Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 Con el presente recurso, interpuesto por la República Federal de Alemania ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), se solicita la anulación de la Decisión 96/563/CE de la Comisión, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda del Estado federado de Baja Sajonia en favor de la empresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (1) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 En concreto, en dicha Decisión la Comisión estimó que la ayuda en favor de la empresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG, concedida por Alemania en 1994, en forma de una garantía del Land de Baja Sajonia sobre un crédito bancario por importe de 10.688.025 DM, es ilegal, dado que se concedió infringiendo las normas de procedimiento establecidas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, tras su modificación) y que, además, la ayuda es incompatible con el mercado común en virtud del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación).
3 Básicamente, este asunto plantea tres interrogantes.
4 En primer lugar, hasta qué punto puede constituir una violación de los derechos de defensa el hecho de que la Comisión no notificase a una empresa interesada los escritos de sus competidores, en un caso en que la interesada, durante el procedimiento administrativo que precedió a la adopción de la Decisión de la Comisión, conoció el contenido de las observaciones de sus competidores y pudo pronunciarse sobre ellas.
5 Acto seguido, se plantea, por un lado, el interrogante referente a si la obligación de motivación puede depender de la circunstancia de no haberse cuestionado determinados elementos de hecho o de Derecho durante el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado. Por otro lado, surge la cuestión de en qué medida los motivos y hechos alegados por la demandante durante dicho procedimiento administrativo deben ser idénticos a los invocados durante el procedimiento judicial.
6 Por último, se plantea el interrogante relativo a si existe una presunción según la cual las ayudas de funcionamiento a) son, en principio, incompatibles con el artículo 92, apartado 1, del Tratado; b) por su propia naturaleza, falsean la competencia y obstaculizan los intercambios intracomunitarios, y c) no pueden, en principio, considerarse compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. En caso de respuesta afirmativa, se plantea asimismo el interrogante de si la Comisión puede pasar por alto la obligación de motivación de una Decisión adoptada en el marco del procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, o si dicha obligación puede reducirse al mínimo.
II. Marco jurídico
A. Disposiciones del Tratado y jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al alcance de las facultades de la Comisión
7 En el artículo 92, apartados 1 y 3, se dispone lo siguiente:
«1. Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
[...]
3. Podrán considerarse compatibles con el mercado común:
[...]
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común [...]
[...]»
8 En el artículo 93, apartado 2, párrafos primero y segundo, y apartado 3, se dispone lo siguiente:
«2. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 169 y 170.
[...]
3. La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
9 El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el alcance de las facultades de las Instituciones comunitarias en el marco de las competencias establecidas en las disposiciones del Tratado sobre la competencia, así como sobre el control que puede ejercer cuando dichas Instituciones disponen de una amplia facultad de apreciación.
10 En concreto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece abundantes ejemplos de sentencias relativas a las facultades de la Comisión en el marco de los artículos 92 y 93, apartados 2 y 3, del Tratado. Por ejemplo, en la sentencia Matra/Comisión, (2) el Tribunal de Justicia declaró que «en la aplicación del apartado 3 del artículo 93 del Tratado la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica valoraciones de orden económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario». Y añadió (apartado 25) que, en el marco de este control de legalidad, el Tribunal de Justicia debe por tanto limitarse a examinar si la Comisión sobrepasó los límites inherentes a su facultad de apreciación, mediante una desnaturalización de los hechos o un error manifiesto en su apreciación o a causa de una desviación de poder o de procedimiento. (3)
11 Así, el Tribunal de Justicia, que no puede en tales casos sustituir la apreciación de la Institución que tiene la potestad decisoria por la suya propia, deberá asegurarse en una medida razonable, habida cuenta también de los medios de prueba aportados por las partes y de las correspondientes respuestas dadas por la parte contraria, de que no existe un error relativo a los hechos que afecte a la validez de la decisión de la Comisión, (4) ni una calificación jurídica errónea de dichos hechos, ni tampoco una apreciación manifiestamente errónea de los mismos.
B. Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura
12 En la medida en que revisten interés para la solución del presente litigio, las Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura (5) (en lo sucesivo, «Líneas directrices») establecen lo siguiente:
«1. Principios generales
1.1. Las presentes Líneas directrices afectarán a todas las medidas que supongan una ventaja financiera, cualquiera que sea su forma, financiadas con recursos presupuestarios de cualquier autoridad pública (nacional, regional, provincial, departamental o local). En concreto, se aplicarán a las transferencias de capitales [...] a los préstamos de interés reducido [a las bonificaciones de intereses], a determinadas participaciones públicas en el capital de empresas, a las ayudas financiadas con recursos procedentes de gravámenes especiales y a las ayudas concedidas en forma de garantía de Estado [...] para préstamos bancarios o en forma de reducción o de exención de tasas o impuestos, incluidas las amortizaciones aceleradas y la reducción de las cotizaciones sociales.
Todas estas medidas se encuentran comprendidas en la noción de "ayudas nacionales" que se utiliza en el presente documento.
[...]
1.3. Sólo podrán concederse ayudas nacionales que sean coherentes con los objetivos marcados por la política común.
Las ayudas no podrán ser conservadoras en sus efectos: deberán favorecer la racionalización y eficacia de la producción y comercialización de los productos pesqueros con vistas a fomentar y acelerar el proceso de adaptación de la industria a la nueva situación comunitaria a la que se enfrenta.
Más concretamente, las ayudas deberán estimular el grado de desarrollo y de adaptación que las condiciones normales del mercado no permiten alcanzar a causa de la escasa flexibilidad del sector y de la limitada capacidad financiera de los que de él dependen. Deberán conducir a mejoras durables, de forma que la industria pesquera pueda continuar desarrollándose gracias únicamente a las rentas del mercado. Por lo tanto, se limitarán a la duración imprescindible para realizar las mejoras y adaptaciones deseadas.
En consecuencia, serán válidos los siguientes principios:
- Las ayudas nacionales no podrán obstaculizar la aplicación de la política pesquera común. Por consiguiente, las ayudas a la exportación y al comercio de productos pesqueros en el interior de la Comunidad serán consideradas en todo caso incompatibles con el mercado común.
- Los aspectos de la política pesquera común que no puedan considerarse completamente resueltos, especialmente en materia de política estructural, podrán seguir justificando la concesión de ayudas nacionales siempre que éstas cumplan los objetivos de las normas comunes sin comprometer ni alterar su pleno efecto. De ahí la necesidad de que tales ayudas se incluyan, en su caso, en programas de orientación establecidos al amparo de la normativa comunitaria [...]
- Las ayudas nacionales concedidas sin exigir una obligación por parte de los beneficiarios y destinadas a mejorar la situación financiera de sus empresas (sin perjuicio de las disposiciones del punto 2.6.2), o cuyos importes estén en función de la cantidad producida o comercializada, de los precios de los productos, de la unidad de producción o de los medios de producción, y cuyo resultado suponga una disminución de los costes de producción del beneficiario o una mejora de sus rentas serán, como ayudas al funcionamiento que son, incompatibles con el mercado común [sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado]. La Comisión examinará caso por caso las ayudas de este tipo cuando estén directamente relacionadas con un plan de reestructuración considerado compatible con el mercado común.»
III. Hechos
A. Procedimiento previo a la adopción de la Decisión impugnada
13 La sociedad JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Jadekost») tiene su domicilio social en Wilhemshaven. Se fundó en agosto de 1991. Formaba parte del grupo Nordfrost, en el que el director de Jadekost poseía una participación mayoritaria.
14 Jadekost estaba especializada en la fabricación y distribución de productos congelados (productos a base de pescado y de carne, así como platos preparados). El establecimiento disponía al efecto de dos naves de fabricación, una para la transformación de productos piscícolas y otra para la de productos cárnicos, equipadas cada una con varias líneas de fabricación.
15 Jadekost comenzó su actividad de fabricación de productos congelados a base de pescado (bastoncitos y filetes empanados con o sin guarnición) en junio de 1993. En aquel período se observó una caída muy clara de los precios en el mercado de que se trata.
16 Debido a las dificultades de tesorería que afrontaba, Jadekost trató de obtener la prestación de una garantía del Land de Baja Sajonia para la cobertura del crédito de funcionamiento que le concedió su banco (Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG).
17 El 2 de febrero de 1994, Jadekost remitió a las autoridades del Land, basándose en un análisis de gestión favorable a la empresa realizado por el banco antes mencionado, una solicitud de garantía que tenía por objeto la cobertura de un «crédito de funcionamiento para capital circulante».
18 El 1 de marzo de 1994, el Gobierno regional aceptó garantizar hasta un 80 % un crédito de funcionamiento por un importe de 35 millones de DEM, y se declaró dispuesto a cubrir también las necesidades de liquidez suplementaria, estimadas en 15 millones de DEM, hasta diciembre de 1996. En la misma decisión se precisaba que la aprobación del Ministerio regional se supeditaba a la decisión del Landeskreditausschuss y a la de la Comisión de Presupuestos del Landtag.
19 El 29 de marzo de 1994, la sociedad C & L Treuarbeit - Deutsche Revision presentó un dictamen pericial sobre la gestión de la empresa Jadekost: este dictamen consideraba realistas los datos provisionales proporcionados por la empresa y, al mismo tiempo, muy elevado el riesgo asumido por el fiador.
20 El 6 de abril de 1994, el Landeskreditausschuss dio el visto bueno a la concesión de la garantía.
21 Sobre la base de la decisión de la Comisión de Presupuestos del Landtag, el Bayerische Hypotheken - und Wechselbank, mediante escrito de 6 de abril de 1994, en nombre y por cuenta del Ministerio de Economía de Baja Sajonia, aprobó la garantía y definió detalladamente las condiciones de concesión de la misma. El plazo del préstamo era de ocho años, sin obligación de reembolso durante los dos primeros años.
22 La Comisión de Presupuestos del Landtag dio su aprobación el 27 de abril de 1994.
23 Mediante escrito de 2 de mayo de 1994, el Ministerio de Economía del Land comunicó a Jadekost que se había aceptado oficialmente su solicitud de garantía y mencionaba expresamente que estaba destinada a garantizar un «crédito de funcionamiento para capital circulante» («destino del crédito: capital circulante»).
24 La Comisión, informada por varias empresas competidoras y asociaciones profesionales de Alemania, Dinamarca, Francia y el Reino Unido, tuvo conocimiento de una ayuda, concedida por el Land de Baja Sajonia a la empresa Jadekost, en forma de garantía de un crédito de funcionamiento.
25 Mediante escrito de 30 de junio de 1994, la Comisión instó a Alemania a dar a conocer su posición, y le comunicó sus reservas respecto de la compatibilidad de dicha medida con el punto 1.3 de las Líneas directrices.
26 En su escrito de 19 de julio de 1994, Alemania expuso, en particular, que esta garantía, destinada a cubrir un crédito de funcionamiento, debía considerarse como el equivalente de los fondos propios destinados a inversiones por la empresa. Si el crédito garantizado hubiera servido para financiar inversiones, la empresa habría podido utilizar sus fondos propios, hasta 32,5 millones de DEM, para sufragar sus gastos de explotación. Dicha ayuda se habría atenido entonces a las Líneas directrices.
27 El 31 de agosto de 1994, el asunto se discutió en una reunión a la que asistieron representantes de la Comisión, del Ministerio Federal alemán de Alimentación, Agricultura y Silvicultura y del Ministerio de Economía, Tecnología y Transportes de Baja Sajonia.
28 Mediante escrito de 1 de septiembre de 1994, la Comisión pidió información suplementaria, que se le facilitó en los plazos señalados, mediante escritos de 13 de octubre y de 2 de noviembre de 1994.
29 A continuación, la Comisión comunicó a la República Federal de Alemania, mediante escrito de 20 de febrero de 1995, su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, y le instó a presentar sus observaciones en el plazo de un mes.
30 El 31 de marzo de 1995, se inició el procedimiento de quiebra contra Jadekost. Las deudas pasaron a ser exigibles. Las partes no cubiertas por la ejecución de las garantías, incluidos los intereses y los gastos de garantía, se inscribieron en la masa pasiva de la quiebra.
31 Mediante escrito de 13 de abril de 1995, la República Federal de Alemania adujo que las partes de la garantía que no se destinaban exclusivamente a sectores especiales debían considerarse ayudas autorizadas, dado que la garantía de que se trata se concedió de conformidad con las Allgemeine Bürgschaftsrichtlinien des Landes Niedersachsen (Directrices generales sobre garantías del Land de Baja Sajonia), aprobadas por la Comisión. El Land consideraba, además, que la ayuda concedida debía apreciarse globalmente y no se debía proceder a una disociación artificial de los créditos. En su opinión, la distinción entre créditos de inversión y créditos de funcionamiento era fortuita y la valoración de la legalidad de la ayuda no debía depender de ella. Debía, por tanto, determinarse si la ayuda para inversiones estaba globalmente autorizada y, en su caso, por qué importe. Por consiguiente, no se trataba de una ayuda de funcionamiento incompatible con el mercado común, puesto que no se cumplía ninguna de las condiciones enunciadas en el punto 1.3 de las Líneas directrices.
32 La Comisión, mediante una comunicación con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado y publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, (6) informó a los otros Estados miembros y a los demás interesados de los hechos antes expuestos, emplazándoles para que le comunicaran sus observaciones en el plazo de un mes.
33 La República Federal de Alemania respondió a dicha comunicación en un escrito de 1 de septiembre de 1995, en el que resumía el contenido de sus cartas anteriores y presentaba una serie de elementos de información nuevos.
34 El 29 de mayo de 1996, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, relativa a una ayuda del Estado federado de Baja Sajonia en favor de Jadekost.
B. Puntos principales de la Decisión de la Comisión
35 En la parte IV de la Decisión que adoptó, la Comisión expone las razones por las cuales considera que la garantía prestada por el Land de Baja Sajonia a Jadekost es ilegal.
36 En primer lugar, se subraya que la financiación concedida en forma de garantía debe analizarse a la luz del artículo 92, apartado 1, del Tratado, así como de las Líneas directrices (párrafos primero y segundo).
