Conclusions de l'avocat général
Introduction
1 Le tribunal du travail de Bruxelles sollicite en l'espèce une interprétation par la Cour des dispositions transitoires contenues dans un règlement modificatif du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (1) (ci-après le «règlement n_ 1408/71»), pour ce qui est du calcul de la pension d'invalidité.
Les règles communautaires pertinentes
2 Le règlement n_ 1408/71 prévoit, entre autres, des règles relatives aux droits à pension des travailleurs salariés ou non salariés ayant été assujettis à la législation de deux ou plusieurs États membres. L'article 46 du règlement fixait les modalités de calcul aux fins de l'octroi et de la liquidation de ces prestations.
3 Le règlement n_ 1408/71 a été modifié par le règlement (CEE) n_ 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992 (2) (ci-après le «règlement modificatif»). Le règlement modificatif a notamment modifié la teneur de l'article 46 et, par là même, les modalités de calcul des prestations de pension. Le règlement modificatif prévoit en outre la disposition transitoire suivante:
«Article 95 bis
Dispositions transitoires pour l'application du [règlement modificatif]
1. Le [règlement modificatif] n'ouvre aucun droit pour une période antérieure au 1er juin 1992.
2. Toute période d'assurance ou de résidence accomplie sous la législation d'un État membre avant le 1er juin 1992 est prise en considération pour la détermination des droits ouverts conformément aux dispositions du [règlement modificatif].
3. Sous réserve des dispositions du paragraphe 1, un droit est ouvert, en vertu du [règlement modificatif], même s'il se rapporte à une éventualité réalisée antérieurement au 1er juin 1992.
4. Les droits des intéressés qui ont obtenu, antérieurement au 1er juin 1992, la liquidation d'une pension peuvent être révisés à leur demande, compte tenu des dispositions du [règlement modificatif].
5. Si la demande visée au paragraphe 4 est présentée dans un délai de deux ans à partir du 1er juin 1992, les droits ouverts en vertu du [règlement modificatif] sont acquis à partir de cette date, sans que les dispositions de la législation de tout État membre relatives à la déchéance ou à la prescription des droits puissent être opposables aux intéressés.
6. Si la demande visée au paragraphe 4 est présentée après l'expiration du délai de deux ans suivant le 1er juin 1992, les droits qui ne sont pas frappés de déchéance ou qui ne sont pas prescrits sont acquis à partir de la date de la demande, sous réserve de dispositions plus favorables de la législation de tout État membre.»
Procédure au principal et questions préjudicielles
4 M. Salvatore Baldone a été frappé d'incapacité de travail en Belgique le 4 mai 1970 et perçoit, depuis le 4 mai 1971, une prestation d'invalidité. Il avait précédemment été assuré successivement en Italie (169 semaines), en Allemagne (30 mois) et en Belgique (2 366 jours).
5 Les droits de M. Baldone aux prestations ont été examinés par la République italienne, la République fédérale d'Allemagne et le royaume de Belgique en vertu de l'article 40 du règlement n_ 1408/71 et liquidés conformément à l'article 46 de ce règlement. L'institut national d'assurance maladie-invalidité (ci-après l'«INAMI») a statué sur le montant de la prestation belge le 13 septembre 1985.
6 M. Baldone a, le 1er octobre 1985, introduit un recours devant le tribunal du travail de Bruxelles contre la décision de l'INAMI, en soutenant que le montant de la prestation n'avait pas correctement été calculé. Le tribunal a cependant sursis à statuer dans l'attente de la décision de la Cour dans une affaire analogue. Par arrêt du 18 février 1993 (3), la Cour a constaté que les autorités belges n'avaient pas calculé correctement les prestations d'invalidité octroyées aux travailleurs migrants.
7 A la suite de cet arrêt, l'INAMI a, le 4 mai 1994, annulé la décision originairement notifiée et il a corrigé, conformément à l'arrêt, le montant de la pension d'invalidité de M. Baldone. Le résultat de ce nouveau calcul effectué selon les règles jusqu'alors applicables du règlement n_ 1408/71 était favorable à M. Baldone, par rapport au montant précédemment versé. L'INAMI n'a cependant accordé à M. Baldone cette prestation réévaluée que pour la période à courir jusqu'au 31 mai 1992. Pour la période postérieure à cette date, l'INAMI a octroyé à M. Baldone une prestation calculée d'après les nouvelles règles contenues dans le règlement modificatif.
