CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PHILIPPE LÉGER
presentate il 19 marzo 1998 ( *1 )
1.
L'operatore economico che utilizza amido naturale per la produzione di certe merci fruisce, a questo titolo, di restituzioni alla produzione. La concessione delle restituzioni è subordinata alla trasformazione dell'amido in «prodotti approvati» ( 1 ). Il fabbricante, inoltre, deve costituire una cauzione al fine di garantire che l'opera di trasformazione sia effettivamente realizzata.
2.
Nel caso in cui l'amido debba essere trasformato in amido esterificato o eterificato ( 2 ) l'operatore economico è tenuto, inoltre, ad effettuare una utilizzazione precisa dei prodotti trasformati (in prosieguo: l'«utilizzo corretto») o esportandoli verso paesi terzi oppure impiegandoli, all'interno del territorio doganale della Comunità, per la fabbricazione di prodotti diversi dai prodotti di base o da certi loro derivati, di cui costituiscono il risultato.
3.
Questo regime caratteristico è giustificato dalla particolare natura dell'amido esterificato o eterificato, che può essere nuovamente trasformato in prodotto di base permettendo così al fabbricante di cumulare indebitamente le restituzioni alla produzione. Il legislatore comunitario ha dunque previsto che l'amido esterificato o eterificato, una volta ottenuto, debba lasciare il territorio comunitario o che non vi possa essere trasformato se non a fini precisi, a pena di non svincolare la cauzione.
4.
Si chiede alla Corte di precisare la natura di quest'obbligo di utilizzo corretto dell'amido trasformato. In particolare, si tratta di stabilire se esso costituisca un'esigenza principale il cui adempimento dev'essere dimostrato entro un termine preciso con la conseguenza che, altrimenti, la cauzione viene incamerata.
I — La normativa comunitaria pertinente
Il regolamento (CEE) n. 2220/85
5.
Il regolamento della Commissione 22 luglio 1985, n. 2220, recante fissazione delle modalità comuni di applicazione del regime delle cauzioni per i prodotti agricoli ( 3 ), definisce, a seconda della loro importanza, i diversi tipi di esigenze che la normativa comunitaria può stabilire in materia agricola.
6.
Infatti l'art. 20 prevede quanto segue:
«1. Un obbligo può comprendere esigenze principali, secondarie o subordinate.
2. Per esigenza principale s'intende l'esigenza, essenziale ai fini del regolamento che la impone, di eseguire o di astenersi dall'ese-guire un'azione.
3. Per esigenza secondaria s'intende l'esigenza di rispettare il termine prescritto per soddisfare un'esigenza principale.
4. Per esigenza subordinata s'intende ogni altra esigenza imposta da un regolamento.
5. Il presente titolo non si applica quando la normativa comunitaria specifica non ne abbia definito la esigenza o le esigenze principali».
7.
Peraltro, il regolamento del 1985 precisa le conseguenze, sulla cauzione, della violazione di un'esigenza principale e, quando la normativa applicabile non ne abbia fatto menzione, i termini entro i quali dev'essere presentata la prova del soddisfacimento delle esigenze prescritte.
8.
L'art. 22, nn. 1 e 2, dispone infatti quanto segue:
«1. La cauzione è interamente incamerata per il quantitativo per il quale un'esigenza principale non è stata soddisfatta.
2. Un'esigenza principale è considerata non soddisfatta se la relativa prova non è fornita entro il termine prescritto, salvo caso di forza maggiore (...)».
9.
L'art. 28 recita:
«1. Qualora non sia previsto alcun limite di tempo per la presentazione delle prove occorrenti per ottenere lo svincolo della cauzione, è prescritta la seguente:
a)
dodici mesi a decorrere dal termine stabilito per soddisfare l'esigenza o le esigenze principali, oppure
b)
ove non sia stato fissato un tale termine, dodici mesi a decorrere dalla data alla quale sono state soddisfatte l'esigenza o le esigenze principali.
2. Salvo caso di forza maggiore, il termine stabilito al paragrafo 1 non può superare i tre anni a decorrere dalla data in cui la cauzione è stata costituita per l'obbligo assunto».
Il regolamento (CEE) n. 2169/86
10.
L'art. 4, n. 1, del regolamento della Commissione 10 luglio 1986, n. 2169, che stabilisce le modalità di applicazione relative al controllo e al pagamento delle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso ( 4 ), prevede che: «Il fabbricante che desidera ottenere una restituzione alla produzione chiede per iscritto all'autorità competente dello Stato membro in cui l'amido o la fecola verranno trasformati un certificato di restituzione».
11.
È richiesta la previa costituzione di una cauzione in base alle condizioni previste dall'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2169/86, come integrato dal regolamento (CEE) n. 3642/87 ( 5 ), che stabilisce:
«Il rilascio del certificato è subordinato alla costituzione di una cauzione da parte del fabbricante presso l'autorità competente, pari a 25 ECU per tonnellata di amido o fecola, moltiplicato per il coefficiente relativo al tipo di fecola o di amido da utilizzare in conformità dell'allegato.
Tuttavia, se il prodotto indicato nel certificato rientra nella sottovoce 39.06 B I della tariffa doganale comune (NC 35051050), la cauzione è pari al 105% della restituzione alla produzione di cui è prevista la concessione per la trasformazione del prodotto di cui trattasi».