37 La ayuda concedida a Jadekost es una ayuda de funcionamiento y, por consiguiente, incompatible con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en el artículo 92, apartado 1, del Tratado (punto 1.3 de las Líneas directrices). Ni el Gobierno alemán ni las demás partes que participaron en el procedimiento impugnaron esta valoración de la Comisión. Esta última subraya que, según el punto 1.1 de las Líneas directrices, se consideran ayudas las garantías de Estado sobre préstamos bancarios (7) (párrafos noveno, tercero y cuarto).
38 El importe al que asciende la ayuda equivale a la totalidad del préstamo. Gracias al apoyo del Gobierno de Baja Sajonia, Jadekost pudo obtener una financiación que se le habría denegado en otras circunstancias, habida cuenta de sus dificultades financieras. Cuando ninguna entidad financiera, habida cuenta de la precaria situación financiera de la empresa, acepta prestar dinero sin garantía del Estado, el importe total del préstamo debe computarse como ayuda. Además, como la garantía constituía un requisito previo para la concesión de los créditos, contiene un elemento de ayuda patente que -debido al muy elevado riesgo asumido por el fiador- (8) equivale a la totalidad del préstamo concedido. Esta ayuda, aunque concedida por el Land de Baja Sajonia, debe imputarse a la República Federal de Alemania (párrafos sexto, séptimo y octavo).
39 La mencionada ayuda se concedió sin imponer obligación alguna a Jadekost en cuanto a su utilización, a efectos del punto 1.3 de las Líneas directrices (párrafo décimo).
40 En especial, no se obliga a la empresa beneficiaria a pagar una prima de un importe proporcional al riesgo, muy elevado, asumido por el acreedor y el fiador. (9) La comisión de estudio, estimada en 140.000 DEM, y la de garantía, equivalente al 0,75 % del importe del crédito, son insuficientes a este respecto. Habida cuenta de los gastos e impuestos mencionados, el equivalente de subvención neto es del 98,7 % [100 % menos 0,75 % de comisión de garantía y 0,55 % de comisión de estudio (140.000 DEM sobre 25,6 millones de DEM)] (párrafo undécimo).
41 La ayuda sirve para aumentar los beneficios de Jadekost, puesto que, por una parte, libera a la empresa de costes que habría debido soportar en el marco de su actividad comercial habitual y, por otra, no somete al beneficiario a ninguna obligación referente a su utilización. Gracias a esta ayuda, Jadekost estuvo en condiciones de ofrecer sus productos a su clientela a un nivel de precios artificialmente bajo. Este tipo de ayuda de funcionamiento es, en principio, incompatible con el mercado común según el punto 1.3 de las Líneas directrices, y es, pues, superfluo el examen de la compatibilidad de la ayuda con los demás requisitos previstos en el artículo 92, apartado 1, del Tratado (párrafo duodécimo).
42 Además, en la Decisión impugnada se subraya que la Comisión estima que la ayuda concedida a Jadekost amenaza efectivamente con falsear las condiciones de competencia, puesto que beneficia a una empresa determinada (Jadekost) e implica una disminución de sus costes, permitiéndole reforzar artificialmente su posición en el mercado. Tiende, pues, a falsear la competencia en el mercado de los productos piscícolas congelados en detrimento de otras empresas competidoras de Alemania y de los otros Estados miembros que no se benefician de este tipo de ayuda. Existe, en efecto, en este sector un mercado competitivo a escala comunitaria y los productos del mismo son objeto de intercambios comerciales entre Estados miembros. La ayuda concedida a la empresa Jadekost, al reforzar la posición competitiva de dicha empresa frente a sus competidores, afecta a los intercambios entre Estados miembros (párrafo decimotercero).
43 La Comisión no comparte el enfoque defendido por la República Federal de Alemania, según el cual la garantía y el crédito garantizado deben ser apreciados globalmente teniendo en cuenta el proyecto en su conjunto, es decir, la inversión prevista, y los costes de inversión cubiertos sin ninguna ayuda de Estado habrían podido garantizarse perfectamente mediante una garantía del Land por importe de 32,5 millones de DEM, con lo que Jadekost no habría necesitado una garantía para la financiación de su capital circulante. Según la Comisión, la valoración de la legalidad de la ayuda debe tener en cuenta la situación del beneficiario en el momento de la decisión de concesión, tomada en el caso presente en la primavera de 1994. En opinión de la Comisión, la garantía se pidió y se concedió expresamente para un crédito de funcionamiento y no para un crédito de inversión. El enfoque global es inaceptable, puesto que permitiría tener en cuenta otras financiaciones suplementarias (párrafo decimocuarto).
44 Dado que las Líneas directrices sólo se aplican a los productos de la pesca y que solamente es exigible el reembolso de la parte de la ayuda que beneficia al mencionado sector, procede determinar el porcentaje de productos piscícolas en comparación con el de productos cárnicos y platos preparados (párrafo decimoquinto).
45 Para ello, la Comisión se basa en las cantidades y los volúmenes de negocios que figuran en las previsiones de ventas correspondientes a 1994, año de concesión de la ayuda, comunicadas por el Gobierno federal en su escrito de 1 de septiembre de 1995. De una producción total de 20.000 toneladas, el 45 % corresponde a la producción de productos piscícolas, otro 45 % a la producción de productos cárnicos y el 10 % restante a la producción de platos preparados. En términos de volumen de negocios por sectores, en cambio, el 42,3 % corresponde a los productos piscícolas, el 50 % a los productos cárnicos y el 7,7 % a los platos preparados. Para el porcentaje correspondiente a los productos piscícolas, la Comisión se basa en el volumen de negocios, con lo que resulta un porcentaje del 42,3 % (párrafo decimosexto).
46 Al calcular el importe que deberá reembolsarse, debe tenerse en cuenta que la garantía sólo cubre el 80 % del crédito de 35 millones de DEM y que el crédito efectivamente desembolsado ascendió a 32 millones de DEM, de tal manera que el 80 % equivale a 25,6 millones de DEM. Al aplicar un equivalente-subvención neto del 98,7 %, el importe obtenido es de 25.267.200 DEM, de los que 10.688.025 DEM (es decir, el 42,3 %) corresponden a los productos piscícolas (párrafo decimoséptimo).
47 En la parte V de la Decisión impugnada, la Comisión examinó si, en el presente caso, pueden aplicarse las excepciones previstas en los artículos 92, apartado 2, y 93, apartado 3, del Tratado. Llegó a la conclusión de que no es posible, habida cuenta de la naturaleza y de los objetivos de la ayuda.
48 Con arreglo al artículo 1 de la Decisión impugnada:
«La ayuda en favor de la empresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG concedida por Alemania en 1994 en forma de una garantía del Land de Baja Sajonia relativa a un crédito bancario por importe de 10.688.025 DEM es ilegal, dado que se concedió infringiendo las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Además, dicha ayuda es incompatible con el mercado común en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.»
49 El artículo 2 de la Decisión impugnada dispone lo siguiente:
«Alemania se asegurará de que la ayuda a que se refiere el artículo 1 sea anulada y reembolsada íntegramente en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión.
[...]»
50 Según el artículo 3, Alemania informará a la Comisión, en los dos meses siguientes a la notificación de la Decisión, acerca de las medidas que hubiera adoptado en cumplimiento de la misma.
51 Por último, de conformidad con el artículo 4, el destinatario de la Decisión es la República Federal de Alemania.
IV. Pretensiones de las partes
52 El recurso de la República Federal de Alemania (en lo sucesivo, «demandante») fue presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de agosto de 1996.
53 Mediante su recurso, Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 96/563/CE de la Comisión, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda del Estado federado de Baja Sajonia en favor de la empresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG, y condene en costas a la Comisión.
54 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de la República Federal de Alemania y condene en costas a la demandante.
V. Examen de los motivos de anulación
55 La demandante aduce tres motivos relativos a a) la violación de los derechos de defensa; b) la determinación errónea de los hechos; c) la aplicación errónea del artículo 92, apartado 1, del Tratado y el incumplimiento de la obligación de motivación derivada del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE), y d) la aplicación errónea por la Comisión del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado y el incumplimiento de la obligación de motivación.
A. Primer motivo: violación de los derechos de defensa
56 En el primer motivo se alega que la Decisión impugnada es ilegal porque se violó el principio fundamental de protección de los derechos de defensa. Más concretamente, porque la Comisión no permitió ni a la demandante ni al Land conocer las observaciones de cuatro empresas competidoras de Jadekost, que le fueron enviadas durante el procedimiento. Ello constituye también un vicio sustancial de forma a efectos del artículo 173, párrafo segundo, del Tratado, que lleva aparejada la nulidad de la Decisión impugnada.
57 La Comisión sostiene que la circunstancia de no haberse enviado los escritos de las sociedades competidoras de Jadekost a la demandante se debió a un descuido. No obstante, afirma que no existe violación de los derechos de defensa salvo si, de no haber sido por dicha omisión, el resultado del procedimiento habría sido distinto. Estima que dichas observaciones no contienen ningún elemento que deba tenerse en cuenta para la apreciación de los hechos a la luz de las normas sobre la competencia y que no fuera puesto en conocimiento de la Comisión por la demandante durante las distintas fases del procedimiento de examen de la ayuda controvertida por parte de la Comisión.
58 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (10) el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate. Este principio exige que se permita a los destinatarios de decisiones que afecten considerablemente a sus intereses expresar debidamente su punto de vista. Es decir, ello significa que «a la persona, contra la que la Comisión ha iniciado un procedimiento administrativo se le haya dado la ocasión, durante dicho procedimiento, de manifestar debidamente su punto de vista sobre la realidad y la oportunidad de los hechos y circunstancias alegadas y sobre los documentos admitidos por la Comisión en apoyo de sus alegaciones sobre la existencia de una infracción del Derecho comunitario». (11)
59 Además, el Tribunal de Justicia ha reconocido que este principio exige que el Estado miembro afectado pueda expresar efectivamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados, con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado, y sobre las cuales la Comisión pretende basar su Decisión. El Tribunal de Justicia ha precisado que, en la medida en que el Estado miembro no haya podido comentar dichas observaciones, la Comisión no puede apoyarse en ellas en su Decisión contra este Estado. (12)
60 Además, ha subrayado (13) que «para que esta violación de los derechos de la defensa produzca la anulación hace falta, no obstante, que sin esta irregularidad, el procedimiento hubiera podido llegar a un resultado diferente».
61 Procede recordar que, en el asunto «Boussac», (14) el Tribunal de Justicia declaró que las observaciones de que se trataba, presentadas al Tribunal de Justicia a petición de éste, no contenían ningún elemento de información adicional con relación a aquellos de los que ya disponía la Comisión y que el Gobierno francés conocía. Ante ello, la circunstancia de que el Gobierno francés no hubiera tenido la posibilidad de comentar dichas observaciones no podía influir en el resultado del procedimiento administrativo. Así pues, el Tribunal de Justicia desestimó este motivo del Gobierno francés.
62 Estimo que la finalidad del procedimiento de salvaguardia plena de los derechos de defensa no resulta afectada si, pese a la falta de comunicación de determinados elementos a la parte demandada en un procedimiento administrativo, esta última, durante las sucesivas fases del procedimiento de que se trata, ha tenido conocimiento de dichos elementos y, por tanto, la posibilidad de definir su postura sobre las imputaciones basadas en ellos.
63 Por otra parte, sólo cabe anular el acto impugnado por esta razón si es posible que, de no haber existido dicha irregularidad, el procedimiento hubiera concluido con un resultado distinto. La carga de la prueba a este respecto incumbe a la parte que afirma que algunas de las informaciones contenidas en los documentos no comunicados oportunamente influyeron decisivamente en el contenido de la Decisión impugnada, siempre que dichos documentos hayan sido presentados al Tribunal de Justicia y puestos en conocimiento de dicha parte.
64 En principio, en lo que respecta a las observaciones de las empresas competidoras de Jadekost que se dieron a conocer a la Comisión antes de que se publicara su comunicación, del estudio de los autos se desprende que la demandante conocía el contenido de dichas observaciones (15) y podía definir su postura sobre las imputaciones de la Comisión. (16) Por otra parte, tal como se desprende de los escritos enviados por la Comisión al Gobierno alemán (17) y de escritos de este último dirigidos a la Comisión, (18) sus representantes estaban al corriente del marco jurídico y fáctico en el cual la Comisión situaba la violación del Derecho comunitario, expuesto en la parte IV de la Decisión impugnada.
65 De la comunicación de la Comisión (95/C 201/06), publicada el 5 de agosto de 1995 con arreglo al artículo 93, apartado 2, y dirigida a los restantes Estados miembros y demás interesados, se desprende que la Comisión aportó los datos relativos al marco jurídico y fáctico en el que situaba la violación del Derecho comunitario cometida por Alemania, debido a la ayuda en forma de garantía que el Land de Baja Sajonia concedió a la sociedad Jadekost. (19)
66 Los escritos enviados a la Comisión después de la publicación en el Diario Oficial no contienen, en mi opinión, datos que no se hubieran dado a conocer a Alemania durante el procedimiento administrativo y sobre los cuales no se concediese a esta última la posibilidad de defenderse. (20)
67 En concreto, cabe observar que mediante un escrito común enviado por las sociedades Pickenpack Tiefkühlgesellschaft GmbH & Co. KG y Hussmann & Hahn GmbH & Co., de 31 de agosto de 1995, (21) refiriéndose a escritos que habían enviado anteriormente, éstas expusieron, en particular, su punto de vista en lo que respecta a la legalidad de la ayuda y señalaron que Jadekost comercializaba sus productos a precios inferiores al coste de producción, causando importantes perjuicios a las empresas competidoras. Asimismo, sostuvieron que Jadekost logró obtener el crédito gracias a la garantía concedida por el Land. Además, de un escrito de 1 de septiembre de 1995 enviado por la sociedad Nordsee GmbH al Gobierno del Land de Baja Sajonia, que hace referencia a dos escritos anteriores que la misma sociedad había enviado a las autoridades del Land el 19 de agosto y el 23 de septiembre de 1994, se desprende que dicha empresa denunció ante el Ministro de Economía de Baja Sajonia la competencia ruinosa practicada por Jadekost en perjuicio de sus competidoras. (22) Así, expresaba dudas sobre la legalidad de la ayuda y sostenía que Jadekost utilizó la ayuda financiera concedida para ganar cuotas de mercado a precios que no cubrían el coste, en detrimento de sus competidores. Por último, del escrito enviado por la sociedad Nordstern Lebensmittel AG (23) el 4 de septiembre de 1995 se desprende que la misma advirtió a la Comisión de que Jadekost deseaba incrementar sustancialmente su cuota del mercado alemán y de que a raíz de su entrada en el mercado los precios de venta de los productos congelados estaban sometidos a una gran presión. Según dicha sociedad, como consecuencia de ello Jadekost se dirigía a la quiebra (24) (konkursreif) (25) prácticamente ya desde comienzos de 1994. Además, informó a la Comisión sobre la evolución de los mercados y sobre el tratamiento del asunto por el Parlamento del Land de Baja Sajonia.
