Schlußanträge des Generalanwalts
1 In der vorliegenden Rechtssache hat das Finanzgericht Düsseldorf dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften(1) (im folgenden: Zollkodex) und der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zum Zollkodex(2) (im folgenden: Durchführungsverordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften
2 Der Zollkodex enthält folgende für die vorliegende Rechtssache erhebliche Vorschriften:
"II. Vereinfachte Verfahren
Artikel 76
(1) Um die Förmlichkeiten und Verfahren möglichst weitgehend zu vereinfachen, ohne daß die Ordnungsmässigkeit der Vorgänge dadurch beeinträchtigt wird, lassen die Zollbehörden unter den nach dem Ausschußverfahren festgelegten Voraussetzungen zu, daß
a) die Anmeldung nach Artikel 62 einige der Angaben nach Absatz 1 des genannten Artikels nicht enthält oder einige der Unterlagen nach Absatz 2 des genannten Artikels nicht beigefügt sind;
b) anstelle der Anmeldung nach Artikel 62 ein Handels- oder Verwaltungspapier zusammen mit einem Antrag auf Überführung der Waren in das betreffende Zollverfahren abgegeben wird;
c) die Anmeldung der Waren zu dem betreffenden Zollverfahren durch Anschreibung der Waren in der Buchführung vorgenommen wird. In diesem Fall können die Zollbehörden den Anmelder von der Gestellungspflicht befreien.
...
(4) Nach dem Ausschußverfahren werden besondere Vereinfachungen für das gemeinschaftliche Versandverfahren festgelegt.
...
Artikel 249
(1) Die erforderlichen Durchführungsvorschriften zu diesem Zollkodex ... werden mit Ausnahme ... nach dem in den Absätzen 2 und 3 beschriebenen Verfahren erlassen.
..."
3 Die Durchführungsverordnung enthält folgende für die vorliegende Rechtssache erhebliche Vorschriften:
"Förmlichkeiten bei der Abgangsstelle
Artikel 398
Die Zollbehörden jedes Mitgliedstaats können einer Person, die die Voraussetzungen nach Artikel 399 erfuellt und Waren im gemeinschaftlichen Versandverfahren befördern will - nachstehend $zugelassener Versender` genannt -, die Bewilligung erteilen, der Abgangsstelle weder die Waren zu gestellen noch die Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren für diese Waren vorzulegen."(3)
Das Verfahren vor dem nationalen Gericht und die Vorabentscheidungsfragen
4 Die Göritz Intransco International GmbH (Klägerin) betreibt im Flughafen Düsseldorf, für den das Hauptzollamt Düsseldorf, Zollamt Flughafen (Abgangsstelle(4)), zuständig ist, eine Spedition.
5 Am 4. April 1995 beantragte die Klägerin beim Hauptzollamt Düsseldorf für eingehende Luftfrachtsendungen die Bewilligung als zugelassener Versender zur Weiterbeförderung im gemeinschaftlichen Versandverfahren. Diese Bewilligung sollte es der Klägerin ermöglichen, von der Abgangsstelle vorabgestempelte Versandanmeldungen zu verwenden; sie hätte dann nicht die Erledigung der Versandanmeldungen während der Öffnungszeit der Abgangsstelle abwarten müssen.
6 Das Hauptzollamt Düsseldorf lehnte den Antrag mit Verfügung vom 23. Juni 1995 ab. Die Klägerin legte Beschwerde bei der Oberfinanzdirektion Düsseldorf ein, die diese mit Beschwerdeentscheidung vom 12. Dezember 1995 zurückwies, da für die von der Klägerin beantragte Bewilligung keine Rechtsgrundlage gegeben sei, weil es nicht möglich sei, wie in Artikel 398 der Durchführungsverordnung vorgeschrieben, den Gestellungsort zu verlagern, wenn sich die Waren bereits an der Abgangsstelle befänden.
