Conclusiones del abogado general
1 Los beneficiarios de ayudas comunitarias pagadas indebidamente, ¿pueden ampararse en la desaparición del enriquecimiento, a lo que les autoriza su Derecho nacional, para oponerse a la repetición de las mismas? Este es, en sustancia, el objeto de la cuestión prejudicial remitida por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
2 Con la finalidad de sostener la producción comunitaria, el Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, (1) dispone en el apartado 1 de su artículo 27, la concesión de una ayuda para la transformación de semillas oleaginosas cosechadas y transformadas dentro de la Comunidad. Los principios para la concesión de esta ayuda están establecidos en el Reglamento (CEE) nº 1594/83 del Consejo, de 14 de junio de 1983, relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas, (2) que está completado por el Reglamento (CEE) nº 2681/83 de la Comisión, de 21 de septiembre de 1983, sobre modalidades de aplicación del régimen de la ayuda para las semillas oleaginosas. (3)
3 Para controlar que las ayudas se concedan sólo para las semillas que pueden ser objeto de aquéllas, se dispuso el establecimiento de un certificado de ayuda comunitaria en dos partes, (4) una para la identificación de las semillas (parte llamada «I.D.» (5)) y otra para la fijación por anticipado de la ayuda (denominada «A.P.» (6)).
4 El proceso de «identificación» de las semillas se confía al organismo competente del Estado miembro en el que se haya solicitado la ayuda (artículo 3 del Reglamento nº 1594/83, modificado).
5 La ayuda pagada a quien realice la transformación adopta, en la práctica, la forma de un reembolso de la diferencia entre el precio indicativo comunitario y el precio del mercado mundial. Se fija, con arreglo al artículo 33 del Reglamento nº 2681/83, por la Comisión, «con la frecuencia con que la situación del mercado lo haga necesario y de modo que se garantice su aplicación por lo menos una vez por semana». La Comisión fijará primero la ayuda «bruta» en ECU; la conversión de este importe en las monedas nacionales, aumentado o disminuido por el importe corrector, constituye la ayuda «definitiva»; por último, ésta se convierte en la moneda del Estado en el que la semilla es transformada, si éste no es el Estado en el que ha sido producida, al tipo de cambio al contado y a plazo del ECU en las monedas nacionales. La ayuda varía, pues, de un Estado a otro en función de la situación monetaria de cada uno de dichos Estados.
6 El litigio principal opone, de una parte, a dos productores de aceite, Öelmühle Hamburg AG, y Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «demandantes en el asunto principal») y, de otra, al Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (autoridad alemana encargada de la administración de las ayudas comunitarias; en lo sucesivo, «demandada en el asunto principal») sobre la legalidad de la repetición parcial de las ayudas concedidas para la transformación de colza.
7 Ambas demandantes habían adquirido cantidades importantes de colza suministradas por proveedores que habían garantizado la procedencia de la mercancía. En cada ocasión, la demandada en el asunto principal había extendido, al principio, certificados I.D. de conformidad con el origen que se le había indicado y había concedido las ayudas correspondientes.
8 A raíz de investigaciones de las autoridades aduaneras competentes, que mostraron que una parte de la mercancía tenía una procedencia diferente de aquella para la que se había concedido la ayuda, la demandada en el asunto principal anuló, mediante resoluciones de repetición y anulación parciales, hasta el importe de la cantidad pagada indebidamente, los certificados I.D. y las resoluciones por las que se habían concedido las ayudas, exigiendo asimismo a cada una de las demandantes en el asunto principal el reembolso de esta parte de las ayudas concedidas.
9 Al ser desestimadas sus reclamaciones, las empresas fabricantes de aceite interpusieron un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, solicitando la anulación de las resoluciones controvertidas. Ambas plantearon en sustancia los mismos argumentos.
10 Negando el origen de la mercancía en cuestión, revelado por las investigaciones aduaneras, alegaron que había desaparecido la mayor parte del enriquecimiento que la ayuda les había producido, porque repercutieron esta ventaja patrimonial en su proveedor respectivo, mediante el pago del precio indicativo. Indican además, que los medios procesales de que disponen frente a sus proveedores no tienen ninguna utilidad en la práctica, esencialmente por el hecho de que han prescrito los plazos y los proveedores son insolventes. Por otra parte, ofrecen ceder los posibles derechos a ser indemnizadas de los que pudieran disponer frente a estos proveedores.
