se limita únicamente a una de estas obligaciones, plantea el problema de su comprensión por los operadores económicos a quienes debe aplicarse.
49 Para aclarar el sentido de los textos discutidos, procede examinar los objetivos que persiguen los dos Reglamentos de que se trata.
Los objetivos perseguidos
50 Como indica el primer considerando del Reglamento de 1993, la especial situación del mercado del almidón y, sobre todo, la necesidad de mantener precios competitivos con respecto al almidón producido en terceros países e importado en forma de mercancías para las que el régimen de importación no garantiza una suficiente producción a los productos comunitarios, prevén la existencia de una restitución a la producción, con el fin de que las industrias usuarias puedan disponer del almidón y determinados productos derivados a un precio inferior al que resultaría de la aplicación de las normas de la organización común de mercados de los productos de que se trata.
51 Los Reglamentos aplicables tratan especialmente de adoptar las modalidades de control y de pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz para que se apliquen las mismas normas en todos los Estados miembros. (14)
52 Se dispone que las restituciones a la producción se tienen que pagar por el uso del almidón, de la fécula y de ciertos productos derivados en la elaboración de determinadas mercancías (15) y que su pago no se debería realizar antes de que la transformación tenga lugar. (16)
53 El legislador comunitario indica por último que es necesario definir los requisitos básicos de las obligaciones que incumben a los fabricantes y que están asegurados mediante la constitución de una garantía. (17)
54 La finalidad de la normativa comunitaria es pues proteger los productos comunitarios fabricados a partir de almidón o de fécula gracias a un mecanismo de restitución a la producción destinada a compensar la diferencia entre los precios comunitarios de estas materias primas y los que se aplican en países terceros.
55 De ello deriva que su transformación en productos aprobados constituye la operación esencial querida por el legislador, que es la única capaz de justificar la concesión de restitución a la producción una vez terminada.
56 Sin embargo, las modificaciones introducidas en 1987 y 1989 al Reglamento de 1986 y que se recogen en sustancia en el Reglamento de 1993, tratan de sacar consecuencias de la naturaleza especial del almidón esterificado, que puede dar lugar a ciertas transformaciones especulativas para conseguir repetidas veces la restitución a la producción. (18)
57 El legislador comunitario consideró que estaba indicado, para evitar estas especulaciones, establecer medidas que asegurasen que el almidón esterificado o eterificado no sea transformado de nuevo en materia prima cuya utilización puede dar lugar a una petición de restitución. (19)
58 Recordaré que el apartado 2 del artículo 20 del Reglamento de 1985 define la exigencia principal como una exigencia fundamental para los objetivos del Reglamento que la imponga.
59 No cabe duda de que la lucha contra el fraude en el terreno de las operaciones de transformación de almidón o de fécula en almidón esterificado o eterificado es, desde 1987, uno de los objetivos perseguidos por el legislador comunitario en los Reglamentos aplicables. Además, la utilización correcta de los productos transformados es el medio elegido para alcanzar este objetivo.
60 Por consiguiente, a mi parecer, la normativa aplicable persigue una finalidad que permite calificar la utilización correcta como exigencia principal.
El sistema general de los Reglamentos
61 Es necesario colocar la exigencia de utilización correcta en la normativa aplicable.
62 Como hemos visto, los Reglamentos de 1986 y de 1993 establecen un sistema de subvención comunitaria en favor de determinados productos fabricados mediante almidón o fécula, para así compensar las diferencias de precio que existen entre la producción de los Estados miembros y la de países terceros.
63 Las restituciones a la producción son pues el centro del dispositivo puesto en marcha y constituyen el objeto mismo de la normativa aplicable, así como el instrumento principal de su aplicación. Son, efectivamente, estas restituciones las que permiten la realización de las operaciones económicas que se trata de salvaguardar.
64 En estas circunstancias, podría resultar sorprendente que la concesión de restituciones no se haya sujetado también a la utilización correcta de los productos transformados.
