Conclusie van de advocaat generaal
1 Kunnen de ontvangers van onverschuldigd betaalde communautaire steun zich tegen de terugvordering van die steun verzetten met een beroep op het tenietgaan van de verrijking, zoals hun op grond van hun nationale recht is toegestaan? Hierover handelt in wezen de verwijzing van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
2 Teneinde de communautaire productie te steunen voorziet artikel 27, lid 1, van verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten(1), in de toekenning van steun voor de verwerking van in de Gemeenschap voortgebrachte en verwerkte oliehoudende zaden. De beginselen voor de toekenning van deze steun zijn neergelegd in verordening (EEG) nr. 1594/83 van de Raad van 14 juni 1983 betreffende de steun voor oliehoudende zaden(2), die wordt aangevuld door verordening (EEG) nr. 2681/83 van de Commissie van 21 september 1983 houdende toepassingsbepalingen inzake de steunregeling voor oliehoudende zaden.(3)
3 Teneinde erop toe te zien, dat de steun enkel wordt toegekend voor de zaden die daarvoor in aanmerking komen, is voorzien in de invoering van een tweedelig certificaat van communautaire steun(4), waarvan het ene deel betrekking heeft op de identificatie van het zaad (het zogeheten deel "I.D."(5)) en het andere deel op de vaststelling vooraf van de steun (het zogeheten deel "A.P."(6)).
4 De bevoegde instantie van de lidstaat waar de steun wordt aangevraagd, wordt belast met de "identificatie" van het zaad (artikel 3 van verordening nr. 1594/83, zoals gewijzigd).
5 De aan de verwerker betaalde steun heeft in de praktijk de vorm van een terugbetaling van het verschil tussen de communautaire richtprijs en de wereldmarktprijs. Overeenkomstig artikel 33 van verordening nr. 2681/83 wordt de steun door de Commissie "zo vaak vastgesteld als de marktsituatie vereist en wel zodanig dat het steunbedrag ten minste eenmaal per week van toepassing wordt". De Commissie stelt om te beginnen de "brutosteun" in ecu vast; de omrekening van dit bedrag in nationale valuta's, vermeerderd of verminderd met een correctiebedrag, levert de "definitieve" steun op; ten slotte wordt dit bedrag aan de hand van de contante wisselkoers en de termijnkoers van de ecu in de nationale valuta's omgerekend in de valuta van de staat waar het zaad wordt verwerkt, indien dit niet de staat is waar het wordt geproduceerd. De steun varieert derhalve van staat tot staat, afhankelijk van de monetaire situatie van elk van die staten.
6 Het hoofdgeding betreft een geschil tussen twee oliefabrieken, Oelmühle Hamburg AG en Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (hierna: "verzoeksters in het hoofdgeding"), en de Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (hierna: "verweerster in het hoofdgeding") over de wettigheid van de gedeeltelijke terugvordering van voor de verwerking van koolzaad toegekende steun.
7 Verzoeksters in het hoofdgeding hadden elk een aanzienlijke hoeveelheid koolzaad gekocht bij leveranciers die de oorsprong van de goederen hadden gegarandeerd. Aanvankelijk had verweerster in het hoofdgeding telkens I.D.-certificaten afgegeven overeenkomstig de aan haar opgegeven oorsprong en de bijbehorende steun toegekend.
8 Na onderzoek door de bevoegde douaneautoriteiten, waarbij aan het licht kwam dat een deel van de goederen een andere oorsprong had dan waarvoor de steun was toegekend, trok verweerster in het hoofdgeding bij beschikkingen tot gedeeltelijke terugvordering en intrekking de I.D.-certificaten en de steunbeschikkingen ten belope van het ten onrechte uitgekeerde bedrag in en vorderde zij van elk van verzoeksters in het hoofdgeding dit deel van de toegekende steun terug.
9 Nadat hun bezwaarschriften waren afgewezen, stelden de oliefabrieken beroep in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, strekkende tot nietigverklaring van de litigieuze beschikkingen. Beide voeren in wezen dezelfde argumenten aan.
10 Zij betwisten de door het douaneonderzoek aan het licht gebrachte oorsprong van de in geding zijnde goederen en stellen, dat het grootste deel van de verrijking die hun door de steun ten deel was gevallen, is tenietgegaan doordat zij dit financiële voordeel aan hun respectieve leveranciers hebben doorgegeven door de richtprijs te betalen. Voorts zouden de regresvorderingen tegen hun leveranciers waarover zij beschikken, praktisch zinloos zijn, voornamelijk omdat de termijn daarvoor zou zijn verstreken en die leveranciers insolvent zouden zijn. Verder bieden zij aan, eventuele rechten op schadevergoeding jegens die leveranciers te cederen.