68 En conclusión, estimo que los elementos contenidos en los escritos antes mencionados fueron dados a conocer a la demandante, en lo esencial, mediante escritos anteriores de la Comisión o en conversaciones con ésta y, de este modo, la demandante pudo pronunciarse sobre ellos antes de la adopción de la Decisión impugnada. Su alegación en contrario, en todo caso, difícilmente puede sostenerse, habida cuenta de las prolongadas y estrechas consultas que mantuvieron la Comisión y las autoridades alemanas durante las distintas fases del procedimiento. (26) Por otra parte, estimo que la demandante no demostró de forma convincente en su escrito de réplica, cuando tuvo conocimiento de dichos elementos contenidos en los escritos posteriores a la publicación de la comunicación de la Comisión, que de no haberse producido dicha irregularidad el procedimiento podría haber concluido con un resultado distinto.
69 Habida cuenta de lo que antecede, procede desestimar por infundado el primer motivo del recurso.
B. Segundo motivo: determinación errónea de los hechos
70 Con el segundo motivo de anulación formulado, se alega que la Comisión determinó los hechos de forma sólo parcialmente correcta y omitió efectuar determinadas observaciones de importancia.
71 En concreto, en lo que respecta a la presentación de nuevos elementos de prueba, nuevas apreciaciones y nuevas observaciones en el recurso, es decir, después de concluido el procedimiento administrativo, la demandante estima que el momento de adopción de la Decisión reviste importancia únicamente si el procedimiento administrativo previo se ha desarrollado con arreglo a Derecho. Es decir, si el procedimiento no se ha desarrollado legalmente, no cabe exigir de la demandante que se atenga a una norma estricta de equivalencia entre los motivos aducidos en el marco del procedimiento administrativo y los expuestos en el escrito de interposición del recurso.
72 Según la demandante, la Comisión no cuidó de tramitar el procedimiento administrativo de manera que dispusiera, al finalizar el mismo, de todos los elementos que revestían importancia para la adopción de la Decisión impugnada. Además, ocultó a la demandante elementos (de hecho y de Derecho) importantes para la Decisión.
73 La demandante considera, por otro lado, que su derecho a presentar alegaciones, información y documentos no decae en la fase del recurso, es decir, después de concluido el procedimiento administrativo. La apreciación jurídica de una situación de hecho puede exponerse (tardíamente) en el proceso, pues el Estado miembro no está obligado ni a efectuar una apreciación definitiva y exhaustiva de los hechos ni a aducir sus argumentos jurídicos en el procedimiento ante la Comisión. Además, el Derecho comunitario tampoco contiene disposiciones expresas referentes a la caducidad del derecho a formular objeciones.
a) Presentación de nuevos elementos
74 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (27) la legalidad de una Decisión en materia de ayudas se debe examinar en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó. Tal como lo subrayaba el Abogado General Sr. Darmon, (28) el control del Tribunal de Justicia se limita a la conformidad a Derecho de la Decisión y no puede dar lugar a un nuevo examen del proyecto de ayuda caso de presentarse datos no aportados en la fase del procedimiento que desembocó en la Decisión impugnada.
75 Así, el Tribunal de Justicia, en determinados casos, no ha admitido la invocación ante él de hechos que no fueron invocados ante la Comisión por un Estado miembro, cuando dicho Estado miembro no atendió una solicitud de información procedente de la Comisión. (29)
76 Así pues, en la medida en que se trata de hechos aducidos por la demandante ante el Tribunal de Justicia y que no fueron comunicados a la Comisión, después de la solicitud de ésta, durante el procedimiento administrativo, estimo que no pueden tenerse en cuenta, aun cuando se trate de hechos invocados con carácter complementario, cuya importancia no fue advertida por la demandante hasta después de la adopción de la Decisión controvertida. En efecto, para que el Tribunal de Justicia proceda a examinar la legalidad de la Decisión controvertida, es necesario que exista una equivalencia entre los motivos formulados en el marco del procedimiento administrativo y los expuestos en el recurso.
b) Sobre el fondo
77 En lo que respecta a su contenido, el segundo motivo consta de tres partes. La primera versa sobre la determinación de la cuantía de la ayuda; la segunda sobre la determinación de los hechos en lo relativo a las Líneas directrices y la tercera sobre la determinación de los hechos en lo relativo a la distorsión de la competencia.
1) Sobre la cuantía de la ayuda
78 En la primera parte del segundo motivo del recurso, la demandante alega que la Comisión incurrió en error al determinar los hechos a efectos de apreciar tanto si existió una ayuda como la cuantía de ésta. Esta primera parte del motivo se divide a su vez en seis partes.
i) Acerca de la existencia de otras posibilidades de financiación
79 La demandante alega que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la existencia de otras posibilidades de financiación de Jadekost, circunstancia que no había excluido durante el procedimiento administrativo.
80 A este respecto, del examen de los autos se desprende que la Comisión efectuó todos los actos contemplados en el procedimiento del artículo 93, apartado 2, para reunir la totalidad de los elementos que eran necesarios para examinar la garantía controvertida prestada por el Land con objeto de asegurar el crédito bancario obtenido por Jadekost.
81 Sólo en su recurso ante el Tribunal de Justicia, y no durante el procedimiento administrativo, alegó la demandante que la Comisión no había indagado de forma activa si existían otras posibilidades de financiación. En consecuencia, no cabe tomar en consideración este motivo, conforme a lo que queda dicho, puesto que no fue formulado durante el procedimiento administrativo.
82 Por otra parte, dado que la Comisión decide basándose en los elementos que pone a su disposición el Estado miembro durante el procedimiento administrativo, estimo que no está obligada a examinar en cada caso de prestación de una garantía las demás posibilidades hipotéticas de financiación, en la medida en que no lo haga el propio interesado.
ii) Acerca de la existencia de otras garantías
83 La demandante alega que la Comisión no tuvo en cuenta, a la hora de determinar la cuantía de la ayuda, la existencia de garantías importantes en favor de los bancos acreedores de Jadekost. (30)
84 Esta argumentación no me convence. Como subraya la Comisión, de los documentos que aportó la demandante, de la postura adoptada por el Gobierno del Land y del dictamen de los expertos contables se desprende que las garantías tenían un reducido valor. (31) En concreto, en la página 30 del dictamen (Entscheidungsvorlage) de C & L Deutsche Revision, enviado por la demandante a la Comisión en Anexo de su escrito de 3 de enero de 1996, (32) se explica por qué razones el fiador corría un riesgo muy elevado.
85 Asimismo, como indica la Comisión (punto 46 del escrito de contestación), el Gobierno del Land de Baja Sajonia, en respuesta a una pregunta que le fue planteada en el Parlamento del Land, admitió que: «Precisamente porque la garantía entrañaba un riesgo fue sometida a la aprobación del Consejo de Ministros y a la Comisión de Presupuestos del Parlamento de Baja Sajonia [...] La mayoría de los miembros del Consejo de Ministros y la Comisión de Presupuestos se pronunciaron en favor de la prestación de la garantía. El Land tenía que decidir si ayudar a la empresa a superar las dificultades que atravesaba o provocar su quiebra denegando dicha ayuda.» (33)
86 Por último, estimo que la posición de la Comisión está respaldada también por las disposiciones de las Directrices generales sobre garantías del Land de Baja Sajonia, que se refieren a los requisitos exigidos para la concesión de garantías por parte del Land. En concreto, en el punto 3 de las Directrices generales, al que remite la Comisión (punto 120 del escrito de contestación), se enuncia el principio de subsidiariedad, según el cual «en principio, únicamente se concederá una garantía si las medidas no pueden ejecutarse de otro modo, en particular si no se dispone de otras garantías por un importe suficiente y el Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH no puede prestar su garantía».
iii) Acerca de la reducción del coste de producción
87 La demandante alega que la garantía no constituía una conditio sine qua non de la producción. La reducción del coste de producción no alcanzó el 100 %, como afirma la Comisión, pues el coste de producción aumenta ya que la empresa paga más intereses. Sólo la reducción del tipo de interés debido a la prestación de la garantía permite reducir los gastos de la empresa.
88 A este respecto, estimo que basta con subrayar, como hace la Comisión, que la prestación de una garantía, en razón de su resultado, trae consigo una reducción del coste que soporta la empresa, y que esta apreciación de la Comisión no es manifiestamente errónea. En efecto, la empresa beneficiaria no podría producir sin el crédito para el cual se prestó la garantía, en la medida en que no podría disponer de los créditos necesarios para proseguir su actividad. Sin embargo, esta cuestión se expone más adelante, en el marco del examen, por un lado, de la cuarta parte de esta primera parte del segundo motivo del recurso y, por otro, del tercer motivo del recurso, más concretamente en el análisis de la determinación de la cuantía de la garantía.
iv) Acerca de la cuantía de la ayuda y del tipo de interés del préstamo
89 En lo que respecta a la cuantía de la ayuda y al tipo de interés del préstamo, la demandante alega, en primer lugar, que el riesgo que asumió el fiador (el Land de Baja Sajonia) no era equivalente al importe total por el cual se prestó la garantía. (34) Invoca las Directrices sobre prestación de garantías del Land, según las cuales debe existir una gran probabilidad de que el crédito para el cual se presta la garantía pueda ser efectivamente reembolsado. A continuación, la demandante sostiene que el tipo de interés del préstamo concedido a Jadekost era superior al tipo medio de mercado que aplican los bancos a préstamos semejantes. La Comisión omitió efectuar una comparación con los tipos de interés habitualmente pagados por los préstamos.
90 En primer lugar, desearía recordar que el Tribunal de Justicia, en el asunto «Boussac», (35) al examinar si determinadas medidas, (36) adoptadas por el Gobierno francés en favor de la empresa de productos textiles, de confección y de artículos derivados del papel Boussac Saint Frères, tenían carácter de ayudas de Estado, declaró que procedía aplicar el criterio «que se basa en las posibilidades de la empresa de obtener las sumas de que se trat[a] en el mercado de capitales». A continuación subrayó (apartado 40), en particular, que de los autos se deducía que la situación económica de la sociedad el año de que se trataba era tal que, «habida cuenta de su insuficiente margen de autofinanciación, no habría podido obtener los fondos necesarios en el mercado de capitales». Hizo constar, además, que las primeras inversiones privadas, que eran muy inferiores a las aportaciones públicas, no se efectuaron hasta después de la aprobación de éstas. En consecuencia, llegó a la conclusión de que las aportaciones de capital a la empresa beneficiaria (Boussac) constituían una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
91 Habida cuenta de esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia, estimo que la Comisión alega acertadamente que la cuantía de la ayuda es igual al importe total de la garantía. En efecto, dado que el riesgo que corría el garante era muy elevado, como lo certificaba el dictamen de C & L Deutsche Revision, sin la garantía no se habría concedido el crédito que obtuvo Jadekost. Por consiguiente, de no haber sido por la garantía, la empresa no habría continuado ejerciendo sus actividades ni produciendo por más tiempo, sino que habría quebrado. La concesión de la garantía posibilitó la obtención por Jadekost del crédito que le permitió continuar ejerciendo su actividad y la cuantía de la ayuda no puede ser distinta del importe del crédito concedido, de tal modo que la apreciación de la Comisión en este sentido, en mi opinión, no es manifiestamente errónea. (37) Habida cuenta de lo anterior, huelga examinar el interrogante relativo a si el tipo de interés al cual se concedió el préstamo, comparado con los tipos a los que se concedían préstamos en el mercado en el período controvertido, pone de manifiesto que Jadekost obtuvo una ventaja frente a sus competidoras.
v) Acerca de la evolución del mercado
92 Según la demandante, la caída de los precios observada en el sector de los productos piscícolas comenzó antes de la entrada de Jadekost en el mercado, en junio de 1993, y continuó al margen de la actividad de esta última. A este respecto, invoca el dictamen de C & L Deutsche Revision, que concluía que Jadekost tenía buenas perspectivas futuras. Además, alega que ni el grupo Nordfrost ni las empresas competidoras preveían una saturación del mercado. Básicamente, estima que la Comisión analizó de un modo demasiado negativo la evolución del mercado de que se trata.
93 Según la Comisión, los hechos que expone la demandante indican que Jadekost únicamente podía obtener unos beneficios muy escasos.
94 Estimo que esta apreciación de la Comisión es conforme con la del dictamen de C & L Deutsche Revision, que concluía que, habida cuenta de la reducción de la actividad económica, de la evolución difícilmente previsible del grupo Nordfrost y de la evolución del mercado, el riesgo que asumía el garante era muy elevado. Esto se confirmó también por la circunstancia de que, el 31 de marzo de 1995, se inició el procedimiento de quiebra en contra de Jadekost. Por otra parte, los datos que se derivan del dictamen de C & L Deutsche Revision conducen, en mi opinión, a la conclusión de que no existe, en el presente caso, un error de hecho ni una apreciación manifiestamente errónea por parte de la Comisión, por lo que procede asimismo desestimar por infundado el motivo formulado por la demandante a este respecto.
vi) Acerca de la apreciación global
95 Según la demandante, existe un vínculo entre las necesidades complementarias de tesorería de Jadekost y el proyecto global de inversiones. De ello infiere que la garantía prestada por el Land habría podido asimismo utilizarse para financiar las restantes inversiones, de tal manera que los recursos de Jadekost se destinasen a cubrir las necesidades de liquidez que afrontaba. Subraya que sólo por razones de simplificación decidió financiarlas mediante un «crédito de funcionamiento» (crédit d'exploitation), sin alegar que la garantía se otorgara para un crédito de inversión y no para un crédito de funcionamiento. No obstante afirma que, en una apreciación global, lo esencial es que la cantidad total de la ayuda concedida a Jadekost no supera el límite máximo de la ayuda autorizada para la ejecución del proyecto.