65 Existe sin embargo una razón que justifica esta diferencia de régimen. La transformación de los productos agrícolas constituye la operación de base que justifica las restituciones a la producción, cuya función es compensar las diferencias de precios, en tanto que la utilización correcta de los productos, privativa de algunos de éstos, se orienta a prevenir cualquier alteración del sistema de pago de las restituciones. La diferencia de naturaleza entre ambos tipos de operación justifica pues que el recurso al sistema de garantía se haya aplicado únicamente para asegurar el destino normal de los productos, sin que esta decisión disminuya la importancia del lugar ocupado por esta fase en el dispositivo legal.
66 Señalaré también que la garantía, única en el principio, se desdobló posteriormente para garantizar de manera específica esta utilización, mostrando así la preocupación del legislador, al menos tan atenta en materia de fraude como respecto a la puesta en práctica de la política agrícola común en sí misma.
67 Por lo demás, si la utilización correcta de los productos transformados no constituyó una de las exigencias principales, no podía ser, a mi entender, más que una exigencia subordinada. En efecto, el apartado 3 del artículo 20 del Reglamento de 1985 entiende por exigencia secundaria una exigencia de cumplimiento de un plazo establecido para cumplir una exigencia principal, lo que no puede ser el caso de la utilización correcta establecida por el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento de 1986 y del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento de 1993, que establecen una obligación de cumplir un acto sin mencionar plazo alguno.
68 Ahora bien, la sanción del incumplimiento de una exigencia subordinada que, según el artículo 24 del Reglamento de 1985 «[...] implicará la retención del 15 % de la parte correspondiente del importe garantizado», no resulta compatible ni con la creación por el Reglamento de 1993, de una garantía reservada a la utilización correcta ni con la vocación de las garantías en materia de agricultura, tal como se utilizan en el Derecho comunitario.
69 En efecto, no se puede imaginar que el legislador comunitario haya previsto la constitución de una garantía suplementaria y fijado su importe desde la perspectiva de que el incumplimiento del acto garantizado de este modo podría dar lugar únicamente a la pérdida de una parte tan reducida de este importe.
70 La existencia de un riesgo máximo equivalente al 15 % de la garantía privaría evidentemente de todo efecto disuasorio a la normativa aplicable y le quitaría cualquier eficacia porque, recurriendo al fraude, un operador económico podría plantearse la percepción de una nueva restitución a la producción cuyo importe sería el mismo que el importe de la garantía. (20)
71 Además, del artículo 3 del Reglamento de 1985 se desprende que una garantía es una cantidad destinada a ser pagada o a ser retenida si no se cumpliere una obligación determinada, de manera que la hipótesis de una pérdida total de la garantía no puede excluirse en ningún caso.
72 Es necesario, por consiguiente, reconocer que la lucha contra el fraude, tratándose de productos que correspondan al código NC 3505 10 50, ocupa un puesto esencial en el sistema establecido por la legislación comunitaria. El riesgo financiero que hace correr al sistema la percepción ilícita de diferentes restituciones por un mismo producto justifica que la utilización correcta se coloque al nivel de las exigencias principales, incluso si se debe deplorar que el legislador no haya dado una calificación expresa en este sentido, con peligro de dar lugar a divergencias de interpretación.
73 Recordaré sin embargo que la apreciación que el Tribunal de Justicia haga de una normativa comunitaria, en relación con el principio de seguridad jurídica, tiene en cuenta la calidad de profesional de la persona interesada, lo que le permite, mejor que a un simple particular, comprender el contenido exacto de un texto ambiguo en función de otros elementos, aparte la simple expresión literal. (21)
74 En esta situación, el debate sobre la calificación de la exigencia que se discute sólo presenta interés para la determinación de la sanción aplicable, en caso de incumplimiento. Pienso, en efecto, que la observancia del plazo aplicable con arreglo al artículo 28 del Reglamento de 1985 se impondría a Kyritzer, cualquiera que sea el nivel de exigencia que se reconozca a la utilización correcta, ya que el texto no limita dicho plazo a la prueba de las exigencias principales y no existe ninguna diferencia de interpretación que justifique semejante interpretación. (22) Por consiguiente, la obligación que tiene la demandante en el asunto principal de probar la utilización correcta en un plazo determinado no presenta la menor ambigüedad y no se ve afectada por la incertidumbre que podría dimanar de la simple lectura del texto que establece dicha utilización.