7 Die Klägerin hat daraufhin Klage beim Finanzgericht Düsseldorf erhoben, das mit Beschluß vom 14. August 1996 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt hat:
1. Ist Artikel 76 Absatz 1 des Zollkodex in Verbindung mit den Artikeln 398 ff. der Durchführungsverordnung Rechtsgrundlage für die Bewilligung als "zugelassener Versender" oder richtet sich diese Bewilligung gemäß Artikel 76 Absatz 4 des Zollkodex ausschließlich nach den Artikeln 398 ff.?
2. Schließt Artikel 398 der Durchführungsverordnung die Bewilligung als "zugelassener Versender" aus, wenn infolge schon vorgenommener Gestellung die in dieser Vorschrift vorgesehene Befreiung von der Gestellungspflicht nicht mehr möglich ist?
Stellungnahme
8 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob die Rechtsgrundlage für die Bewilligung als zugelassener Versender im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens Artikel 76 Absatz 1 des Zollkodex in Verbindung mit Artikel 398 der Durchführungsverordnung oder nur die letztgenannte Bestimmung ist.
9 Die Kommission und das Hauptzollamt Düsseldorf haben ausgeführt, Artikel 76 Absatz 1 des Zollkodex komme als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Es gebe eine besondere Vereinfachung für die gemeinschaftlichen Versandverfahren, die gemäß Artikel 249 in Verbindung mit Artikel 76 Absatz 4 des Zollkodex in Artikel 398 der Durchführungsverordnung festgelegt sei.
10 Ich möchte darauf hinweisen, daß, wie die Kommission und das Hauptzollamt Düsseldorf ausgeführt haben, gemäß Artikel 76 Absatz 4 des Zollkodex besondere Vereinfachungen für das gemeinschaftliche Versandverfahren nach dem Ausschußverfahren festgelegt werden, d. h. nach dem Verfahren, das in Artikel 249 des Zollkodex geregelt ist. Artikel 398 der Durchführungsverordnung betrifft besondere Vereinfachungen für das gemeinschaftliche Versandverfahren und ist somit aufgrund des Artikels 249 in Verbindung mit Artikel 76 Absatz 4 des Zollkodex erlassen worden.
11 Ich werde deshalb sogleich zu der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts übergehen, die dahin geht, ob nach Artikel 398 der Durchführungsverordnung von der Pflicht, der Abgangsstelle eine Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren vorzulegen, auch dann befreit werden kann, wenn von der Pflicht, die Waren der Abgangsstelle zu gestellen, nicht befreit werden kann, weil der zugelassene Versender seinen Sitz am Amtsplatz der Abgangsstelle hat.
12 Das Hauptzollamt Düsseldorf hat ausgeführt, Artikel 398 der Durchführungsverordnung bilde keine Rechtsgrundlage für die Befreiung von der Pflicht zur Gestellung der Waren, eröffne jedoch die Möglichkeit, die Gestellung der Waren von der Abgangsstelle an eine andere Stelle zu verlagern. Die zweite Frage gehe deshalb in Wirklichkeit dahin, ob die Bewilligung als zugelassener Versender erteilt werden könne, wenn die Verlagerung des Gestellungsortes nicht mehr möglich sei. Aus dem Wortlaut des Artikels 398 und aus der Abwägung des Interesses an einer effektiven Kontrolle und des Interesses der Unternehmen an Vereinfachungen ergebe sich, daß die Bewilligung als zugelassener Versender in diesem Fall nicht erteilt werden könne. Befinde sich der Sitz des Unternehmens am Amtsplatz der Abgangsstelle, so könnten bei der Verlagerung der Gestellung keine Transportkosten gespart werden, und das Interesse des Unternehmens bestehe deshalb allein in der Freistellung von der Vorlage der Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren bei der Abgangsstelle. Diese Anmeldungen müssten sowohl nach dem normalen als auch nach dem vereinfachten Verfahren ausgefuellt werden. Wenn der Sitz des Unternehmens am Amtsplatz der Abgangsstelle liege, seien mit der Vorlage keine Kosten und nur ein begrenzter Zeitaufwand verbunden, und selbst als zugelassener Versender müsse sich das Unternehmen zur Abgangsstelle begeben, um vorabgestempelte Versandanmeldungen zu erhalten.