96 La Comisión subraya que la demandante, hasta el 13 de abril de 1995, calificó el crédito con respecto al cual se prestó la garantía controvertida como crédito de funcionamiento (Betriebsmittel). (38) Así se desprende también, en efecto, de toda la documentación bancaria disponible, de la solicitud presentada por Jadekost al Gobierno del Land de Baja Sajonia, (39) de la resolución del Gobierno del Land de 1 de marzo de 1994 (40) y del acuerdo adoptado el 6 de abril de 1994 por la Comisión de Presupuestos parlamentaria. (41)
97 De cuanto antecede se infiere, en mi opinión, que en el presente caso la Comisión no cometió error alguno, grave o no, en la determinación de los hechos al no efectuar una apreciación del proyecto global de inversiones que iba a ejecutar Jadekost, sino sólo de la parte del mismo relacionada con las necesidades de tesorería de dicha empresa, para la cual fue concedida la ayuda.
2) Sobre la determinación de los hechos relacionados con las Líneas directrices
98 La segunda parte del segundo motivo de anulación formulado por la demandante se refiere a la determinación de los hechos relacionados con las Líneas directrices en el sector de la pesca. En concreto, se alega que la Comisión no tuvo en cuenta que la garantía se prestó a condición de que se respetase el plan de financiación elaborado por Jadekost el 23 de marzo de 1994, actualizado a 18 de octubre de 1994, que contemplaba el destino de las cantidades; el respeto de dicho plan lo controlaba el Land de Baja Sajonia. El referido plan correspondía al presentado en el dictamen pericial con respecto a los años 1994 y 1995. Además, según la demandante, la Decisión impugnada no contiene constatación alguna de las cantidades producidas ni de las unidades o los medios de producción.
99 Sin embargo, como señala la Comisión, en la Decisión impugnada se menciona el plan de financiación. (42) Asimismo, la Decisión impugnada contemplaba la aplicación alternativa de los criterios contenidos en el punto 1.3 de las Líneas directrices, de tal manera que la Comisión no estaba obligada a examinar si la garantía estaba vinculada de algún modo a las cantidades producidas, etc. En consecuencia, es infundado el motivo según el cual en el presente caso faltaba la determinación de los hechos por parte de la Comisión, en lo relativo a la aplicación de las Líneas directrices.
3) Sobre las apreciaciones relativas a la distorsión de la competencia
100 En la tercera parte del segundo motivo de su recurso, la demandante alega que son insuficientes tanto las apreciaciones relativas a la existencia de una ayuda que falseaba la competencia como las relativas a la supuesta reducción de los costes de Jadekost derivada de la concesión de la garantía.
101 En lo que respecta a la definición del mercado, la demandante alega que la mera referencia al mercado «de productos piscícolas congelados» y a «bastoncitos y filetes empanados, con o sin guarnición» no constituye una determinación suficiente de los hechos. Además, la Comisión no efectuó comprobaciones en el mercado común, en particular sobre la importancia que reviste la producción de productos piscícolas congelados en los restantes Estados miembros. La demandante invoca estadísticas sobre la producción de productos piscícolas congelados según las cuales la producción de tales productos por parte de Jadekost representa tan sólo una reducida parte de la producción total en el mercado común.
102 No obstante, tal como subraya la Comisión, en la Decisión impugnada se indica expresamente que existe competencia en el mercado de productos piscícolas congelados y en el de «bastoncitos y filetes empanados, con o sin guarnición». La Comisión alega además que hay una competencia manifiesta en Alemania y en la Comunidad, como se apreció en la Decisión impugnada (párrafo primero de la parte I). Así se desprende también de los documentos que intercambió con las autoridades nacionales y que fueron aportados por la demandante. Es decir, la Decisión impugnada contiene apreciaciones relativas a la distorsión de la competencia. La suficiencia o insuficiencia de las mismas será examinada más adelante, en el marco del análisis del tercer motivo del recurso.
103 Habida cuenta de lo que antecede, debe desestimarse el segundo motivo del recurso.
C. Tercer motivo: aplicación errónea del artículo 92, apartado 1, del Tratado
104 En el tercer motivo de su recurso, la demandante alega que la Comisión aplicó de manera errónea el artículo 92, apartado 1, del Tratado. Divide dicho motivo en tres partes, refiriéndose, en primer lugar, a la utilización errónea de las Líneas directrices para determinar si concurren los requisitos previstos en el artículo 92, apartado 1, para que exista una ayuda; a continuación, a la errónea calificación jurídica de los hechos y, por último, a graves incumplimientos de la obligación de motivación prevista en el artículo 190 del Tratado.
105 No obstante, antes de examinar los motivos aducidos por la demandante, desearía analizar brevemente el concepto de distorsión de la competencia con arreglo al artículo 92, apartado 1, del Tratado.
a) Análisis de la jurisprudencia
106 Tal como se desprende del tenor literal del artículo 92, apartado 1, para la aplicación de dicha disposición basta con que la ayuda concreta de que se trate «amenace» falsear la competencia. Concretamente, conforme a lo previsto en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, son incompatibles con el mercado común las ayudas que falseen o amenacen falsear la competencia «favoreciendo» a ciertas empresas. (43) La existencia de ayuda presupone, por tanto, que se confiera a una empresa, directa o indirectamente, alguna ventaja. (44)
107 Es decir, cuando la Comisión califica a una empresa de beneficiaria de una ayuda, debe determinar cuál es la ventaja obtenida por la empresa de la intervención estatal, pues la no concurrencia de dicho requisito suprime el carácter de ayuda de la intervención estatal con respecto a la empresa de que se trate. (45)
108 La jurisprudencia ha dotado de un contenido amplio al concepto de distorsión de la competencia. Así, se ha declarado que existe distorsión de la competencia en la medida en que la intervención del Estado modifica de forma artificial determinados elementos del coste de producción de una empresa y refuerza su posición con respecto a otras empresas competidoras en los intercambios comerciales intracomunitarios. (46) En la sentencia Philip Morris/Comisión, el Tribunal de Justicia juzgó que la ayuda que se había otorgado a la demandante en aquel asunto «debía contribuir al aumento de su capacidad productiva y, en consecuencia, al crecimiento de su capacidad para alimentar las corrientes de los intercambios, incluidos los existentes entre Estados miembros» y que «la ayuda habría reducido el coste de transformación de las instalaciones productivas y, de ese modo, habría proporcionado a la demandante una ventaja en la competencia con los fabricantes que han conseguido o tienen intención de conseguir, a sus expensas, un aumento análogo de la capacidad de rendimiento de sus instalaciones». (47)
109 En otra sentencia, relativa a ayudas otorgadas por la República Francesa, el Tribunal de Justicia declaró que «las ayudas proyectadas permitirían a las empresas beneficiarias reducir el coste de sus inversiones, reforzando así la posición de tales empresas con respecto a las que les hacen la competencia en la Comunidad». (48) Este requisito puede asimismo concurrir cuando las ayudas permiten a empresas establecidas en un Estado miembro mantener su producción, menoscabando así las posibilidades que se ofrecen a las empresas competidoras establecidas en otros Estados miembros para exportar sus productos a dicho Estado. (49)
110 Además, el Tribunal de Justicia ha estimado que, teniendo en cuenta la interdependencia de los mercados en los que actúan las empresas comunitarias, no cabe excluir que una ayuda pueda falsear la competencia intracomunitaria incluso si la empresa beneficiaria exporta la práctica totalidad de su producción fuera de la Comunidad. (50)
111 Como explicaba en mis conclusiones en el asunto Alemania y otros/Comisión, (51) esta jurisprudencia confirma la opinión expresada por el Abogado General Sr. Capotorti en sus conclusiones en el asunto Philip Morris/Comisión. (52) En ellas (punto 4), el Abogado General sostenía la tesis según la cual «el falseamiento de la competencia es una consecuencia necesaria e incontestable de la ventaja otorgada a una determinada empresa o sector de producción mediante la ayuda de Estado. Esta interpretación se deriva de la lógica económica: una intervención manifiesta y selectiva no puede por menos de falsear la competencia. Por ello, cabe concluir que cualquier ayuda pública concedida a una empresa falsea la competencia -o amenaza falsearla- en la medida en que no se produzca en circunstancias excepcionales.»
112 En lo que respecta a la cuestión de si los intercambios comerciales entre Estados miembros han resultado afectados, el Tribunal de Justicia ha estimado que, siempre que una ayuda financiera concedida por el Estado refuerce la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que la ayuda afecta a estos últimos. (53) El Tribunal de Justicia confirmó este principio en su sentencia Bélgica/Comisión, (54) subrayando que «la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios intracomunitarios».
113 Dichas soluciones fueron aplicadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Italia/Comisión, (55) en la que declaró que «una ayuda puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia, incluso cuando la empresa beneficiaria no participa ella misma en las exportaciones, dado que se encuentra en una situación de competencia con productores procedentes de otros Estados miembros; en efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que con ello disminuyen sensiblemente las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro. Además, las ayudas de importancia relativamente escasa pueden, no obstante, afectar a los intercambios entre Estados miembros cuando el sector de que se trata se caracteriza por una fuerte competencia».
114 De las sentencias antes citadas se infiere que, cuando una empresa beneficiaria de una ayuda opera en un mercado en el que existe una competencia real entre productores establecidos en diferentes Estados miembros, la Comisión puede legítimamente estimar que se cumple el requisito de perjudicar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Según el Tribunal de Justicia, tal situación puede existir incluso cuando no existe exceso de capacidad en el sector controvertido. De ello resulta que es únicamente en los mercados de productos para los que no existe comercio internacional, debido al elevadísimo coste del transporte o a otras circunstancias especiales, donde puede concebirse una ayuda que no cumpla el requisito de perjudicar a los intercambios comerciales. (56)
b) Análisis de las alegaciones de la demandante
1) Sobre las Líneas directrices
115 En la primera parte del tercer motivo de anulación formulado, la demandante alega que la Decisión impugnada contiene un error de Derecho. En efecto, dicha Decisión estima que la garantía controvertida contiene elementos de ayuda, y se basa en las Líneas directrices para determinar si concurren los elementos que definen la infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado, en lugar de examinar si así sucede de manera individualizada, caso por caso.
116 En concreto, la demandante formula, a este respecto, una serie de alegaciones: a) la Comisión no puede determinar de manera imperativa y general los elementos constitutivos de la infracción prevista en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, basándose en las Líneas directrices (párrafos tercero, cuarto y undécimo de la parte IV de la Decisión impugnada); b) en la Decisión impugnada se afirma expresamente, en particular, que la incompatibilidad prevista en el punto 1.3 de las Líneas directrices hace superfluo el examen de los restantes requisitos previstos en el artículo 92, apartado 1, del Tratado (párrafo undécimo de la parte IV de la Decisión impugnada); c) la Comisión se extralimita en sus competencias al determinar, de manera abstracta y vinculante, la forma apropiada de interpretar los requisitos que deben concurrir para aplicar el artículo 92, apartado 1, del Tratado, y d) las Líneas directrices únicamente pueden ser pertinentes con respecto a la obligación de notificación en el marco del procedimiento del artículo 93, apartado 1, del Tratado, o para la aplicación del artículo 92, apartado 3.
117 Estimo que las Líneas directrices publicadas por la Comisión constituyen un tipo de Directivas, cuya característica principal consiste en que, por medio de ellas, se aclara la política de la Comisión en distintos sectores. Si bien no es posible modificar mediante dichas Líneas directrices los presupuestos de aplicación de los artículos del Tratado, no obstante, con ellas la Comisión proporciona a los interesados una orientación muy importante para el autocontrol de su comportamiento, puesto que pueden prever las eventuales consecuencias de sus actos. Asimismo, para la Comisión constituyen un dato importante sobre la forma de ejercer la potestad discrecional que le confiere el Tratado.
118 El Tribunal de Justicia ya se ocupó de la cuestión relativa al valor de las normas adoptadas por la Comisión mediante Líneas directrices, a saber las de 1988 (57) en el sector de la pesca, en el asunto IJssel-Vliet. (58) Dicho asunto se refería a la denegación por el Ministro de Economía de los Países Bajos de una solicitud de subvención presentada por la sociedad IJssel-Vliet Combinatie BV para la construcción de un barco de pesca.
119 En el asunto IJssel-Vliet, en primer lugar, el Tribunal de Justicia señaló (apartado 36) que, «a tenor del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados y propondrá a éstos las medidas apropiadas que exijan el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. La mencionada disposición supone, pues, una obligación de cooperación regular y periódica impuesta a la Comisión y a los Estados miembros, de la cual ni la Comisión ni un Estado miembro pueden liberarse por un período de tiempo indefinido que dependa de la voluntad unilateral de una u otro». (59)
120 Asimismo, en la misma sentencia IJssel-Vliet el Tribunal de Justicia recordó (apartado 38) que «las Líneas directrices, que no son las primeras aplicables en el sector considerado, constituyen una actualización de las antiguas Líneas directrices y, por consiguiente, se insertan en el marco de un control regular y periódico del sector pesquero». Añadió (apartado 39) que aun cuando la Comisión conserve la autoría, dicho control se desarrolló en colaboración con los Estados miembros. Primeramente, éstos fueron consultados (60) sobre el texto provisional de las Líneas directrices y, a continuación, mediante escrito (61) dirigido al Gobierno neerlandés, la Comisión indicó que, al aprobar el texto definitivo de las Líneas directrices, había tenido en cuenta las observaciones realizadas por los Estados miembros. Por último, el Tribunal de Justicia dedujo de este último escrito (apartado 40) que «el espíritu de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros subsistió durante todo el período de existencia de dichas Líneas directrices». (62)
121 En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia dedujo de los autos (apartado 41) que, por lo que se refiere al tratamiento de las ayudas al sector de la pesca, «la Comisión y el Gobierno neerlandés establecieron, con arreglo al artículo 93, apartado 1, del Tratado un marco de cooperación del cual ni una ni otro podían liberarse unilateralmente». (63) Dicho de otro modo, básicamente admitió que las Líneas directrices contienen normas con efecto vinculante para la Comisión y para los Estados miembros, si han sido aceptadas.