75 Llego pues a la conclusión de que la utilización correcta prescrita para los productos transformados que pertenezcan al código NC 3505 10 50 por el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento de 1993 constituye una exigencia principal.
C. El plazo para la aportación de pruebas y la retención de la garantía
76 Según el apartado 21 del Reglamento de 1985, se liberará la garantía una vez que se haya aportado la prueba de que se han cumplido todas las exigencias principales, secundarias y subordinadas.
77 El apartado 4 del artículo 7 del Reglamento de 1986 y el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento de 1993 confirman que la observancia de la exigencia de utilización correcta es un requisito previo para la liberación de la garantía.
78 El artículo 28 del Reglamento de 1985 regula la hipótesis que es la del presente caso, en la que no se haya previsto ningún plazo para la aportación de las pruebas necesarias para conseguir la liberación de una garantía. En tal caso, el plazo es de doce meses a partir de una fecha diferente según se haya especificado o no un plazo límite para el cumplimiento de la exigencia principal.
79 Igual que la Comisión, entiendo que procede referirse al Reglamento de 1986 para comprobar la existencia de este plazo límite, porque el compromiso de transformación y de utilización correcta de los productos transformados se asumió bajo la vigilancia de este texto. Sobre todo, el artículo 10 del Reglamento de 1993 no es aplicable a los expedientes en curso más que con la finalidad de liberar la garantía. Por consiguiente, son los requisitos que caracterizan una utilización correcta y las modalidades de control de su cumplimiento efectivo, tal como los enumera el Reglamento de 1993, los que deben ser objeto de aplicación retroactiva y no la cuestión de la realización de alguna de las exigencias legales.
80 Sin embargo, a diferencia de la Comisión, no cree que la exigencia de utilización correcta deba sujetarse al mismo régimen de plazos que la exigencia de transformación, por más que una y otra hayan de cumplir la misma calificación de exigencia principal.
81 En efecto, el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento de 1986 no subordina la utilización correcta a ningún requisito de plazo, mientras que el apartado 2 del artículo 7 prescribe que la transformación debe tener lugar dentro de los límites del período de validez del certificado de restitución.
82 La extensión a la utilización correcta del plazo aplicable a la transformación de la fécula o del almidón procede de una interpretación extensiva del texto, la cual no puede admitirse, teniendo en cuenta las diferencias que afectan a estas dos etapas de fabricación de productos a base de fécula o de almidón. La transformación, en efecto, es la fase del proceso industrial que el legislador comunitario se ha fijado como objetivo a obtener, mientras que la utilización correcta alcanza la consideración de exigencia principal a los únicos efectos de la lucha contra el fraude. Sin esta exigencia, su existencia no sería más que la consecuencia de opciones industriales o comerciales y carecería de todo carácter natural o sistemático.
83 No se puede por tanto sostener, como hacen la Comisión y el órgano jurisdiccional de remisión, que la utilización correcta constituya la prolongación necesaria de la transformación, de manera que deba sujetarse al régimen del apartado 2 del artículo 7.
84 De ello se desprende que los fabricantes no están sujetos a ningún plazo para proceder a la utilización correcta de los productos transformados. Procede por ello la aplicación de la letra b) del apartado 1 del artículo 28 del Reglamento de 1985.
85 Se debe, pues, aportar la prueba de la utilización correcta, como sugiere el Bundesfinanzhof, en un plazo máximo de doce meses a partir de la fecha en la que tuvo lugar aquélla.
86 Sin embargo, con arreglo al apartado 2 del artículo 28 del Reglamento de 1985, «el plazo que se prevé en el apartado 1 no podrá ser superior a tres años a partir de la fecha en la que se haya destinado la garantía a la obligación de que se trate, salvo caso de fuerza mayor».
87 Si se considera, como permiten entenderlo Kyritzer y la Comisión, que una de las garantías se constituyó en diciembre de 1991 y la otra en enero de 1992, debía probarse la utilización correcta en diciembre de 1994 y en enero de 1995, a más tardar. No se discute que ésta tuvo lugar entre abril y septiembre de 1995, de manera que había vencido el plazo señalado por el apartado 2 del artículo 28 del Reglamento de 1985.