8 M. Baldone a, le 30 mai 1994, introduit un nouveau recours contre l'INAMI devant le tribunal du travail de Bruxelles. Il estime que la décision du 4 mai 1994 ne peut pas être considérée comme étant la première décision d'octroi des droits à pension, de sorte que, en vertu de l'article 95 bis, paragraphes 4 à 6, du règlement modificatif, l'institution compétente ne peut pas réviser d'office une prestation de pension au détriment de l'intéressé. L'INAMI estime, à l'opposé, que la décision du 4 mai 1994 est la première décision correcte de fixation des droits à pension de M. Baldone, de sorte qu'il y a lieu, selon l'article 95 bis, paragraphes 1 à 3, du règlement modificatif, d'appliquer les nouvelles règles de calcul.
9 Le tribunal du travail de Bruxelles a alors décidé, par ordonnance du 5 septembre 1996, de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) Les paragraphes 1 à 3 de l'article 95 bis du [règlement modificatif] doivent-ils être interprétés en ce sens que, lorsque l'institution d'un État membre procède après le 31 mai 1992 à la liquidation des droits d'un invalide dans le cadre des règlements, elle doit appliquer, pour la période se terminant le 31 mai 1992, les dispositions du règlement n_ 1408/71 (article 46 notamment) ... et, à partir du 1er juin 1992, les dispositions du [règlement modificatif]?
2) Dans l'affirmative, les dispositions sont-elles applicables de la même manière:
a) lorsque la décision en cause est la première liquidation des droits de l'assuré dans le cadre des règlements, par cette institution,
b) lorsqu'une première décision intervenue avant le 1er juin 1992 n'avait pas correctement liquidé les droits au regard des règlements et doit être annulée et remplacée après le 1er juin 1992 par une décision rectificative, celle-ci étant donc la première qui liquide correctement les droits dans le cadre des règlements,
c) lorsqu'une première décision intervenue avant le 1er juin 1992 et, au demeurant, correcte doit être annulée et remplacée après le 1er juin 1992 parce qu'une autre institution concernée a pris une décision rectificative?
3) Si la réponse aux deux premières questions est positive, la reliquidation de la prestation au 1er juin 1992 peut-elle avoir pour conséquence de diminuer la prestation due, par rapport au montant dû au 31 mai 1992 sur base des dispositions réglementaires applicables jusqu'à cette date, dès lors que le règlement n_ 1248/92 n'a pas modifié ou complété les dispositions des articles 118 à 119 bis du règlement n_ 574/72 (4) pour les rendre applicables au 1er juin 1992?»
10 A travers les questions posées, la juridiction nationale souhaite en réalité obtenir des éclaircissements sur les règles applicables à la fixation des droits d'un pensionné titulaire d'une pension d'invalidité lorsque l'intéressé s'est vu reconnaître, antérieurement au 31 mai 1992, des droits à pension d'invalidité conformément aux règles à l'époque applicables du règlement n_ 1408/71, mais que la décision relative à cette pension a fait l'objet d'une rectification postérieurement au 31 mai 1992 par suite de la constatation, par la Cour, du caractère erroné de la liquidation initiale.
La procédure devant la Cour
11 M. Baldone fait valoir que, lorsqu'une institution compétente est, en raison d'une erreur de calcul ayant affecté la liquidation d'une prestation, amenée à revoir, postérieurement au 1er juin 1992, des droits à pension d'invalidité d'un travailleur précédemment octroyés sur la base des règles du règlement n_ 1408/71, cette institution ne peut pas, pour la période postérieure au 1er juin 1992, réduire de sa propre initiative et sur la base des nouvelles règles du règlement modificatif, la prestation précédemment accordée.
12 L'INAMI et le gouvernement belge relèvent qu'une institution compétente d'un État membre est tenue, lorsqu'elle procède après le 31 mai 1992 à la fixation des droits d'un titulaire d'une pension d'invalidité, pour ce qui est de la période se terminant le 31 mai 1992, d'appliquer les dispositions précédemment en vigueur du règlement n_ 1408/71 et, pour ce qui est de la période postérieure au 1er juin 1992, d'appliquer les nouvelles dispositions du règlement modificatif. Il en est ainsi même lorsqu'une décision précédemment prise est annulée après le 1er juin 1992 et remplacée par une décision rectificative.
13 La Commission est d'avis que les règles visées à l'article 95 bis, paragraphes 1 à 3, du règlement modificatif ne s'appliquent pas à des prestations octroyées avant le 1er juin 1992 et que la règle visée à l'article 95 bis, paragraphe 4, signifie qu'une institution compétente ne peut pas d'office revoir les droits à prestations octroyés avant cette date.