12.
L'art. 7, n. 2, prevede quanto segue:
«L'esigenza principale ai sensi dell'articolo 20 del regolamento (CEE) n. 2220/85 è la trasformazione, entro il periodo di validità del certificato, del quantitativo di amido o fecola indicato nella domanda nei prodotti approvati specificati nella domanda stessa. Tuttavia, se un fabbricante ha trasformato almeno il 95% del quantitativo di amido o fecola indicato nella domanda, si considera che egli abbia adempiuto la suddetta esigenza principale».
13.
L'art. 7, n. 4, subordina lo svincolo della cauzione a condizioni particolari quando il prodotto interessato rientri sotto il codice NC 35051050. Nella versione del regolamento (CEE) n. 165/89 ( 6 ), tale testo precisa:
«Fatto salvo il disposto del paragrafo 2, la cauzione di cui al paragrafo 1, secondo comma, è svincolata solo se le competenti autorità hanno ottenuto la prova che il prodotto di cui al codice NC 35051050 è:
a)
stato usato per la fabbricazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato 1, oppure
b)
stato esportato verso paesi terzi (...)».
Il regolamento (CEE) n. 1722/93
14.
Come indicato nel suo tredicesimo ‘considerando’, il regolamento della Commissione 30 giugno 1993, n. 1722 ( 7 ), «(...) riprende, adattandole alla situazione attuale del mercato, le norme del regolamento (CEE) n. 2169/86 (...)» e, di conseguenza, lo abroga.
15.
Esso impone, questa volta, la costituzione di due garanzie distinte.
16.
La prima di tali garanzie è prevista dall'art. 8, il quale stabilisce:
«1. Il rilascio di un titolo è subordinato alla costituzione da parte del fabbricante, presso l'autorità competente, di una cauzione pari a 15 ECU per tonnellata di amido o di fecola di base, moltiplicati eventualmente per il coefficiente corrispondente al tipo di amido o di fecola da utilizzare, riportato nell'allegato II.
2. La cauzione viene svincolata conformemente al disposto del regolamento (CEE) n. 2220/85. L'obbligazione principale, ai sensi dell'articolo 20 di detto regolamento, è costituita dalla trasformazione della quantità di fecola o di amido indicata nella domanda in prodotti approvati, nei limiti del periodo di validità del titolo. Tuttavia, se un fabbricante ha trasformato almeno il 90% della quantità di fecola o di amido indicata nella domanda, si considera che abbia adempiuto detta obbligazione principale».
17.
La costituzione della seconda cauzione è prescritta dall'art. 9, n. 2, quando i prodotti in causa rientrino sotto il codice NC 3505 10 50.
18.
In base a tale articolo, «[s]e il prodotto indicato nel titolo rientra sotto il codice NC 35051050, la notificazione di cui al paragrafo 1 è accompagnata dal deposito di una cauzione pari all'importo della restituzione da pagare per la fabbricazione del prodotto in oggetto».
19.
Le condizioni per lo svincolo della cauzione di cui all'art. 9 sono enunciate nell'art. 10, n. 1, che stabilisce:
«1. La cauzione di cui all'articolo 9, paragrafo 2, viene svincolata soltanto se all'autorità competente è stata prodotta la prova che il prodotto di cui al codice NC 35051050 è stato:
a)
utilizzato per fabbricare, all'interno del territorio doganale della Comunità, prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato II, oppure
b)
esportato nei paesi terzi. In caso di esportazione diretta verso un paese terzo, la cauzione viene svincolata soltanto se all'autorità competente è stata prodotta la prova che il prodotto in oggetto ha lasciato il territorio doganale della Comunità».
20.
Disposizioni transitorie sono previste dall'art. 14, secondo comma, che recita:
«Ai fini dello svincolo della cauzione a norma dell'art. 7 del regolamento (CEE) n. 2169/86, le disposizioni dell'art. 10 si applicano anche ai fascicoli ancora in sospeso al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento».
II — I fatti e il processo a quo
21.
La ricorrente nel processo a quo, Kyritzer Stärke GmbH (in prosieguo: la «Kyritzer» o la «ricorrente nel processo a quo»), trasforma amido naturale in prodotti approvati e, in particolare, in amido esterificato. Essa percepisce a tale titolo restituzioni alla produzione.
22.
Nel dicembre 1991 e nel gennaio 1992 sono state sottoposte a verifica ufficiale rispettivamente 1000 tonnellate e 700 tonnellate di fecola di patate. Le restituzioni alla produzione per la fabbricazione di prodotti rientranti sotto il codice NC 35051050 sono state fissate, rispettivamente, con titolo di restituzione del 9 dicembre 1991, modificato dal titolo di restituzione del 16 marzo 1992, e del 22 gennaio 1992, modificato dal titolo del 24 marzo 1992.
23.
In virtù dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2169/86, lo Hauptzollamt di Potsdam ha richiesto alla Kyritzer il pagamento di cauzioni che ammontavano rispettivamente a 288555,62 DM e 216877,42 DM.
24.
