Conclusiones del abogado general
1 La cuestión prejudicial sometida al Tribunal de Justicia está dirigida a determinar el alcance exacto de las consecuencias financieras del incumplimiento de las obligaciones de un adjudicatario encargado de entregar leche desnatada en polvo en concepto de ayuda alimentaria.
I. La normativa comunitaria pertinente
2 El Reglamento (CEE) nº 1354/83 de la Comisión, de 17 de mayo de 1983 (1) (en lo sucesivo, «Reglamento»), fija las modalidades generales de movilización y suministro de leche desnatada en polvo en concepto de ayuda alimentaria.
3 Según el apartado 1 de su artículo 9, para determinar los gastos de suministro, incluido, en su caso, el precio relativo a la compra o a la fabricación y envasado de la leche desnatada en polvo, se procederá a una licitación.
4 Según la letra b) del apartado 6 del artículo 11, la oferta del licitador sólo será válida si estuviere acompañada de la prueba de que se ha prestado la fianza de licitación contemplada en el artículo 12 antes de la expiración del plazo fijado para la presentación de las ofertas.
5 Conforme al segundo guión del apartado 1 del artículo 12, cuando se trate de leche comprada en el mercado de la Comunidad, la fianza de licitación ascenderá al 3 % del precio de intervención de la leche desnatada en polvo, aplicable a la cantidad a que se refiera la oferta.
6 El apartado 7 del artículo 11 dispone que no podrá retirarse una oferta presentada.
7 Según el apartado 1 del artículo 14, la adjudicación se hará al licitador cuya oferta sea la menos elevada.
8 Con arreglo al apartado 2 del artículo 16, el adjudicatario no podrá renunciar unilateralmente a la ejecución de la operación para la que haya sido declarada adjudicatario. El apartado 4 del mismo artículo establece que el adjudicatario facilitará en el plazo más breve posible todas las informaciones útiles para los organismos competentes de los que se trate, que las remitirán inmediatamente a la Comisión.
9 El artículo 25 dispone lo siguiente:
«1. El adjudicatario se hará cargo de todas las consecuencias financieras consecutivas a la falta de suministro, total o parcial, de la mercancía en las condiciones establecidas, si el beneficiario hubiere hecho posible el suministro en las mencionadas condiciones.
Si, por causa del adjudicatario, no se realizare el embarque en un período de tres meses a la fecha de expiración del período de embarque fijado en el anuncio de licitación, el organismo encargado del pago liberará al adjudicatario de sus obligaciones. En tal caso, la Comisión adoptará las medidas adecuadas.
2. El organismo encargado del pago se hará cargo de los gastos resultantes de la falta de suministro de la mercancía como consecuencia de un caso de fuerza mayor». (2)
10 Los apartados 5 y 6 del artículo 26 del Reglamento disponen:
«5. Si, por causa del adjudicatario, no se respetare el período de embarque fijado en el anuncio de licitación [...], el organismo de que se trate tomará como base para cada día de retraso, en proporción a las cantidades no embarcadas:
- el 1 % del importe de la fianza de licitación, en el caso de las mercancías compradas en el mercado de la Comunidad o fabricadas a partir de dichos productos,
[...]
6. Todas las fianzas se perderán cuando el adjudicatario sea liberado de sus obligaciones con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 25.» (3)
11 Mediante la Decisión 87/203/CEE, de 10 de marzo de 1987, la Comisión fijó en un máximo de 94.100 toneladas la cantidad de leche en polvo que iba a suministrarse en concepto de ayuda alimentaria para el año 1987. (4)
II. Hechos y procedimiento nacional
12 Dos Reglamentos de la Comisión establecieron el suministro de diversos lotes de leche desnatada en polvo en concepto de ayuda alimentaria por parte de los organismos de intervención (para Bélgica, se trata del Belgisch Interventie- en Restitutiebureau; en lo sucesivo, «Organismo»). (5)
La primera licitación
13 Prolacto NV, sociedad belga (en lo sucesivo, «Prolacto» o «empresa adjudicataria»), presentó el 23 de febrero de 1987, último día hábil del plazo, ofertas relativas a dos lotes, con arreglo al Reglamento nº 345/87. Prolacto debía comprar la leche desnatada en polvo en el mercado de la Comunidad.