122 En la sentencia IJssel-Vliet, el Tribunal de Justicia declaró a continuación (apartado 43) que «la aprobación por la Comisión de las modificaciones del régimen de ayuda nacional sólo fue otorgada en la medida en que la ayuda concedida por el Gobierno neerlandés a la construcción de los buques de pesca respetara la Líneas directrices. Así pues, al aplicar las modificaciones, dicho Gobierno aceptó las normas enunciadas por las Líneas directrices. Por consiguiente, estas últimas tienen efecto vinculante para dicho Estado miembro». En efecto, subrayó (apartado 44) que «resulta, por una parte, de la obligación de cooperación derivada del apartado 1 del artículo 93 del Tratado y, por otra parte, de la aceptación de las normas enunciadas en las Líneas directrices, que un Estado miembro, como el Reino de los Países Bajos está obligado a aplicar las Líneas directrices al resolver sobre una solicitud de ayuda para la construcción de un buque destinado a la pesca».
123 En el presente caso, como subrayó la Comisión sin ser contradicha por la demandante (puntos 90 y 181 y siguientes del escrito de contestación), aparte del hecho de que los Estados miembros colaboran en la publicación de las Líneas directrices, la demandante participó en el procedimiento de publicación de dichas Líneas directrices y las aprobó. Además, las Líneas directrices constituyen un requisito para la aprobación de las Directrices generales sobre garantías del Land de Baja Sajonia.
124 Habida cuenta de lo que antecede, cabe inferir, en mi opinión, que las Líneas directrices constituyen un texto vinculante para la Comisión, aunque también para la demandante. Es decir, las administraciones públicas alemanas están obligadas a aplicar las Líneas directrices siempre que adopten una decisión sobre solicitudes de ayudas en favor de empresas, por ejemplo, mediante la prestación de una garantía de un crédito concedido por entidades bancarias, cuando la empresa ejerce su actividad en el sector de la pesca.
125 Por otra parte, en lo que respecta al contenido de las Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura, desearía subrayar que en el punto 1.1 se explica en qué casos cabe considerar que existe una ayuda (la enumeración se hace a título indicativo, como lo pone de manifiesto el empleo de los términos «en concreto») y no define la ayuda de forma contraria a lo dispuesto en el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
126 Habida cuenta del análisis que antecede, estimo que la Comisión debía basarse en las Líneas directrices para examinar si la ayuda otorgada a Jadekost podía considerarse compatible con el mercado común.
127 La Comisión subraya que de la Decisión impugnada se desprende con claridad, por un lado, que realizó un examen de los hechos para dilucidar si concurrían los requisitos del artículo 92, apartado 1, y, por otro, que todas las apreciaciones no discutidas referentes a la calificación jurídica de la ayuda se remitían, también durante el procedimiento administrativo, a dicho artículo.
128 Además, la Comisión precisa que la remisión a las Líneas directrices contenida en la Decisión impugnada se explica por la circunstancia de que dicha Decisión versa sobre en qué medida la ayuda, cuya existencia se admitía (es decir, se admitía que existía ayuda), podía ser autorizada de conformidad con el artículo 92, apartado 3, del Tratado, habida cuenta de las Líneas directrices.
129 Así, la Comisión, tal como debía hacer, fundó su Decisión también en las Líneas directrices, además de en el artículo 92, apartado 1, en el cual también se basó, como expresamente señala el párrafo primero de la parte IV de la Decisión impugnada.
2) Sobre la calificación jurídica de los hechos
130 En la segunda parte del tercer motivo de su recurso, la demandante alega que aun cuando la garantía concedida por el Land de Baja Sajonia contenga elementos de ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1, la Decisión impugnada no obstante es errónea. La demandante divide esta parte de su motivo, a su vez, en dos partes y sostiene que la Decisión impugnada es errónea, por un lado, por su forma de determinar la cuantía de la ayuda y, por otro, por el juicio que contiene acerca de la existencia de una distorsión de la competencia.
i) Acerca de la determinación de la cuantía de la ayuda
131 En lo que respecta a la cuantía de la ayuda, la demandante alega que la Comisión estaba obligada a determinar y valorar la ventaja efectiva y precisa derivada de la garantía para el beneficiario de la ayuda. La Comisión omitió comprobar si Jadekost podía obtener un crédito (inferior) sin la garantía. Asimismo, incurrió en un error al determinar la cuantía de la ayuda, puesto que no tuvo en cuenta la existencia de otras garantías y prescindió de examinar el valor y la importancia de las mismas a efectos de valorar la cuantía de la ayuda. (64)
132 En primer lugar, la demandante considera que abonó una prima de riesgo (prime de risque) que compensaba el carácter de ayuda de la garantía, y que la Comisión no la tuvo en cuenta ni determinó su valor. A continuación reitera que, al valorar la cuantía de la ayuda, la Comisión no tuvo en cuenta la existencia de otras garantías de importancia que aseguraban el préstamo, cuyo valor debía ser apreciado en el momento en que se constituyeron y no en el momento en que pasaron a ser exigibles los préstamos, cuando se habían devaluado. En efecto, la existencia de otras garantías reduce el riesgo que corre el garante. (65) Por último sostiene que la Comisión omitió examinar la cuestión referente a si existía la posibilidad de obtener otra financiación.
133 En lo que respecta a la controversia entre la demandante y la Comisión acerca de la cuantía de la ayuda y la forma de determinación de la misma, como ya he subrayado en puntos anteriores de estas conclusiones, de la Decisión impugnada y de los datos que obran en autos se desprende que la Comisión concluyó de manera acertada que, de no ser por la garantía, Jadekost no habría podido obtener, en condiciones de mercado, el crédito que le fue concedido. Dicha cantidad le fue otorgada porque el Land prestó la garantía y no porque el valor de las demás garantías aportadas garantizase el crédito. Así, existe un trato de favor para una determinada empresa, a saber, una intervención externa (estatal) de carácter selectivo en favor de una determinada empresa. Por tanto, la ventaja para Jadekost equivale a la cantidad total que logró obtener.
ii) Acerca de la distorsión de la competencia
134 En la segunda parte del tercer motivo del recurso, la demandante alega en segundo lugar que, en lo que respeta a la distorsión de la competencia a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado, la Comisión concluyó, basándose en la reducción del coste de producción, que se produjo un fortalecimiento artificial de la posición de Jadekost en el mercado, pese a que tal conclusión no corresponde a los hechos. En su opinión, nunca se admitió que la garantía pudiera amenazar con falsear la competencia.
135 Las alegaciones de la demandante se centran en los puntos siguientes: a) la Comisión omitió definir el mercado de referencia y pronunciarse sobre la competencia existente en el mismo; b) además, basándose en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Siemens/Comisión, (66) la Comisión estimó erróneamente que existe una presunción general según la cual la concesión de una ayuda de funcionamiento falsea, por su propia naturaleza, la competencia. Del tenor de las Líneas directrices se infiere que las ayudas de funcionamiento pueden considerarse compatibles con el mercado común. Por ello siempre es necesario examinar los hechos que caracterizan cada caso. (67)
136 Estas alegaciones de la demandante no me convencen. Tal como expondré a continuación, estimo que existe cuando menos una amenaza de distorsión de la competencia. En primer lugar, como acertadamente subraya la Comisión, el mercado controvertido se delimita con exactitud en el párrafo tercero de la parte III de la Decisión impugnada. Se trata del mercado de productos piscícolas congelados (bastoncitos y filetes empanados, con o sin guarnición). La Comisión subraya que la delimitación del mercado coincide con la expuesta por la demandante durante el procedimiento administrativo.
137 La existencia de competencia en el mercado se señala expresamente en el párrafo sexto de la parte III de la Decisión impugnada. Como correctamente subraya la Comisión, existe competencia en el mercado de que se trata a nivel comunitario. Ello se infiere del hecho de que existe la correspondiente organización del mercado de dichos productos desde 1971, (68) así como unas Líneas directrices para el examen de las ayudas de Estado en el sector de la pesca y la acuicultura. (69)
138 Además, la jurisprudencia ha dotado de un amplio contenido al concepto de distorsión de la competencia. La competencia se falsea en la medida en que la intervención estatal provoca una alteración artificial de determinados elementos del coste de producción de una empresa y refuerza su posición frente a otras empresas que compiten con ella en los intercambios intracomunitarios. (70)
139 Estimo que la concesión de una ayuda de funcionamiento a Jadekost (71) falsea la competencia y que, en todo caso, existe una amenaza de distorsión de la competencia. En efecto, mediante la concesión de dicha ayuda, se favorece a una determinada empresa y a su producción, situándola en una posición más favorable que la de sus competidores.
140 ¿Cabe, pues, sostener que existe una presunción general de prohibición de las ayudas de funcionamiento?
141 En primer lugar, según la sentencia Siemens/Comisión, (72) las ayudas de funcionamiento son aquellas que corresponden a «gastos típicos de explotación que la propia empresa debe sufragar en sus actividades normales». (73) Es decir, pretenden liberar a la empresa de gastos que debería soportar en la gestión corriente de sus actividades normales.
142 Asimismo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (74) las ayudas de funcionamiento en ningún caso pueden considerarse, con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado, compatibles con el mercado común, en la medida en que, por su propia naturaleza, entrañan un riesgo de alteración de las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común. (75)
143 Las Líneas directrices definieron (punto 1.3, párrafo cuarto, tercer guión) el concepto de ayudas de funcionamiento (en el sector de la pesca). Se trata de las ayudas nacionales concedidas sin exigir una obligación por parte de los beneficiarios y destinadas a mejorar la situación financiera de sus empresas, o cuyos importes estén en función de la cantidad producida o comercializada, de los precios de los productos, de la unidad de producción o de los medios de producción, y cuyo resultado suponga una disminución de los costes de producción del beneficiario o una mejora de sus rentas. Se subraya expresamente que dichas ayudas serán, como ayudas al funcionamiento que son, incompatibles con el mercado común.
144 De las citadas sentencias del Tribunal de Justicia y del tenor de las Líneas directrices, que, como se ha subrayado, vinculan a la Comisión y a los Estados miembros, se infiere que las ayudas de funcionamiento, por su naturaleza, falsean la competencia, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 92, apartado 2, del Tratado, tal como se indica en la nota a pie de página correspondiente al punto 1.3 in fine de las Líneas directrices. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92, apartado 2, «serán compatibles con el mercado común: a) las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos; b) las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, y c) las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania». (76)
145 Es decir, en el punto 1.3 de las Líneas directrices se establece una presunción iuris tantum según la cual las ayudas de funcionamiento, singularmente en el sector de la pesca, que es el que nos interesa en el primer asunto, falsean por naturaleza la competencia, siempre que no estén relacionadas con un plan de reestructuración de la empresa o que no concurra alguno de los supuestos previstos en el artículo 92, apartado 2, del Tratado.
146 En concreto, en el punto 1.3 in fine de las Líneas directrices se dispone que la Comisión examinará caso por caso las ayudas de este tipo, es decir, las ayudas de funcionamiento, aunque sólo «cuando estén directamente relacionadas con un plan de reestructuración considerado compatible con el mercado común». Asimismo, tal como señalaba el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto «Boussac», (77) aceptando el correspondiente análisis de la Comisión, el concepto de reestructuración significa la reorganización fundamental de una empresa con el fin de mantener o restablecer su competitividad e incluye cambios fundamentales en la mano de obra, los medios y el proceso de producción, la capacidad productiva y otros aspectos de las actividades de la empresa.
147 La existencia de una presunción reviste importancia a efectos de reparto de la carga de la prueba. En concreto, tiene la consecuencia de que la Comisión se limitará a demostrar que existe la ayuda de funcionamiento, en cuyo caso se presumirá también la distorsión de la competencia, puesto que no cabe considerar que dicha ayuda sea compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, apartado 3. Ciertamente, la referida presunción es iuris tantum.
148 No obstante, al margen de la calificación dada por el Estado miembro o la Comisión a las ayudas concedidas, la existencia de la presunción no significa que no deba indagarse en cada caso si existe una ayuda y si una determinada ayuda es realmente de funcionamiento, es decir, si se ha producido un error en la calificación jurídica por parte de la Comisión. Si la calificación de una ayuda como ayuda de funcionamiento es correcta, puede operar la presunción, es decir, la ayuda de que se trate no será compatible con el mercado común, puesto que puede falsear la competencia, habida cuenta de la forma en que se ha concedido y de las consecuencias que entraña en el mercado y en los intercambios comerciales intracomunitarios.
149 A la luz del análisis que antecede, cabe inferir que la ayuda concedida por la demandante a Jadekost, mediante la prestación de una garantía de un crédito bancario, es una ayuda de funcionamiento, puesto que pretendía liberarle de gastos que dicha empresa debía sufragar en la gestión corriente de sus actividades normales. (78) Por otra parte, no se ha alegado que la concesión de dicha ayuda estuviera directamente relacionada con un plan de reestructuración, considerado compatible con el mercado común. Precisamente por esta razón estimo que, de conformidad con la presunción establecida en las Líneas directrices, no cabe considerarla compatible con el mercado común, puesto que, falsea por naturaleza, las condiciones de la competencia en el sector en el que se concedió y amenaza perjudicar a los intercambios comerciales intracomunitarios.
3) Sobre la obligación de motivación
150 En el tercer motivo del recurso, la demandante alega, en tercer lugar, que la inexistencia de determinadas apreciaciones en la Decisión impugnada entraña un vicio sustancial de forma así como una motivación errónea a efectos del artículo 190 del Tratado.
i) Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
151 En primer lugar, recordaré que, con arreglo al artículo 190 del Tratado, los actos de las Instituciones de la Comunidad deberán ser motivados, y que la motivación exigida por dicha disposición (79) «debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate. Ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control.»