Con notifiche di conclusa trasformazione del 10 gennaio e del 22 febbraio 1992, la ricorrente ha dichiarato la fabbricazione di amido eterificato o esterificato (in prosieguo: i «prodotti trasformati») per quantitativi che ammontavano rispettivamente a 950,94 e a 631,58 tonnellate.
25.
Le prove del conforme utilizzo di questo amido modificato sono state prodotte, il 24 febbraio 1995, solo per quantitativi che ammontavano rispettivamente a 706,870 e a 587,061 tonnellate. Di conseguenza, con provvedimento 9 maggio 1995, lo Hauptzollamt ha disposto l'incameramento delle cauzioni, per 74060,58 DM dal 17 marzo 1995, e per 33869,95 DM dal 25 marzo 1995, date di scadenza del termine previsto dall'art. 28, n. 2, del regolamento del 1985.
26.
I reclami presentati contro il provvedimento dello Hauptzollamt sono stati respinti, così come il ricorso sul merito promosso dinanzi al Finanzgericht.
27.
Con l'appello presentato al Bundesfinanzhof, la ricorrente nel processo a quo sostiene, in particolare, che la prova dell'utilizzo corretto dei prodotti trasformati non costituisce un'esigenza principale ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento del 1985, di modo che né l'art. 22, n. 1, né il combinato disposto dell'art. 22, n. 2, e dell'art. 28, n. 2, di detta disposizione giustificherebbero il provvedimento impugnato. Non si tratterebbe neppure di un'esigenza secondaria, bensì di un'esigenza subordinata. Quest'ultima, tuttavia, non darebbe luogo all'incameramento di una parte della cauzione in base alle condizioni dell'art. 24 del regolamento del 1985, avendo quest'ultimo lo scopo di sanzionare la violazione di un obbligo e non il ritardo nella sua esecuzione.
III — Le questioni pregiudiziali
28.
Ritenendo che alcuni elementi accreditino la tesi secondo la quale l'utilizzo corretto dei prodotti trasformati costituisce un'esigenza principale, mentre altri elementi militano in senso contrario, il Bundesfinanzhof ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:
«1)
Se l'utilizzo dei prodotti della trasformazione rientranti sotto il codice NC 35051050, prescritto dal combinato disposto degli artt. 10, n. 1, e 14, n. 2, del regolamento n. 1722/93, costituisca un'esigenza principale ai sensi dell'art. 20, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2220/85, il cui adempimento deve essere dimostrato nel termine fissato all'art. 28, n. 2, del regolamento n. 2220/85, con la conseguenza che, altrimenti, la cauzione prestata viene incamerata ai sensi dell'art. 22, nn. 1 e 2, di tale regolamento.
2)
Nell'ipotesi di soluzione negativa alla questione sub 1), se sulla base delle pertinenti norme di diritto comunitario sia altrimenti desumibile un termine entro il quale debba essere prodotta la prova che i prodotti di trasformazione sono stati utilizzati conformemente alle disposizioni dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 1722/93, con la conseguenza che, se la detta prova viene prodotta tardivamente, la cauzione viene incamerata in tutto o in parte (e, in tal caso, in quale misura)».
IV — La prima questione
29.
Con la prima questione il giudice a quo interroga la Corte circa l'esatta natura dell'utilizzo corretto dei prodotti trasformati, dal quale dipendono le sorti delle cauzioni costituite.
30.
Per risolvere tale questione, occorre procedere all'interpretazione dei regolamenti del 1986 e del 1993, che sono all'origine dell'esigenza dell'utilizzo corretto, nonché del regolamento del 1985 che ne precisa il regime giuridico.
A — La determinazione detta normativa applicabile
31.
In primo luogo, faccio notare che il regolamento del 1985 si applica al caso di specie. Risulta infatti dall'art. 1 del detto regolamento che esso «(...) stabilisce le norme che disciplinano le cauzioni previste dai seguenti regolamenti [ivi elencati] o dai loro regolamenti di applicazione, salvo. disposizione contraria dei regolamenti in causa (...)».
32.
Pertanto il citato art. 1 menziona al tempo stesso il regolamento (CEE) n. 1418/76 ( 8 ), di cui il regolamento del 1993 ha precisamente lo scopo di determinare le modalità di attuazione, e il regolamento (CEE) n. 2727/75 ( 9 ), sostituito dal citato regolamento n. 1766/92, che costituisce l'altro regolamento di base del regolamento del 1993. Non vi è dubbio, quindi, che il regime delle cauzioni da applicare sia quello dettato dal regolamento del 1985.
33.
La controversia principale, peraltro, benché sorta in seguito a una domanda di restituzioni alla produzione formulata nel 1991 e benché sia sottratta, di conseguenza, all'applicazione del regolamento del 1993, entrato in vigore il 1° luglio 1993 ( 10 ), è soggetta alle disposizioni dell'art. 10 del regolamento del 1993, conformemente al disposto dell'art. 14 dello stesso.
34.
Ricordo che, ai sensi di detto articolo, ai fini dello svincolo della cauzione costituita a norma dell'art. 7 del regolamento del 1986, l'art. 10 si applica alle pratiche ancora in sospeso al momento dell'entrata in vigore del regolamento del 1993.
35.