11 De verwijzende rechter wijst erop, dat hoewel naar Duits recht beschikkingen waarbij onrechtmatig steun is toegekend, in beginsel dienen te worden ingetrokken(7), de terugvordering van ten onrechte toegekende steun kan worden uitgesloten wanneer de ontvangers van de steun zich kunnen beroepen op het tenietgaan van de verrijking.(8) Een beroep op het tenietgaan van de verrijking is evenwel niet mogelijk wanneer degene die tot terugbetaling gehouden is, de gronden voor de onrechtmatigheid van de handeling kende of door grove nalatigheid niet kende.(9)
12 Op grond van deze bepalingen neigt het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ertoe te concluderen, dat moet worden aangenomen, dat er sprake is geweest van het tenietgaan van de verrijking van verzoeksters in het hoofdgeding en dat derhalve de door verweerster in het hoofdgeding gegeven terugvorderingsbeschikkingen wegens onrechtmatigheid nietig moeten worden verklaard.
13 Het heeft evenwel twijfel omtrent de vraag, of dit middel moet worden toegelaten, gelet op de grenzen die zijn getrokken door 's Hofs rechtspraak inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde, waarop ik hierna zal terugkomen, in het bijzonder in het arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633). Het rechtvaardigt zijn twijfel met de overweging, dat in omstandigheden als de onderhavige, waarin "het uit de steunverlening voortvloeiende financiële voordeel reeds op het tijdstip van de verlening van de steun via de richtprijs aan derden moet zijn doorgegeven, (...) toepassing van de beginselen van het recht inzake verrijking, afgezien van de gevallen waarin de gronden voor de onrechtmatigheid bekend of door grove nalatigheid niet bekend waren, in de regel tot gevolg [heeft], dat de reeds verleende steun niet meer kan worden teruggevorderd, te meer daar in aanmerking te nemen schadevorderingen van de steunontvangers tegen hun leveranciers wegens moeilijkheden bij de executie ervan meestal twijfelachtig zijn en dus niet kunnen worden geëffectueerd".(10) Het merkt voorts op, dat het zich in zijn twijfel gesterkt ziet door de rechtspraak van het Hof inzake de terugbetaling van met het gemeenschapsrecht strijdige staatssteun.(11) Het stelt vast, dat het Bundesverwaltungsgericht het Hof onlangs de verwante vraag heeft voorgelegd, "onder welke voorwaarden een restitutieplichtige zich niet op grond van § 48, lid 2, zevende volzin, VwVfG op het tenietgaan van de verrijking kan beroepen".(12)
14 Teneinde die twijfel weg te nemen, heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vraag voorgelegd:
"Is het verenigbaar met het gemeenschapsrecht, dat naar Duits nationaal recht de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voor de verwerking van koolzaad is uitgesloten wanneer de steunontvanger - die de gronden voor de onrechtmatigheid van de beschikking houdende steunverlening niet kende en evenmin door grove nalatigheid niet kende (voorheen § 48, lid 2, zevende volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz; thans § 49a, lid 2, tweede volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz) - zich op grond van § 48, lid 2, zesde volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz (§ 49a, lid 2, Verwaltungsverfahrensgesetz, zoals gewijzigd) juncto § 818, lid 3, van het BGB kan beroepen op het tenietgaan van de verrijking, waarbij tenietgaan van de verrijking in de regel wordt aangenomen wanneer de steunontvanger het financiële voordeel van de steunverlening reeds op het tijdstip van de toekenning van de steun heeft doorgegeven door betaling van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven richtprijs en hij niet beschikt over een regresvordering tegen de leveranciers van het verwerkte koolzaad of deze vordering niet kan worden geëffectueerd?"
15 Die vraag moet worden onderzocht met inachtneming van 's Hofs vaste rechtspraak inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde.
16 Wanneer om te beginnen het bijzondere geval van de terugvordering van onrechtmatige staatssteun buiten beschouwing wordt gelaten, dan heeft die rechtspraak zich in wezen ontwikkeld in drie soorten van situaties.(13)
17 Het Hof heeft aldus te maken gehad met vorderingen tot terugbetaling van bedragen die overheidsinstanties op grond van een met de bepalingen van gemeenschapsrecht onverenigbare nationale maatregel hadden geïnd.(14) In andere zaken ging het om bedragen die door nationale instanties voor rekening van de Gemeenschap waren ingevorderd op grond van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die naderhand ongeldig werd verklaard.(15) Ten slotte heeft het Hof, zoals in de onderhavige zaak, kennis genomen van vorderingen tot terugbetaling van bedragen die door overheidsinstanties waren toegekend op grond van een verkeerde toepassing van het gemeenschapsrecht.(16)
18 Uit die rechtspraak kan het volgende worden afgeleid: het recht op restitutie is gebaseerd op de communautaire rechtsorde. Daarentegen worden de modaliteiten van de vordering tot terugbetaling en de procesregels die het verloop van de terugvorderingsprocedure regelen en de voorwaarden voor het instellen van de vordering bepalen, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht nog steeds door het nationale recht beheerst. Het beginsel van toepasselijkheid van het nationale recht kan evenwel niet zonder bepaalde grenzen gelden, omdat anders de uniforme toepassing en daarmee de voorrang van het gemeenschapsrecht in gevaar zouden worden gebracht.(17)
19 Voornoemd arrest Deutsche Milchkontor e.a., waarnaar de verwijzende rechter verwijst(18), is mijns inziens een uitstekende illustratie van de ter zake geldende grondbeginselen. Dit arrest heeft met de onderhavige zaak gemeen, dat de relevante nationale wettelijke regeling in beide gevallen dezelfde is.