11 El órgano jurisdiccional remitente señala que, en Derecho alemán, si las resoluciones que concedan ventajas injustificadas deben revocarse en principio, (7) la repetición de ayudas concedidas indebidamente puede excluirse si sus beneficiarios están en condiciones de invocar la desaparición del enriquecimiento. (8) Sin embargo, no cabe alegar la desaparición del enriquecimiento cuando el deudor de la obligación de repetición conocía las circunstancias que motivaron la ilegalidad del acto o si su desconocimiento de dichas circunstancias es fruto de culpa lata. (9)
12 Con arreglo a estas disposiciones, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main tiende a considerar que se debe admitir la desaparición del enriquecimiento de las demandantes en el asunto principal y que procede, en consecuencia, anular por ser contrarias a Derecho las resoluciones de repetición tomadas por la demandada en el asunto principal.
13 Formula, sin embargo, reparos sobre la admisión de este motivo, teniendo en cuenta los límites establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de repetición de lo indebido (reparos sobre los que volveré posteriormente en estas consideraciones), en particular en la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633). Justifica estos reparos por la consideración de que, en unas circunstancias como las de autos, en las que «la ventaja patrimonial obtenida a través de la ayuda ha sido ya repercutida a terceros, la aplicación de los principios en materia de enriquecimiento sin causa, abstracción hecha de los supuestos en que se conocieran las circunstancias que ocasionaron la ilegalidad o en que concurriera culpa lata, debe conducir, por regla general, a la imposibilidad de reclamar la devolución de las ayudas ya abonadas, máxime cuando las acciones de resarcimiento de los perceptores de las ayudas contra sus proveedores suelen ser inciertas y, por tanto, carecer de valor como consecuencia de las dificultades existentes para su ejecución». (10) Además señala que se encuentra apoyado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la devolución de ayudas de Estado contrarias al Derecho comunitario. (11) Señala que el Bundesverwaltungsgericht planteó recientemente a este Tribunal de Justicia una cuestión parecida acerca de los requisitos que han de concurrir para «que la persona obligada a devolver una ayuda no pueda invocar la desaparición del enriquecimiento con arreglo a la séptima frase del apartado 2 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz». (12)
14 Para resolver estas dudas, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main suspendió el procedimiento y sometió a este Tribunal de Justicia la cuestión siguiente:
¿Es compatible con el Derecho comunitario la exclusión por el ordenamiento jurídico nacional alemán de la posibilidad de recuperar las ayudas concedidas indebidamente para la transformación de la colza cuando el beneficiario, que no conocía las circunstancias que determinan la ilegalidad de la decisión por la que se concedieron las ayudas, sin haber incurrido tampoco en culpa lata (séptima frase del apartado 2 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz, actual segunda frase del apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz), pueda invocar la desaparición del enriquecimiento, conforme a la sexta frase del apartado 2 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz (actual apartado 2 del artículo 49 a de la Verwaltungsverfahrensgesetz), en relación con el apartado 3 del artículo 818 del BGB, de tal manera que, por regla general, debe afirmarse que ha desaparecido el enriquecimiento en aquellos casos en que el beneficiario repercutió la ventaja patrimonial de la ayuda en el mismo momento de la concesión de ésta mediante el pago del precio indicativo previsto en el Derecho comunitario y no puede ejercitar una acción de repetición contra el proveedor de la colza transformada, o tal acción carece de todo valor?
15 Esta cuestión debe examinarse a la luz de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia sobre la repetición de lo indebido.
16 Si se prescinde por el momento de la hipótesis particular de la recuperación de las ayudas de Estado contrarias a Derecho, esta jurisprudencia se manifiesta en tres tipos de situaciones. (13)
17 El Tribunal de Justicia se ha encontrado, pues, frente a acciones de reembolso de sumas percibidas por las autoridades estatales de acuerdo con una norma nacional incompatible con las disposiciones del Derecho comunitario. (14) En otros asuntos se han puesto en cuestión las cantidades recibidas por las entidades nacionales por cuenta de la Comunidad, con arreglo a una disposición comunitaria que posteriormente fue declarada nula. (15) Por último, igual que en el presente asunto, el Tribunal de Justicia tuvo que conocer acerca de demandas para la recuperación de sumas recibidas por organismos estatales que actuaban por cuenta de la Comunidad, aplicando una disposición comunitaria que posteriormente resultó inválida. (16)
18 Las siguientes afirmaciones parten de esta doctrina jurisprudencial: el derecho a la devolución tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico comunitario. Por el contrario, las modalidades de la acción de restitución, las normas procesales que rigen su tramitación y establecen los requisitos para su ejercicio siguen, en el actual estado del Derecho comunitario, sujetas al Derecho nacional. El principio de la aplicabilidad del Derecho nacional no puede actuar, sin embargo, sin determinados límites, pues de otro modo pondría en cuestión la uniformidad de aplicación del Derecho comunitario y, en consecuencia, su primacía. (17)
19 La citada sentencia de este Tribunal de Justicia Deutsche Milchkontor, a la que se refiere el Juez remitente, (18) aclara perfectamente, a mi parecer, los principios básicos de la materia. Esta sentencia tiene de común con el presente asunto que, en ambos, la legislación nacional aplicable es la misma.