Oltre alle condizioni cui è subordinato lo svincolo della cauzione costituita per garantire il conforme utilizzo dei prodotti trasformati, l'art. 10 enumera le modalità per stabilire, presentare e verificare la prova di tale utilizzo.
36.
Sembra tuttavia che le similitudini esistenti fra il regolamento del 1986 e quello del 1993 ne giustifichino l'interpretazione congiunta al fine di risolvere le questioni sollevate dal giudice a quo.
37.
La lettera del tredicesimo ‘considerando’golamento del 1993 rivela, infatti che gli scopi di entrambi i testi sono identici e che i loro contenuti sono simili, distinguendosi solo in ragione di certi adeguamenti giustificati dalla situazione contingente del mercato.
Β — La natura dell'utilizzo corretto
38.
Al fine di determinare se l'utilizzo corretto debba qualificarsi come esigenza principale, occorre far riferimento al dettato dei regolamenti applicabili, allo scopo perseguito dal legislatore comunitario e all'economia generale del sistema istituito dai detti regolamenti, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte ( 11 ).
Il contenuto dei regolamenti
39.
In primo luogo va rilevato che la sola esigenza principale espressamente menzionata dai due regolamenti è la trasformazione della fecola o dell'amido in prodotti approvati ( 12 ).
40.
L'accento è dunque posto sull'importanza di una trasformazione di tali prodotti grezzi in prodotti determinati, cosa alla quale è subordinato il pagamento delle restituzioni alla produzione ( 13 ).
41.
L'esigenza di un utilizzo corretto dei prodotti trasformati non è oggetto di una qualificazione similare.
42.
L'istituzione di un regime riservato ai prodotti che rientrano nella voce doganale NC 35051050 è nata dalle modifiche apportate nel 1987 e nel 1989 al regolamento del 1986, con le quali sono stati aggiunti il secondo comma dell'art. 7, n. 1, e il n. 4 dello stesso art. 7, entrambi citati.
43.
Il dispositivo di legge iniziale è stato dunque completato con la determinazione di un importo della garanzia specifica per la fabbricazione di questi prodotti e con l'obbligo del loro utilizzo corretto, la cui prova consente di svincolare la cauzione stessa.
44.
Detti cambiamenti non hanno tuttavia esteso all'utilizzo corretto la qualificazione di esigenza principale.
45.
Neppure le modifiche avvenute in conseguenza dell'emanazione del regolamento del 1993, che consistono principalmente nell'ob-bligo di costituire una seconda cauzione atta a garantire un utilizzo corretto dei prodotti, designano tale utilizzo come esigenza principale.
46.
È giocoforza dunque domandarsi se questa limitata qualificazione sia deliberata e debba, di conseguenza, essere interpretata alla lettera, oppure se sia il risultato di un'omissione, cosa che ne giustificherebbe un'interpretazione meno restrittiva.
47.
La questione non è priva di importanza poiché, a seconda dei casi, la cauzione costituita da un operatore economico che sia venuto meno al proprio obbligo di utilizzo corretto viene incamerata in tutto o in parte, dal momento che il regolamento del 1985 riserva l'incameramento integrale di una cauzione al mancato rispetto di un'esigenza principale.
48.
Peraltro, un testo normativo che sottopone due obblighi diversi ad un medesimo regime — l'incameramento totale di una cauzione in caso di mancato adempimento del debitore — mentre la qualificazione da cui dipende l'applicazione di tale regime è riservata ad uno soltanto di questi obblighi pone il problema della sua comprensione da parte degli operatori economici ai quali esso verrà applicato.
49.
Per chiarire il senso delle disposizioni controverse, occorre esaminare gli scopi perseguiti dai due regolamenti in discussione.
Gli scopi perseguiti
50.
Come indicato nel primo ‘considerando’ del regolamento del 1993, la particolare situazione del mercato dell'amido, e soprattutto la necessità di mantenere prezzi concorrenziali rispetto a quelli dell'amido prodotto nei paesi terzi e importati sotto forma di merci per le quali il regime d'importazione non assicura una sufficiente protezione dei prodotti comunitari, giustificano l'esistenza di restituzioni alla produzione affinché le industrie utilizzatrici possano disporre dell'amido e di taluni prodotti derivati a un prezzo inferiore a quello che risulterebbe dall'applicazione delle regole dell'organizzazione comune dei mercati per i prodotti in oggetto.
51.
I regolamenti applicabili mirano, in particolare, a stabilire le modalità di controllo e di pagamento delle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso affinché le regole applicabili siano identiche in tutti gli Stati membri ( 14 ).
52.
È previsto che le restituzioni alla produzione debbano essere pagate per l'impiego di amido o fecola e di taluni prodotti derivati utilizzati nella fabbricazione di determinate merci ( 15 ) e che il loro pagamento non venga effettuato prima che la trasformazione abbia avuto luogo ( 16 ).
53.
Il legislatore comunitario indica, infine, che occorre definire le condizioni principali degli obblighi a carico dei produttori e il cui adempimento è garantito dalla costituzione di una cauzione ( 17 ).
54.
La finalità della disciplina comunitaria è dunque quella di tutelare prodotti comunitari derivati dall'amido o dalla fecola grazie ad un meccanismo di restituzioni alla produzione destinato a compensare la differenza tra i prezzi comunitari di queste materie prime e quelli praticati nei paesi terzi.
