Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Ekonomiska aktörer som använder naturlig stärkelse för att framställa vissa produkter har därvid rätt till produktionsbidrag. Tillverkaren måste bearbeta stärkelse till "godkända produkter" för att kunna få produktionsbidrag.(1) Tillverkaren måste dessutom ställa säkerhet för att garantera att stärkelsen verkligen bearbetas.
2 När stärkelse skall bearbetas till förestrad eller företrad stärkelse,(2) måste den ekonomiske aktören dessutom använda de bearbetade produkterna på ett visst angivet sätt (nedan kallat regelmässig användning), antingen genom att exportera dem till tredje land eller genom att använda dem inom gemenskapens tullområde för framställning av andra produkter än basstärkelse eller vissa härledda produkter, när de baseras på basstärkelse.
3 Detta särskilda system motiveras av att förestrad eller företrad stärkelse är en speciell produkt som på nytt kan bearbetas till en råvara och på så sätt ge tillverkaren möjlighet att på ett rättsstridigt sätt återigen uppbära produktionsbidrag. Gemenskapslagstiftaren har således föreskrivit att när förestrad eller företrad stärkelse en gång har framställts måste den lämna gemenskapens tullområde eller inte där kunna bearbetas annat än för vissa syften, annars frisläpps inte säkerheten.
4 Domstolen har genom frågan för förhandsavgörande ombetts att precisera vad som skall förstås med detta krav på regelmässig användning av bearbetad stärkelse. Den nationella domstolen vill särskilt få veta om detta utgör ett primärt krav, vilket innebär att tillverkaren måste bevisa att detta krav har uppfyllts inom en angiven tidsfrist för att säkerheten inte skall förverkas.
I - Relevant gemenskapslagstiftning
Förordning (EEG) nr 2220/85
5 I kommissionens förordning nr 2220/85 av den 22 juli 1985 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter,(3) rangordnas olika krav som kan uppställas i gemenskapslagstiftning på jordbrukspolitikens område.
6 I artikel 20 föreskrivs således följande:
"1. En förpliktelse kan omfatta primära, sekundära och underordnade krav.
2. Med primära krav avses krav, grundläggande för syftet med den förordning som föreskriver dem, att utföra eller att avstå från att utföra en handling.
3. Med sekundära krav avses krav på att respektera tidsgränsen för att uppfylla ett primärt krav.
4. Med underordnade krav avses alla andra krav som föreskrivs av en förordning.
5. Bestämmelserna i denna avdelning gäller inte när den aktuella särskilda förordningen inte har fastställt de primära kraven."
7 I 1985 års förordning preciseras dessutom vad som skall ske med säkerheten, om ett primärt krav inte uppfylls, i fall där den tillämpliga förordningen inte anger inom vilken tidsfrist som bevisning skall läggas fram om att de föreskrivna kraven har uppfyllts.
8 I artikel 22.1 och 22.2 föreskrivs således följande:
"1. En säkerhet skall förverkas helt och hållet för den kvantitet för vilken ett primärt krav inte har uppfyllts.
2. Ett primärt krav skall anses ej uppfyllt om det relevanta bevismaterialet inte läggs fram inom den för detta fastställda tidsgränsen utom i fall av force majeure ..."
9 Artikel 28 har följande lydelse:
"1. Om det inte har fastställts någon period för framläggande av det bevismaterial som krävs för att det säkrade beloppet skall frisläppas skall denna period vara
a) 12 månader från den sista dag då de primära kraven skall vara uppfyllda,
eller
b) om ingen sådan sista dag är fastställd, 12 månader från den dag då alla primära krav har uppfyllts.
2. Den period som avses i punkt 1 skall inte vara längre än tre år från den tidpunkt då säkerheten ställdes för en särskild förpliktelse, utom i fall av force majeure."
Förordning (EEG) nr 2169/86
10 I artikel 4.1 i kommissionens förordning nr 2169/86 av den 10 juli 1986 om kontroll och utbetalning av produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn,(4) föreskrivs följande: "Om tillverkaren önskar ansöka om bidrag, skall han skriftligen vända sig till behörig myndighet i den medlemsstat där stärkelse skall bearbetas, för att få en bidragslicens."
11 Säkerhet skall ställas enligt de villkor som anges i artikel 7.1 i förordning nr 2169/86, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 3642/87,(5) vilken har följande lydelse:
"Utfärdandet av licensen är beroende av att tillverkaren hos den behöriga myndigheten ställer en säkerhet som är lika med 25 ecu per ton basstärkelse, vid behov multiplicerat med den koefficient som anges i bilagan för den stärkelsetyp som skall användas.
Om den produkt som anges i licensen omfattas av undernummer 39.06 B I i Gemensamma tulltaxan (KN 3505 10 50), skall säkerheten uppgå till 105 % av det produktionsbidrag som skall betalas för tillverkning av produkten i fråga."