20 El litigio enfrentaba a empresas de fabricación de piensos compuestos y de comercialización de productos lácteos y al organismo alemán competente para el pago de ayudas para la transformación de leche desnatada en polvo, acerca de la repetición de ayudas para la leche desnatada en polvo percibidas indebidamente por dichas empresas, por el hecho de que la leche por la que los productores habían recibido ayudas no reunía los requisitos prescritos por la normativa comunitaria. Para oponerse a la repetición de estas ayudas, las demandantes invocaron las disposiciones del artículo 48 de la VwVerfG.
21 La sentencia recuerda en primer lugar que, según el artículo 5 del Tratado, «[...] incumbe a los Estados miembros [...] asegurar en sus territorios la ejecución de las normas comunitarias, especialmente en el marco de la Política Agrícola Común». (19) El Tribunal dedujo de este deber de cooperación que «[...] los litigios relativos a la recuperación de cantidades pagadas indebidamente con arreglo al Derecho comunitario deben zanjarse, a falta de disposiciones comunitarias, por los órganos jurisdiccionales nacionales, con arreglo a su Derecho nacional». (20)
22 Si el principio en esta materia, a falta de normas comunitarias aplicables, es la aplicación del Derecho nacional, esta aplicación no puede ser absoluta y debe acomodarse a una aplicación uniforme del Derecho comunitario, que es necesaria para evitar una discriminación de trato de los operadores económicos. Algunos imperativos comunitarios esenciales sirven de este modo para enmarcar esta autonomía procesal y constituyen el umbral a partir del cual no debe aplicarse el Derecho nacional. La remisión al Derecho nacional actúa en efecto «[...] con sujeción a los límites que impone el Derecho comunitario, en el sentido de que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden conducir a hacer prácticamente imposible la ejecución de la normativa comunitaria y de que la aplicación de la legislación nacional debe hacerse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos ordenados a zanjar litigios del mismo tipo, si bien puramente nacionales». (21)
23 Basándose en estos principios, el Tribunal de Justicia afirmó que «[...] el Derecho comunitario no se opone a que la legislación nacional de que se trata [en este caso el artículo 48 de la VwVerfG], para la exclusión de la repetición de ayudas (comunitarias) indebidamente pagadas, tome en consideración criterios como la protección de la confianza legítima, la desaparición del enriquecimiento sin causa, el transcurso de un plazo o la circunstancia de que la Administración supiera que concedía sin razón las referidas ayudas o lo ignorara a causa de negligencia grave por su parte, con sujeción, sin embargo, a que los requisitos exigidos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones financieras puramente nacionales y que el interés de la Comunidad sea tenido en cuenta plenamente». (22)
24 La lectura de esta sentencia ha aclarado en gran modo el asunto que nos ocupa y sería vano tratar de encontrar motivos para poner en cuestión sus afirmaciones.
25 Según la citada doctrina jurisprudencial, hay, en efecto, tres limitaciones a la aplicación del Derecho nacional y es preciso analizar sus efectos en el presente caso.
26 En primer lugar, el Derecho nacional se aplica «en defecto de normativa comunitaria en la materia». (23) Por el contrario, el Derecho nacional debe abstenerse cuando el Derecho comunitario regula por sí mismo la cuestión examinada. (24)
27 Así pues, lo mismo cuando se dictó la citada sentencia Deutsche Milchkontor, que en la época de los hechos del presente asunto, no existían medidas de armonización, con arreglo al Derecho comunitario, relativas a la recuperación de cantidades pagadas indebidamente. (25)
28 Cabe ciertamente deplorar, junto con el Tribunal de Justicia, esa «laguna lamentable», puesto que puede generar diferencias de trato a escala de la Comunidad, (26) y ello tanto más cuanto que existen los instrumentos jurídicos necesarios para la adopción de esta normativa. (27)
29 Ello no es óbice para que, «en el estado actual del Derecho comunitario», se apliquen, aunque difieran de un Estado miembro a otro, las normas nacionales, relativas especialmente a la determinación de los organismos jurisdiccionales competentes y a las modalidades procesales de los recursos jurisdiccionales, (28) a los plazos para recurrir, (29) al pago de intereses (30) o a la repercusión de los tributos recaudados ilegalmente.
