Conclusions de l'avocat général
1 Dans la présente affaire préjudicielle, la Cour est appelée à préciser la portée des principes de droit communautaire qui régissent, et plus précisément limitent, le pouvoir des États membres d'ordonner l'expulsion de ressortissants communautaires de leur territoire.
2 L'affaire qui est à l'origine des questions préjudicielles est ci-après sommairement décrite. Mme Calfa, ressortissante italienne, se trouvait en vacances en Grèce lorsqu'elle a été prise en possession de stupéfiants. Inculpée pour détention, à usage strictement personnel, de stupéfiants interdits, elle a été condamnée à trois mois de prison. Outre cette peine, le tribunal d'Héraklion a aussi ordonné son expulsion à vie du territoire grec (1). Mme Calfa attaquait cette décision devant le juge de renvoi, de manière limitée à la partie dans laquelle elle prévoyait la mesure d'expulsion.
Dans l'ordonnance de renvoi, il est dit que la détention de stupéfiants est régie, dans l'ordre juridique national, différemment selon que l'inculpé est de nationalité grecque ou ressortissant d'un autre État membre. Plus précisément, la différence ne concerne pas la peine principale infligeable à l'inculpé reconnu coupable, mais la possibilité de lui appliquer des sanctions accessoires. En effet, le juge doit ordonner l'expulsion à vie de Grèce de l'étranger condamné pour non-respect de la loi sur les stupéfiants, à moins que des raisons impérieuses, en particulier familiales, justifient son maintien dans ce pays; toutefois, trois ans après son expulsion il pourra retourner en Grèce sur autorisation accordée de façon discrétionnaire par le ministre de la Justice (2). Au contraire, les citoyens grecs ne sont pas passibles d'expulsion. On peut les interdire de séjour dans certaines localités, mais seulement s'ils commettent le délit plus grave de trafic de drogues, et non pour simple détention à usage personnel (3). Dans ce dernier cas, en outre, la sanction est facultative et ne peut en tout état de cause avoir une durée supérieure à cinq ans.
Le juge a quo demande donc à la Cour si le traitement réservé aux étrangers est conforme au droit communautaire. En particulier, il a posé les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les dispositions de droit communautaire mentionnées dans les motifs ci-dessus, et en particulier l'article 8, paragraphes 1 et 2, l'article 8 A, paragraphe 1, et les articles 48, 52 et 59 du traité instituant la Communauté européenne, ainsi que les dispositions des directives mentionnées dans les mêmes motifs, voire celles de toute autre directive communautaire apparentée se rapportant à la libre circulation des personnes et à la libre prestation de services, et enfin le principe communautaire d'égalité qui découle de l'article 7 du traité, s'opposent-ils à une disposition d'une loi nationale qui impose au juge national d'ordonner - à moins de raisons impérieuses, en particulier d'ordre familial - l'expulsion à vie d'un ressortissant d'un autre État membre pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique au seul motif que ce ressortissant a commis dans l'État d'accueil, où il se trouvait légalement à des fins touristiques, les délits d'acquisition de stupéfiants pour son seul usage personnel et d'usage de ces stupéfiants, lorsque cette expulsion entraîne l'impossibilité légale pour l'intéressé de revenir dans le pays - sauf autorisation accordée après trois ans à la discrétion du ministre de la Justice - pour exercer les activités prévues par les dispositions de droit communautaire précitées et alors qu'un ressortissant de l'État d'accueil ayant commis le même délit peut être frappé de la même peine d'emprisonnement, mais d'aucune autre mesure analogue, comme l'interdiction de séjour, qui n'est prévue que comme peine facultative complémentaire d'une peine criminelle de réclusion, en particulier pour trafic de stupéfiants?
2) Dans l'hypothèse où les dispositions précitées de droit communautaire ne s'opposeraient pas en principe à l'expulsion d'un ressortissant d'un autre État membre, en application d'une telle disposition nationale (voir la première question ci-dessus), qui, en ce qui concerne cette expulsion, ne laisse à la juridiction nationale aucune autre marge de pouvoir discrétionnaire que celle relative aux raisons impérieuses, en particulier familiales, qui peuvent justifier le maintien dans le pays d'accueil, une telle mesure peut-elle être considérée comme contraire au principe communautaire de proportionnalité, c'est-à-dire est-elle disproportionnée à la gravité des infractions ci-dessus (voir la première question), compte tenu du fait que ces infractions sont, selon la législation nationale, de simples délits sanctionnés comme indiqué dans nos motifs ci-dessus, tandis que l'expulsion prononcée par le juge national est une expulsion à vie avec simple faculté pour le ministre de la Justice d'autoriser, après trois ans, le retour de l'intéressé dans le pays d'accueil?»