20 Het betrof een geding tussen ondernemingen die mengvoeder produceerden en zuivelproducten verhandelden, enerzijds, en de inzake de betaling van steun voor de verwerking van mageremelkpoeder bevoegde Duitse instantie, anderzijds, over de terugvordering van steun voor mageremelkpoeder die die ondernemingen ten onrechte hadden ontvangen, omdat de melk waarvoor verzoeksters die steun hadden ontvangen, niet voldeed aan de door de gemeenschapsregeling voorgeschreven voorwaarden. Verzoeksters verzetten zich met een beroep op § 48 VwVfG tegen de terugvordering van die steun.
21 Het Hof herinnerde er om te beginnen aan, dat overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag "de lidstaten (...) tot taak [hebben] op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid".(19) Uit die verplichting tot samenwerking leidde het Hof af, dat "geschillen betreffende de invordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen, bij ontbreken van communautaire voorschriften door de nationale rechter dienen te worden beslist overeenkomstig het nationale recht".(20)
22 Ook al geldt ter zake derhalve het beginsel, dat waar toepasselijke communautaire voorschriften ontbreken, het nationale recht dient te worden toegepast, de toepassing van dit recht kan niet absoluut zijn en moet in overeenstemming worden gebracht met de noodzaak van uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht, die vereist is om een ongelijke behandeling van de marktdeelnemers te voorkomen. Enkele wezenlijke vereisten van gemeenschapsrecht vormen derhalve een beperking voor die procesautonomie en zijn de drempel waarboven het nationale recht niet zou mogen gelden. De verwijzing naar het nationale recht geldt namelijk "met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen volgens welke de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling in de praktijk niet onmogelijk mogen maken en bij de toepassing van nationaal recht niet mag worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen".(21)
23 Op basis van die beginselen overwoog het Hof, dat "het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg staat, dat de betrokken nationale wettelijke regeling [in casu § 48 VwVfG] ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde [communautaire] steun, criteria hanteert zoals de bescherming van het gewettigd vertrouwen, het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking, het verstrijken van een termijn of de omstandigheid dat de administratie wist of door grove schuld niet wist dat zij de betrokken steun ten onrechte toekende, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties met een zuiver nationaal karakter en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden".(22)
24 Lezing van dit arrest is derhalve bijzonder verhelderend voor de onderhavige zaak, en men zoekt tevergeefs naar elementen die het zouden rechtvaardigen om op de vaststellingen in dit arrest terug te komen.
25 Uit voornoemde rechtspraak kunnen namelijk drie beperkingen voor de toepassing van het nationale recht worden afgeleid, waarvan de gevolgen in casu in ogenschouw moeten worden genomen.
26 Om te beginnen geldt het nationale recht "bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling".(23) Omgekeerd moet het nationale recht wijken wanneer het gemeenschapsrecht het betrokken vraagstuk zelf regelt.(24)
27 Noch bij de uitspraak van voornoemd arrest Deutsche Milchkontor e.a., noch ten tijde van de feiten van de onderhavige zaak bestonden er harmonisatiemaatregelen met betrekking tot de invordering van uit hoofde van het gemeenschapsrecht onverschuldigd betaalde bedragen.(25)
28 Men kan weliswaar met het Hof betreuren, dat die bepalingen "helaas ontbreken", aangezien die situatie verschillen in behandeling binnen de Gemeenschap kan meebrengen(26); dit geldt te meer, daar de voor de vaststelling van een dergelijke regeling vereiste juridische instrumenten bestaan.(27)
29 Dit neemt evenwel niet weg, dat "bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht" de nationale voorschriften met betrekking tot, onder meer, de aanwijzing van de bevoegde rechter en het geven van de procesregels voor de rechtsvorderingen(28), de beroepstermijnen(29), de betaling van rente(30) of de afwenteling van ten onrechte toegepaste heffingen, ook al verschillen zij van lidstaat tot lidstaat, van toepassing zijn.