55.
Ne risulta che la trasformazione in prodotti approvati costituisce l'operazione essenziale ricercata dal legislatore, la sola di natura tale da giustificare, una volta compiuta, la concessione di restituzioni alla produzione.
56.
Tuttavia le modifiche apportate nel 1987 e nel 1989 al regolamento del 1986 e riprese, in sostanza, nel regolamento del 1993 mirano a trarre le conseguenze derivanti dalla particolare natura dell'amido esterificato o eterificato, che può condurre a trasformazioni speculative realizzate allo scopo di fruire più di una volta della restituzione alla produzione ( 18 ).
57.
Il legislatore comunitario ha ritenuto che, per evitare tali speculazioni, fosse opportuno prevedere misure intese a garantire che l'amido esterificato o eterificato non venga più ritrasformato in materia prima, la cui utilizzazione possa dar luogo a una domanda di restituzione ( 19 ).
58.
Ricordiamo che l'art. 20, n. 2, del regolamento del 1985 definisce come esigenza principale quella essenziale ai fini del regolamento che l'impone.
59.
Non vi è dubbio che la lotta contro le frodi nel campo delle operazioni di trasformazione dell'amido o della fecola in amido esterificato o eterificato sia, dal 1987, uno degli scopi perseguiti dal legislatore comunitario nei regolamenti applicabili. Inoltre, l'utilizzo corretto dei prodotti trasformati è il mezzo adottato per raggiungere tali scopi.
60.
Di conseguenza, mi sembra che la finalità perseguita dalla normativa vigente sia atta a giustificare il fatto che l'utilizzo corretto venga qualificato come esigenza principale.
L'economia generale dei regolamenti
61.
È necessario collocare l'esigenza dell'utilizzo conforme all'interno della normativa applicabile.
62.
Come abbiamo visto, i regolamenti del 1986 e del 1993 istituiscono un sistema di sovvenzioni comunitarie a vantaggio di certi prodotti fabbricati per mezzo dell'amido o della fecola, allo scopo di compensare le differenze di prezzo che esistono fra la produzione degli Stati membri e quella dei paesi terzi.
63.
Le restituzioni alla produzione sono dunque al centro del dispositivo istituito e costituiscono l'oggetto stesso della normativa applicabile nonché lo strumento principale della sua attuazione. Sono queste restituzioni, infatti, che consentono di realizzare le operazioni economiche da tutelare.
64.
Pertanto, ci si potrebbe sorprendere di rilevare che la concessione delle restituzioni non è parimenti subordinata all'utilizzo corretto dei prodotti trasformati.
65.
Questa differenza di regime ha tuttavia una propria logica. La trasformazione dei prodotti agricoli costituisce l'operazione di base che giustifica le restituzioni alla produzione, la cui funzione è di compensare le differenze di prezzo, mentre l'obbligo di utilizzo corretto dei prodotti, caratteristico di taluni di essi, mira a prevenire ogni sviamento dal sistema di pagamento delle restituzioni. La diversa natura dei due tipi di operazione giustifica quindi che per garantire la destinazione normale dei prodotti sia stato preso in considerazione unicamente il ricorso ad un sistema di cauzioni, senza che tale scelta sminuisca l'importanza del posto occupato da questa fase nel dispositivo di legge.
66.
Faccio notare altresì che la cauzione, in origine unica, è stata poi raddoppiata per garantire in modo specifico questo utilizzo, a riprova del fatto che la preoccupazione del legislatore in tema di frode è stata almeno altrettanto vigile di quella relativa alla realizzazione della stessa politica agricola comune.
67.
D'altronde, se l'utilizzo corretto dei prodotti trasformati non fosse un'esigenza principale, potrebbe trattarsi unicamente, a mio parere, di un'esigenza subordinata. Infatti, l'art. 20, n. 3, del regolamento del 1985 intende per esigenza secondaria il rispetto del termine stabilito per soddisfare un'esigenza principale, cosa che non può avvenire nel caso dell'utilizzo corretto previsto dagli artt. 7, n. 4, del regolamento del 1986 e 10, n. 1, del regolamento del 1993, i quali decretano un obbligo di compiere un atto senza far menzione di alcun limite di tempo.
68.
Ora, la sanzione della violazione di un'esigenza subordinata che, ai sensi dell'art. 24 del regolamento del 1985, comporta l'incameramento «(...) del 15% della parte relativa alla cauzione», appare incompatibile sia con l'istituzione, ad opera del regolamento del 1993, di una cauzione riservata all'utilizzo corretto, sia con la destinazione delle cauzioni in materia agricola così come utilizzate dal diritto comunitario.
69.
Infatti, non si può pensare che il legislatore comunitario abbia previsto la costituzione di una cauzione supplementare e ne abbia fissato l'ammontare prevedendo che la violazione dell'atto così garantito fosse passibile soltanto della perdita di una parte di detta somma limitata a tale percentuale.
70.
L'esistenza di un rischio massimo equivalente al 15% della cauzione priverebbe evidentemente la normativa applicabile di qualunque effetto dissuasivo nonché di qualunque effetto utile in quanto, ricorrendo alla frode, un operatore economico potrebbe mirare a percepire una nuova restituzione alla produzione di importo pari all'intera cauzione ( 20 ).