14 El 5 de marzo de 1987, el Organismo informó a Prolacto de que sus ofertas habían sido aceptadas y le recordó que la entrega de la leche debía efectuarse según lo dispuesto en el Reglamento. La leche debía ser embarcada a más tardar, el 30 de abril de 1987, en los buques que pondría a disposición el beneficiario de la ayuda alimentaria.
15 El 7 de agosto de 1987, Prolacto informó al Organismo de que no podía realizar las entregas.
16 Mediante carta certificada de 20 de agosto de 1987, el Organismo informó a Prolacto de que, debido a que no se ejecutaba la entrega, se veía obligado a declarar la pérdida de las fianzas, por un importe de 573.330 BFR y de 667.238 BFR, a menos que Prolacto pagara las cantidades correspondientes, lo que así sucedió.
La segunda licitación
17 Prolacto presentó el 20 de mayo de 1987, último día hábil del plazo, ofertas relativas a cuatro lotes con arreglo al Reglamento nº 1358/87. Prolacto debía comprar la leche desnatada en polvo en el mercado de la Comunidad.
18 El 22 de mayo de 1987, el Organismo comunicó a Prolacto que sus ofertas habían sido aceptadas y le recordó que la entrega debía efectuarse según lo dispuesto en el Reglamento. La leche debía ser embarcada, a más tardar, el 30 de junio de 1987, en los buques que pondría a disposición el beneficiario de la ayuda alimentaria.
19 Prolacto no realizó las entregas a que se había comprometido. El 13 de octubre de 1987 informó al Organismo de que no podía realizarlas.
20 Mediante escrito de 16 de octubre de 1987, el Organismo informó a Prolacto de que se veía obligado a declarar la pérdida de las fianzas prestadas para los cuatro lotes de que se trata.
21 Con arreglo a la última frase del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento, la Comisión procedió a nuevas licitaciones de los lotes no entregados por Prolacto.
22 Si bien los lotes habían sido adjudicados al licitador que había presentado la oferta menos elevada, la totalidad de los costes adicionales ascendió a 50.781.099 BFR, que representaba la diferencia entre el coste total de las nuevas licitaciones de los seis lotes no entregados y el precio que Prolacto había ofrecido inicialmente por dichos lotes.
23 Según un escrito de la Comisión fechado el 17 de julio de 1991, esta cantidad fue puesta a cargo del Estado belga, al que se instó a reclamar dicho importe a Prolacto.
24 Mediante carta certificada de 3 de octubre de 1991, el Organismo requirió a Prolacto que le pagara la cantidad de 50.781.099 BFR, en virtud del artículo 25 del Reglamento, además de los intereses de demora a contar del 1 de noviembre de 1991, antes de reclamarle judicialmente el pago, el 15 de abril de 1992, ante el Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.
III. La cuestión prejudicial
25 Por sugerirle dudas sobre el alcance de las obligaciones que incumben a la empresa adjudicataria como consecuencia de su incumplimiento, en virtud del Reglamento, el órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Puede el organismo belga de intervención y de restitución, tras haberse declarado la pérdida de todas las fianzas de licitación en su favor, reclamar asimismo el pago de una indemnización de daños y perjuicios, en virtud del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 1354/83, a una persona jurídica que, en el marco de una oferta que tenía por objeto el suministro de leche desnatada en polvo en concepto de ayuda alimentaria basada en los Reglamentos (CEE) nos 345/87 y 1358/87 de la Comisión, de 3 de febrero de 1987 y de 15 de mayo de 1987, respectivamente, había constituido las correspondientes fianzas de licitación de conformidad con el artículo 12 del citado Reglamento (CEE) nº 1354/83 y que posteriormente no cumplió sus obligaciones ni realizó el suministro?»