12 I artikel 7.2 föreskrivs följande:
"Det primära kravet enligt artikel 20 i förordning (EEG) nr 2220/85 är att den i ansökan angivna kvantiteten stärkelse bearbetas till godkända produkter (enligt definition) inom licensens giltighetstid. Om en tillverkare har bearbetat minst 95 % av den kvantitet stärkelse som anges i licensen, skall han dock anses ha uppfyllt ovannämnda primära krav."
13 I artikel 7.4 uppställs särskilda krav för frisläppande av säkerhet när den berörda produkten omfattas av KN-nummer 3505 10 50. Bestämmelsen har följande lydelse i ändrad version enligt förordning (EEG) nr 165/89:(6)
"Utan hinder av punkt 2 skall den säkerhet som föreskrivs i punkt 1 andra stycket frisläppas först när den behöriga myndigheten har fått bevis för att produkten som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 har
a) använts för framställning av andra produkter än dem som anges i bilaga 1, eller
b) har exporterats till tredje land."
Förordning (EEG) nr 1722/93
14 Kommissionens förordning nr 1722/93 av den 30 juni 1993(7) "... inbegriper och anpassar bestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 2169/86 ...", och upphäver följaktligen nämnda förordning (se trettonde övervägandet).
15 I förordningen anges nu två olika former av säkerhet.
16 Den första formen av säkerhet anges i artikel 8, vilken har följande lydelse:
"1. Utfärdandet av licensen är beroende av att tillverkaren till den behöriga myndigheten ställer en säkerhet som är lika med 15 ecu per ton basstärkelse, vid behov multiplicerat med den koefficient som anges i bilaga 2 för den stärkelsetyp som skall användas.
2. Säkerheten skall frisläppas i enlighet med förordning (EEG) nr 2220/85. Det primära kravet enligt artikel 20 i nämnda förordning är att den i ansökan angivna kvantiteten stärkelse bearbetas till godkända produkter (enligt definition) inom licensens giltighetstid. Om en tillverkare har bearbetat minst 90 % av den kvantitet stärkelse som anges i licensen, skall han dock anses ha uppfyllt ovannämnda primära krav."
17 Enligt artikel 9.2 skall den andra formen av säkerhet ställas när produkterna i fråga omfattas av KN-nummer 3505 10 50.
18 Nämnda bestämmelse har följande lydelse: "Om den produkt som anges i licensen omfattas av KN-nummer 3505 10 50, skall i samband med det meddelande som anges i punkt 1, en säkerhet ställas som är lika med det produktionsbidrag som skall utbetalas för framställningen av produkten i fråga."
19 Villkoren för att den säkerhet som anges i artikel 9 skall frisläppas framgår av artikel 10.1, som har följande lydelse:
"1. Den säkerhet som föreskrivs i artikel 9.2 skall frisläppas så snart den behöriga myndigheten har fått bevis för att produkten som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 har
a) använts inom gemenskapens tullområde för framställning av andra produkter än dem som anges i bilaga 2,
eller
b) har exporterats till tredje land. Vid direkt export till tredje land skall säkerheten frisläppas först när den behöriga myndigheten har fått bevis för att produkten i fråga har lämnat gemenskapens tullområde."
20 Artikel 14 andra stycket innehåller en övergångsbestämmelse med följande lydelse:
"För frisläppandet av den säkerhet som skall ställas med stöd av artikel 7 i förordning (EEG) nr 2169/86, skall artikel 10 även tillämpas på fall som ännu inte har slutbehandlats vid tidpunkten för denna förordnings ikraftträdande."
II - Bakgrunden och förfarandet vid den nationella domstolen
21 Sökanden i målet vid den nationella domstolen, Kyritzer Stärke GmbH (nedan kallat Kyritzer), bearbetar naturlig stärkelse till godkända produkter, särskilt förestrad stärkelse. Kyritzer erhåller därvid produktionsbidrag.
22 I december 1991 och januari 1992 placerades 1 000 respektive 700 ton potatisstärkelse under officiell övervakning. Produktionsbidrag för framställning av produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 hade fastställts i bidragslicens av den 9 december 1991, vilken ändrades genom bidragslicens av den 16 mars 1992, och av den 22 januari 1992, ändrad genom licens av den 24 mars 1992.
23 Med stöd av artikel 7.1 i förordning nr 2169/86 begärde Hauptzollamt Potsdam att Kyritzer skulle ställa säkerhet uppgående till 288 555,62 DM respektive 216 877,42 DM.
24 Kyritzer deklarerade genom meddelande om slutförande av den 10 januari och den 21 februari 1992 framställning av företrad eller förestrad stärkelse (nedan kallade de bearbetade produkterna), för kvantiteter som uppgick till 950,94 ton respektive 631,58 ton.