71.
Risulta inoltre dall'art. 3 del regolamento del 1985 che una cauzione è una somma destinata ad essere pagata o incamerata in caso di inadempimento di un determinato obbligo, in modo che l'ipotesi di una perdita totale della cauzione non può mai essere esclusa.
72.
Si deve pertanto constatare che la lotta contro le frodi, nel caso dei prodotti che rientrano sotto il codice NC 35051050, occupa un posto essenziale in seno al sistema messo in atto dalla normativa comunitaria. Il rischio finanziario che la riscossione illegittima di più restituzioni per uno stesso prodotto comporta per il sistema giustifica il fatto che l'utilizzo corretto sia posto a livello di esigenza principale, anche se va deplorato il fatto che il legislatore non abbia fornito una qualificazione esplicita in tal senso, con il rischio di dar vita ad interpretazioni divergenti.
73.
Ricordo tuttavia che la valutazione che la Corte effettua di una normativa comunitaria, con riguardo al principio della certezza del diritto, tiene conto della qualità di addetto al settore della persona interessata, che si suppone possa comprendere, più di un semplice privato, la portata esatta di un testo normativo ambiguo sulla scorta di elementi diversi dal suo tenore letterale ( 21 ).
74.
Del resto, il dibattito sulla qualificazione dell'esigenza di cui si discute non presenta interesse se non per la determinazione della sanzione applicabile in caso di mancata esecuzione. Ritengo, infatti, che si imponga alla Kyritzer il rispetto del termine applicabile in virtù dell'art. 28 del regolamento del 1985, quale che sia il livello di esigenza riconosciuto all'utilizzo corretto, dal momento che il regolamento non limita tale termine alla prova di esigenze principali e dal momento che nessuna posta in gioco giustificherebbe un'interpretazione del genere ( 22 ). Di conseguenza l'obbligo, a carico della ricorrente nel processo a quo, di dar prova dell'utilizzo corretto entro un certo termine non presentava alcuna ambiguità e non era condizionato dall'incertezza che poteva derivare dalla semplice lettura della disposizione che istituisce tale utilizzo.
75.
Concludo pertanto nel senso che l'utilizzo corretto prescritto dall'art. 10, n. 1, del regolamento del 1993 per i prodotti trasformati di cui al codice NC 35051050 costituisce un'esigenza principale.
C — Il termine per la presentazione delle prove e l'incameramento della cauzione
76.
Risulta dall'art. 21 del regolamento del 1985 che una cauzione è svincolata non appena sia stata fornita la prova che tutte le esigenze principali, secondarie e subordinate sono state soddisfatte.
77.
L'art. 7, n. 4, del regolamento del 1986 e l'art. 10, n. 1, del regolamento del 1993 confermano che l'adempimento dell'esigenza dell'utilizzo corretto è una condizione preliminare per lo svincolo della cauzione.
78.
L'art. 28 del regolamento del 1985 disciplina l'ipotesi, come quella del caso di specie, in cui non sia stato previsto alcun termine per la presentazione delle prove occorrenti per ottenere lo svincolo di una cauzione. Il termine in tal caso è di dodici mesi, con una decorrenza diversa a seconda che un termine massimo sia stato o meno specificato per soddisfare l'esigenza principale.
79.
Come la Commissione, ritengo che sia il caso di far riferimento al regolamento del 1986 per verificare l'esistenza di un tale limite di tempo poiché è sotto l'impero di detto regolamento che è stato sottoscritto l'impegno di trasformazione e di conforme utilizzo dei prodotti trasformati. Soprattutto, l'art. 10 del regolamento del 1993 non è applicabile alle pratiche in sospeso se non in vista dello svincolo della cauzione. Sono dunque le condizioni che caratterizzano l'utilizzo corretto e le modalità di controllo della loro effettiva realizzazione, così come enunciate dal regolamento del 1993, che debbono essere applicate retroattivamente, e non la questione del termine per soddisfare una delle esigenze di legge.
80.
Tuttavia, contrariamente alla Commissione, non ritengo che l'esigenza dell'utilizzo corretto vada soggetta allo stesso regime di scadenze previsto per l'esigenza della trasformazione, benché sia l'una che l'altra debbano rispondere alla medesima qualificazione di esigenza principale.
81.
Infatti l'art. 7, n. 4, del regolamento del 1986 non sottopone l'utilizzo corretto ad alcuna condizione temporale mentre l'art. 7, n. 2, prescrive che la trasformazione deve aver luogo entro il periodo di validità del titolo di restituzione.
82.
L'estensione all'utilizzo corretto del termine applicabile alla trasformazione della fecola o dell'amido deriva da una lettura estensiva del regolamento che non può essere ammessa, considerate le differenze fra i due tipi di fabbricazione dei prodotti a base di fecola o di amido. Infatti la trasformazione è la fase del processo industriale che il legislatore comunitario si è prefisso di sostenere, mentre l'utilizzo corretto è considerato un'esigenza principale al solo fine della lotta contro le frodi. In mancanza di detta esigenza, esso non sarebbe altro che la conseguenza di scelte industriali o commerciali e non avrebbe alcun carattere naturale o sistematico.