30 Sobre este último punto, que interesa especialmente en el presente asunto, una doctrina jurisprudencial cada vez más nutrida consagra la posibilidad de que el Juez que conozca del asunto tenga en cuenta la eventual repercusión de un tributo recaudado indebidamente «con arreglo al Derecho nacional». (31)
31 El Tribunal de Justicia señala también, en la citada sentencia Just, que trata de acciones para pedir el reembolso de cantidades percibidas por autoridades del Estado con arreglo a una medida nacional incompatible con las disposiciones de Derecho comunitario (sistema nacional de imposición diferenciada), que «[...] el Derecho comunitario no excluye que se tenga en cuenta que la carga de los impuestos indebidamente percibidos puede haberse repercutido sobre otros operadores económicos [...]». (32)
Esta doctrina fue confirmada por las citadas sentencias Express Dairy Foods y San Giorgio: «No se pueden [...] considerar contrarias al Derecho comunitario, en su principio inspirador, las disposiciones legislativas nacionales que impiden la devolución de impuestos, derechos y tributos recaudados en infracción del Derecho comunitario, cuando se haya demostrado que la persona obligada al pago de dichos derechos los repercutió efectivamente sobre otros sujetos.» (33)
32 La justificación que da el Tribunal de Justicia para admitir la alegación de la repercusión para oponerse a la repetición de lo indebido es siempre la misma y se refiere al enriquecimiento sin causa: «[...] el ordenamiento jurídico comunitario no exige que se devuelvan los tributos percibidos indebidamente en condiciones que supondrían un enriquecimiento sin causa de los derechohabientes [...]». (34)
33 La jurisprudencia más reciente de este Tribunal de Justicia, relativa a la repetición de tributos nacionales contrarios al Derecho comunitario, reafirma la posición constante de dicho Tribunal. Así, en la sentencia Comateb y otros, antes citada, y en la sentencia de 17 de julio de 1997, GT-Link (C-242/95, Rec. p. I-4449), tras evocar el principio según el cual el Estado miembro está obligado a reembolsar los tributos recaudados con infracción del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia precisó que: «Existe sin embargo una excepción a este principio [este reembolso no se impone] cuando se haya demostrado que la persona obligada al pago de dichos derechos los repercutió efectivamente sobre otros sujetos». (35) El Tribunal de Justicia justificaba esta excepción alegando: «En efecto, en tales circunstancias no es el operador quien ha soportado el tributo indebidamente percibido, sino el comprador sobre el cual fue repercutido. Por lo tanto, devolver al operador el importe del tributo que ya ha percibido del comprador equivaldría a concederle un doble pago que podría ser calificado de enriquecimiento sin causa, sin que por ello se remediaran las consecuencias que la ilegalidad del tributo tuvo para el comprador.» De ello deduce el Tribunal de Justicia que: «Corresponde, pues, a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciar, a la luz de las circunstancias de cada caso, si el operador ha repercutido el tributo, en todo o en parte, sobre otros sujetos y si, en su caso, la devolución al operador constituiría un enriquecimiento sin causa», (36) precisando, sin embargo, que «[...] si sólo se ha repercutido una parte del tributo, incumbe a las autoridades nacionales devolver al operador el importe no repercutido». (37)
34 En el asunto que nos ocupa procede admitir, pues, con arreglo a esta doctrina jurisprudencial, que, en defecto de medidas comunitarias aplicables, el Juez remitente aplique las disposiciones nacionales relativas a la repetición de lo indebido. El hecho de que esta legislación admita que se tengan en cuenta cierto número de principios generales para justificar el no reembolso de las ayudas, como el de la protección de la confianza legítima y, en particular, la desaparición del enriquecimiento a causa de la repercusión de la ayuda a otros operadores económicos, no es de por sí contrario al Derecho comunitario.
35 En segundo lugar, el requisito de que las modalidades del Derecho procesal nacional se apliquen si no son «menos favorables que las relativas a recursos similares de naturaleza interna» me parece que se cumple en el presente caso.
36 El Tribunal de Justicia precisó, en su sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, que el principio de no discriminación supone la observancia de dos requisitos: «Por una parte, las autoridades nacionales deben proceder en esta materia con la misma diligencia y según modalidades que no hagan la recuperación de las cantidades de que se trate más difícil que en casos comparables que se refieren únicamente a la puesta en práctica de las correspondientes normativas nacionales. Por otra parte [...] las obligaciones impuestas por la legislación nacional a las empresas a las que se hayan concedido irregularmente ventajas financieras fundadas en el Derecho comunitario, no deben ser más estrictas que las impuestas a las empresas que hayan recibido irregularmente ventajas similares fundadas en el Derecho nacional, siempre que ambos grupos de beneficiarios se encuentren en situaciones comparables y que, por consiguiente, no pueda justificarse objetivamente un trato diferenciado.» (38)
37 Por tanto, para satisfacer la mencionada exigencia de no discriminación, basta que las medidas nacionales se apliquen sin distinción a las situaciones regidas por el Derecho comunitario y a las que son puramente nacionales. Según las indicaciones de la resolución de remisión, la legislación alemana discutida parece que cumple este requisito. Compete en todo caso al Juez que conoce del asunto, velar por que la disposición de Derecho nacional, que admite la posibilidad de alegar la desaparición del enriquecimiento, se aplique de manera no discriminatoria a la repetición de ayudas puramente nacionales.