26 El órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide esencialmente si el Reglamento debe ser interpretado en el sentido de que un adjudicatario que no cumple la obligación de suministro de mercancías, de la que estaba encargado en concepto de ayuda alimentaria, sigue estando obligado a reparar las consecuencias perjudiciales, de conformidad con el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento, cuando se haya declarado la pérdida de las fianzas de licitación con arreglo al apartado 6 del artículo 26 de dicho texto.
27 En mi opinión, deben distinguirse dos puntos en la respuesta que ha de darse a la cuestión planteada.
28 En primer lugar, cabe interrogarse acerca de si el pago de las fianzas excluye o no que el adjudicatario asuma todas las «consecuencias financieras» de la falta de suministro de la mercancía. En segundo lugar, en caso de que sobre el adjudicatario pesen las dos obligaciones, debe examinarse si sus importes se acumulan o si la fianza debe ser deducida de las «consecuencias financieras» soportadas por el adjudicatario.
Sobre la coexistencia de ambas obligaciones
29 El derecho a obtener del adjudicatario que no cumple el pago del importe de las «consecuencias financieras» contempladas en el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento, además de las fianzas cuya pérdida se declara, resulta del propio tenor literal del texto.
30 Al establecer que «el adjudicatario se hará cargo de todas las consecuencias financieras consecutivas a la falta de suministro [...] de la mercancía en las condiciones establecidas», el legislador comunitario sienta claramente el principio de la asunción, por parte de éste, de los gastos adicionales que resultan de la no ejecución de la operación.
31 Este principio tiene una excepción, puesto que los gastos son asumidos por el organismo encargado del pago (6) en el supuesto de que la no ejecución de la operación resulte de un caso de fuerza mayor. (7)
32 Sin embargo, en el caso de autos, dicho supuesto ha sido expresamente descartado por el órgano jurisdiccional remitente, ya que «la demandada no se [había] visto confrontada con un caso de fuerza mayor». (8)
33 Según Prolacto, la lectura del artículo 25 en relación con el apartado 6 del artículo 26 del Reglamento revela que la sanción por incumplimiento se limita a la fianza, cuando el adjudicatario sea liberado de sus obligaciones. La fianza sustituye a los gastos adicionales del apartado 1 del artículo 25. Cumple, de alguna manera, la función de una cláusula penal, puesto que el interés de la sustitución consiste en preservar la situación de los organismos de intervención, que se beneficiarían de una indemnización sin tener que aportar la prueba de la cuantía del daño sufrido. (9)
34 Dichos textos, aunque se lean en relación mutua, no permiten tal interpretación.
35 El apartado 6 del artículo 26 del Reglamento impone la pérdida de la fianza cuando el adjudicatario «sea liberado de sus obligaciones con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 25». Ahora bien, la primera de las obligaciones del adjudicatario es el suministro de mercancías al beneficiario, de modo que la obligación de la que se libera al adjudicatario, y que determina el destino de la fianza, no es, como deja entender Prolacto, la obligación de hacerse cargo de las «consecuencias financieras» de la falta de suministro consideradas en el apartado 1 del artículo 25. Cuando el organismo encargado del pago comprueba que el retraso del adjudicatario excede de un período razonable, fijado en este caso en tres meses, renuncia a continuar con este último la operación proyectada. Por lo tanto, pueden iniciarse nuevos procedimientos de licitación con la finalidad de paliar el incumplimiento del adjudicatario. En ese momento se pierde la fianza, sin que por ello el adjudicatario quede dispensado del pago de los gastos adicionales mencionados en el apartado 1 del artículo 25, ya que las dos obligaciones están igualmente condicionadas por la no ejecución de la operación.
36 Como hace observar la Comisión, (10) según el Reglamento, no podrá retirarse una oferta presentada (11) y el adjudicatario no podrá renunciar unilateralmente a la ejecución de la operación para la que haya sido declarado adjudicatario. (12) En este contexto, es normal que sólo pueda quedar dispensado de ejecutar sus obligaciones después de una decisión formal del organismo encargado del pago, como la prevista en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 25. Sin embargo, no podría entenderse que la misma decisión le libere también de su obligación de reparar las consecuencias de su incumplimiento.