13 Die Kommission hat vorgetragen, der Wortlaut des Artikels 398 in den verschiedenen sprachlichen Fassungen deute darauf hin, daß von der Pflicht, der Abgangsstelle eine Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren vorzulegen, auch dann befreit werden könne, wenn von der Pflicht, die Waren der Abgangsstelle zu gestellen, nicht befreit werden könne, weil der zugelassene Versender seinen Sitz am Amtsplatz der Abgangsstelle habe. Das ergebe sich auch aus einem Vergleich mit Artikel 406 der Durchführungsverordnung, der den zugelassenen Empfänger betreffe, sowie aus dem Ziel der Artikel 398 ff., die eine möglichst weitgehende Vereinfachung von Form- und Verfahrensanforderungen im gemeinschaftlichen Versandverfahren bezweckten. Die Befreiung von der Pflicht, der Abgangsstelle eine Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren vorzulegen, sei sowohl für das betroffene Unternehmen als auch für die Zollbehörden von Vorteil, selbst wenn das Unternehmen seinen Sitz am Amtsplatz der Abgangsstelle habe. Zollbelange würden durch eine Befreiung in dieser Situation nicht gefährdet. Wenn eine Bewilligung als zugelassener Versender in dem Fall erteilt werden könne, daß die Waren sich an einer anderen Stelle als der Abgangsstelle befänden, müsse sie erst recht erteilt werden können, wenn die Waren sich am Amtsplatz der Abgangsstelle befänden.
14 Ich möchte darauf hinweisen, daß zwischen den verschiedenen sprachlichen Fassungen am Ende des Artikels 398 Unterschiede bestehen. So werden in der deutschen, der niederländischen, der französischen, der spanischen, der griechischen und der schwedischen Fassung die Worte "weder ... noch" gebraucht. In der englischen Fassung heisst es "sowohl ... als auch"; jedoch nach einer Verneinung, so daß dies im Ergebnis in Wirklichkeit ebenfalls auf ein "weder ... noch" hinausläuft. Bei enger Auslegung des Wortlauts könnten die genannten Fassungen aufgrund des Gebrauchs dieser Wendung vielleicht dahin verstanden werden, daß eine Zulassung nicht auf eine der beiden in Artikel 398 genannten Bewilligungen beschränkt werden kann.
15 In der dänischen, der italienischen und der portugiesischen Fassung wird das Wort "und" gebraucht. In der finnischen Fassung wird das Wort "oder" verwendet. Aus diesen Fassungen geht somit nicht hervor, daß eine Zulassung nicht auf eine dieser beiden Bewilligungen beschränkt werden kann.
16 Meiner Auffassung nach erbringen die verschiedenen sprachlichen Fassungen für die Auslegung des Artikels 398 keinen eindeutigen Beitrag, und deshalb ist dem systematischen Zusammenhang und der Zielsetzung dieser Vorschrift entscheidendes Gewicht beizumessen.
17 Wie die Kommission ausgeführt hat, lässt sich ein Vergleich mit den in Artikel 406 enthaltenen Vorschriften über den zugelassenen Empfänger anstellen. Danach kann zugelassen werden, daß im gemeinschaftlichen Versandverfahren beförderte Waren der Bestimmungsstelle nicht gestellt werden. Nach Artikel 409 Absatz 1 Buchstabe b muß der zugelassene Empfänger u. a. der Bestimmungsstelle unverzueglich die Exemplare des gemeinschaftlichen Versandpapiers, die die Sendung begleitet haben, zusenden. Somit muß das gemeinschaftliche Versandpapier der Bestimmungsstelle vorgelegt werden, während nach Artikel 398 eine Befreiung von der Pflicht möglich ist, die Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren der Abgangsstelle vorzulegen. Dies steht jedoch nicht einer Befreiung von der Pflicht entgegen, die Waren der Bestimmungsstelle zu gestellen.