25 Bevis om regelmässig användning av denna modifierade stärkelse hade den 24 februari 1995 endast ingivits för 706,870 ton respektive 587,061 ton. Hauptzollamt förklarade därför genom beslut av den 9 maj 1995 att säkerheten skulle förverkas vad avsåg 74 060,58 DM, från och med den 17 mars 1995, och vad avsåg 33 869,95 DM, från och med den 25 mars 1995, vilka var de datum då den tidsfrist som föreskrivs i artikel 28.2 i 1985 års förordning gick ut.
26 Kyritzer anförde klagomål mot Hauptzollamts beslut, vilket avslogs, och väckte sedan talan vid Finanzgericht, som ogillades.
27 I överklagandet till Bundesfinanzhof har Kyritzer bland annat hävdat att bevisning om regelmässig användning av bearbetade produkter inte utgör ett primärt krav i den mening som avses i artikel 20.2 i 1985 års förordning, varför varken artikel 22.1 eller artikel 22.2, jämförd med artikel 28.2 i denna förordning, kunde utgöra grund för den överklagade domen. Enligt Kyritzer rör det sig inte heller om ett sekundärt krav utan endast om ett underordnat krav. Ett sådant krav kan emellertid inte leda till att en del av säkerheten förverkas i enlighet med villkoren i artikel 24 i 1985 års förordning, eftersom denna bestämmelses syfte är att beivra åsidosättande av en förpliktelse men inte dröjsmål med att uppfylla densamma.
III - Tolkningsfrågorna
28 Bundesfinanzhof ansåg att vissa uppgifter stödde slutsatsen att regelmässig användning av bearbetade produkter utgör ett primärt krav, medan andra uppgifter talade emot denna slutsats, varför den ställde följande frågor till domstolen:
"1) Rör det sig i artikel 10.1, jämförd med artikel 14 andra stycket i förordning (EEG) nr 1722/93, vad avser användning av bearbetade produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50, om ett primärt krav, i den mening som avses i artikel 20.1 och 20.2 i förordning (EEG) nr 2220/85, som skall bevisas ha uppfyllts inom den i artikel 28.2 i förordning nr 2220/85 föreskrivna tidsfristen, vid äventyr av att den ställda säkerheten annars förverkas i enlighet med artikel 22.1 och 22.2 i denna förordning?
2) Om fråga 1 besvaras nekande: Är en sådan tidsfrist, inom vilken det skall bevisas att de bearbetade produkterna har använts i enlighet med bestämmelserna i artikel 10.1 i förordning (EEG) nr 1722/93, förenlig med gemenskapsrätten, med den följden att säkerheten helt eller delvis (i vilken grad?) förverkas, om bevisningen läggs fram för sent?"
IV - Den första frågan
29 Genom denna fråga vill den nationella domstolen få upplysning om den exakta innebörden av regelmässig användning av de bearbetade produkter, vilken är avgörande för vad som skall ske med den säkerhet som har ställts.
30 För att besvara denna fråga är det nödvändigt att tolka 1986 års förordning och 1993 års förordning, vilka uppställer kravet på regelmässig användning, och 1985 års förordning, som närmare reglerar frågan.
A - Avgörande av vilken lagstiftning som är tillämplig
31 Jag vill inledningsvis påpeka att 1985 års förordning är tillämplig på detta fall. Av artikel 1 i denna förordning framgår att förordningen "... fastställer bestämmelser om de säkerheter som föreskrivs i följande förordningar [vilka uppräknas], eller deras tillämpningsförordningar såvida inte andra bestämmelser fastställs i dessa förordningar ...".
32 Därvid nämns i ovannämnda artikel 1 både förordning (EEG) nr 1418/76,(8) för vilken 1993 års förordning anger tillämpningsföreskrifter, och förordning (EEG) nr 2727/75,(9) vilken ersatte ovannämnda förordning nr 1766/92, vilken är den andra grundförordningen i förhållande till 1993 års förordning. Det råder således inga tvivel om att det är 1985 års förordning som är tillämplig på systemet med säkerheter.
33 Trots att tvisten vid den nationella domstolen har uppkommit till följd av en ansökan om produktionsbidrag från år 1991 och 1993 års förordning följaktligen inte är tillämplig, eftersom denna trädde i kraft den 1 juli 1993,(10) är artikel 10 i 1993 års förordning tillämplig, i enlighet med artikel 14 i samma förordning.
34 Det skall erinras om att enligt sistnämnda bestämmelses ordalydelse är artikel 10 i 1986 års förordning, vad avser frisläppande av säkerhet ställd enligt artikel 7 i samma förordning, tillämplig på fall som ännu inte hade slutbehandlats när 1993 års förordning trädde i kraft.