30 Wat laatstgenoemd punt betreft, dat in de onderhavige zaak van bijzonder belang is, bestaat er een inmiddels uitgebreide rechtspraak waarin wordt bevestigd, dat de geadieerde rechter "overeenkomstig het nationale recht" rekening kan houden met een eventuele afwenteling van de ten onrechte toegepaste heffing.(31)
31 Zo heeft het Hof in voornoemd arrest Just, dat is gewezen in het kader van vorderingen tot terugbetaling van door overheidsinstanties op grond van een met de bepalingen van gemeenschapsrecht onverenigbare nationale maatregel geïnde bedragen (nationaal gedifferentieerd belastingstelsel), verklaard, dat "het gemeenschapsrecht niet uitsluit dat rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat de last van de ten onrechte geheven belastingen is afgewenteld op andere deelnemers aan het economisch verkeer".(32)
Het Hof heeft deze opvatting bevestigd in voornoemde arresten Express Dairy Foods en San Giorgio: "Nationale wettelijke bepalingen die de terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht toegepaste belastingen, rechten en heffingen uitsluiten, wanneer vaststaat dat degene die ze heeft moeten betalen, ze daadwerkelijk op anderen heeft afgewenteld, zijn (...) in beginsel niet strijdig te achten met het gemeenschapsrecht."(33)
32 De verklaring die het Hof geeft voor het feit, dat het het toelaatbaar acht, dat terugbetaling van het onverschuldigd betaalde wordt geweigerd op grond dat er afwenteling heeft plaatsgevonden, is steeds dezelfde en houdt verband met de ongerechtvaardigde verrijking: "de communautaire rechtsorde (...) vergt [niet] dat ten onrechte toegepaste heffingen worden terugbetaald indien dit zou uitlopen op een ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden".(34)
33 Het door het Hof voortdurend gehuldigde standpunt wordt bevestigd door zijn meest recente rechtspraak inzake terugbetaling van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale heffingen. Zo heeft het in het arrest Comateb e.a., reeds aangehaald, en het arrest van 17 juli 1997, GT-Link (C-242/95, Jurispr. blz. I-4449), eerst herinnerd aan het beginsel, dat de lidstaat verplicht is in strijd met het gemeenschapsrecht toegepaste heffingen terug te betalen, en vervolgens verklaard: "Er is echter een uitzondering op dit beginsel [: een dergelijke terugbetaling is niet geboden] wanneer vaststaat dat de betalingsplichtige deze daadwerkelijk op anderen heeft afgewenteld."(35) Het Hof heeft deze uitzondering gerechtvaardigd als volgt: "In dergelijke omstandigheden drukt de last van de ten onrechte toegepaste heffing immers niet op de handelaar, maar op de koper op wie deze last is afgewenteld. Terugbetaling aan de handelaar van het bedrag van de heffing dat hij reeds van de koper heeft ontvangen, zou dan ook te zijnen aanzien gelijkstaan met een dubbele betaling, hetgeen als ongerechtvaardigde verrijking zou kunnen worden aangemerkt, terwijl daarmee evenmin de gevolgen van de onrechtmatigheid van de heffing voor de koper waren verholpen." Het heeft hieruit afgeleid: "De nationale rechter dient derhalve aan de hand van de omstandigheden van elk concreet geval te beoordelen, of de last van de heffing door de handelaar geheel of gedeeltelijk op anderen is overgedragen en of een eventuele teruggaaf aan de handelaar een ongerechtvaardigde verrijking zou opleveren"(36), met dien verstande "dat indien slechts een gedeelte van de last van de heffing is afgewenteld, de nationale overheid het niet-afgewentelde bedrag aan de handelaar behoort terug te betalen".(37)
34 In de onderhavige zaak moet dus overeenkomstig die rechtspraak bij ontbreken van toepasselijke communautaire maatregelen worden aangenomen, dat de verwijzende rechter de nationale bepalingen inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde mag toepassen. Dat het op grond van deze wettelijke regeling is toegestaan ter rechtvaardiging van de niet-terugbetaling van de steun rekening te houden met een aantal algemene beginselen, zoals de bescherming van het gewettigd vertrouwen en inzonderheid het tenietgaan van de verrijking als gevolg van het doorgeven van de steun aan andere marktdeelnemers, is als zodanig niet in strijd met het gemeenschapsrecht.
35 In de tweede plaats is mijns inziens in casu eveneens voldaan aan de voorwaarde, dat de regels van het nationale procesrecht van toepassing zijn wanneer zij niet "ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen".