88 Por consiguiente, la garantía debe considerarse retenida en su totalidad, con arreglo a lo dispuesto por los apartados 1 y 2 del artículo 22 del Reglamento de 1985.
89 El argumento de Kyritzer, según el cual, si la legislación comunitaria debiera interpretarse como si previera la pérdida de la garantía en caso de haber transcurrido el plazo de presentación de la prueba, el fabricante de un producto perteneciente al código NC 3505 10 50 sería víctima de una discriminación injustificada en relación con otros fabricantes de productos aprobados no me parece fundado.
90 Como ha subrayado la propia parte demandante en el asunto principal, el principio de un trato diferenciado entre un fabricante de almidón esterificado o eterificado y un fabricante de otro producto aprobado está justificado por un riesgo de fraude en el curso de la actividad del primero. Siendo estas situaciones diferentes, es conforme al principio de no discriminación que no se traten de manera igual y que se reserve un régimen particular al proceso de producción de este tipo de almidón. (23)
91 Por lo que se refiere a la violación del principio de proporcionalidad, que invoca Kyritzer a partir de la interpretación que él propone, procede verificar, conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si los medios aplicados son aptos para alcanzar el objetivo propuesto y si no van más allá de lo necesario para alcanzarlo. (24)
92 La pérdida de la totalidad de la garantía en el caso de que la prueba de la utilización correcta no se haya aportado en un determinado plazo es, sin duda alguna, capaz de alcanzar el objetivo de lucha contra el fraude que persigue el legislador.
93 Sobre el carácter necesario de los medios utilizados, no estoy convencido de que bastaría, como lo afirma Kyritzer, para que el fabricante se vea inducido a respetar la exigencia de utilización, prolongar la garantía hasta que se presente la prueba de la utilización correcta.
94 Un régimen que subordinara la liberación de la garantía a la prueba de la utilización correcta, sin un plazo preciso, daría lugar a graves inconvenientes, porque crearía una situación de incertidumbre respecto a la exacta situación de la garantía. En efecto, si, por diversas razones, no se efectuara la utilización correcta, la imposibilidad de declararla probada, consecuencia de la facultad, al menos teórica de aportar una prueba de su ejecución, sin el requisito de un plazo, inmovilizaría definitivamente la garantía en perjuicio del operador económico, deudor de hecho sin serlo de Derecho, y de la autoridad competente, que no estaría autorizada a disponer de ella.
95 Esta situación sería además contraria a la función misma de la garantía, que define el párrafo primero de la letra a) del artículo 3 del Reglamento de 1985 como «[...] la seguridad de que una cantidad será pagada a la autoridad competente o quedará retenido si no se cumpliere una obligación determinada». (25) La finalidad de la garantía es, pues, la de quedar suspendida hasta la ejecución de una obligación que se haya hecho imposible. Debe ser liberada o retenida según que el operador haya cumplido su obligación o no. Ahora bien, el único medio para saber si un operador ha cumplido su obligación, cuando no aporte él mismo la prueba, es fijar un plazo a partir del cual su silencio equivale a un incumplimiento. Esta es la opción suscrita por el legislador comunitario.
96 La utilización correcta de los productos transformados debe ser probada dentro del plazo que señala la letra b) del apartado 1 del artículo 28 o en el que indica el apartado 2 del artículo 28, si el primero de estos plazos supera al segundo. La inobservancia del plazo aplicado supone la retención de la garantía.
97 Por haber recibido la primera de las cuestiones prejudiciales una respuesta positiva, no procede contestar la segunda.
Conclusión
98 Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, propongo que el Tribunal de Justicia responda del siguiente modo a la primera cuestión prejudicial planteada por el Bundesfinanzhof:
«El primer apartado del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1722/93 de la Comisión, de 30 de junio de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 1766/92 y 1418/76 del Consejo en lo que respecta al régimen de las restituciones por producción en el sector de los cereales y del arroz, respectivamente, debe interpretarse en el sentido de que la utilización de un producto que pertenezca al código NC 3505 10 50 o la exportación de dicho producto a terceros países, prescrita por el texto, constituye una exigencia principal a los efectos del apartado 2 del artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas, cuya inobservancia debe ser probada dentro de los plazos que fija el artículo 28 del mismo Reglamento, so pena de sufrir la retención de toda la garantía, en cumplimiento de los apartados 1 y 2 del mismo Reglamento.»