35 Förutom de villkor som gäller för frisläppande av säkerhet ställd för att garantera regelmässig användning av bearbetade produkter, anger artikel 10 på vilket sätt bevisning om regelmässig användning skall upprättas, framläggas och kontrolleras.
36 Likheterna mellan 1986 års förordning och 1993 års förordning gör att de bör läsas tillsammans när tolkningsfrågorna besvaras.
37 Av ordalydelsen i det trettonde övervägandet i 1993 års förordning framgår nämligen att de två förordningarna har samma syfte och att de har liknande innehåll, eftersom de enda skillnaderna beror på anpassningar som motiveras av den aktuella situationen på marknaden.
B - Definitionen av regelmässig användning
38 För att avgöra huruvida regelmässig användning bör ses som en primär förpliktelse finns det, i enlighet med domstolens fasta rättspraxis,(11) anledning att se till de tillämpliga förordningarnas ordalydelse, gemenskapslagstiftarens syfte och den allmänna systematiken i det regelverk som har upprättats genom de två förordningarna.
Förordningarnas innehåll
39 Det skall inledningsvis anmärkas att det enda primära krav som uttryckligen nämns i de två förordningarna är att stärkelse skall bearbetas till godkända produkter.(12)
40 I förordningarna betonas således vikten av att råvarorna bearbetas till vissa bestämda produkter och att sådan bearbetning är ett villkor för utbetalning av produktionsbidrag.(13)
41 Kravet på regelmässig användning av bearbetade produkter nämns inte i detta sammanhang.
42 Särskilda regler för produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 infördes genom 1987 och 1989 års ändringar i 1986 års förordning, då artikel 7.1 andra stycket och ovannämnda artikel 7.4 tillkom.
43 Det ursprungliga regelverket har således kompletterats genom att ett belopp har bestämts för en särskild säkerhet avseende framställning av nämnda produkter och ett krav på att de skall komma till regelmässig användning, varvid bevisning för att så har skett utgör ett villkor för att denna säkerhet skall frisläppas.
44 Dessa ändringar innebär emellertid inte att även regelmässig användning utgör ett primärt krav.
45 I de ändringar som infördes genom 1993 års förordning, bland annat en förpliktelse att ställa en särskild säkerhet för regelmässig användning av produkterna, anges inte heller att regelmässig användning utgör ett primärt krav.
46 Det finns således anledning att fråga sig om detta har skett med avsikt, och uppräkningen av primära krav således skall ges en bokstavstolkning, eller av förbiseende, varför uppräkningen inte bör tolkas så strikt.
47 Frågan saknar inte betydelse, eftersom den är avgörande för huruvida den ställda säkerheten, när en aktör inte uppfyller kravet på regelmässig användning, skall förverkas helt eller endast delvis. I 1985 års förordning anges nämligen att säkerheten helt skall förverkas om ett primärt krav inte har uppfyllts.
48 Om en bestämmelse anger att två olika förpliktelser omfattas av samma sanktion - att en säkerhet förverkas om den person som har ställt den inte uppfyller förpliktelsen - men den definition som är avgörande för om denna sanktion skall tillämpas endast anges för en av dem, blir bestämmelsen svårförståelig för de aktörer som den är tillämplig på.
49 För en bättre förståelse av de omtvistade bestämmelserna finns det anledning att se vilka mål som eftersträvas i de två förordningarna.
Det eftersträvade målet
50 Såsom anges i första övervägandet i 1993 års förordning utgör den särskilda situation som råder på stärkelsemarknaden, och särskilt behovet av att upprätthålla konkurrenskraftiga priser i förhållande till stärkelse som produceras i tredje land och som importeras i form av varor för vilka importsystemet inte ger gemenskapens producenter ett tillräckligt skydd, skäl för att bevilja produktionsbidrag, så att de berörda bearbetningsindustrierna har tillgång till stärkelse och vissa härledda produkter till ett lägre pris än det som skulle följa av tillämpningen av bestämmelserna för den gemensamma organisationen av marknaden för produkterna i fråga.
51 De tillämpliga förordningarna har bland annat till syfte att fastställa bestämmelser för kontroll och utbetalning av produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn, så att samma regler tillämpas i alla medlemsstater.(14)
52 Det föreskrivs att produktionsbidrag skall utbetalas för användning av stärkelse och vissa härledda produkter vid framställning av vissa varor(15) och att produktionsbidrag inte bör utbetalas förrän bearbetningen har skett.(16)
53 Gemenskapslagstiftaren har slutligen angivit att de primära kraven i samband med de förpliktelser som åvilar tillverkarna och som garanteras genom att en säkerhet ställs bör fastställas.(17)
54 Gemenskapslagstiftningens syfte är således att skydda produkter som framställs av stärkelse inom gemenskapen genom ett system med produktionsbidrag som kompenserar för skillnaden mellan råvarupriser inom gemenskapen och de priser som tillämpas i tredje land.