38 Por último, el tercer límite en la aplicación del Derecho nacional, deducido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se refiere a que estas modalidades nacionales se apliquen de forma que no hagan prácticamente imposible el ejercicio de derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de proteger: «[...] la aplicación del Derecho nacional no debe comprometer el alcance y la eficacia del Derecho comunitario. Este sería especialmente el caso si dicha aplicación hiciera prácticamente imposible la recuperación de cantidades concedidas irregularmente.» (39)
39 En la citada sentencia Ferwerda, el Tribunal de Justicia precisó que, si bien el principio de seguridad jurídica puede alegarse para oponerse al reembolso de cantidades pagadas indebidamente, no por ello se excluye que: «[...] cualquier consideración que alguna de las legislaciones nacionales de los Estados miembros deduzca o permita deducir de un principio de seguridad jurídica no pueda oponerse, en ningún caso, a una demanda encaminada a la recuperación de ventajas financieras comunitarias concedidas indebidamente. Es necesario examinar caso por caso si esta aplicación pone en cuestión el fundamento mismo de la norma que impone esta recuperación y no llega a hacer ésta imposible». (40) En el caso citado, este Tribunal juzgó que, «[...] en el estado actual del Derecho comunitario, éste [...] no obsta, en los litigios encaminados a que las autoridades de los Estados miembros recuperen las cantidades indebidamente pagadas [...] para la aplicación de un principio de seguridad jurídica basado en el Derecho nacional, según el cual las ventajas financieras concedidas erróneamente por la autoridad pública no pueden ser recuperadas si el error en que se incurrió no se debe a informaciones inexactas proporcionadas por el beneficiario o si este error, aunque las informaciones proporcionadas fueran inexactas, pero dadas de buena fe, hubiera podido evitarse fácilmente». (41) De este modo, el Tribunal de Justicia considera que no se atacó el principio de la eficacia del Derecho comunitario por el solo hecho de no repetir la ayuda pagada indebidamente.
40 De la misma manera me parece que, en las circunstancias del caso de autos, la aplicación del Derecho nacional no compromete el alcance y la eficacia del Derecho comunitario.
41 A este respecto, según las indicaciones contenidas en la resolución de remisión relativas a la normativa alemana aplicable, el principio que domina esta materia sigue siendo el de la repetición de las ayudas pagadas contra Derecho. De este modo, no existe ningún obstáculo que impida recuperar las cantidades concedidas.
42 Adviértase, además, que la ejecución del Derecho comunitario no se ha vuelto prácticamente imposible, porque la devolución podrá realizarse con arreglo al Derecho nacional, incluso en caso de desaparición del enriquecimiento, siempre que el beneficiario de las ayudas las haya recibido con conocimiento de causa o haya incurrido en negligencias graves. (42) La retrocesión será también posible cuando el beneficiario continúe disponiendo del enriquecimiento, porque la ayuda no ha sido repercutida o sólo lo ha sido parcialmente. Incluso en este supuesto, si la ayuda ha sido repercutida, el Derecho nacional dispone que debe, sin embargo, ser objeto de repetición si su beneficiario tiene un derecho a ser indemnizado por aquellos en los que se repercutió la ayuda. (43)
43 Estos elementos me parece que demuestran que la eficacia del Derecho comunitario no se ve comprometida por la aplicación de disposiciones nacionales como las del presente caso. Corresponderá al órgano jurisdiccional que conoce del asunto principal pronunciarse sobre este punto.
