Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze zaak, die is verwezen door het Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Évry, betreft het recht van een in Frankrijk wonende Algerijnse op een bijzondere uitkering die in Frankrijk wordt verleend aan gehandicapte volwassenen. Ook rijst in deze zaak de vraag of het Hof uitspraak moet doen, wanneer het geschil waarin de prejudiciële vraag is gerezen lijkt te zijn beslecht nadat de vraag is gesteld, maar de nationale rechter de verwijzing niet intrekt.
De relevante gemeenschapsregeling
2 Het recht van Algerijnse werknemers en hun gezinsleden, die binnen de Gemeenschap wonen, op uitkeringen van sociale zekerheid is geregeld bij de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije, ondertekend te Algiers op 26 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2210/78 van de Raad van 26 september 1978 (hierna: "Overeenkomst").(1)
3 Het doel van de Overeenkomst is de algemene samenwerking tussen de partijen bij de Overeenkomst te bevorderen, teneinde de versteviging van hun betrekkingen in de hand te werken en bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van Algerije.(2)
4 Artikel 39, lid 1, bepaalt, dat behoudens het bepaalde in de overige leden van dit artikel, die voor de onderhavige zaak niet relevant zijn, werknemers van Algerijnse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid worden behandeld zonder enige discriminatie op grond van nationaliteit ten opzichte van de eigen onderdanen van de lidstaat waar zij werkzaam zijn.
5 Zoals het Hof eerder vaststelde, kan het begrip "sociale zekerheid" in de in gelijke bewoordingen gestelde bepaling van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko(3), geen andere inhoud hebben dan het begrip sociale zekerheid in verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(4), en behoren uitkeringen voor gehandicapten bijgevolg tot het gebied van de sociale zekerheid in de zin van deze bepaling.(5)
De feiten en de nationale wettelijke regeling
6 De "allocation aux adultes handicapés" (uitkering voor gehandicapte volwassenen) is ingevoerd bij wet nr. 75-534 van 30 juni 1975. De verlening vande uitkering is geregeld in hoofdstuk VIII, titel II, van de nieuwe Franse wet inzake sociale zekerheid. In die wet is bepaald, dat de uitkering kan worden toegekend aan eenieder die de Franse nationaliteit bezit of de nationaliteit van een staat waarmee een bilaterale overeenkomst is gesloten, indien is voldaan aan bepaalde voorwaarden betreffende de mate van invaliditeit van de aanvrager en de ontvangst van andere uitkeringen.(6)
7 Djabali, een gehandicapt Algerijns onderdaan, vroeg bij de Caisse d'allocations familiales (hierna: "CAF") te Essonne een uitkering voor gehandicapte volwassenen aan met ingang van oktober 1993. Vaststaat blijkbaar, dat zij aan vorengenoemde voorwaarden voldeed. Uit de stukken voor de nationale rechter, die aan het Hof zijn overgelegd, valt op te maken dat de aanvraag aanvankelijk werd ingewilligd; vervolgens werd zij echter kennelijk afgewezen, want Djabali tekende bezwaar aan bij de Commission de recours amiable (bezwaarschriftencommissie) van de CAF. Deze wees op 13 juli 1994 het bezwaar af, klaarblijkelijk op grond dat Djabali niet de Franse nationaliteit bezat, noch de nationaliteit van een staat die met Frankrijk een bilaterale overeenkomst inzake sociale zekerheid had gesloten. Op 14 juni 1995 stelde Djabali bij het Tribunal des affaires de sécurité sociale (hierna: "Tribunal") beroep in op grond dat de weigering haar de uitkering voor gehandicapte volwassenen te verlenen, in strijd was met artikel 39 van de Overeenkomst.