36 Het Hof heeft dienaangaande in voornoemd arrest Deutsche Milchkontor e.a. gepreciseerd, dat het non-discriminatiebeginsel vereist, dat twee voorwaarden worden geëerbiedigd: "Enerzijds moeten de nationale autoriteiten op dit gebied met dezelfde zorgvuldigheid te werk gaan en volgens modaliteiten die de invordering van de betrokken bedragen niet moeilijker maken dan in vergelijkbare gevallen die uitsluitend betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van overeenkomstige nationale rechtsvoorschriften. [Anderzijds mogen] (...) de verplichtingen die de nationale wettelijke regeling oplegt aan ondernemingen waaraan ten onrechte financiële voordelen krachtens het gemeenschapsrecht zijn toegekend, niet zwaarder zijn dan die welke rusten op ondernemingen die ten onrechte soortgelijke voordelen op grond van het nationale recht hebben ontvangen; dit veronderstelt evenwel, dat de twee categorieën begunstigden zich in een vergelijkbare situatie bevinden en een verschillende behandeling derhalve objectief niet te rechtvaardigen is."(38)
37 Om aan bovengenoemd non-discriminatievereiste te voldoen, volstaat het dus, dat de nationale bepalingen zonder onderscheid van toepassing zijn op situaties die onder het gemeenschapsrecht vallen en op zuiver nationale situaties. Volgens de inlichtingen in de verwijzingsbeschikking lijkt de in geding zijnde Duitse wettelijke regeling aan deze voorwaarde te voldoen. Het staat hoe dan ook aan de geadieerde rechter om ervoor te zorgen, dat de bepaling van nationaal recht op grond waarvan het mogelijk is een beroep te doen op het tenietgaan van de verrijking, wordt toegepast op een wijze die niet discriminerend is vergeleken met de terugvordering van zuiver nationale steun.
38 Ten slotte houdt de derde beperking die 's Hofs rechtspraak aan de toepassing van het nationale recht stelt, in dat deze nationale voorschriften van toepassing zijn zolang zij niet tot gevolg hebben, dat de uitoefening van rechten die de nationale rechterlijke instanties dienen te beschermen, in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt: "(...) mag de toepassing van nationaal recht geen afbreuk doen aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Dit zou met name het geval zijn, wanneer de invordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen daardoor in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt."(39)
39 In voornoemd arrest Ferwerda heeft het Hof vastgesteld, dat het weliswaar mogelijk is zich met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel te verzetten tegen de terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen, doch dat "geen enkele overweging die op grond van een van de wettelijke regelingen van de lidstaten wordt of kan worden afgeleid uit een beginsel van rechtszekerheid, zonder meer een beletsel kan vormen voor een vordering tot terugbetaling van communautaire financiële voordelen die onverschuldigd zijn betaald. In elk concreet geval moet worden onderzocht, of die toepassing niet de grondslag aantast van de bepaling die deze terugvordering voorschrijft, en tot gevolg heeft dat de vordering in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt."(40) In die zaak heeft het Hof verklaard, dat "het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand (...) bij geschillen over de terugvordering door de autoriteiten van de lidstaten van (...) onverschuldigd betaalde bedragen, niet in de weg staa[t] aan de toepassing van een aan het nationale recht ontleend beginsel van rechtszekerheid, ingevolge waarvan bij vergissing door de overheid toegekende financiële voordelen niet kunnen worden teruggevorderd indien de vergissing niet te wijten is aan door de begunstigde verstrekte onjuiste gegevens, of indien, ondanks onjuiste, zij het te goeder trouw verstrekte gegevens, de vergissing gemakkelijk kon worden voorkomen".(41) Derhalve was het Hof van oordeel, dat aan het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht geen afbreuk was gedaan door het enkele feit, dat de onverschuldigd betaalde steun niet werd terugbetaald.
40 Evenzo doet in de omstandigheden van de onderhavige zaak de toepassing van nationaal recht mijns inziens geen afbreuk aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
41 Dienaangaande blijkt uit de gegevens in de verwijzingsbeschikking met betrekking tot de relevante Duitse wettelijke regeling, dat ter zake nog steeds het beginsel van terugvordering van onrechtmatig betaalde steun geldt. Derhalve staat niets in de weg aan de mogelijkheid om de toegekende bedragen terug te vorderen.
42 Voorts wordt de tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht in de praktijk niet onmogelijk gemaakt, omdat de terugvordering naar nationaal recht, zelfs in geval van tenietgaan van de verrijking, telkens mogelijk is wanneer de begunstigde de steun met kennis van zaken heeft ontvangen of door grove nalatigheid die kennis niet bezat.(42) Terugvordering is eveneens mogelijk, wanneer de ontvanger over de verrijking blijft beschikken, omdat de steun niet of slechts ten dele is doorgegeven. Zelfs nog in dit geval, waarin de steun is doorgegeven, is in het nationale recht bepaald, dat de steun niettemin moet worden terugbetaald, indien de ontvanger beschikt over een recht op schadevergoeding jegens degenen aan wie de steun is doorgegeven.(43)
43 Deze elementen tonen mijns inziens aan, dat de nuttige werking van het gemeenschapsrecht door de toepassing van nationale bepalingen als die in casu niet wordt aangetast. Het staat aan de geadieerde rechter daarover te beslissen.