55 Lagstiftaren har således betonat vikten av att råvarorna bearbetas till godkända produkter, vilket utgör ett grundläggande villkor för att bevilja produktionsbidrag.
56 De ändringar som år 1987 och år 1989 gjordes i 1986 års förordning, och vilka i huvudsak återges i 1993 års förordning, har som syfte att ta hänsyn till att de särskilda egenskaper som förestrad eller företrad stärkelse uppvisar kan leda till bearbetning i spekulativt syfte för att få produktionsbidrag mer än en gång.(18)
57 Gemenskapslagstiftaren ansåg att det för att förhindra sådan spekulation krävs åtgärder som säkerställer att förestrad eller företrad stärkelse inte ombearbetas till en råvara, vars användning ger rätt att ansöka om bidrag.(19)
58 Det skall erinras om att artikel 20.2 i 1985 års förordning definierar primära krav som krav som är grundläggande för syftet med den förordning som föreskriver dem.
59 Det råder inga tvivel om att kampen mot bedrägerier vad avser bearbetning av stärkelse till förestrad eller företrad stärkelse sedan år 1987 är ett av de av gemenskapslagstiftaren eftersträvade målen i de tillämpliga förordningarna. Kravet på regelmässig användning av bearbetade produkter är det medel som har valts för att uppnå detta mål.
60 Den tillämpliga lagstiftningen har, enligt min mening, således ett sådant syfte att det är befogat att beteckna kravet på regelmässig användning som ett primärt krav.
Förordningarnas allmänna systematik
61 Man måste se efter i vilket sammanhang kravet på regelmässig användning förekommer i den tillämpliga lagstiftningen.
62 Som nämnts har genom 1986 års förordning och 1993 års förordning införts ett system med gemenskapssubventioner för vissa produkter som tillverkas av stärkelse, för att kompensera för skillnaden i tillverkningskostnader i medlemsstaterna och i tredje land.
63 Produktionsbidragen står således i centrum i detta system och utgör själva syftet med den tillämpliga lagstiftningen, på samma gång som de utgör medlet för att genomföra lagstiftningen. Det är nämligen dessa bidrag som gör det möjligt att genomföra de ekonomiska transaktioner som lagstiftningen vill skydda.
64 Mot denna bakgrund kan det framstå som förvånande att regelmässig användning av bearbetade produkter inte utgör ett villkor för bidrag.
65 Den finns emellertid en logisk förklaring till denna skillnad. Bearbetning av jordbruksprodukter utgör den åtgärd som ligger till grund för produktionsbidrag, och dessa bidrag kompenserar för prisskillnader, medan kravet på regelmässig användning av produkterna, vilket endast gäller vissa produkter, har till syfte att förhindra att systemet med produktionsbidrag missbrukas. Skillnaden i dessa åtgärders art utgör ett gott skäl till att systemet med säkerheter endast används för att säkerställa att produkterna kommer till normal användning. Detta betyder inte att denna fas är mindre viktig ur juridisk synvinkel.
66 Från början fanns endast en form av säkerhet, men ytterligare en form av säkerhet infördes för att just säkerställa denna användning, vilket vittnar om att lagstiftaren har ägnat bedrägerier samma uppmärksamhet som förverkligandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i sig.
67 Om kravet på regelmässig användning av bearbetade produkter inte kan ses som ett primärt krav, kan det enligt min mening endast ses som ett underordnat krav. Med sekundärt krav förstås i artikel 20.3 i 1985 års förordning ett krav att respektera tidsfristen för att uppfylla ett primärt krav, vilket inte passar in på regelmässig användning enligt artikel 7.4 i 1986 års förordning och artikel 10.1 i 1993 års förordning, vilka uppställer en förpliktelse att vidta en åtgärd utan att nämna någon tidsfrist.
68 Sanktionen för ett åsidosättande av ett underordnat krav är enligt artikel 24 i 1985 års förordning "... att 15 % av det aktuella säkrade beloppet förverkas". Denna sanktion passar inte ihop med den i 1993 års förordning nyskapade säkerheten avseende regelmässig användning eller med den funktion som säkerheter enligt gemenskapsrätten har på jordbrukspolitikens område.
69 Det går inte att föreställa sig att gemenskapslagstiftaren har föreskrivit att ytterligare säkerhet skall ställas och bestämt beloppet för densamma, men samtidigt tänkt sig att ett åsidosättande av den förpliktelse som säkerheten avser endast skall leda till att en så begränsad del av säkerheten skall förverkas.