8 De CAF betoogde voor het Tribunal, dat de uitkering voor gehandicapte volwassenen uitsluitend als een uitkering van sociale zekerheid was aan te merken, indien de aanvrager werknemer of voormalig werknemer was en uit dien hoofde in algemene zin aan het stelsel van sociale zekerheid had bijgedragen. Djabali had geen recht op de uitkering, omdat zij in Frankrijk nooit in loondienst had gewerkt en dus geen "migrerend werknemer of voormalig migrerend werknemer" was.
9 Op 28 mei 1996 heeft het Tribunal de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
"Is artikel 39 van verordening (EEG) nr. 2210/78 van de Raad van 26 september 1978 betreffende de samenwerking tussen de EEG en de Democratische Volksrepubliek Algerije van toepassing op Djabali voor de toekenning van een uitkering voor gehandicapte volwassenen, terwijl zij nooit in loondienst werkzaam is geweest maar per december 1997 mogelijkerwijs in aanmerking komt voor een pensioen in haar hoedanigheid van huisvrouw?"
10 Met artikel 39 van verordening nr. 2210/78 wordt uiteraard bedoeld artikel 39 van de Overeenkomst.
11 Bij brief van 8 april 1997 stelde de CAF het Hof ervan in kennis dat de minister van Arbeid en Sociale zaken in november 1996 had besloten, Djabali de uitkering te verlenen. Djabali had daarop 148 188,45 FF aan achterstallige uitkering ontvangen en sinds januari 1997 een bedrag van 3 982 FF per maand. Bij haar brief aan het Hof voegde de CAF kopiëen van brieven i) van de CAF aan Djabali van 27 december 1996, waarin haar werd meegedeeld dat de minister van Arbeid en Sociale zaken had besloten haar met ingang van 1 oktober 1996 de uitkering te verlenen, werd bevestigd dat opdracht was gegeven de nodige gelden aan haar uit te keren, en haar werd verzocht haar beroep bij het Tribunal in te trekken, alsook ii) van de CAF aan het Tribunal van 6 december 1996 met dezelfde strekking.
12 Djabali heeft blijkbaar niet de nodige procedurele stappen genomen om haar beroep formeel in te trekken.
13 Bij brief van 11 april 1997 heeft de griffie van het Hof de verwijzende rechter gevraagd, of hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste te handhaven.
14 Bij brief van 25 april 1997 deelde de verwijzende rechter het Hof mee, dat hij op grond van zijn nationale procesrecht niet bevoegd was een volgens de regels aan het Hof gestelde vraag in te trekken. Hij zag zich dan ook genoodzaakt, zijn verzoek om een beslissing te handhaven.
15 Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekster, de Franse regering en de Commissie. De Franse regering en de Commissie waren ter terechtzitting vertegenwoordigd.
De bevoegdheid van het Hof
16 Djabali heeft thans kennelijk de uitkering ontvangen waarop zij aanspraak maakte. Ofschoon dit feit de ontvankelijkheid van de verwijzing niet beïnvloedt, aangezien ten tijde van de verwijzing aan alle voorwaarden voor verwijzing was voldaan, moet thans worden betwijfeld, of een antwoord op de gestelde vraag "noodzakelijk" kan zijn om de nationale rechter in staat te stellen vonnis te wijzen, zoals artikel 177 van het Verdrag eist. In casu is het bevoegde orgaan van sociale zekerheid inmiddels tot het oordeel gekomen dat Djabali recht heeft op de uitkering, en op grond daarvan blijkbaar overgegaan tot volledige uitbetaling. Een antwoord op de gestelde vraag kan dan niet meer voor de nationale rechter "noodzakelijk" worden geacht.
17 De vraag rijst derhalve, of het Hof de zaak kan doorhalen, ook al is de verwijzing niet formeel door de nationale rechter ingetrokken.