83.
Non si può pertanto sostenere, come fanno la Commissione e il giudice a quo, che l'utilizzo corretto costituisce il prolungamento necessario della trasformazione, di modo che esso debba sottostare al regime di cui all'art. 7, n. 2.
84.
Ne consegue che i produttori non sono soggetti ad alcun limite di tempo per procedere all'utilizzo corretto dei prodotti trasformati. Va dunque applicato l'art. 28, n. 1, lett. b), del regolamento del 1985.
85.
La prova dell'utilizzo corretto deve quindi essere presentata, come suggerito dal Bundesfinanzhof, entro un termine massimo di dodici mesi a decorrere dalla data in cui tale utilizzo è avvenuto.
86.
Tuttavia, in forza dell'art. 28, n. 2, del regolamento del 1985, tale termine «[s]alvo caso di forza maggiore (...) non può superare i tre anni a decorrere dalla data in cui la cauzione è stata costituita per l'obbligo assunto».
87.
Se si considera, come la Kyritzer e la Commissione lasciano intendere, che una delle cauzioni è stata costituita nel dicembre 1991 e l'altra nel gennaio 1992, la prova dell'utilizzo corretto avrebbe dovuto essere fornita, al più tardi, nel dicembre 1994 e nel gennaio 1995. Non è contestato che l'utilizzo corretto abbia avuto luogo tra l'aprile e il settembre 1995, per cui il termine ex art. 28, n. 2, del regolamento del 1985 era scaduto.
88.
Di conseguenza, la cauzione dev'essere dichiarata integralmente incamerata, conformemente al disposto dell'art. 22, nn. 1 e 2, del regolamento del 1985.
89.
Non mi sembra fondato l'argomento della Kyritzer secondo cui, se la normativa comunitaria dovesse essere interpretata nel senso di prevedere la perdita della cauzione nel caso in cui sia scaduto il termine per la presentazione della prova, il fabbricante di un prodotto di cui al codice NC 35052050 sarebbe vittima di una discriminazione ingiustificata rispetto agli altri fabbricanti di prodotti approvati.
90.
Come ha rilevato la stessa ricorrente nel processo a quo, il principio di un trattamento differenziato tra un fabbricante di amido esterificato o eterificato e il fabbricante di un altro prodotto approvato si giustifica in forza del rischio di frode inerente all'attività del primo. Poiché queste situazioni sono diverse, è dunque conforme al principio di non discriminazione il fatto che esse non vengano trattate in modo uguale e che al processo di produzione di questo tipo di amido venga riservato un regime particolare ( 23 ).
91.
Per quanto riguarda la violazione del principio di proporzionalità invocata dalla Kyritzer e derivante dall'interpretazione proposta, occorre verificare, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, se i mezzi impiegati siano atti a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo ( 24 ).
92.
La perdita dell'intera cauzione nel caso in cui la prova dell'utilizzo corretto non venga presentata entro un certo termine è, senza dubbio, atta a conseguire lo scopo, perseguito dal legislatore, della lotta contro le frodi.
93.
Quanto al carattere necessario dei mezzi utilizzati, non sono convinto che per indurre il produttore a rispettare l'esigenza dell'utilizzo sarebbe sufficiente, come sostenuto dalla Kyritzer, prolungare la cauzione fino a quando non venga presentata la prova dell'utilizzo corretto.
94.
Un regime che subordini lo svincolo della cauzione alla prova dell'utilizzo corretto, senza un limite di tempo preciso, provocherebbe gravi inconvenienti dando luogo ad una situazione di incertezza quanto al preciso status della cauzione. Infatti nel caso in cui, per ragioni diverse, l'utilizzo corretto non venga realizzato, l'impossibilità di dichiarare l'incameramento della cauzione, conseguente alla facoltà, perlomeno teorica, di presentare una prova della sua esecuzione senza condizioni temporali, paralizzerebbe definitivamente la cauzione a danno dell'operatore economico, debitore di fatto anche se non in diritto, nonché dell'autorità competente, che non sarebbe autorizzata a disporre della cauzione stessa.
95.
Tale situazione sarebbe inoltre contraria alla funzione stessa della cauzione, definita dall'art. 3, lett. a), primo comma, del regolamento del 1985, come «(...) la garanzia che, in caso di mancato adempimento di un particolare obbligo, una determinata somma sarà versata da un organismo competente o da questo incamerata» ( 25 ). La garanzia non è quindi destinata a restare subordinata alla prova dell'esecuzione di un obbligo divenuto impossibile. Essa dev'essere svincolata o incamerata a seconda che l'operatore abbia o meno adempiuto al proprio obbligo. Ora, il solo mezzo per sapere se un operatore si sia conformato al proprio obbligo, nel caso in cui non ne presenti egli stesso la prova, consiste nel fissare un limite di tempo oltre il quale il suo silenzio equivalga ad inadempimento. È la scelta che è stata adottata dal legislatore comunitario.
96.
L'utilizzo corretto dei prodotti trasformati deve dunque essere provato entro il termine di cui all'art. 28, n. 1, lett. b), del regolamento del 1985, o entro il termine di cui all'art. 28, n. 2, se il primo termine è superiore al secondo. Il mancato rispetto del termine applicabile comporta l'incameramento della cauzione.