152 Además, el Tribunal de Justicia ha declarado de forma reiterada (80) que: «[...] La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas directa e individualmente afectadas por el acto, a efectos del artículo 173, párrafo segundo, del Tratado, puedan tener en recibir explicaciones.»
153 Más concretamente, en el sector de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia estima reiteradamente que la motivación no puede limitarse a una mera repetición de los términos del artículo 92, apartado 1, y debe contener una referencia a hechos concretos, (81) de tal modo que permita al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los interesados exponer eficazmente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos y circunstancias alegados. (82)
154 En consecuencia, la conclusión que se desprende del análisis precedente es que existe al menos una motivación suficiente si consta que las consideraciones expuestas en la Decisión controvertida son pertinentes y sustentan la apreciación de la Comisión en el sentido de que concurren los dos requisitos previstos en el artículo 92, apartado 1. (83) Dichas consideraciones deben referirse a la empresa beneficiaria de la ayuda y tener por objeto la situación del mercado considerado, la cuota de la empresa en dicho mercado, la posición de las empresa competidoras, las corrientes de intercambio de los productos de que se trata entre los Estados miembros y las exportaciones de la empresa. (84)
155 No obstante, para resolver la cuestión de si, en el caso de las ayudas de funcionamiento, la presunción establecida en el punto 1.3 de las Líneas directrices puede dispensar a la Comisión de la obligación de motivar detalladamente la Decisión que adopta en el marco del procedimiento del artículo 93, apartado 2, o si basta con una motivación sinóptica, no pormenorizada, estimo que resulta de utilidad la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
156 En concreto, considero que pueden encontrarse argumentos para la resolución de esta cuestión en la sentencia del Tribunal de Justicia Bélgica/Comisión. (85) Dicha sentencia se refería a la anulación de Decisiones de la Comisión (86) adoptadas con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado y a la Directiva 87/167/CEE. (87) Dichas Decisiones versaban sobre créditos, es decir, ayudas, que habían concedido las autoridades belgas a unos armadores para la realización de distintos trabajos de construcción naval (compra y construcción de buques). El Tribunal de Justicia (88) precisó (apartado 31) que, en lo relativo a las ayudas a la producción en favor de la construcción y de la transformación naval, el criterio utilizado por el Consejo fue el de que no se rebasase el techo máximo común previsto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva. (89) Dedujo (apartado 32) que la observancia del techo objeto de litigio es el requisito esencial para que una ayuda a la construcción naval pueda considerarse compatible con el mercado común, y que rebasar dicho techo «implica ipso facto la incompatibilidad de la ayuda de que se trate». Y concluyó (apartado 33) que «en el presente contexto, el papel de la Comisión se circunscribe a comprobar el cumplimiento del mencionado requisito».
157 Por otra parte, en la misma sentencia Bélgica/Comisión, el Tribunal de Justicia examinó y desestimó un motivo de anulación formulado con carácter subsidiario por el Gobierno belga, relativo, en particular, al incumplimiento del artículo 190 del Tratado. Dicho Gobierno sostuvo que las Decisiones de que se trata adolecían de falta de motivación, puesto que la Comisión no había demostrado en modo alguno que la concesión de las ayudas impugnadas conculcara el objetivo de la Directiva, a saber, evitar el aumento de la capacidad productiva de los astilleros de la Comunidad. En concreto, el Tribunal de Justicia señaló (apartado 36) que también dicha imputación estaba íntimamente relacionada con la argumentación principal relativa al alcance del límite máximo objeto de litigio. Al haberse desestimado antes tal argumentación, «no se puede reprochar a la Comisión el no haber llevado a cabo más investigación que la de verificar si dicho tope había sido respetado. Queda excluida, pues, la necesidad de motivar algo más que la comprobación de haberse rebasado el techo [...]»
ii) Análisis de las alegaciones de la demandante
158 Según la demandante, tanto el destinatario de un acto como sus competidores tienen un interés legítimo en una motivación detallada para estar en condiciones de comprender y examinar la Decisión de la Comisión. De ello deduce que una motivación limitada al estricto mínimo no se justifica ni por la participación del destinatario de la Decisión en su elaboración, ni por la posibilidad que tiene el Estado miembro de participar en el procedimiento con el fin de presentar sus observaciones, ni por la participación de dicho Estado en las deliberaciones para la adopción de las Líneas directrices en el sector de la pesca ni por la remisión a «hechos incontrovertidos». Además, la demandante estima que la Decisión impugnada debe anularse debido a su motivación defectuosa, puesto que se limita a formular presunciones e hipótesis en lugar de determinar los hechos que responden a los requisitos enunciados en el artículo 92, apartado 1, del Tratado. (90)
159 Como también admite la Comisión, la motivación de la Decisión impugnada podría ser más clara y analítica. Estimo, sin embargo, que está suficientemente motivada en todos sus puntos y satisface los requisitos que ha establecido el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, tal como se indica en los puntos precedentes, por lo que es suficiente y completa. Tampoco presenta contradicciones que justifiquen su anulación.
160 Llego a esta conclusión tras haber analizado, por un lado, las Líneas directrices y, por otro, los motivos relativos a la distorsión de la competencia y al perjuicio para el comercio intracomunitario. Dicho análisis me ha conducido a concluir que debe presumirse que las ayudas de funcionamiento no pueden ser consideradas compatibles con el mercado común. Esto reviste una gran importancia en relación con el alcance de la obligación de motivación de la Comisión, que puede limitarse también a exponer una motivación sinóptica sin que ello vicie la Decisión impugnada.
161 Estimo que, dado que la ayuda que se concedió a Jadekost, en tanto que ayuda de funcionamiento, no puede considerarse compatible con el mercado común, de conformidad con el punto 1.3 de las Líneas directrices, en el que se establece dicha presunción, la motivación sinóptica de la Decisión impugnada no plantea ningún problema, aun cuando falten determinados datos sobre la empresa beneficiaria de la ayuda (relativos a la distorsión de la competencia y al perjuicio para el comercio intracomunitario). Estimo asimismo que no se exigía una exposición analítica de dichos datos, que también están amparados por la presunción antes mencionada, no debido al hecho de que la demandante participó en el procedimiento previo a la Decisión impugnada, (91) sino porque, de conformidad con dicha presunción, la ayuda concedida, en tanto que ayuda de funcionamiento, es por naturaleza incompatible con el mercado común.
162 Estos datos específicos que, pese a no figurar en la motivación de la Decisión impugnada, salvo determinadas referencias genéricas, no pueden entrañar su anulación, según se acaba de indicar, son el análisis de la situación del mercado de referencia, la cuota de la empresa en dicho mercado, la posición de las empresas competidoras, las corrientes de comercio de los productos de que se trata entre los Estados miembros y las exportaciones de la empresa. (92)
163 Por consiguiente, habida cuenta también de la presunción establecida según la cual las ayudas de funcionamiento son incompatibles con el mercado común, estimo que la Comisión no incumplió la obligación que le incumbe en virtud del artículo 190 del Tratado y que la motivación de la Decisión es suficiente. Asimismo, deseo reiterar que esta posibilidad de motivación sinóptica se aplica únicamente a los elementos a que se refiere la presunción, a saber, la distorsión de la competencia y el perjuicio para el comercio intracomunitario, y no a otras cuestiones como, por ejemplo, la de si existe una ayuda y, en especial, una ayuda de funcionamiento, acerca de las cuales la Comisión está obligada a motivar de forma completa y suficiente su Decisión.
164 Así pues, en los casos de ayudas de funcionamiento, la Comisión puede limitarse a formular una motivación sinóptica, no pormenorizada, de la decisión que adopta en el marco del procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, en lo que respecta a la distorsión de la competencia y al perjuicio para el comercio intracomunitario.
165 En consecuencia, propongo que se desestime el tercer motivo en su totalidad.
D. Cuarto motivo: aplicación errónea del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado
166 En el cuarto y último motivo de anulación, la demandante sostiene que, aun cuando se cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 92, apartado 1, la Comisión debería haber considerado que la ayuda controvertida es compatible con el mercado común, en virtud del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. La motivación referente a este extremo no satisface las exigencias de exhaustividad y suficiencia que establece el artículo 190 del Tratado.
167 Además, la demandante divide dicho motivo en dos partes. Por un lado sostiene que la Comisión no reconoció la importancia de las Líneas directrices en el sector de la pesca a la hora de ejercer su facultad de apreciación. La correcta aplicación de las mismas conduciría, a su entender, a un resultado distinto. Por otro lado, la demandante mantiene que la Comisión estimó erróneamente que no concurrían los requisitos para la aplicación del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. (93)
168 Ya se ha subrayado que las Líneas directrices vinculan tanto a la Comisión como a los Estados miembros y que, en principio, las ayudas de funcionamiento son por naturaleza incompatibles con el mercado común. Además, debe observarse que la excepción enunciada en el artículo 92, apartado 3, letra c), en tanto que excepción a la prohibición general que impone el artículo 92, apartado 1, debe interpretarse de forma estricta y aplicarse de conformidad con dicho espíritu. Por último, con subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia Philip Morris/Comisión, (94) en la aplicación del artículo 92, apartado 3, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario.
169 De la parte V de la Decisión impugnada se infiere que la Comisión examinó debidamente si la ayuda controvertida podía autorizarse con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra c). Dado que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, el examen que efectuó, en mi opinión, no es manifiestamente erróneo. Llego a esta conclusión a partir de un análisis de las etapas del razonamiento de la Comisión.
170 En concreto, estimo que debe distinguirse en qué medida Jadekost podía acogerse a una ayuda, por un lado, debido a la región en la que ejercía su actividad y, por otro, debido al sector de actividad, como por lo demás afirma la Comisión.
171 Por lo que respecta a la región, si bien Jadekost ejercía su actividad en una región que podía acogerse a ayudas para el fomento del desarrollo, en el punto 1.6, segunda frase, de las Líneas directrices se dispone que los elementos de los regímenes de ayuda regional que correspondan al sector de la pesca serán examinados con arreglo a las Líneas directrices. Es decir, en dichas Líneas se encuentran los principios de coordinación que debe aplicar la Comisión a los regímenes de ayuda regionales vigentes o a los regímenes que se establezcan en regiones de la Comunidad. Ello significa que la correspondiente facultad de apreciación de la Comisión se ejerce basándose en los principios por ella misma adoptados, en colaboración con los Estados miembros, en las Líneas directrices, y las alegaciones en contrario aducidas por la demandante deben desestimarse por infundadas.
172 Por lo que respecta al sector de actividad en el que se concedió la ayuda, la ayuda controvertida no satisface los requisitos enunciados en las Líneas directrices en el sector de la pesca, según la Comisión, y nada indica que esta última ejerciera de manera errónea su facultad de apreciación, es decir, que su apreciación sea manifiestamente errónea.
173 Dado que se trata de una ayuda de funcionamiento, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (95) las ayudas de funcionamiento en ningún caso pueden considerarse compatibles con el mercado común, con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado, en la medida en que, por su propia naturaleza, entrañan un riesgo de alteración de las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común. Además, según el punto 1.3 de las Líneas directrices, las ayudas de funcionamiento son incompatibles con el mercado común.
174 La demandante afirma igualmente que la Comisión, si bien se remite a las Líneas directrices de 1992, aplicó las de 1994, (96) tal como se desprende del tenor de la Decisión impugnada. Alega que del texto en lengua alemana se infiere que, a fin de determinar cuándo existe una ayuda de funcionamiento, los requisitos establecidos en ellas (en el punto 1.3) deben satisfacerse de forma acumulativa y no alternativa. En efecto, en la versión lingüística alemana falta la conjunción disyuntiva «o», presente únicamente en la edición de 1994. (97)
175 Estimo que lo más correcto es considerar, como se desprende también de la finalidad de dicho texto, (98) que basta con que los requisitos contemplados se satisfagan de forma alternativa. Aparte de la circunstancia de que en otras versiones lingüísticas (99) se establece que basta con que se reúna alguno de los requisitos establecidos, ello se infiere de la interpretación teleológica del punto controvertido. De lo contrario, rara vez se reunirían todos los requisitos alternativamente previstos y la consecuencia de ello consistiría en que sólo en muy pocos casos podría considerarse que dichas ayudas son incompatibles con el mercado común por (poder) falsear la competencia, con lo cual se pondría en peligro la consecución de los objetivos de la política pesquera común y, de forma más general, el correcto funcionamiento del mercado común y el mantenimiento de un régimen de competencia libre y sin distorsiones en el sector de la pesca.
176 Habida cuenta de lo anterior, estimo que, si bien la Decisión impugnada se remitió al texto (punto 1.3) de las Líneas directrices de 1994 y no al de 1992, como debía, la Decisión no adolece sin embargo de nulidad por esta razón, dado que el contenido de ambos textos es esencialmente idéntico.
177 El último punto en el que desearía insistir consiste en que la prestación de la garantía, es decir, la concesión de la ayuda a Jadekost, no estuvo acompañada de obligaciones concretas en cuanto a su utilización, de conformidad con los criterios que permiten considerar compatibles con el mercado común las distintas categorías de ayudas. Dichos criterios se enuncian en el punto 2.3 de las Líneas directrices, relativo a las ayudas a la transformación y comercialización en el sector pesquero.
178 En concreto, como se infiere de los datos obrantes en autos, en el caso de Jadekost no se trataba de una ayuda a la inversión (punto 2.3.3 de las Líneas directrices) ni de una ayuda destinada a garantizar la calidad de los productos (punto 2.3.4 de las Líneas directrices). Y, aunque existía un plan financiero, destinado a demostrar que el crédito para el cual se concedió la garantía se utilizaría en el funcionamiento de la empresa, no puede considerarse no obstante, que ello constituya la asunción por parte del beneficiario de una obligación de utilizar la ayuda conforme al punto 1.3 de las Líneas directrices, leído en relación con el punto 2.3 de las Líneas directrices. En efecto, como ya antes analizaba, el crédito para el cual se concedió la garantía se destinó a sufragar los gastos generales de explotación de Jadekost en el contexto de sus actividades normales. En consecuencia, la apreciación de la Comisión según la cual la ayuda controvertida es incompatible con el mercado común no es manifiestamente errónea.