18 In de zaak Chanel(7) gelaste het Hof ambtshalve de doorhaling van een zaak in het register van het Hof, toen de verwijzing "zonder voorwerp was geraakt", nadat het verwijzingsvonnis van de nationale rechter in hoger beroep was vernietigd.$
19 In andere zaken dan die waarin het verwijzingsvonnis in hoger beroep wordt vernietigd, lijkt het beginsel te zijn, dat het Hof de procedure moet voortzetten totdat de verwijzing wordt ingetrokken.(8) Deze gang van zaken lijkt onlogisch in een geval dat de verwijzing, zoals in casu, "zonder voorwerp is geraakt" omdat het geschil is beslecht maar de nationale rechter de verwijzing niet intrekt. Er is zelfs meer voor te zeggen om geen uitspraak te doen in een zaak als de onderhavige dan in een zaak waarin het verwijzingsvonnis in hoger beroep wordt vernietigd: in laatstgenoemd geval kan het zijn dat de lagere rechter het hoofdgeding moet voortzetten zonder uitspraak van het Hof, terwijl in zaken als de onderhavige de uitspraak zou worden gedaan maar per definitie niet ten uitvoer gelegd.
20 Uiteraard belet het gemeenschapsrecht de nationale rechter niet, de verwijzing in te trekken.(9) De vraag is, of het Hof, wanneer de nationale rechter zulks nalaat (bijvoorbeeld omdat hij daartoe op grond van het nationale procesrecht niet in staat is, zoals blijkbaar in casu), de zaak niettemin in zijn register moet doorhalen op grond dat een uitspraak niet meer noodzakelijk is.
21 Het kan voor het Hof wel riskant zijn, de zaak door te halen zonder nader contact met de nationale rechter. Het Hof zal niet steeds in staat zijn om op basis van de door partijen overgelegde inlichtingen, definitief vast te stellen, dat er voor de nationale rechter geen noodzaak is om de procedure voort te zetten: voorstelbaar is, dat hij de procedure moet voortzetten om een reden die niet blijkt uit de stukken waarover het Hof beschikt. Ook mag het Hof uiteraard niet afgaan op de bewering van één partij dat een vergelijk is bereikt. Indien de nationale rechter en partijen evenwel in de gelegenheid zouden worden gesteld, zich specifiek over dit punt uit te laten, zou het Hof de zaak zonder bezwaar in zijn register kunnen doorhalen, indien een antwoord ter zake uitblijft.
22 Het Hof zou voor ernstige problemen kunnen komen te staan, indien het de prejudiciële procedure zou voortzetten. Zou bijvoorbeeld het aan de verwijzing ten grondslag liggende geschil in een vroeg stadium worden beslecht, dan kan het zijn dat een of meer partijen geen opmerkingen indienen; het kan dan voor het Hof moeilijk zijn om uitspraak te doen. En als er meer dan één vraag is of het betreft een ingewikkelde materie, dan zou het stellig onevenredig zijn, van het Hof te verlangen, dat het vragen beantwoordt die voor de beslechting van het hoofdgeding niet langer van belang zijn.
23 Een oplossing voor zaken waarin dit probleem zich voordoet, zou kunnen zijn, dat de griffie niet alleen de nationale rechter vraagt of hij voornemens is zijn verzoek te handhaven, maar dat de nationale rechter en partijen wordt gevraagd of er redenen zijn om de beantwoording van een vraag nog steeds noodzakelijk te achten om de rechter in staat te stellen vonnis te wijzen. Worden zulke redenen niet gegeven, dan kan het Hof de zaak ambtshalve doorhalen.
24 Deze oplossing strookt met het door het Hof geformuleerde beginsel dat de reden voor een prejudiciële verwijzing, en bijgevolg voor de bevoegdheid van het Hof, niet is het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar de behoefte aan de werkelijke beslechting van een geschil.(10)
De prejudiciële vraag
25 In casu kan de beantwoording van de prejudiciële vraag - zo deze noodzakelijk zou blijken - gelukkig betrekkelijk kort zijn.
26 Volgens de Franse regering is de verwijzing niet-ontvankelijk, aangezien de beschikking onvoldoende informatie bevat. Inderdaad is de beschikking vrij karig met feiten, maar het geschil is mijns inziens wel zo duidelijk dat het Hof in staat is de vraag te beantwoorden.