44 Señalaré, además, que, en esta confrontación de los intereses contrapuestos, que constituye la apreciación de la observancia del principio de eficacia del Derecho comunitario, parecería por lo menos poco equitativo hacer que recayese sólo sobre el beneficiario de buena fe la carga de lo que constituye una responsabilidad sin culpa, incluso cuando éste, con arreglo al sistema establecido, ha transferido a los proveedores las ayudas pagadas, sin beneficiarse de ellas directamente y sin haber podido controlar el origen de las mercancías sobre las que se discute, del cual depende la legalidad de la ayuda concedida. A este respecto, hay que tener presente que, si surgen determinadas disfunciones en la puesta en práctica del sistema de concesión de ayudas comunitarias, no son ajenos a ello ni el legislador comunitario ni las instancias nacionales competentes. El Tribunal de Justicia, por otra parte, les hizo una doble advertencia en la citada sentencia Deutsche Milchkontor. Es difícil imaginar las reticencias de las Instituciones comunitarias para admitir una remisión a los principios nacionales, incluso «si resultase [...] que las disparidades entre las legislaciones nacionales pueden [...] perjudicar el funcionamiento del mercado común, correspondería a las autoridades comunitarias competentes dictar las disposiciones necesarias para poner remedio a estas disparidades». (44) Por lo tanto, incumbe también en primer lugar a las instancias nacionales encargadas de asegurar, mediante los controles apropiados, la conformidad del producto respecto al cual se pagó la ayuda con la normativa comunitaria, para garantizar que las ayudas comunitarias no se pagan por productos que no deban beneficiarse de ellas, apreciar los controles necesarios al efecto. No puede excluirse que un incumplimiento de esta obligación de control sea tenido en cuenta. El Tribunal de Justicia lo presintió al afirmar que: «En lo que se refiere a las consecuencias de un incumplimiento de esta obligación de control sobre la repetición de cantidades pagadas indebidamente y, especialmente, a si los beneficiarios de las ayudas pueden fundarse en él para oponerse a una acción de repetición [...] [las consecuencias] están regidas por [...] el Derecho nacional [...] Incumbe, por lo tanto [...] a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciarlas con arreglo al Derecho nacional aplicable». (45)
45 La conclusión de estos exámenes me lleva a considerar, en respuesta a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia, que, en el estado actual del Derecho comunitario, éste no se opone a que la legislación nacional de que se trata tenga en cuenta, para excluir la repetición de cantidades indebidamente pagadas, criterios como la desaparición del enriquecimiento sin causa, nacida de la repercusión de la ventaja patrimonial proporcionada por dicha ayuda, desde el momento en que el beneficiario de la ayuda no disponga de ningún derecho de recurso frente a los operadores a cuyo favor se produjo la repercusión o si este derecho está desprovisto de todo valor, con sujeción, sin embargo, a que los requisitos sean los mismos que para la recuperación de las prestaciones financieras puramente nacionales y que el interés de la Comunidad sea tenido en cuenta plenamente.
46 Para completar mi exposición, me planteo, tal como el órgano jurisdiccional remitente solicita a este Tribunal de Justicia, si es oportuno poner en relación la doctrina jurisprudencial en materia de recuperación de ayudas de Estado con el asunto que nos ocupa.
47 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación del Estado de suprimir una ayuda que la Comisión juzgue incompatible con el mercado común, trata de restablecer la situación anterior. Lo mismo que en materia de recuperación de ayudas comunitarias, la recuperación de la ayuda estatal debe tener lugar, en principio, según las disposiciones aplicables del Derecho nacional, con sujeción a que estas disposiciones se apliquen de manera que no resulte prácticamente imposible la recuperación exigida por el Derecho comunitario. En particular, el interés de la Comunidad debe ser tenido en cuenta plenamente al aplicar una disposición que supedita la revocación de un acto administrativo irregular a la apreciación de los diferentes intereses contrapuestos.
48 Existe por el contrario una diferencia notable entre la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia relativa a estos dos ámbitos.
49 La particularidad de la materia de las ayudas de Estado justifica, en efecto, que el Tribunal de Justicia no admita más que muy estrictamente la alegación de principios de Derecho nacional, como los de la confianza legítima o de la seguridad jurídica, para oponerse al reembolso de la ayuda. Este Tribunal señala reiteradamente, en particular en la muy reciente sentencia Alcan Deutschland, ya citada, a la que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, que «[...] habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que con arreglo al artículo 93 del Tratado efectúa la Comisión, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento que prevé dicho artículo. En efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento [...]» (46)
50 La citada sentencia del Tribunal de Justicia, Comisión/Alemania, ha de entenderse a la luz de este carácter específico; a ella se refiere el tribunal remitente, limitando la facultad de invocar la confianza legítima en aplicación del apartado 2 del artículo 48 de la VwVerfG, en el ámbito del artículo 93 del Tratado.