3 A titre préliminaire, il convient de dire que les deux questions posées par le juge de renvoi concernent, à y bien regarder, le même problème: la violation invoquée du critère de «proportionnalité» - objet de la deuxième question - constitue aussi, comme on le dira, un des paramètres à l'aune desquels il convient d'apprécier - et tel est l'objet de la première question - la légalité des mesures nationales en matière d'expulsion des ressortissants communautaires. Les questions préjudicielles peuvent donc être examinées ensemble.
Nous observons, en outre, que la situation dans laquelle se trouve Mme Calfa relève du domaine de la protection garantie par l'article 59 du traité, et non, comme l'a indiqué de manière erronée le juge a quo dans l'ordonnance de renvoi, par les articles 48 et 52 de ce même traité. La raison en est que l'intéressée n'exerce en Grèce aucune activité salariée, et qu'il ne s'avère pas non plus qu'elle ait l'intention de se prévaloir de la liberté d'établissement que protège l'article 52. Elle doit plutôt être considérée, en sa qualité de touriste, comme destinataire des services; et, partant, selon la jurisprudence établie de la Cour (4), elle peut invoquer la protection offerte par l'article 59 concernant l'entrée et le séjour sur le territoire grec.
4 Cela étant, le point central de la présente affaire concerne la délimitation de la notion d'«ordre public», que le gouvernement hellénique invoque pour justifier la mesure d'expulsion adoptée à l'encontre de Mme Calfa. Il est utile de préciser, en effet, que, en application du droit communautaire, la liberté d'un destinataire de services de se rendre dans un autre État membre pour y recevoir la prestation peut être soumise à des restrictions justifiées, comme le dispose textuellement l'article 56 du traité, par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. En outre, la directive 64/221/CEE (5) prévoit la possibilité d'adopter à l'égard du ressortissant communautaire des mesures restreignant sa liberté de circulation et de séjour, justifiées par des raisons d'ordre public ou de sécurité publique.
Or, le gouvernement hellénique invoque précisément ces dispositions pour faire valoir que la législation nationale en question est inspirée par l'intention de combattre le grave problème de la consommation et du commerce de drogues et est donc justifiée par les finalités d'ordre public qu'elle poursuit.
5 La défense du gouvernement hellénique ne mérite, à notre avis, pas d'être accueillie. Il est incontestable - il est vrai - que les dispositions communautaires précitées reconnaissent aux États membres le pouvoir de limiter la circulation et le séjour des ressortissants communautaires pour des raisons d'ordre public; il est tout aussi certain qu'une législation à caractère pénal qui prévoit l'interdiction de consommer des stupéfiants peut se prétendre, au moins dans l'abstrait, inspirée de considérations de cette nature. La Cour a toutefois eu l'occasion de préciser que si «les États membres restent libres de déterminer, en vertu de la réserve inscrite à l'article 48, paragraphe 3, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public», la portée de cette notion «ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté» (6). Il s'agit, en effet, d'une exception au principe fondamental de la liberté de circulation, dont l'application doit donc être limitée à des cas exceptionnels, dans lesquels la personne qui est expulsée du territoire national représente effectivement une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (7). Il résulte en outre de la jurisprudence de la Cour relative à l'application de la directive 64/221 (8) que, lorsque les autorités nationales expulsent un ressortissant d'un État membre pour des raisons d'ordre public, elles doivent tenir compte, spécifiquement, de la situation individuelle de l'intéressé, sans qu'il puisse suffire de justifier une telle mesure par la simple existence d'une condamnation pénale à son encontre (9). Une mesure d'expulsion ne peut donc être destinée à remplir un objectif de «prévention», dans le sens où elle viserait à dissuader d'autres étrangers de commettre des délits analogues (10), et doit, en tout état de cause, respecter le critère de proportionnalité (11).
6 L'ensemble des principes élaborés par la Cour concernant la notion d'«ordre public» constitue une clef d'interprétation décisive pour notre affaire.