179 Así pues, propongo que se desestime en su totalidad el cuarto motivo del recurso.
VI. Conclusión
180 Habida cuenta de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso de la República Federal de Alemania.
2) Condene en costas a la demandante.
(1) - DO L 246, p. 43.
(2) - Sentencia de 15 de junio de 1993 (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartado 24.
(3) - Véanse, también, con respecto al alcance de las facultades de la Comisión con arreglo al artículo 92, apartado 3, las soluciones similares dadas en las sentencias, más antiguas, de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901), apartado 18; de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, «Boussac» (C-301/87, Rec. p. I-307), apartado 49; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión (C-142/87, Rec. p. I-959), apartado 56, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433), apartado 34.
(4) - Véase, también, el punto A, in fine, de las conclusiones del Abogado General Sr. Gand en el asunto en el que recayó la sentencia de 8 de febrero de 1966, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Alta Autoridad (8/65, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 13).
(5) - DO 1992, C 152, p. 2.
(6) - DO 1995, C 201, p. 6.
(7) - También explica (párrafo séptimo) que el elemento de ayuda de tal garantía es, en principio, igual a la diferencia entre el tipo que el prestatario debería abonar en el mercado y el que obtuvo efectivamente debido a la garantía, deducidas todas las primas.
(8) - Según el dictamen pericial de C & L Treuarbeit de 29 de marzo de 1994.
(9) - Según se desprende del dictamen pericial de C & L Treuarbeit de 29 de marzo de 1994.
(10) - Véase, a título indicativo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal y otros (C-32/95 P, Rec. p. I-5373), apartado 21.
(11) - Véase, a título indicativo, la sentencia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (40/85, Rec. p. I-2321), apartado 28.
(12) - Véase, a título indicativo, la sentencia Boussac, citada en la nota 3 supra, apartado 30.
(13) - Ibidem, apartado 31. Véase, también, la sentencia de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión (259/85, Rec. p. 4393), apartado 13.
(14) - En aquel asunto, la República Francesa solicitó que se anulara una Decisión de la Comisión relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno francés al fabricante de productos textiles, de confección y de artículos derivados del papel Boussac Saint Frères.
(15) - Así se infiere del télex enviado por la Comisión al Gobierno alemán el 1 de septiembre de 1994, adjunto como Anexo B 3 del escrito de contestación. En él, solicitó a la demandante que le facilitase información adicional sobre la competencia basada en los precios y sobre la cobertura de los costes de explotación de Jadekost.
(16) - La Comisión sostiene que los elementos que se desprenden de los escritos de las empresas competidoras fueron debatidos con la demandante durante las conversaciones que mantuvo con ella el 31 de agosto de 1994 y el 28 de noviembre de 1995.
(17) - Véanse, también, los escritos de 30 de junio de 1994 y de 20 de febrero de 1995 adjuntos en Anexos (B 1 y B 6) del escrito de contestación de la Comisión.
(18) - Escritos de 2 de noviembre de 1994 y de 13 de abril de 1995 adjuntos en Anexos (B 5 y B 7) del escrito de contestación de la Comisión.
(19) - La comunicación mencionaba las Líneas directrices de 1994 y no de 1992, aunque ello no significa que los interesados ignorasen cuáles eran las normas con arreglo a las cuales la Comisión había resuelto que existía una violación del Derecho comunitario.
(20) - En la parte II, in fine, de la Decisión impugnada se exponen partes de estos escritos.
(21) - La Comisión adjunta dicho escrito en Anexo (B 14) de su escrito de contestación.
(22) - La Comisión adjunta dicho escrito en Anexo (B 15) de su escrito de contestación.
(23) - La Comisión adjunta dicho escrito en Anexo (B 16) de su escrito de contestación.
(24) - Recuérdese que el procedimiento de quiebra de la sociedad Jadekost se inició el 31 de marzo de 1995.
(25) - En el mismo escrito, dicha sociedad señala que comunicó asimismo al Gobierno del Land, mediante escrito de 2 de marzo de 1994, sus reservas referentes a la cuantía de la garantía que justificaba el volumen de negocios previsto (erwartenden Geschäftsvolumens maximal) de Jadekost, garantía que no debía ser superior a 4-5 millones de DEM.
(26) - Véase el punto 24 de las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto Boussac, citado en la nota 3 supra.
(27) - Véanse las sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión (C-241/94, Rec. p. I-4551), apartado 33; de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (234/84, Rec. p. 2263), apartado 16, y de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451).
(28) - Véase el punto 8, in fine, de sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (248/84, Rec. pp. 4013 y ss., especialmente p. 4025).
(29) - Véase, a título indicativo, la sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 27 supra, apartados 36 y 37.
(30) - En concreto, en la cuarta frase del párrafo sexto de la parte III de la Decisión impugnada se dice: «La empresa, que disponía de pocas garantías reales durante la fase de comienzo, trató de obtener una garantía del Estado federado sobre el crédito de funcionamiento que le había sido concedido por su banco habitual, el Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG».
(31) - Como, por lo demás, subraya la Comisión, la demandante, en un escrito de 19 de julio de 1994 (adjunto en Anexo B 2 del escrito de contestación), señaló que «para cubrir las necesidades de capital circulante, los bancos exigían que el Land de Baja Sajonia garantizase el 80 % del crédito de 35 millones de DEM».
(32) - La Comisión lo adjunta como Anexo (B 9) de su escrito de contestación.
(33) - De conformidad con el punto 1.3 de las Directrices antes citadas, al cual remite la Comisión en el punto 46 de su escrito de contestación, una solicitud de garantía debe ser aprobada por la Comisión de Presupuestos del Parlamento (del Land) en caso de que se prevea hacer una excepción parcial a las normas de dichas Directrices.
(34) - Durante la vista reiteró, invocando la correspondiente comunicación de la Comisión (96/C 68/06, Comunicación relativa a las ayudas de minimis; DO 1996, C 68, p. 9), que, cuando existen otras garantías importantes, la ayuda no puede ascender al 100 % de la cantidad por la cual se concede la garantía.
(35) - Sentencia Boussac, citada en la nota 3 supra, apartado 39.
(36) - Se trataba de aportaciones de capital, concesión de préstamos a un tipo de interés bonificado y reducciones de cargas sociales.
(37) - La Comunicación de la Comisión (96/C 68/06), invocada por la demandante, constituye simplemente un tipo de Directiva cuya característica esencial consiste en aclarar la política de la Comisión en distintos sectores [en lo que respecta al concepto de Directiva, en particular en el Derecho administrativo francés, véanse, a este respecto, Pavlópulos, P.: La directive en droit administratif, L.G.D.J., París, 1978 (en la serie «Bibliothèque de Droit Public», tomo 128), XX, 268 pp., passim; Boulouis, J.: «Sur une catégorie nouvelle d'actes juridiques: les "directives"», Recueil d'Études en hommage à Charles Eisenmann, Cujas, París, 1977 (pp. 191 a 203), y Delvolvé, P.: «La notion de directive», A.J.D.A., 1974 (pp. 459 a 473)]. Además, estimo que basándose en dicha Comunicación no cabe inferir que las determinaciones y la apreciación de la Comisión sean manifiestamente erróneas, en la medida en que, como antes he analizado, debido a la situación económica de la empresa Jadekost, se estimó que el riesgo asumido por el garante era muy elevado.
Recordaré que, en dicha comunicación, se dispone que, en el caso de las garantías crediticias, el equivalente de subvención para un año determinado se obtiene: 1) bien del mismo modo que el equivalente de subvención de un préstamo con bonificación de intereses, previa deducción de las primas pagadas, esto es, la bonificación de intereses está representada por la diferencia entre el tipo de referencia y el tipo obtenido gracias a la garantía del Estado; 2) o bien, calculando la diferencia entre a) el importe garantizado pendiente de reembolso, multiplicado por el coeficiente de riesgo (probabilidad de impago) y b) las primas pagadas, esto es: (importe garantizado $ riesgo) - primas.
En el presente caso, la garantía prestada era equivalente al 80 % del crédito de 35 millones de DEM concedido a Jadekost. Deducidas las comisiones de estudio y de administración de la garantía, el equivalente de subvención neto equivalía al 98,7 % del importe de 25,6 millones de DEM, al que ascendía la garantía. Si se aplica el equivalente de subvención neto del 98,7 %, resulta una cantidad de 25.267.200 DEM. De esta cifra, 10.688.025 DEM (igual al 42,3 %) corresponde a los productos piscícolas.
(38) - Aporta un escrito que le remitió la demandante, de 22 de julio de 1994 (Anexo B 2 del escrito de contestación).
(39) - En dicha solicitud, unida en Anexo (B 19) al escrito de contestación de la Comisión, se indica lo siguiente con respecto al destino previsto del crédito: «Betriebsmittelkredit für das Umlaufvermögen».
(40) - Citada en el párrafo sexto in fine de la parte III de la Decisión impugnada.
(41) - Este acuerdo figura en el Anexo B 2 del escrito de contestación de la Comisión, según la cual así se desprende también de la aceptación de la garantía, de 2 de mayo de 1994.
(42) - Párrafo octavo de la parte III y párrafo noveno de la parte IV de la Decisión impugnada.
(43) - Recordaré que, en su sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), apartado 32, el Tribunal de Justicia subrayó que «[...] las ayudas otorgadas [...] no deben considerarse automáticamente contrarias a las disposiciones del Tratado. Cualquiera que sea la forma, pues, en que sean otorgadas las ayudas [...] es competencia de la Comisión examinar si estas ayudas entran en conflicto con el apartado 1 del artículo 92 y, en caso afirmativo, apreciar si pueden eventualmente quedar exentas, con arreglo al apartado 3 del mismo artículo, motivando su resolución en consecuencia.»
(44) - Véase Gavalda, C., y Parléani, G.: Droit des affaires de l'Union Européenne, 2.° ed., Litec, París, 1998, pp. 394 y ss. (parágrafo 737).
(45) - Véase Bellamy & Child: Common Market Law of Competition, 4.° ed., 1993, p. 911, nº 18-004.
(46) - Véanse las sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), y de 17 de septiembre 1980, Philip Morris/Comisión (730/79, Rec. p. 2671).
(47) - Sentencia Philip Morris/Comisión, citada en la nota precedente, apartado 11.
(48) - Sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 13 supra, apartado 24.
(49) - De este modo, con arreglo a la sentencia de 13 de julio de 1988, Francia/Comisión (102/87, Rec. p. 4067), apartado 19, una ayuda a una empresa puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia si dicha empresa está en competencia con productos procedentes de otros Estados miembros aunque ella misma no sea exportadora. Tal situación puede presentarse también aunque no haya un exceso de capacidad en el sector de que se trate.
(50) - Sentencia Bélgica/Comisión, citada en la nota 3 supra, apartado 35.
(51) - Punto 49 de mis conclusiones en dicho asunto, en el que recayó la sentencia de 24 de octubre de 1996 (asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151).
(52) - Citado en la nota 46 supra.
(53) - Sentencia Philip Morris/Comisión, citada en la nota 46 supra, apartado 11.
(54) - Apartado 43 de dicha sentencia, citada en la nota 3 supra.
(55) - Sentencia citada en la nota 3 supra, apartado 27.
(56) - Véase, también, el punto 19 de las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto Italia/Comisión, citado en la nota 3 supra.
(57) - Se trata de las Líneas directrices para el examen de las ayudas nacionales en el sector pesquero (88/C 313/09; DO 1988, C 313, p. 21).
(58) - Sentencia de 15 de octubre de 1996 (C-311/94, Rec. p. I-5023), apartados 36 a 44, y conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en aquel asunto, puntos 34 a 52.
(59) - Véase, también, la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión (C-135/93, Rec. p. I-1651), apartado 24. En la sentencia IJssel-Vliet, el Tribunal subrayó (apartado 37) que «las Líneas directrices se basan en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado y, por consiguiente, constituyen un elemento de dicha obligación de cooperación regular y periódica de la cual ni la Comisión ni los Estados miembros pueden liberarse. Por otra parte, las Líneas directrices se ajustan precisamente -por lo menos en lo que respecta a las relaciones entre la Comisión y el Reino de los Países Bajos- al espíritu de cooperación regular y periódica que dicho artículo del Tratado pretende que exista entre la Comisión y los Estados miembros».
(60) - En el caso del Gobierno neerlandés, mediante escritos de 30 de marzo y de 6 de mayo de 1988.
(61) - Este escrito era de 30 de noviembre de 1988.
(62) - El Tribunal de Justicia precisó a continuación, en el mismo apartado 40: «En efecto, en dicho escrito, la Comisión instó al Gobierno neerlandés a garantizarle que los criterios fijados en las Líneas directrices serían respetados para todas las ayudas al sector. Como respuesta, el Gobierno neerlandés confirmó a la Comisión, mediante escrito de 31 de enero de 1989, que las ayudas concedidas al sector pesquero respetaban las Líneas directrices [...] En el momento en que hizo tal confirmación, el Gobierno neerlandés aplicaba el régimen de ayuda nacional, que debe, por consiguiente, considerarse incluido en dicha confirmación.»
(63) - Además, en la sentencia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión (C-313/90, Rec. p. I-1125), apartado 35, el Tribunal de Justicia reconoció efecto vinculante a una «disciplina» que tenía la misma naturaleza jurídica que las Líneas directrices y cuyas normas fueron aceptadas por los Estados miembros. En el caso de dicha disciplina se trataba de las normas aplicables a las ayudas concedidas por los Estados en un sector determinado (el sector de las fibras sintéticas), expuestas por la Comisión en una comunicación relativa a su política sobre esa materia y aceptadas por los Estados miembros; véase, también, la sentencia Ijssel-Vliet, citada en la nota 58 supra, apartado 42.
(64) - La demandante está en desacuerdo con el punto de vista de la Comisión según el cual, de no ser por la garantía, no podría haber obtenido ningún crédito. Asimismo, estima que la Comisión aplicó de manera confusa (poco clara) y contradictoria dos planteamientos diversos. En primer lugar, apreció la ventaja en relación con los precios cobrados por la empresa y, a continuación, determinó si la empresa podría obtener otra financiación, habida cuenta de las garantías existentes, y de ser así en qué medida.