51 No me parece que esta doctrina jurisprudencial sea aplicable en este punto a supuestos, como el de autos, de repetición de ayudas comunitarias pagadas indebidamente. Como señaló el Abogado General Sr. Jacobs, en el punto 40 de sus conclusiones en el citado asunto Alcan Deutschland, «el Tribunal de Justicia acertadamente dejó que el asunto se resolviera, en el asunto Deutsche Milchkontor, con arreglo a la Ley nacional, ya que no había ningún interés comunitario dominante que justificara la invasión de la autonomía procesal del Estado miembro de que se trataba. Por el contrario, si se diera una situación similar en relación con las ayudas de Estado, permitir que el beneficiario de la ayuda se opusiera a la recuperación por haber transmitido el beneficio de la ayuda a sus clientes mediante una disminución de sus precios amenazaría la consecución de los objetivos de las disposiciones del Tratado. En tales circunstancias obtendría impunemente una ventaja competitiva importante.»
Conclusión
52 Por las consideraciones anteriores sugiero que el Tribunal de Justicia dé la siguiente respuesta al Verwaltungsgericht Frankfurt am Main:
«En el estado actual del Derecho comunitario, éste no se opone a que la legislación nacional de que se trata tenga en cuenta, para excluir una repetición de cantidades pagadas indebidamente en concepto de ayudas según la normativa comunitaria, siempre que el beneficiario de esta ayuda no tenga conocimiento de las circunstancias que hayan causado la ilegalidad de la resolución de concesión y que esta ignorancia no sea fruto de una negligencia grave, un criterio como la desaparición del enriquecimiento sin causa, admitiéndose generalmente esta desaparición cuando el beneficiario haya transmitido la ventaja patrimonial resultante de esta ayuda al pagar el precio indicativo previsto por el Derecho comunitario y no disponga de ningún derecho de recurso frente al proveedor o si este derecho está desprovisto de todo valor, con sujeción, sin embargo, a que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de las prestaciones financieras puramente nacionales y que el interés de la Comunidad sea tenido en cuenta plenamente.»
(1) - DO 1966, 172, p. 1; EE 03/01, p. 214.
(2) - DO L 163, p. 44; EE 03/28, p. 70. Este Reglamento reemplaza al Reglamento (CEE) nº 2114/71 del Consejo, de 28 de septiembre de 1971, relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas (DO L 222, p. 2), modificado por última vez por el Reglamento (CEE) nº 851/78 del Consejo, de 24 de abril de 1978 (DO L 116, p. 4). Con posterioridad a los hechos de este asunto, el Reglamento nº 1594/83 fue derogado el 1 de julio de 1995 y sustituido por el Reglamento (CE) nº 3290/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativo a las adaptaciones y las medidas transitorias necesarias en el sector agrícola para la aplicación de los acuerdos celebrados en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay (DO L 349, p. 105).
(3) - DO L 266, p. 1; EE 03/29, p. 20. Este Reglamento ha sido modificado en diversas ocasiones, la última por el Reglamento nº 2964/91 de la Comisión, de 9 de octubre de 1991 (DO L 282, p. 15), antes de ser derogado el 1 de julio de 1996 y reemplazado por el Reglamento (CE) nº 658/96 de la Comisión, de 9 de abril de 1996, relativo a determinadas condiciones de concesión de pagos compensatorios en el marco del régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 91, p. 46).
(4) - Artículo 4 del Reglamento nº 1594/83, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 935/86 del Consejo, de 25 de marzo de 1986 (DO L 87, p. 5).
(5) - Con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 2681/83.
(6) - Ibidem.
(7) - Apartado 1 del artículo 10 de la Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation (Ley sobre la puesta en práctica de las organizaciones comunes de mercado; en lo sucesivo, «MOG»), promulgada el 27 de agosto de 1986, que se remite a los apartados 2 a 4 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley sobre el procedimiento administrativo no contencioso; en lo sucesivo, «VwVerfG»), así como a la primera frase del apartado 1 y al apartado 2 del artículo 49 a de la VwVerfG. Estas disposiciones se refieren a los artículos 812 y 813 del Bürgerliches Gesetzbuch (Código civil alemán; en lo sucesivo, «BGB»).
(8) - Por efecto de la segunda mitad de la primera frase del apartado 1 del artículo 10 de la MOG, en relación con la sexta frase del apartado 2 del artículo 48 de la VwVerfG (hoy reemplazado por el apartado 2 del artículo 49 a de la VwVerfG) y del apartado 3 del artículo 818 del BGB.
(9) - Séptima frase del apartado 2 del artículo 48 de la VwVerfG (hoy reemplazada por la segunda frase del apartado 2 del artículo 49 de la VwVerfG).
(10) - Página 12 de la traducción al francés de la resolución de remisión.
(11) - El órgano jurisdiccional remitente cita al respecto la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania (C-5/89, Rec. p. I-3437).
(12) - Esta cuestión fue posteriormente objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Rec. p. I-1591).