70 Om tillverkaren högst kunde gå miste om 15 % av säkerheten skulle den tillämpliga lagstiftningen med all säkerhet förlora sin avskräckande verkan och berövas sitt syfte, och istället snarare uppmuntra bedrägerier, eftersom en ekonomisk aktör skulle kunna erhålla ett nytt produktionsbidrag som är lika stort som hela säkerheten.(20)
71 Av artikel 3 i 1985 års förordning framgår dessutom att en säkerhet är ett belopp som skall betalas eller förverkas om en särskild förpliktelse inte uppfylls, varför det aldrig kan uteslutas att hela säkerheten går förlorad.
72 Det skall emellertid anmärkas att kampen mot bedrägerier, vad avser produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50, är av grundläggande betydelse i det system som har införts genom gemenskapslagstiftningen. Systemet skulle utsättas för ekonomiska påfrestningar om produktionsbidrag på ett rättsstridigt sätt kunde utgå flera gånger för samma produkt, varför det framstår som berättigat att låta kravet på regelmässig användning ingå bland de primära kraven, trots att det kan beklagas att lagstiftaren inte uttryckligen har sagt att så är fallet, vilket innebär en risk för skilda tolkningar.
73 Jag vill dock erinra om att domstolen, när den avgör om gemenskapslagstiftning är förenlig med rättssäkerhetsprincipen, beaktar om det rör sig om en näringsidkare, vilken bättre än en normal medborgare kan avgöra det exakta innehållet i en tvetydig regel, genom att inte endast beakta dess ordalydelse utan även ta hjälp av andra uppgifter.(21)
74 För övrigt är frågan hur det omtvistade kravet skall betecknas endast av vikt för att avgöra vilken sanktion som är tillämplig, om kravet inte uppfylls. Enligt min mening gäller den tidsfrist som är tillämplig enligt artikel 28 i 1985 års förordning för Kyritzer, oavsett hur kravet på regelmässig användning skall betecknas, eftersom denna tidsfrist enligt bestämmelsens ordalydelse inte enbart avser primära krav och det inte finns något annat stöd för en sådan tolkning.(22) Därmed finns det inga tvivel om att Kyritzer var skyldig att inom en angiven tidsfrist bevisa regelmässig användning och denna skyldighet påverkas inte av den osäkerhet som ordalydelsen i bestämmelsen om regelmässig användning kan ge upphov till.
75 Jag finner därför att den regelmässiga användning som, i artikel 10.1 i 1993 års förordning, föreskrivs för bearbetade produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 utgör ett primärt krav.
C - Tidsfristen för att framlägga bevis vid äventyr av förverkande av säkerheten
76 Det framgår av artikel 21 i 1985 års förordning att säkerheten skall frisläppas när bevismaterial framläggs om att samtliga primära, sekundära och underordnade krav har uppfyllts.
77 I artikel 7.4 i 1986 års förordning och artikel 10.1 i 1993 års förordning bekräftas att kravet på regelmässig användning måste uppfyllas för att säkerheten skall frisläppas.
78 I artikel 28 i 1985 års förordning regleras fallet, som här är i fråga, att det inte har fastställts någon period för framläggande av det bevismaterial som krävs för att det säkrade beloppet skall frisläppas. Denna period för att uppfylla de primära kraven skall då vara tolv månader, varvid utgångspunkten för dess beräkning beror på om en särskild tidsfrist har fastställts eller inte.
79 I likhet med kommissionen anser jag att det finns anledning att använda 1986 års förordning som utgångspunkt vid bedömningen av om en sådan bestämd tidsfrist är för handen, eftersom det är genom denna förordning som kravet på bearbetning och kravet på regelmässig användning av bearbetade produkter har införts, och detta särskilt som artikel 10 i 1993 års förordning endast är tillämplig på fall som inte har slutbehandlats vad avser frisläppande av säkerhet. Det är således endast bestämmelserna om definition av regelmässig användning och kontroll av att sådan verkligen sker, i enlighet med 1993 års förordning, som kan tillämpas retroaktivt, och inte bestämmelserna om vilken tidsfrist som gäller för att uppfylla ett av dessa rättsliga krav.
80 I motsats till kommissionen anser jag emellertid inte att kravet på regelmässig användning omfattas av samma tidsfrist som kravet på bearbetning, trots att båda måste ses som primära krav.
81 I artikel 7.4 i 1986 års förordning anges nämligen ingen tidsfrist vad avser regelmässig användning, medan det i artikel 7.2 föreskrivs att bearbetning skall ske inom den period som bidragslicensen är giltig.
82 För att komma till slutsatsen att regelmässig användning omfattas av samma tidsfrist som gäller för bearbetning av stärkelse, måste förordningen läsas extensivt, vilket inte kan tillåtas, med hänsyn till skillnaderna mellan de två stegen i framställningen av produkter med stärkelse som bas. Bearbetningen är nämligen ett steg i den industriella processen som gemenskapslagstiftaren vill stödja, medan regelmässig användning endast har uppställts som ett primärt krav för att kunna bekämpa bedrägerier. Om lagstiftaren inte hade uppställt ett sådant krav, skulle den regelmässiga användningen bara avse de val som industrin eller handeln träffar och skulle inte kunna anses vara naturlig eller systembunden.