44 Bovendien zou het bij deze afweging van de betrokken belangen die de beoordeling van de inachtneming van het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht is, op zijn minst onbillijk lijken om alleen op de ontvanger te goeder trouw de last te leggen van wat zou lijken op een aansprakelijkheid zonder schuld, hoewel deze overeenkomstig het in het leven geroepen stelsel de betaalde steun aan de leveranciers heeft doorgegeven zonder er rechtstreeks van te profiteren, en wel zonder dat hij de oorsprong van de in geding zijnde goederen, waarvan de rechtmatigheid van de toegekende steun afhangt, heeft kunnen controleren. In dit verband dient niet te worden vergeten, dat zich bij de tenuitvoerlegging van het stelsel van toekenning van communautaire steun weliswaar enkele tekortkomingen voordoen, doch dat de gemeenschapswetgever noch de bevoegde nationale instanties daaraan vreemd zijn. Het Hof heeft hen overigens in voornoemd arrest Deutsche Milchkontor e.a. twee keer gewaarschuwd. De aarzeling van de communautaire instanties om een verwijzing naar nationale beginselen toe te laten, zou derhalve moeilijk te begrijpen zijn, terwijl toch, "indien (...) mocht blijken, dat als gevolg van dispariteiten tussen de nationale wettelijke regelingen (...) de werking van de gemeenschappelijke markt wordt geschaad, (...) het de taak [is] van de bevoegde gemeenschapsinstellingen om de nodige voorschriften vast te stellen teneinde deze dispariteiten te verhelpen".(44) Zo is het in de eerste plaats de taak van de nationale instanties die met passende middelen dienen te controleren of het product waarvoor de steun wordt toegekend, aan de gemeenschapsregeling voldoet, teneinde te waarborgen dat de communautaire steun niet wordt toegekend voor producten die daarvoor niet in aanmerking komen, om te beoordelen welke controles daartoe noodzakelijk zijn. Niet uitgesloten kan worden, dat rekening wordt gehouden met een verzuim van die controleverplichting. Het Hof heeft dit laten doorschemeren, toen het verklaarde: "Wat betreft de gevolgen van een verzuim van deze controleverplichting voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, en met name de vraag of de steunontvangers zich met een beroep op een zodanig verzuim kunnen verzetten tegen een vordering tot terugbetaling (...), [zij] (...) worden bepaald door het nationale recht (...) Het is dus (...) de taak van de nationale rechter deze te beoordelen overeenkomstig het toepasselijke nationale recht."(45)
45 Gelet op deze bevindingen kom ik, als antwoord op de aan het Hof voorgelegde vraag, tot de conclusie, dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht dit recht er niet aan in de weg staat, dat de betrokken nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun, criteria hanteert als het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking, doordat het uit die steun voortvloeiende financiële voordeel is doorgegeven, wanneer de steunontvanger niet beschikt over een regresvordering tegen de marktdeelnemers aan wie het voordeel is doorgegeven, of deze vordering niet kan worden geëffectueerd, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden.
46 Volledigheidshalve ga ik na - zoals de verwijzende rechter het Hof verzoekt - in hoeverre het ter zake dienend is, een verband te leggen tussen 's Hofs rechtspraak inzake terugvordering van staatssteun en de onderhavige zaak.
47 Volgens vaste rechtspraak van het Hof beoogt de verplichting van een lidstaat tot opheffing van een steunmaatregel die de Commissie onverenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt, het herstel in de vroegere toestand. Evenals op het gebied van de terugvordering van gemeenschapssteun moet de terugvordering van de staatssteun in beginsel geschieden volgens de relevante bepalingen van het nationale recht, onder voorbehoud dat die bepalingen aldus worden toegepast, dat de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering in de praktijk niet onmogelijk wordt gemaakt. In het bijzonder moet het belang van de Gemeenschap ten volle in aanmerking worden genomen bij de toepassing van een bepaling die de intrekking van een onrechtmatige bestuurshandeling afhankelijk maakt van de beoordeling van de verschillende in geding zijnde belangen.
48 Er bestaat evenwel een aanzienlijk verschil tussen 's Hofs respectieve rechtspraak op beide gebieden.
49 Op grond van de bijzondere kenmerken van de materie van de steunmaatregelen van de staten is het namelijk gerechtvaardigd, dat het Hof slechts in beperkte mate een beroep op beginselen van nationaal recht, zoals het vertrouwens- of het rechtszekerheidsbeginsel, toelaat om zich tegen de terugbetaling van de steun te verweren. Het is derhalve vaste rechtspraak van het Hof, en zoals het inzonderheid heeft verklaard in voornoemd recente arrest Alcan Deutschland, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, dat "gelet op het dwingend karakter van het door de Commissie krachtens artikel 93 van het Verdrag uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, (...) ondernemingen die steun genieten, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun [kunnen] hebben, wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd."(46)
50 Voornoemd arrest Commissie/Duitsland, waarnaar de verwijzende rechter verwijst en dat de mogelijkheid beperkt om op het gebied van artikel 93 van het Verdrag een beroep te doen op de bescherming van het gewettigd vertrouwen krachtens § 48, lid 2, VwVfG, dient te worden verstaan in het licht van deze bijzondere kenmerken.