37 Por lo demás, hay que subrayar que el procedimiento del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 25 no deja margen de apreciación al organismo encargado del pago, el cual debe liberar al adjudicatario de sus obligaciones cuando haya transcurrido un período de tres meses, lo que provoca la pérdida de la fianza toda vez que un retraso alcance dicha duración. Por lo tanto, si la pérdida de la fianza debe excluir la indemnización de la «consecuencias financieras» del incumplimiento de la oferta, no se comprende qué justificaría la existencia del párrafo primero del apartado 1 del artículo 25, cuyo ámbito de aplicación estaría limitado a la indemnización de las «consecuencias financieras» de los retrasos inferiores a tres meses.
38 Asimismo, destaco que la indemnización prevista por el citado texto está supeditada a la falta de suministro de la mercancía en las condiciones establecidas que, más que designar los retrasos de corta duración, se refiere a los incumplimientos definitivos, tales como los imputables a Prolacto.
39 Por otra parte, es difícil admitir que, para evitar evaluaciones largas o completas, un organismo de intervención renuncie a percibir, a cambio de una fianza, la indemnización de la totalidad de los gastos adicionales en que haya incurrido, cuando sus respectivos importes quizás sean muy distintos.
40 Los gastos controvertidos pueden ser efectivamente importantes, como en el caso de autos, en el que las diferencias de tipos de cambio y los nuevos procedimientos de licitación originaron un coste adicional de 50.781.099 BFR, mientras que la fianza de licitación se fijó en el 3 % del precio de intervención de la leche desnatada en polvo aplicable a la cantidad a que se refiere la oferta, o sea, 5.400.000 BFR.
41 Por consiguiente, los dos textos no se excluyen entre sí y la pérdida de la fianza me parece compatible con la asunción de los gastos adicionales que resultan del incumplimiento de la oferta.
Sobre la acumulación de los importes
42 O bien la acumulación es total y el adjudicatario que no ha cumplido debe hacerse cargo, a la vez, de la fianza y de las «consecuencias financieras» de la falta de suministro de la mercancía, o bien la acumulación está limitada al importe del daño sufrido, lo que lleva a deducir de este importe la fianza perdida.
43 A mi parecer, el grado de acumulación depende del objetivo perseguido por cada uno de estos dos textos. Tal como indica acertadamente la Comisión, dichos objetivos son diferentes. (13)
44 El párrafo primero del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento establece la responsabilidad del adjudicatario por el hecho de la no ejecución de la operación de suministro de las mercancías. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que dicha responsabilidad en materia de ayuda alimentaria es de naturaleza contractual. (14)
45 El adjudicatario se hace deudor de los gastos adicionales ocasionados por su incumplimiento a partir del momento en que no ha cumplido su obligación de suministrar las mercancías en las condiciones previstas inicialmente.
46 Las fianzas que el Organismo declaró perdidas sólo podrían ser deducidas del importe de su demanda, formulada al amparo del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento, si su naturaleza fuera igualmente indemnizatoria. En este supuesto, la función de reparación del perjuicio, que tendría la fianza, legitimaría una reducción de la indemnización solicitada en la proporción debida, puesto que el Organismo estaría parcialmente indemnizado con las fianzas perdidas.
47 Sin embargo, no es ésta la función de la fianza.
48 La fianza constituye, en primer lugar, una garantía. (15) En un asunto comparable, el Tribunal de Justicia declaró que la fianza «sólo tiene la finalidad de garantizar que el operador beneficiario cumpla sus compromisos». (16) En primer lugar, permite garantizar el cumplimiento de la oferta de suministro presentada por el licitador, haciendo depender su validez de la prueba de que «se ha prestado la fianza antes de la expiración del plazo fijado para la presentación de las ofertas». (17) En segundo lugar, la fianza garantiza que la empresa adjudicataria respetará los plazos de la oferta elegida.