83 Man kan således inte, som kommissionen och den nationella domstolen, hävda att regelmässig användning är ett nödvändigt steg efter bearbetningen och att detta krav således skall omfattas av systemet i artikel 7.2.
84 Av detta följer att tillverkarna inte är skyldiga att iaktta någon tidsfrist för regelmässig användning av bearbetade produkter. Artikel 28.1 b i 1985 års förordning är således tillämplig.
85 Bevisning om regelmässig användning måste således, såsom Bundesfinanzhof har hävdat, framläggas senast tolv månader från det att densamma har ägt rum.
86 Enligt artikel 28.2 i 1985 års förordning får denna tidsfrist "... inte vara längre än tre år från den tidpunkt då säkerheten ställdes för en särskild förpliktelse, utom i fall av force majeure".
87 Om man godtar Kyritzers och kommissionens uppgifter om att en av säkerheterna ställdes i december 1991 och den andra i januari 1992, borde bevisning om regelmässig användning ha framlagts senast i december 1994 respektive i januari 1995. Det är ostridigt i målet att bevisning framlades i april respektive september 1995, när tidsfristen enligt artikel 28.2 i 1985 års förordning hade gått ut.
88 Säkerheten bör således förverkas i sin helhet i enlighet med bestämmelserna i artikel 22.1 och 22.2 i 1985 års förordning.
89 Jag kan inte godta Kyritzers argument om att för det fall gemenskapslagstiftningen skulle tolkas på så sätt att säkerheten skall förverkas när tidsfristen för bevisningens framläggande går ut, skulle tillverkare av produkter som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 diskrimineras på ett omotiverat sätt i förhållande till andra tillverkare av godkända produkter.
90 Kyritzer har självt anmärkt att principen om avvikande behandling av tillverkare av förestrad eller företrad stärkelse jämfört med tillverkare av andra godkända produkter motiveras av en risk för bedrägerier som endast berör de förstnämndas verksamhet. Eftersom situationerna skiljer sig åt, är det förenligt med icke-diskrimineringsprincipen att inte behandla dem på samma sätt utan istället ha särskilda regler för framställning av denna typ av stärkelse.(23)
91 Vad avser Kyritzers påstående att proportionalitetsprincipen skulle åsidosättas genom denna tolkning, finns det anledning att, i enlighet med domstolens fasta rättspraxis, kontrollera om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås utan att de går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma.(24)
92 Regeln om att hela säkerheten skall förverkas om bevisning om regelmässig användning inte framläggs inom en viss tidsfrist är utan tvivel ägnad att leda till att det av lagstiftaren åsyftade målet bedrägeribekämpning uppnås.
93 Vad avser frågan huruvida de medel som har använts var nödvändiga, är jag inte övertygad om att det, såsom Kyritzer har hävdat, för att en tillverkare skall uppfylla kravet på regelmässig användning, räcker att säkerheten kvarstår till dess bevisning om regelmässig användning läggs fram.
94 En regel om att säkerheten skall frisläppas när bevisning om regelmässig användning läggs fram, utan att regeln anger en exakt tidsfrist, skulle leda till stora besvär, eftersom det skulle råda osäkerhet om vad som skall ske med säkerheten. Om produkterna av olika skäl inte skulle komma till regelmässig användning, skulle det inte vara möjligt att förverka säkerheten, eftersom bevisning fortfarande skulle vara åtminstone teoretiskt möjlig, vilket medför att säkerheten inte kan röras, vilket varken gynnar tillverkaren, som i sak men inte ur rättslig synvinkel är gäldenär, eller den behöriga myndigheten, eftersom denna inte får förfoga över säkerheten.
95 Denna situation skulle dessutom stå i strid med säkerhetens funktion, såsom den definieras i artikel 3 a första stycket i 1985 års förordning, vilken är att utgöra "... garanti för att ett belopp betalas eller förverkas hos en behörig myndighet om en särskild förpliktelse inte uppfylls".(25) Tanken med säkerheten är således inte att den skall vara låst till dess att det bevisas att ett krav har uppfyllts som omöjligen kan uppfyllas. Säkerheten bör frisläppas eller förverkas beroende på om aktören uppfyller kravet eller inte. Det enda sättet att få reda på om en aktör har uppfyllt sin förpliktelse är, om denne inte själv framlägger bevisning därom, att bestämma en tidsfrist efter vars utgång tystnad anses innebära att förpliktelsen inte har uppfyllts. Detta är gemenskapslagstiftarens lösning.