Prise de position
14 Les trois premiers paragraphes de l'article 95 bis du règlement modificatif disposent que le règlement modificatif n'ouvre aucun droit à prestations pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du règlement (paragraphe 1), mais que des droits en cours d'acquisition antérieurement à cette date, au titre de périodes d'assurance ou de résidence (paragraphe 2) ou d'une éventualité réalisée (paragraphe 3), doivent être pris en considération lors de la détermination du droit aux prestations selon les dispositions du règlement modificatif. Ces règles concernent donc des prestations devant être octroyées, pour la première fois, à une date se situant après l'entrée en vigueur du règlement modificatif.
15 Les dispositions de l'article 95 bis, paragraphes 4 à 6, du règlement modificatif concernent au contraire des droits déjà octroyés à une date antérieure à l'entrée en vigueur du règlement modificatif. Aux termes du paragraphe 4, les prestations octroyées en vertu des règles jusqu'alors en vigueur ne sont pas affectées par les règles modifiées, sauf si les intéressés eux-mêmes sollicitent une révision des prestations octroyées au titre des règles précédemment en vigueur. Une telle demande de révision des prestations déjà octroyées doit être présentée dans un délai de deux ans. Si la demande de révision est présentée après l'expiration de ce délai, c'est la date de la demande qui sert de point de départ, sous réserve de ce que les droits ne soient pas prescrits ou frappés de déchéance (paragraphes 5 et 6) au moment de la présentation de la demande.
16 La question de savoir si une situation est régie par les paragraphes 1 à 3 ou par les paragraphes 4 à 6 de l'article 95 bis du règlement modificatif dépend ainsi du moment auquel les autorités d'un État membre ont statué relativement à l'existence ou non du droit à pension d'un ancien travailleur. S'il a été statué, antérieurement à l'entrée en vigueur de l'article 95 bis du règlement modificatif, en ce sens que l'intéressé a un tel droit, ce sont les paragraphes 4 à 6 de l'article 95 bis du règlement modificatif qui s'appliquent. On doit considérer comme indifférente à cet égard la circonstance que les autorités de l'État membre, par la suite, corrigent la mesure de ce droit à pension. On pourrait, par exemple, imaginer que les autorités d'un État membre constatent, antérieurement à l'entrée en vigueur du règlement modificatif, qu'un ancien travailleur a droit à une pension mais que le montant de cette pension à l'époque considérée est de 0. Si les circonstances viennent à changer dans le futur, l'étendue de ce droit peut cependant également connaître une fluctuation, étant entendu que le droit à pension subsiste.
17 L'intéressé est tenu, selon l'article 95 bis, paragraphe 4, du règlement modificatif, de faire lui-même la demande de révision de la prestation précédemment octroyée, pour que les nouvelles règles de calcul du règlement modificatif puissent s'appliquer aux droits octroyés avant l'entrée en vigueur du règlement modificatif. On peut concevoir à cet égard que le nouveau mode de calcul puisse entraîner aussi bien un relèvement qu'un abaissement de la prestation précédemment versée. Qu'elles résultent de l'article 46 du règlement n_ 1408/71 ou de l'article 46 du règlement modificatif, les règles de calcul des prestations de pension servies à des travailleurs ayant précédemment exercé dans plusieurs États membres sont très complexes. On ne saurait dès lors attendre de l'intéressé qu'il soit lui-même en mesure de maîtriser ces règles et de savoir si un calcul effectué suivant les nouvelles règles se traduira par un résultat favorable. Il doit donc être possible selon nous, pour un titulaire d'un droit à pension, de présenter une demande conditionnelle de révision, entendue en ce sens que l'intéressé ne sollicite une nouvelle fixation de la prestation précédemment versée que si la prestation est d'un montant plus élevé en fonction des nouvelles règles de calcul.
18 Il résulte ainsi des dispositions de l'article 95 bis que les paragraphes 1 à 3 envisagent les droits destinés à être octroyés après le 1er juin 1992, alors que les paragraphes 4 à 6 envisagent les droits octroyés avant le 1er juin 1992. A partir des indications fournies en l'espèce par la juridiction nationale, on peut tenir pour établi que M. Baldone s'est vu reconnaître, par décision de l'INAMI en date du 13 décembre 1985, un droit à pension, mais que le calcul (le montant) était erroné. Si une question ayant trait à la liquidation de la prestation en fonction des règles jusqu'alors en vigueur n'avait pas été pendante, en sorte que la prestation aurait été correctement fixée à l'origine, les autorités belges n'auraient plus eu l'occasion de réexaminer la prestation servie à M. Baldone après le 1er juin 1992 puisqu'il n'y avait eu aucune modification dans sa situation. La prestation qui lui avait été accordée devait purement et simplement être continuée. Il n'y aurait eu aucun doute, en pareil cas, que la situation relevait des paragraphes 4 à 6 de l'article 95 bis.