(1) - Los «productos aprobados» son productos enumerados en diferentes listas que en su mayor parte figuran como Anexo de los Reglamentos relativos a las restituciones a la producción en el sector de los cereales y del arroz. La denominación «productos aprobados» designa, especialmente, diferentes clases de papel (papel de periódico, papel kraft, papel carbón, etc.) o de tejido. Se encuentra también en ellas el almidón esterificado o eterificado, de los que trata el presente asunto.
(2) - Producto mencionado en el código NC 3505 10 50.
(3) - Llamado también «Reglamento de 1985» (DO L 205, p. 5;EE 03/36, p. 206).
(4) - Llamado también «Reglamento de 1986», (DO L 189, p. 12).
(5) - Reglamento de la Comisión de 2 de diciembre de 1987, por el que se modifica el Reglamento nº 2169/86 (DO L 342, p. 10).
(6) - Reglamento de la Comisión de 24 de enero de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 2169/86 (DO L 20, p. 14).
(7) - Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 1766/92 y 1418/76 del Consejo en lo que respecta al régimen de las restituciones por producción en el sector de los cereales y el arroz (DO L 159, p. 112), llamado también «Reglamento de 1993».
(8) - Reglamento del Consejo de 21 de junio de 1976, por el que se establece la organización común de mercados del arroz (DO L 166, p. 1).
(9) - Reglamento del Consejo de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1). Este Reglamento fue derogado por el apartado 1 del artículo 26 del Reglamento (CEE) nº 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 181, p. 21) que precisa además que «[...] Las referencias al Reglamento derogado en virtud del párrafo primero se entenderán hechas al presente Reglamento».
(10) - Párrafo primero del artículo 14 del Reglamento de 1993.
(11) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 5 de mayo de 1988, Gutshof-Ei (91/87, Rec. p. 2541), apartados 9 y siguientes; de 7 de noviembre de 1991, Francia/Comisión (C-22/90, Rec. p. I-5285), apartados 14 y siguientes y de 29 de enero de 1998, Lopex Export (C-315/96, Rec. p. I-317), apartado 18.
(12) - Apartado 2 del artículo 7 del Reglamento de 1986 y apartado 2 del artículo 8 del Reglamento de 1993.
(13) - Cuarto considerando del Reglamento de 1986.
(14) - Primer considerando del Reglamento de 1986 y segundo considerando del Reglamento de 1993.
(15) - Tercer considerando del Reglamento de 1986 y sexto considerando del Reglamento de 1993.
(16) - Quinto considerando del Reglamento de 1986 y décimo considerando del Reglamento de 1993.
(17) - Sexto considerando del Reglamento de 1986 y duodécimo considerando del Reglamento de 1993.
(18) - Primer considerando del Reglamento nº 3642/87 por el que se modifica el Reglamento de 1986 y noveno considerando del Reglamento de 1993.
(19) - Ibidem.
(20) - Sobre las cantidades respectivamente correspondientes a la producción y a las garantías, véanse los puntos 11 y 18 de las presentes conclusiones.
(21) - Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de julio de 1997, National Farmers' Union y otros (C-354/95, Rec. p. I-4559), apartado 58.
(22) - La liberación de la garantía depende de la observancia del plazo del artículo 28. Ahora bien, según el artículo 21, la garantía quedará liberada desde que se aporte la prueba de que se han cumplido todas las exigencias.
(23) - Véase, por ejemplo, la sentencia National Farmers' Union y otros, antes citada, apartado 61.
(24) - Véanse, especialmente, las sentencias de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C-233/94, Rec. p. I-2405), apartado 54, y de 29 de enero de 1998, Südzucker (C-161/96, Rec. p. I-281), apartado 31.
(25) - El subrayado es mío.
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