96 Regelmässig användning av bearbetade produkter måste således bevisas under den tid som anges i artikel 28.1 b i 1985 års förordning, eller artikel 28.2, om den första tidsfristen är längre än den andra. Om gällande tidsfrist inte iakttas skall säkerheten förverkas.
97 Eftersom den första frågan har besvarats jakande, finns det ingen anledning att besvara den andra frågan.
Förslag till avgörande
98 Mot denna bakgrund förslår jag följande svar på Bundesfinanzhofs tolkningsfråga:
Artikel 10.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1722/93 av den 30 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EEG) nr 1766/92 och (EEG) nr 1418/76 om produktionsbidrag inom spannmåls- respektive rissektorn, skall tolkas så, att användning av en produkt som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 eller export av denna produkt till tredje land, såsom där föreskrivs, utgör ett primärt krav, i den mening som avses i artikel 20.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2220/85 av den 22 juli 1985 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter, varför bevisning om att kravet har uppfyllts måste framläggas inom den tidsfrist som fastställts i artikel 28 i nämnda förordning, vid äventyr av att säkerheten annars förverkas i sin helhet i enlighet med artikel 22.1 och 22.2 i denna förordning.
(1) - "Godkända produkter" är de produkter som uppräknas i olika förteckningar vilka oftast finns med som bilagor till förordningar om produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn. Beteckningen "godkända produkter" avser bland annat olika sorters papper (tidningspapper, kraftpapper, karbonpapper etc.) eller tyg. Begreppet omfattar även förestrad eller företrad stärkelse, vilken detta mål rör.
(2) - Sådan stärkelse omfattas av KN-nummer 3505 10 50.
(3) - Även kallad 1985 års förordning (EGT L 205, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 55).
(4) - Även kallad 1986 års förordning (EGT L 189, s. 12).
(5) - Kommissionens förordning av den 2 december 1987 om ändring av förordning nr 2169/86 (EGT L 342, s. 10).
(6) - Kommissionens förordning av den 24 januari 1989 om ändring av förordning nr 2169/86 (EGT L 20, s. 14).
(7) - Förordning om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EEG) nr 1766/92 och (EEG) nr 1418/76 om produktionsbidrag inom spannmåls- respektive rissektorn (EGT L 159, s. 112; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 151), även kallad 1993 års förordning.
(8) - Rådets förordning av den 21 juni 1976 om den gemensamma marknadsorganisationen för ris (EGT L 166, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 7, s. 104).
(9) - Rådets förordning av den 29 oktober 1975 om den gemensamma marknadsorganisationen för spannmål (EGT L 281, s. 1). Denna förordning upphävdes genom artikel 26.1 i rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 181, s. 21; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 29), i vilken anges att "... [h]änvisningar till den förordning som upphävs genom punkt 1 skall tolkas som hänvisningar till denna förordning ...".
(10) - Artikel 14 första stycket i 1993 års förordning.
(11) - Se exempelvis dom av den 5 maj 1988 i mål 91/87, Gutshof-Ei (REG 1988, s. 2541), punkt 9 och följande, av den 7 november 1991 i mål C-22/90, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I-5285), punkt 14 och följande, och av den 29 januari 1998 i mål C-315/96, Lopex Export (REG 1998, s. I-0317), punkt 18.
(12) - Artikel 7.2 i 1986 års förordning och artikel 8.2 i 1993 års förordning.
(13) - Fjärde övervägandet i 1986 års förordning.
(14) - Första övervägandet i 1986 års förordning och andra övervägandet i 1993 års förordning.
(15) - Tredje övervägandet i 1986 års förordning och sjätte övervägandet i 1993 års förordning.
(16) - Femte övervägandet i 1986 års förordning och tionde övervägandet i 1993 års förordning.
(17) - Sjätte övervägandet i 1986 års förordning och tolfte övervägandet i 1993 års förordning.
(18) - Första övervägandet i förordning nr 3642/87 om ändring i 1986 års förordning, och nionde övervägandet i 1993 års förordning.
(19) - Ibidem.
(20) - Vad avser produktionsbidragens respektive säkerheternas storlek, se punkterna 11 och 18 i detta förslag till avgörande.
(21) - Se i detta avseende dom av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers' Union m.fl. (REG 1997, s. I-4559), punkt 58.
(22) - Säkerheten skall enligt artikel 28 frisläppas om tidsfristen iakttas. Enligt artikel 21 skall säkerheten emellertid frisläppas så snart bevisning har lämnats om att samtliga krav har uppfyllts.
(23) - Se exempelvis domen i det ovannämnda målet National Farmers' Union m.fl., punkt 61.
(24) - Se bland annat dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 54, och av den 29 januari 1998 i mål C-161/96, Südzucker (REG 1998, s. I-0281), punkt 31.
(25) - Min kursivering.
Full & Egal Universal Law Academy