49 Sobre todo, la garantía se convierte en sanción cuando no se cumple la obligación que garantiza. (18) Muchos Reglamentos agrícolas, en particular, los relativos a la ayuda alimentaria de la Comunidad destinada a países terceros, utilizan un sistema de fianzas. (19) De este modo, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse regularmente sobre la conformidad de la pérdida de una fianza, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones enunciadas en los textos de que se trate con el principio de proporcionalidad. En tales ocasiones, el Tribunal de Justicia siempre ha considerado, al menos de modo implícito, que la pérdida de la fianza constituye la sanción por el incumplimiento de dichas obligaciones. (20)
50 Esta calificación se desprende aún más claramente de la citada sentencia Maizena. Se había solicitado al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre la validez de una normativa comunitaria que establecía que se volviera a prestar fianza para garantizar la obligación, impuesta al titular de un certificado de exportación, de proceder a la exportación durante el período de validez de dicho certificado. El régimen aplicable establecía que «[...] la fianza se devuelve, si el interesado lo solicita, a pesar de que aún no se haya cumplido la obligación de exportar y por lo tanto ésta siga existiendo, [y que] [...] la fianza devuelta debe prestarse de nuevo y se pierde cuando posteriormente se comprueba que la obligación de exportar no ha sido observada durante el período de validez del certificado de exportación». (21)
51 El Tribunal de Justicia declaró que «[...] prestar nuevamente una fianza devuelta, que estaba destinada a garantizar un compromiso determinado, deja de ser una garantía para convertirse en una sanción en el momento en que el compromiso en cuestión no se cumple ni puede ya cumplirse». (22) Me parece que el razonamiento seguido puede transponerse aquí perfectamente, porque, en el caso de autos, la pérdida de la fianza está supeditada al hecho de que el adjudicatario haya sido liberado, previa y definitivamente, de sus obligaciones como consecuencia de ser responsable del retraso de embarque. (23)
52 Seguidamente, no puede acogerse la calificación de cláusula penal que Prolacto da a la fianza, en particular, porque se trataría de una cantidad fija con fines indemnizatorios. No obstante, el hecho de que la fianza, al igual que una cláusula penal, se fije a un tanto alzado (24) revela en primer lugar su naturaleza sancionadora, caracterizada por la fijación de una cantidad que no guarda relación con la extensión del perjuicio.
53 Por el contrario, el contenido del párrafo primero del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento expresa la voluntad del legislador comunitario de garantizar la indemnización de la totalidad del perjuicio ocasionado por la falta de suministro de la ayuda alimentaria.
54 Añado que la función de disuasión de la fianza se vería mermada si su pago estuviese subordinado a la existencia de un daño. Más aún, tal análisis llevaría a que el organismo de intervención tendría que devolver pura y simplemente el importe de la fianza al adjudicatario, aun cuando la operación no se hubiese realizado, en caso de que una nueva licitación tuviese lugar en condiciones de precio tales que compensasen el sobrecosto causado por el incumplimiento del primer adjudicatario. En efecto, en tal caso, no se podría señalar ningún perjuicio. Ahora bien, según el apartado 6 del artículo 26 del Reglamento, para que se pierdan las fianzas, basta que, como consecuencia de la falta de suministro de la mercancía dentro de un plazo de tres meses, el adjudicatario sea liberado de sus obligaciones y, por consiguiente, la operación no se realice.
55 En consecuencia, la diferencia de naturaleza y de función entre el mecanismo de la fianza y el de la indemnización de las «consecuencias financieras» de la falta de suministro se opone a que se tenga en cuenta el importe de la fianza para calcular la cantidad que Prolacto sigue adeudando por este concepto al Organismo. Por el contrario, considero que debe añadirse al importe de la evaluación de los daños que resultan del incumplimiento del compromiso por parte del adjudicatario.
Conclusión
56 A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que se responda a la cuestión planteada por el Rechtbank van eerste aanleg te Brussel del siguiente modo:
«El Reglamento (CEE) nº 1354/83 de la Comisión, de 17 de mayo de 1983, por el que se establecen modalidades generales de movilización y suministro de leche desnatada en polvo, de mantequilla y de "butter oil" en concepto de ayuda alimentaria, debe ser interpretado en el sentido de que la empresa, designada mediante licitación para efectuar un suministro de mercancías, que no cumpla su obligación, se hará cargo de todas las consecuencias financieras de esta falta de suministro, conforme al párrafo primero del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento, aun cuando la fianza de licitación haya sido declarada perdida con arreglo al apartado 6 del artículo 26 del Reglamento y sin que dicha fianza pueda deducirse de las cantidades adeudadas en concepto de las consecuencias financieras contempladas por las citadas disposiciones del artículo 25.»