(65) - La demandante establece una distinción entre una cuestión de principio, a saber, la importancia que reviste la existencia de otras garantías para la determinación de la magnitud de la ayuda, por un lado, y las cuestiones referentes al valor, en el presente caso, de las demás garantías existentes, por otro. En efecto, en última instancia, la ventaja que obtiene el deudor en caso de obtener una garantía es inferior a la que obtiene el beneficiario de una subvención.
(66) - Sentencia de 8 de junio de 1995 (T-459/93, Rec. p. II-1675).
(67) - Además, sostiene: c) no es correcta la alegación de la Comisión según la cual la concesión de la ayuda produjo el resultado de reducir en un 100 % el coste de producción; d) la Comisión estimó, erróneamente, que mediante la prestación de la garantía por parte del Land se falseó la competencia en la medida en que Jadekost pudo ofrecer sus productos a precios artificialmente inferiores a los de mercado. La entrada en el mercado de Jadekost, empresa que producía pequeñas cantidades, no influyó en la tendencia constante a la baja de los precios de los productos piscícolas congelados, que había comenzado con anterioridad en dicho mercado. Por otra parte, en razón del reducido porcentaje que representaba la producción de Jadekost en la esfera comunitaria, la distorsión de la competencia no fue perceptible. La demandante señala que el porcentaje que representa su producción de la producción total de los Estados miembros es inferior al 24 %, mientras que Jadekost posee tan sólo una cuota del 1,5 % del mercado europeo.
(68) - Estas materias las regula el Reglamento (CEE) nº 3759/92 del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (DO L 388, p. 1).
(69) - La Comisión alega que esto puede asimismo inferirse también del hecho de que en la Decisión impugnada se mencionan las indicaciones que le proporcionaron numerosas empresas competidoras y organizaciones profesionales de los Estados miembros.
(70) - Véanse las sentencias Italia/Comisión, y Philip Morris/Comisión, citadas en la nota 46 supra.
(71) - Párrafos décimo y undécimo de la parte IV del texto de la Decisión impugnada en la versión francesa; párrafos duodécimo y decimotercero de la parte IV de la Decisión impugnada en la versión española, y párrafos duodécimo, decimotercero y decimocuarto de la parte IV de la Decisión impugnada en la versión alemana, que es la única auténtica.
(72) - Sentencia de 15 de mayo de 1997 (C-278/95 P, Rec. p. I-2507), apartado 18.
(73) - De esta forma el Tribunal de Justicia consideró correcto el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia, que había estimado en la sentencia Siemens/Comisión, citada en la nota 66 supra, que tanto las ayudas para las campañas de publicidad y los estudios de mercado como las ayudas destinadas a la compra de equipo para ceder en leasing «están destinadas a la comercialización de los productos Siemens» (apartado 77). El Tribunal de Primera Instancia prosiguió: «Puesto que la comercialización es una actividad normal y corriente de las empresas, estas ayudas constituyen ayudas al funcionamiento de la empresa que, por un lado, no favorecen el "desarrollo" de ningún sector económico y, por otro, procuran a la demandante un apoyo financiero artificial que falsea de forma duradera el juego de la competencia y afecta a los intercambios en una medida contraria al interés común».
(74) - Véanse, a título indicativo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión (C-86/89, Rec. p. I-3891), apartado 18, y «Boussac», citada en la nota 3 supra, apartado 49.
(75) - En la sentencia «Boussac», citada en la nota 3 supra, el Tribunal de Justicia estimó (apartado 54), con respecto a las intervenciones financieras del Gobierno francés en favor de la sociedad Boussac, que tuvieron por objeto prolongar artificialmente su actividad cuando ésta se encontraba en situación de quiebra, y que no se podía prever que la empresa funcionase sobre una base viable en un futuro próximo. Además, las intervenciones de que se trataba no perseguían modernizarlas ni restablecer su competitividad perdida desde hacía años. El Tribunal de Justicia concluyó asimismo (apartado 57) que dichas ayudas no podían acogerse a las excepciones previstas en el artículo 92, apartado 3, del Tratado.
(76) - Esta disposición añade que dichas ayudas serán compatibles con el mercado común en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división. A raíz de la reunificación de las dos Alemanias, esta última disposición sólo reviste ya un interés histórico.
(77) - Punto 67 de sus conclusiones en dicho asunto, citado en la nota 3 supra.
(78) - Véase la sentencia Siemens/Comisión, citada en la nota 72 supra, apartado 18.
(79) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo (C-353/92, Rec. p. I-3411), apartado 19; de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo (asuntos acumulados C-63/90 y C-67/90, Rec. p. I-5073), apartado 16, y de 9 de noviembre de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otras (II) (C-466/93, Rec. p. I-3799), apartado 16.
(80) - Sentencia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión (asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809), apartado 19.
(81) - La jurisprudencia expuesta con ocasión del análisis de los motivos relativos a la distorsión de la competencia y a la influencia en el comercio intracomunitario conduce a la conclusión de que debe presumirse que una ayuda puede falsear la competencia y afectar al comercio intracomunitario [véase, a este respecto, Biancarelli, J.: «Le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes en matière d'aides publiques», «Actualité juridique - Droit administratif», 1993, pp. 412 a 436, pp. 412 y ss., especialmente p. 422, y Blumann, C.: «Régime des aides d'État: jurisprudence récente de la Cour de justice», 1989-1992, Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, nº 361, 1992, pp. 721 a 739, y especialmente p. 726]. Ello, sin embargo, no significa que la apreciación relativa a la concurrencia de estos dos requisitos no deba motivarse de conformidad con el artículo 190 del Tratado. Así, en la sentencia Intermills, citada en la nota 43 supra, apartado 38, el Tribunal de Justicia declaró que procedía anular la Decisión de la Comisión porque, en lo que se refiere al perjuicio causado a la competencia en el mercado común, «los considerandos relativos al mismo se limitan a hacer constar las objeciones planteadas por los Gobiernos de tres Estados miembros, dos organizaciones profesionales y una empresa del sector interesado. Exceptuada esta alusión, la Decisión no muestra ninguna indicación concreta sobre la naturaleza de los daños causados a la competencia.» En la sentencia Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, citada en la nota precedente, el Tribunal de Justicia anuló una Decisión de la Comisión que no contenía ninguna motivación acerca de la apreciación del perjuicio causado por la ayuda controvertida a los intercambios entre Estados miembros ni de si falseaba o amenazaba falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Tal como observó el Tribunal de Justicia, «los considerandos de la Decisión, tras haber recordado las preocupaciones expresadas por los Gobiernos de dos Estados miembros así como por dos organizaciones profesionales del sector, relativas a las distorsiones de la competencia que resultarían de la intervención del Gobierno neerlandés, se limitan a una simple repetición del tenor del artículo 92, apartado 1, del Tratado y no contienen ninguna indicación de hecho» (apartado 23). En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia admite que es posible que de las propias condiciones en que se concedió la ayuda se desprenda que puede falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios entre Estados miembros. No obstante, prosigue el Tribunal de Justicia, «incumbe cuando menos a la Comisión evocar dichas circunstancias en la motivación de su Decisión. En el presente caso, omitió hacerlo, ya que la Decisión controvertida no contiene la menor indicación relativa a la situación del mercado considerado, a la cuota de dicho mercado poseída por LPF [beneficiaria de la ayuda], a las corrientes de intercambios de los productos de que se trata entre los Estados miembros o a las exportaciones de la empresa.»
(82) - Véanse las sentencias Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, citada en la nota 80 supra, apartados 19 y ss., y Alemania y otros/Comisión, citada en la nota 51 supra, apartado 22.
(83) - Véase, también, la sentencia de 8 de marzo de 1988, Exécutif régional wallon y otro/Comisión (asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. p. 1573), apartado 18.
(84) - Véase la sentencia Alemania y otros/Comisión, citada en la nota 51 supra, apartado 53.
(85) - Sentencia de 18 de mayo de 1993 (asuntos acumulados C-356/90 y C-180/91, Rec. p. 2323).
(86) - Se trataba, concretamente, de la Decisión 90/627/CEE de la Comisión, de 4 de julio de 1990, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a dos armadores para la compra de un buque GLP de 34.000 m3 y de dos buques frigoríficos (DO L 338, p. 21), y de la Decisión 91/375/CEE de la Comisión, de 13 de marzo de 1991, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a diferentes armadores para la construcción de nueve buques (DO L 203, p. 105).
(87) - Directiva 87/167/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1987, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 69, p. 55).
(88) - El Tribunal de Justicia subrayó en primer lugar (apartado 30) que «el Consejo, conforme a la ratio del apartado 3 del artículo 92 y partiendo de la comprobación de la incompatibilidad de las ayudas a la construcción naval, tuvo en cuenta una serie de exigencias de orden económico y social que le llevaron a hacer uso de la facultad, que le reconoce el Tratado, de considerar, no obstante, compatibles con el mercado común dichas ayudas, siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la Directiva», es decir, la Directiva 87/167.
(89) - Precisó también en el mismo apartado 31 que este techo constituye lo que el Consejo ha considerado como punto de equilibrio entre las exigencias contradictorias de la observancia de las normas del mercado común y del mantenimiento de un nivel aceptable de actividad en los astilleros europeos, necesario para la supervivencia de una industria europea de la construcción naval eficiente y competitiva.
(90) - En concreto, subraya que en la Decisión impugnada faltan los siguientes datos de importancia: a) el importe de la prima proporcional al riesgo asumido y las consecuencias que entraña para la determinación de la cuantía de la ayuda; b) las demás garantías aportadas para la concesión del crédito, que son decisivas para apreciar la cuantía de la ayuda controvertida, y c) la existencia de otra posibilidad de financiación, aunque la Comisión admite la idea de la prima de riesgo.
(91) - Debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia elaborada en el marco de los requisitos específicos relativos a la adopción de Decisiones en materia de liquidación de cuentas, cuando un Estado miembro ha participado en todas las fases del procedimiento administrativo que ha desembocado en la Decisión adoptada en su contra, basta con que la motivación sea sucinta, es decir, no detallada, y ello precisamente en razón de la naturaleza y del alcance de dicha participación; véase, a título indicativo, la sentencia de 14 de enero de 1981, República Federal de Alemania/Comisión (819/79, Rec. p. 21), apartados 20 y 21, sobre una Decisión relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por la República Federal de Alemania en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía». Véase, también, la sentencia Alemania y otros/Comisión, citada en la nota 51 supra, apartado 31.
(92) - Deseo recordar que la falta de dichos elementos condujo al Tribunal de Justicia a estimar que la motivación de una Decisión de la Comisión era insuficiente en su sentencia Alemania y otros/Comisión, citada en la nota 51 supra, apartados 53 y 54.
(93) - Para sustentar sus alegaciones, la demandante subraya lo siguiente: a) Jadekost ejercía su actividad en una región que podía acogerse a ayudas para el fomento de su desarrollo, por tener un producto interior bruto por habitante reducido y un elevado índice de desempleo; b) habida cuenta de la tesis de la demandante referente a un enfoque/apreciación global de la ayuda concedida, en el caso de Jadekost se satisface el requisito del fomento del desarrollo de una región económica, exigido de conformidad con el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. La garantía perseguía asegurar la financiación de una nueva empresa y no mantener una empresa existente desde hacía mucho tiempo, y c) la prestación de la garantía en favor de Jadekost no alteró las condiciones de los intercambios de manera contraria al interés común.
(94) - Asunto citado en la nota 46 supra. Véase, también, la sentencia «Boussac», citada en la nota 3 supra, apartado 49.
(95) - Véanse, a título indicativo, las sentencias Italia/Comisión, citada en la nota 74 supra, apartado 18, y «Boussac», citada en la nota 3 supra, apartado 49.
(96) - DO 1994, C 368, p. 12.
(97) - En el texto alemán de 1994 figura la abreviatura «bzw», es decir, «beziehungsweise», que traduce la conjunción disyuntiva «o».
(98) - El Tribunal de Justicia ha subrayado que «en caso de divergencia entre las versiones lingüísticas, la [disposición] de que se trata debe interpretarse [en función] del sistema general y la finalidad de la normativa de la que forma parte»; véanse, a título indicativo, las sentencias de 28 de marzo de 1985, Comisión/Reino Unido (100/84, Rec. p. 1169), apartado 17; de 17 de octubre de 1991, Comisión/Dinamarca (C-100/90, Rec. p. I-5089), apartado 8, y de 7 de diciembre de 1995, Rockfon (C-449/93, Rec. p. I-4291), apartado 28.
(99) - Esta diferenciación en el texto alemán se advierte, por ejemplo, también en el inglés aunque no en el francés, el italiano, el español, el portugués o el griego. Por otro lado, la cuestión de la existencia de discrepancias lingüísticas en la traducción de términos o expresiones de los textos legislativos de las Instituciones comunitarias ya ha ocupado al Tribunal de Justicia, el cual, por ejemplo, en la sentencia de 12 de noviembre de 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419), apartado 3, estimó que: «cuando se dirige una sola Decisión a todos los Estados miembros, la necesidad de una aplicación y, por consiguiente, de una interpretación uniformes implica que dicha norma no sea considerada aisladamente en una de sus versiones, sino que exige que se interprete tanto en función de la voluntad real de su autor como de la finalidad perseguida por el mismo, a la luz especialmente de las versiones adoptadas en todas las lenguas». Véase la sentencia de 5 de diciembre de 1967, Van der Vecht (19/67, Rec. p. 445). El Tribunal subrayó a continuación que «no cabe concebir que los autores de la Decisión hubieran querido imponer en determinados países miembros obligaciones más estrictas que en otros» (sentencia Stauder, apartado 4). Por otra parte, en la sentencia de 27 de marzo de 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Rec. p. I-1345), apartado 18, el Tribunal de Justicia afirmó que la versión en una de las lenguas de la Comunidad (en aquel caso, la lengua inglesa) «no puede constituir la única base de la interpretación de esta disposición ni concedérsele, a este respecto, un carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Este enfoque sería en efecto incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho comunitario.»
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