51 Mijns inziens kan die rechtspraak op dit punt niet worden getransponeerd naar gevallen als de onderhavige waarin het gaat om de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun. Zoals advocaat-generaal Jacobs in punt 40 van zijn conclusie bij voornoemd arrest Alcan Deutschland heeft opgemerkt, "[liet] het Hof [in het arrest Deutsche Milchkontor e.a.] de zaak terecht volgens nationaal recht (...) beslechten, daar er geen doorslaggevend gemeenschapsbelang was dat een aantasting van de procedurele autonomie van de betrokken lidstaat rechtvaardigde. Indien zich een soortgelijke situatie in verband met staatssteun voordeed, zouden daarentegen de doelstellingen van het Verdrag in gevaar komen wanneer het de steunontvanger werd toegestaan zich tegen terugvordering te verzetten op grond dat hij het voordeel van de steun aan zijn klanten had doorgegeven door zijn prijzen te verlagen. Hij zou dan immers ongestraft een belangrijk competitief voordeel verkrijgen."
Conclusie
52 Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main te beantwoorden als volgt:
"Bij zijn huidige stand staat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg, dat de betrokken nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van bedragen die volgens de gemeenschapsregeling onverschuldigd als steun zijn betaald, voor zover de steunontvanger de gronden voor de onrechtmatigheid van de beschikking houdende steunverlening niet kende en evenmin door grove nalatigheid niet kende, een criterium als het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking hanteert, waarbij dit tenietgaan van de verrijking in de regel wordt aangenomen wanneer de steunontvanger het financiële voordeel van de steunverlening heeft doorgegeven door betaling van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven richtprijs en hij niet beschikt over een regresvordering tegen de leverancier of deze vordering niet kan worden geëffectueerd, op voorwaarde evenwel dat daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard en dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden."
(1) - PB 1966, 172, blz. 3025.
(2) - PB L 163, blz. 44. Deze verordening vervangt verordening (EEG) nr. 2114/71 van de Raad van 28 september 1971 betreffende de steun voor oliehoudende zaden (PB L 222, blz. 2), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 851/78 van de Raad van 24 april 1978 (PB L 116, blz. 4). Zij is, na het hier relevante tijdstip, op 1 juli 1995 ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 3290/94 van de Raad van 22 december 1994 inzake de aanpassingen en de overgangsmaatregelen in de landbouwsector voor de tenuitvoerlegging van de overeenkomsten in het kader van de multilaterale handelsbesprekingen van de Uruguay-Ronde (PB L 349, blz. 105).
(3) - PB L 266, blz. 1. Deze verordening is herhaaldelijk gewijzigd, laatstelijk bij verordening (EEG) nr. 2964/91 van de Commissie van 9 oktober 1991 (PB L 282, blz. 15), alvorens zij op 1 juli 1996 werd ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 658/96 van de Commissie van 9 april 1996 betreffende bepaalde voorwaarden voor de toekenning van compensatiebedragen in het kader van de steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 91, blz. 46).
(4) - Artikel 4 van verordening nr. 1594/83, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 935/86 van de Raad van 25 maart 1986 (PB L 87, blz. 5).
(5) - Overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 2681/83.
(6) - Ibidem.
(7) - § 10, lid 1, van het Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (hierna: "MOG"), zoals bekendgemaakt op 27 augustus 1986, dat verwijst naar § 48, leden 2 tot en met 4, en § 49a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, van het Verwaltungsverfahrensgesetz (hierna: "VwVfG"). Deze bepalingen hebben betrekking op de §§ 812 en 813 van het Bürgerliche Gesetzbuch (hierna: "BGB").
(8) - Krachtens § 10, lid 1, eerste volzin, tweede zinsdeel, MOG, junctis § 48, lid 2, zesde volzin, VwVfG (thans § 49a, lid 2, VwVfG) en § 818, lid 3, BGB.
(9) - § 48, lid 2, zevende volzin, VwVfG (thans § 49a, lid 2, tweede volzin, VwVfG).
(10) - Zie verwijzingsbeschikking.
(11) - De verwijzende rechter noemt in dit verband 's Hofs arrest van 20 september 1990, Commissie/Duitsland (C-5/89, Jurispr. blz. I-3437).
(12) - Die vraag heeft sindsdien geleid tot het arrest van 20 maart 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Jurispr. blz. I-1591).
(13) - Voor een omvangrijke studie zie: Gimeno Verdejo, C.: "El cobro de lo indebido en derecho comunitario", in Ordenamiento jurídico comunitario y mecanismos de tutela judicial efectiva, uitgegeven door Gobierno Vasco, Departamento de Justicia, Economía, Trabajo y Seguridad Social, december 1995.