(13) - Como estudio de conjunto, véase Gimeno Verdejo, C.: «El cobro de lo indebido en Derecho comunitario» en Ordenamiento jurídico comunitario y mecanismos de tutela judicial efectiva, editado por el Gobierno Vasco, Departamento de Justicia, Economía, Trabajo y Seguridad Social, diciembre de 1995.
(14) - Véanse al respecto, por ejemplo, las sentencias de 16 de diciembre de 1976, Rewe (33/76, Rec. p. 1989), y de 14 de enero de 1997, Comateb y otros (asuntos acumulados C-192/95 a C-218/95, Rec. p. I-165).
(15) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de junio de 1980, Express Dairy Foods (130/79, Rec. p. 1887).
(16) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 12 de junio de 1980, Lippische Hauptgenossenschaft (asuntos acumulados 119/79 y 126/79, Rec. p. 1863), y de 5 de marzo de 1980, Ferwerda (265/78, p. 617).
(17) - Barav, A.: «La répétition de l'indu dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes», Cahiers de droit européen, 1981, nº 5-6, p. 507. Véase también Hubeau, F.: «La répétition de l'indu en droit communautaire», RTDE, 1981, nº 3, p. 442.
(18) - Ha de señalarse que esta sentencia, por otra parte, se dictó como respuesta a una cuestión prejudicial del mismo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
(19) - Apartado 17.
(20) - Apartado 19.
(21) - Ibidem, el subrayado es mío.
(22) - Apartado 33 y apartado 3 del fallo.
(23) - Las sentencias Rewe, ya citada, y la de 16 de diciembre de 1976, Comet (45/76, Rec. p. 2043), expresan la misma idea cuando se refieren al «estado actual del Derecho comunitario». Igualmente la sentencia Ferwerda, ya citada, se dicta «en el actual estado de evolución del Derecho comunitario».
(24) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de mayo de 1981, International Chemical Corporation (66/80, Rec. p. 1191).
(25) - La Comisión reconoce esta laguna legal, al indicar, en el apartado 31 de sus observaciones, que «la normativa comunitaria sobre la concesión de ayudas para las semillas oleaginosas, no contiene disposiciones especiales en materia de repetición de ayudas pagadas indebidamente».
(26) - Sentencia Express Dairy Foods, antes citada, apartado 12. Véase también la sentencia de 6 de mayo de 1982, Fromme (54/81, Rec. p. 1449, apartado 4).
(27) - En la citada sentencia Comet, por ejemplo, el Tribunal de Justicia subrayó que «los artículos 100 a 102 y 235 del Tratado permiten, en su caso, adoptar las medidas necesarias para poner remedio a las disparidades de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en la materia, si resultare que pueden provocar distorsiones o perjudicar el funcionamiento del mercado común» (apartado 14).
(28) - Sentencia de 27 de febrero de 1980, Just (68/79, Rec. p. 501), apartado 25.
(29) - Sentencias Rewe y Comet, antes citadas.
(30) - Sentencias Express Dairy Foods (apartado 17) y Fromme (apartado 8), antes citadas.
(31) - Sentencias Just, antes citada; de 27 de marzo de 1980, Denkavit (61/79, Rec. p. 1205); de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio (199/82, Rec. p. 3595); de 25 de febrero de 1988, Bianco y Girard (asuntos acumulados 331/85, 376/85 y 378/85, Rec. p. 1099), y Comateb y otros, antes citada.
(32) - Apartado 27.
(33) - Sentencia San Giorgio, antes citada, apartado 13.
(34) - Sentencia Express Dairy Foods, antes citada, apartado 13.
(35) - Sentencia Comateb y otros, antes citada, apartado 21.
(36) - Ibidem, apartados 22 y 23.
(37) - Ibidem, apartado 28.
(38) - Apartado 23.
(39) - Sentencia Deutsche Milchkontor, antes citada, apartado 22.
(40) - Apartado 15.
(41) - Apartado 21 y fallo.
(42) - Sobre este punto, el tribunal remitente observa en este caso (véase el tercer párrafo de la letra C del punto II de la resolución de remisión): «[...]no procede considerar que concurren dichos requisitos, dado que de la documentación obrante en autos no se desprende nada que indique que las demandantes o sus representantes supieran que el origen de la colza suministrada era distinto del declarado».
(43) - El tribunal remitente señala en el presente caso (véase el sexto párrafo de la letra C del punto II de la resolución de remisión): «Dado que, en este caso, las posibles acciones de repetición de las demandantes contra sus proveedores son extremadamente inciertas, debido a las considerables dificultades de prueba, no cabe oponer las eventuales acciones de resarcimiento de las demandantes a la excepción basada en la desaparición del enriquecimiento.»
(44) - Apartado 24.
(45) - Apartado 44.
(46) - Apartado 25. Véase también la jurisprudencia citada.
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