97.
Avendo risolto positivamente la prima questione pregiudiziale, non vi è motivo di risolvere la seconda.
Conclusioni
98.
Avuto riguardo a tali considerazioni, propongo di risolvere nel modo seguente la prima questione pregiudiziale sollevata dal Bundesfinanzhof:
«L'art. 10, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 30 giugno 1993, n. 1722, recante modalità d'applicazione dei regolamenti (CEE) n. 1766/92 e (CEE) n. 1418/76 del Consiglio riguardo alle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso, rispettivamente, dev'essere interpretato nel senso che l'utilizzo di un prodotto di cui al codice NC 35051050 o l'esportazione di tale prodotto in paesi terzi, come disposto da detta norma, costituisce un'esigenza principale ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 22 luglio 1985, n. 2220, recante fissazione delle modalità comuni di applicazione del regime delle cauzioni per i prodotti agricoli, il cui rispetto dev'essere provato entro il termine fissato dall'art. 28 di detto regolamento, pena l'incameramento dell'intera cauzione in forza dell'art. 22, nn. 1 e 2, dello stesso regolamento».
( *1 ) Lingua originale: il francese.
( 1 ) I «prodotti approvati» sono prodotti enumerati nelle diverse liste per la maggior parte allegate ai regolamenti relativi alle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso. La denominazione di «prodotti approvati» sta ad indicare, in particolare, differenti specie di carta (carta da giornale, carta kraft, carta carbone, ecc.) o di tessuto. Allo stesso modo, vi è incluso l'amido esterificato o eterificato, di cui si discute nel caso di specie.
( 2 ) Prodotti indicati sotto il codice NC 35051050.
( 3 ) In prosieguo: il «regolamento del 1985» (GU L 205, pag. 5).
( 4 ) In prosieguo: il «regolamento del 1986» (GU L 189, pag. 12).
( 5 ) Regolamento della Commissione 2 dicembre 1987, che modifica il regolamento n. 2169/86 (GU L 342, pag. 10).
( 6 ) Regolamento della Commissione 24 gennaio 1989, che modifica il regolamento n. 2169/86 (GU L 20, pag. 14).
( 7 ) Regolamento recante modalità d'applicazione dei regolamenti (CEE) n. 1766/92 e (CEE) n. 1418/76 del Consiglio riguardo alle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso, rispettivamente (GU L 159, pag. 112; in prosieguo: il «regolamento del 1993»).
( 8 ) Regolamento del Consiglio 21 giugno 1976, relativo all'orga-nizzazione comune del mercato del riso (GU L 166, pag. 1).
( 9 ) Regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, relativo all'or-ganizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 281, pag. 1). Tale regolamento è stato abrogato dall'art. 26, paragrafo 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1766, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 181, pag. 21), il quale precisa inoltre: «(...) I riferimenti al regolamento abrogato a norma del paragrafo 1 s'intendono fatti al presente regolamento (...)».
( 10 ) Art. 14, primo comma, del regolamento del 1993.
( 11 ) V., per esempio, sentenze 5 maggio 1988, causa 91/87, Gutshof-Ei (Racc. pag. 2541, punto 9 e ss.); 7 novembre 1991, causa C-22/90, Francia/Commissione (Racc. pag. I-5285, punto 14 e ss.), e 29 gennaio 1998, causa C-315/96, Lopex Export (Racc. pag. I-317, punto 18).
( 12 ) Art 7, n. 2, del regolamento del 1986 e art. 8, n. 2, del rego-lamento del 1993.
( 13 ) Quarto ‘considerando’ golamento del 1986.
( 14 ) Primo ‘considerando’ del regolamento del 1986 e secondo ‘considerando’ del regolamento del 1993.
( 15 ) Terzo ‘considerando’ del regolamento del 1986 e sesto ‘con-siderando’ del regolamento del 1993.
( 16 ) Quinto ‘considerando’ del regolamento del 1986 e decimo ‘considerando’ del regolamento del 1993.
( 17 ) Sesto ‘considerando’ del regolamento del 1986 e dodicesimo ‘considerando’ del regolamento del 1993.
( 18 ) Primo ‘considerando’ del regolamento n. 3642/87 che modifica il regolamento del 1986 e nono ‘considerando’ del regolamento del 1993.
( 19 ) Ibidem.
( 20 ) Sull'ammontare rispettivamente delle restituzioni alla produzione e delle cauzioni, v. i paragrafi 11 e 18 delle presenti conclusioni.
( 21 ) V., in tal senso, sentenza 17 luglio 1997, causa C-354/95, National Farmers' Union e a. (Race. pag. I-4559, punto 58).
( 22 ) Dal rispetto del termine dell'art. 28 dipende lo svincolo della cauzione. Ora, in base all'art. 21, la cauzione è svincolata non appena sia stata fornita la prova che tutte le esigenze sono state rispettate.
( 23 ) V, per esempio, la citata sentenza National Farmers' Union e a., punto 61.
( 24 ) V, in particolare, sentenze 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-2405, punto 54), e 29 gennaio 1998, causa C-161/96, Südzucker (Racc. pag. I-281, punto 31).
( 25 ) Il corsivo è mio.
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