19 La circonstance qu'ultérieurement - neuf ans pleins après que M. Baldone eut formé un recours au sujet du calcul de la prestation de pension -, postérieurement au 1er juin 1992, date de l'entrée en vigueur du règlement modificatif, les autorités belges aient reconnu que la liquidation initiale des droits à pension octroyés à l'intéressé était erronée ne saurait à notre sens altérer le fait que les droits ont été octroyés dès 1985. La décision prise par l'INAMI le 4 mai 1994 impliquait uniquement que les autorités belges allouaient à M. Baldone une prestation de pension calculée en conformité avec ce à quoi il avait toujours eu droit selon le droit communautaire. Cette décision n'a rien changé au fait que M. Baldone s'était vu octroyer un droit à pension avec effet en 1985. La circonstance que les autorités belges avaient à l'origine mal calculé la prestation et attendu neuf ans avant de corriger l'erreur commise ne saurait jouer au détriment de l'intéressé.
20 Nous considérons donc que le présent cas d'espèce relève de la disposition transitoire prévue à l'article 95 bis, paragraphe 4, puisque l'octroi des droits à pension à M. Baldone remonte (bien) avant le 1er juin 1992. Ainsi qu'il l'a été ci-dessus indiqué, seul le titulaire du droit à pension peut en pareil cas solliciter une révision des prestations octroyées. Cette disposition ne confère en revanche pas à l'autorité compétente la possibilité de diminuer d'office une prestation déjà accordée en fonction des règles précédemment en vigueur.
21 Dans le même sens, la Cour a, dans un arrêt du 13 octobre 1976 (5), dans une affaire portant sur l'interprétation de l'article 94, paragraphe 5, du règlement n_ 1408/71, rédigé en termes identiques à ceux de l'article 95 bis, paragraphe 4, déclaré ce qui suit:
«les dispositions transitoires du règlement, au nombre desquelles se trouve le paragraphe cité, sont inspirées du principe que les prestations accordées selon les règles précédemment en vigueur, et qui sont plus avantageuses que les prestations résultant du nouveau règlement, ne sont pas réduites; (point 15)
le but de la disposition est de donner à l'intéressé le droit de demander, en sa faveur, la révision de prestations liquidées sous le régime de l'ancien règlement; (point 16)
il serait contraire à ce but de reconnaître à l'institution compétente le droit de réviser d'office de telles prestations au détriment de l'intéressé; (point 17)
il convient donc de répondre à la question posée que l'article 94, paragraphe 5, doit être interprété en ce sens que l'institution compétente d'un État membre ne peut se substituer à un assuré pour la révision de droits obtenus par celui-ci avant l'entrée en vigueur du règlement» (point 18).
22 Pour être complet, nous observerons que les parties ont mentionné, dans le cadre de l'instance, l'article 51 du règlement n_ 1408/71. Nous estimons toutefois qu'il n'y a pas lieu d'examiner en détail cette disposition étant donné que, selon les renseignements disponibles, on ne se trouve pas en présence d'une modification des règles belges en matière de fixation ou de liquidation des prestations.
Conclusion
23 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre aux questions posées comme suit:
«Les règles visées à l'article 95 bis, paragraphes 1 à 3, du règlement (CEE) n_ 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992, modifiant le règlement (CEE) n_ 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté et le règlement (CEE) n_ 574/72 fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n_ 1408/71, doivent être interprétées en ce sens qu'elles ne s'appliquent pas lorsque le droit à prestation a été octroyé avant l'entrée en vigueur du règlement précité, nonobstant le fait que la décision à cet égard a été ultérieurement annulée et remplacée par une autre décision en vue de rectifier un calcul erroné du montant des prestations suivant les règles précédemment en vigueur.
La règle visée à l'article 95 bis, paragraphe 4, de ce même règlement s'oppose à ce que les autorités d'un État membre diminuent d'office des prestations octroyées avant l'entrée en vigueur du règlement.»
(1) - JO L 149, p. 2, dans la version du règlement (CEE) n_ 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, JO L 230, p. 6.
(2) - JO L 136, p. 7.
(3) - Bogana, C-193/92, Rec. p. I-755.
(4) - Le tribunal de renvoi se réfère sans doute au règlement (CEE) n_ 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n_ 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tel que modifié par le règlement n_ 2001/83 (JO L 230, p. 6).
(5) - Saieva, 32/76, Rec. p. 1523.
Full & Egal Universal Law Academy