18 Ich vermag nicht einzusehen, weshalb im umgekehrten Fall, d. h. im Fall der praktischen Unmöglichkeit, von der Pflicht zu befreien, die Waren der Abgangsstelle zu gestellen, ein Hindernis dafür bestehen soll, von der Pflicht zu befreien, die Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren der Abgangsstelle vorzulegen.
19 Viel näher liegt der Schluß, daß es a fortiori auch möglich sein muß, nur von der Pflicht zu befreien, die Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren der Abgangsstelle vorzulegen, wenn eine Befreiung von der Pflicht möglich ist, der Abgangsstelle sowohl die Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren vorzulegen als auch die Waren zu gestellen.
20 Diese Auslegung entspricht am ehesten dem Normziel einer möglichst weitgehenden Vereinfachung von Form- und Verfahrensanforderungen. Nach den Erklärungen der Kommission kommt es auch zu keiner Gefährdung von Zollbelangen, wenn in Fällen, in denen sich die Waren bei der Abgangsstelle befinden, von der Pflicht befreit wird, die Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren dieser Stelle vorzulegen.
Entscheidungsvorschlag
21 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Finanzgericht Düsseldorf gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:
Rechtsgrundlage für die Bewilligung als zugelassener Versender ist Artikel 398 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zum Zollkodex. Nach dieser Bestimmung kann von der Pflicht, der Abgangsstelle eine Anmeldung zum gemeinschaftlichen Versandverfahren vorzulegen, auch dann befreit werden, wenn von der Pflicht, die Waren der Abgangsstelle zu gestellen, nicht befreit werden kann, weil der zugelassene Versender seinen Sitz am Amtsplatz der Abgangsstelle hat.
(1) - ABl. L 302, S. 1.
(2) - ABl. L 253, S. 1.
(3) - In den anderen Amtssprachen der Gemeinschaft zur Zeit des Erlasses der Durchführungsverordnung lautet der Schluß des Artikels 398 wie folgt:
"... til ikke at frembyde de paagäldende varer og til ikke at fremlägge den dertil hörende angivelse til fälleßkabsforsendelse for afgangsstedet."
"... om noch de göderen noch de bijbehorende aangifte voor communautair douanevervör bij het kantoor van vertrek aan te bieden."
"... à ne présenter au bureau de départ ni les marchandises, ni la déclaration de transit communautaire dont ces marchandises font l'objet."
"... a no presentar en la oficina de partida ni las mercancías ni la declaración de tránsito comunitario de la que éstas sean objeto."
"íá ìçí ðñïóêïìßóaaé óôï ôaaëùíaaßï áíá÷þñçóçò ïýôaa ôá aaìðïñaaýìáôá ïýôaa ôç äÞëùóç êïéíïôéêÞò äéáìaaôáêüìéóçò ôçò ïðïßáò ôá aaìðïñaaýìáôá áõôÜ áðïôaaëïýí áíôéêaaßìaaíï"
"... not to present at the office of departure either the goods concerned or the Community transit declaration in respect of those goods."
"... a non presentare all'ufficio di partenza le merci e la relativa dichiarazione di transito comunitario."
"... da apresentação na estância de partida das mercadorias e da declaração de trânsito comunitário de que essas mercadorias são objecto."
"... luvan olla esittämättä lähtötoimipaikassa tavaroita tai niitä koskevaa yhteisön passitusilmoitusta."
"... at inte behöva uppvisa varken varorna i fraaga eller deklarationen för transitering för dessa varor för avgaangskontoret."
(4) - Nach Artikel 309 Buchstabe b ist Abgangsstelle die Stelle der zuständigen Zollbehörde, bei der das gemeinschaftliche Versandverfahren beginnt.
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