27 Zoals het Hof eerder heeft erkend, heeft artikel 39 van de Overeenkomst rechtstreekse werking, zodat de justitiabelen op wie deze bepaling van toepassing is zich erop mogen beroepen voor de nationale rechterlijke instanties.(11)
28 Uit de stukken blijkt niet, of Djabali's echtgenoot in Frankrijk in loondienst werkzaam is of is geweest(12), al valt uit een stuk in het dossier van de nationale rechter op te maken dat hij werknemer is. Aangenomen dat dit het geval is of is geweest, is duidelijk dat artikel 39, lid 1, van toepassing is en Djabali als bij hem wonend gezinslid recht heeft op de uitkering.
Conclusie
29 Indien na nader contact met de nationale rechter en partijen, en rekening houdend met de antwoorden die zij het Hof geven, blijkt dat het geschil dat tot de verwijzing heeft geleid inderdaad is beslecht en er geen redenen zijn om de beantwoording van de vraag nog steeds noodzakelijk te achten om de nationale rechter in staat te stellen vonnis te wijzen, ben ik van mening, dat het Hof hetzij zich onbevoegd moet verklaren om de vraag bij wege van prejudiciële beslissing te beantwoorden, hetzij de zaak ambtshalve in het register moet doorhalen.
30 Zou een uitspraak toch noodzakelijk blijken, dan ben ik van mening, dat de vraag van het Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Évry moet worden beantwoord als volgt:
"Artikel 39, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije, ondertekend te Algiers op 26 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2210/78 van de Raad van 26 september 1978, staat eraan in de weg dat een lidstaat een uitkering als de uitkering voor gehandicapte volwassenen, die ingevolge zijn wettelijke regeling wordt verleend aan zijn eigen onderdanen, aan de echtgenote van een in de betrokken lidstaat in loondienst werkzame of voorheen werkzaam geweest zijnde Algerijn, die in die lidstaat bij hem woont, weigert op grond dat zij de Algerijnse nationaliteit bezit."
(1) - PB L 263, blz. 1.
(2) - Artikel 1.
(3) - Ondertekend te Rabat op 27 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2211/78 van de Raad van 26 september 1978 (PB L 264, blz. 1).
(4) - Zie voor de ten tijde hier van belang geldende geconsolideerde versie bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2001/83 (PB L 230, blz. 6). De jongste geconsolideerde versie is gepubliceerd als deel I van bijlage A bij verordening (EEG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1). De Franse uitkering voor gehandicapte volwassenen valt binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 ingevolge de artikelen 4, lid 2, sub a, en 10 bis, alsook bijlage II bis.
(5) - Arrest van 20 april 1994, Yousfi (C-58/93, Jurispr. blz. I-1353, punt 28).
(6) - Artikel 821-1, eerste alinea.
(7) - Beschikking van 3 juni 1969 (31/68, Jurispr. 1970, blz. 403).
(8) - Zie arrest van 14 december 1971, Politi (43/71, Jurispr. blz. 1039), en in het bijzonder de conclusie van advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe bij dit arrest, blz. 1054, alsook arrest van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, Jurispr. blz. 629, punt 10).
(9) - Zie arrest van 15 juni 1995, Zabala Erasun e.a. (C-422/93, C-423/93 en C-424/93, Jurispr. blz. I-1567).
(10) - Arrest van 16 december 1981, Foglia (244/80, Jurispr. blz. 3045, punt 19), en arrest Zabala Erasun e.a., aangehaald in voetnoot 9, punt 29.
(11) - Arrest van 5 april 1995, Krid (C-103/94, Jurispr. blz. I-719, punt 24).
(12) - Het begrip werknemer in de in gelijke bewoordingen gestelde bepaling van de Samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko omvat de voormalige werknemer: arrest van 31 januari 1991, Kziber (C-18/90, Jurispr. blz. I-199, punt 27).
Full & Egal Universal Law Academy