(14) - Zie dienaangaande bijvoorbeeld arresten van 16 december 1976, Rewe (33/76, Jurispr. blz. 1989), en 14 januari 1997, Comateb e.a. (C-192/95-C-218/95, Jurispr. blz. I-165).
(15) - Zie bijvoorbeeld arrest van 12 juni 1980, Express Dairy Foods (130/79, Jurispr. blz. 1887).
(16) - Zie bijvoorbeeld arresten van 12 juni 1980, Lippische Hauptgenossenschaft (119/79 en 126/79, Jurispr. blz. 1863), en 5 maart 1980, Ferwerda (265/78, Jurispr. blz. 617).
(17) - Barav, A.: "La répétition de l'indu dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes", Cahiers de droit européen, 1981, nrs. 5 en 6, blz. 507. Zie ook Hubeau, F.: "La répétition de l'indu en droit communautaire", RTDE, 1981, nr. 3, blz. 442.
(18) - Opgemerkt zij, dat dit arrest overigens is gewezen op een prejudiciële verwijzing van hetzelfde Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
(19) - Punt 17.
(20) - Punt 19.
(21) - Ibidem, cursivering van mij.
(22) - Punt 33 van het arrest en punt 3 van het dictum.
(23) - In het arrest Rewe (reeds aangehaald) en het arrest van 16 december 1976, Comet (45/76, Jurispr. blz. 2043) komt dezelfde idee tot uitdrukking waar sprake is van "de huidige stand van het gemeenschapsrecht". Ook voornoemd arrest Ferwerda is gebaseerd op "het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand".
(24) - Zie bijvoorbeeld arrest van 13 mei 1981, International Chemical Corporation (66/80, Jurispr. blz. 1191).
(25) - De Commissie erkent deze lacune in de wetgeving in punt 31 van haar opmerkingen: "De gemeenschapsregeling met betrekking tot de toekenning van steun voor oliehoudende zaden bevat geen bijzondere bepalingen inzake de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun."
(26) - Arrest Express Dairy Foods, reeds aangehaald, punt 12. Zie ook arrest van 6 mei 1982, Fromme (54/81, Jurispr. blz. 1449, punt 4).
(27) - In het arrest Comet (reeds aangehaald) heeft het Hof bijvoorbeeld vastgesteld, dat "de artikelen 100-102 en 235 van het Verdrag de mogelijkheid bieden in voorkomend geval de nodige maatregelen te nemen om dispariteiten tussen de desbetreffende wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten te verhelpen, wanneer deze van zodanige aard blijken dat zij distorsies veroorzaken of de werking van de gemeenschappelijke markt schaden" (punt 14).
(28) - Arrest van 27 februari 1980, Just (68/79, Jurispr. blz. 501, punt 25).
(29) - Arresten Rewe en Comet, beide reeds aangehaald.
(30) - Arresten Express Dairy Foods (punt 17) en Fromme (punt 8), beide reeds aangehaald.
(31) - Arrest Just, reeds aangehaald; arresten van 27 maart 1980, Denkavit (61/79, Jurispr. blz. 1205); 9 november 1983, San Giorgio (199/82, Jurispr. blz. 3595); 25 februari 1988, Bianco en Girard (331/85, 376/85 en 378/85, Jurispr. blz. 1099), en arrest Comateb e.a., reeds aangehaald.
(32) - Punt 27.
(33) - Arrest San Giorgio, reeds aangehaald, punt 13.
(34) - Arrest Express Dairy Foods, reeds aangehaald, punt 13.
(35) - Arrest Comateb e.a., reeds aangehaald, punt 21.
(36) - Ibidem, punten 22 en 23.
(37) - Ibidem, punt 28.
(38) - Punt 23.
(39) - Arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punt 22.
(40) - Punt 15.
(41) - Punt 21 en dictum.
(42) - Dienaangaande merkt de verwijzende rechter in casu op (onder II, C, derde alinea, van de verwijzingsbeschikking): "Hiervan kan in casu geen sprake zijn, aangezien uit de stukken niet blijkt dat het verzoeksters of hun vertegenwoordigers bekend was dat het koolzaad een andere oorsprong had dan de opgegeven oorsprong."
(43) - De verwijzende rechter merkt in casu op (onder II, C, zesde alinea, van de verwijzingsbeschikking): "Aangezien eventueel regres van verzoeksters op hun leveranciers wegens aanzienlijke bewijstechnische problemen uiterst twijfelachtig is, kunnen mogelijke schadevorderingen van verzoeksters geen afbreuk doen aan een beroep op tenietgaan van de verrijking."
(44) - Punt 24.
(45) - Punt 44.
(46) - Punt 25. Zie ook de genoemde rechtspraak.
Full & Egal Universal Law Academy