(1) - Reglamento por el que se establecen modalidades generales de movilización y suministro de leche desnatada en polvo, de mantequilla y de «butter oil» en concepto de ayuda alimentaria (DO L 142, p. 1; EE 03/28, p. 3).
(2) - El subrayado es mío.
(3) - Ibidem.
(4) - Decisión por la que se fijan las cantidades globales de ayuda alimentaria y se establece la lista de productos que se suministren con carácter de ayuda para 1987 (DO L 80, p. 32).
(5) - Reglamentos (CEE) nº 345/87, de 3 de febrero de 1987, y (CEE) nº 1358/87, de 15 de mayo de 1987, de la Comisión, relativos al suministro de diversos lotes de leche desnatada en polvo en concepto de ayuda alimentaria (respectivamente, DO L 34, p. 8 y DO L 131, p. 1).
(6) - El organismo encargado del pago es, según el artículo 23 del Reglamento, el organismo de intervención ante el que se haya presentado la oferta.
(7) - Apartado 2 del artículo 25 del Reglamento.
(8) - Página 8 de la traducción al francés de la resolución de remisión. Véanse igualmente las páginas 5 y 6.
(9) - Páginas 9 y 10 de la traducción al francés de sus observaciones escritas.
(10) - Punto 39 de sus observaciones escritas.
(11) - Apartado 7 del artículo 11.
(12) - Apartado 2 del artículo 16.
(13) - Puntos 60 a 67 de sus observaciones.
(14) - Véanse, en particular, las sentencias de 18 de octubre de 1984, Eurico (109/83, Rec. p. 3581), apartado 19, y de 11 de febrero de 1993, Cebag/Comisión (C-142/91, Rec. p. I-553), apartados 11 y 12. En esta última sentencia, el Tribunal de Justicia se basa en dos Reglamentos posteriores al Reglamento nº 1354/83, pero los elementos que le permiten llegar a la conclusión de que se trata de la naturaleza contractual de las relaciones entre la Comisión y los adjudicatarios, se vuelven a encontrar en la presente legislación pertinente. Al igual que en la citada sentencia, la determinación del precio de la entrega en función de la oferta de los licitadores y de su aceptación por parte de la Comisión, como resulta de la letra e) del apartado 4 del artículo 11, del apartado 1 del artículo 13 y del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento, caracteriza una relación contractual.
(15) - Véase Alexander, W.: «Perte de la caution (ou acquisition de la garantie) en droit agricole communautaire», Cahiers de droit européen, 1988, nº 4, p. 384, I, B.
(16) - Sentencia de 5 de febrero de 1987, Plange Kraftfutterwerke (288/85, Rec. p. 611), apartado 10. Véanse igualmente, por ejemplo, las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Rec. p. 1125), apartado 6, y de 18 de noviembre de 1987, Maizena (137/85, Rec. p. 4587), apartado 22.
(17) - Letra b) del apartado 6 del artículo 11 del Reglamento.
(18) - Véase Alexander, W., antes citado, III, H.
(19) - Véase la sentencia de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283), apartado 22.
(20) - Véase, en particular, la sentencia de 23 de mayo de 1996, Maas (C-326/94, Rec. p. I-2643), apartado 36.
(21) - Apartado 11.
(22) - Apartado 12.
(23) - La transposición de la calificación considerada en dicha sentencia no queda afectada por el hecho de que se haya perdido la garantía después de haberse prestado nuevamente, puesto que su situación después de una nueva prestación no es diferente de la de la garantía que nunca ha sido liberada.
(24) - Hay que recordar que la fianza se presta y se calcula por anticipado en proporción al precio de intervención de la mercancía de que se trate.
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