D'abord, il nous semble que la législation nationale décrite dans l'ordonnance de renvoi introduit une discrimination, interdite par le traité, entre les ressortissants nationaux, d'une part, et les autres citoyens communautaires, de l'autre. La discrimination ne consiste pas dans le fait que le législateur national n'a pas prévu la possibilité d'expulser les ressortissants nationaux: la Cour a déjà déclaré que ceux-ci ne peuvent pas être destinataires d'une mesure de ce type et, donc, leur situation n'est pas pleinement comparable à celle des autres ressortissants communautaires (12). Il n'y aurait de la sorte pas de discrimination interdite dans la mesure où le traitement différent prévu par la législation nationale ne concerne pas des situations analogues. Dans notre cas, cependant, la discrimination doit être vue sous un angle différent: sur la base de la description du cadre normatif faite par le juge a quo, il s'avère en effet que le délit de détention de stupéfiants à usage personnel est sanctionné différemment selon qu'il est commis par un citoyen grec ou par un étranger. Dans le premier cas, la condamnation à une peine de prison est possible, alors que dans le second cas, par contre, une sanction accessoire s'y ajoute nécessairement, laquelle consiste dans l'expulsion du territoire national. Or, s'il est vrai qu'une telle mesure ne peut être adoptée à l'égard des ressortissants nationaux, il n'en reste pas moins que, lorsque ces derniers sont reconnus coupables du délit de détention de stupéfiants, aucun type de sanction accessoire ne leur est appliqué. Autrement dit, la discrimination peut être discernée dans le fait que, face aux mêmes faits délictueux, les nationaux ne se voient appliquer que la peine principale, alors que pour les étrangers une sanction accessoire vient s'y ajouter.
7 En tout cas, même en admettant que les dispositions décrites dans l'ordonnance de renvoi ne remplissent pas les critères de la discrimination, elles seraient en toute hypothèse contraires au principe de proportionnalité, tel qu'interprété par la Cour, précisément par référence à la légalité de mesures d'expulsion justifiées par des raisons d'«ordre public». Il suffit à cet égard de rappeler un passage du célèbre arrêt Adoui et Cornuaille (13) qui nous semble particulièrement pertinent: «Les réserves insérées aux articles 48 et 56 du traité permettent aux États membres de prendre, à l'égard des ressortissants d'autres États membres, pour les motifs énoncés par ces dispositions, et notamment ceux justifiés par l'ordre public, des mesures qu'ils ne sauraient appliquer à leurs propres ressortissants, en ce sens qu'ils n'ont pas le pouvoir d'éloigner ces derniers du territoire national ou de leur en interdire l'accès. Si cette différence de traitement, qui porte sur la nature des mesures susceptibles d'être prises, doit donc être admise, il y a lieu toutefois de souligner que, dans un État membre, l'autorité compétente pour prendre ces mesures ne saurait fonder l'exercice de ses pouvoirs sur des appréciations de certains comportements qui auraient pour effet d'opérer une distinction arbitraire à l'encontre de ressortissants d'autres États membres. Il y a lieu de rappeler à ce sujet que le recours par une autorité nationale à la notion d'ordre public suppose, comme la Cour l'a constaté dans son arrêt du 27 octobre 1977 (Bouchereau, affaire 30/77, Recueil p. 1999), l'existence "d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société". Bien que le droit communautaire n'impose pas aux États membres une échelle uniforme des valeurs en ce qui concerne l'appréciation des comportements pouvant être considérés comme contraires à l'ordre public, il y a lieu cependant de constater qu'un comportement ne saurait être considéré comme ayant un degré suffisant de gravité pour justifier des restrictions à l'admission ou au séjour, sur le territoire d'un État membre, d'un ressortissant d'un autre État membre dans le cas où le premier État ne prend pas, à l'égard du même comportement, quand il est le fait de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement.»
Il résulte donc de la jurisprudence que nous venons de citer qu'il y a en tout cas lieu de procéder à une comparaison entre le traitement normatif réservé, respectivement, au ressortissant national et à l'étranger communautaire. Et ce dans la mesure où le comportement personnel de ce dernier remplit la condition de constituer une menace réelle et suffisamment grave pour les intérêts fondamentaux de l'État d'accueil - donc de nature à justifier une éventuelle mesure d'expulsion - seulement lorsque, face à un comportement analogue de la part de leurs propres ressortissants, les autorités nationales adoptent des mesures, peut-être pas identiques, mais effectivement destinées à combattre ce comportement (14). Or, il est facile de constater que cette condition n'est pas satisfaite en l'espèce. Pour le délit de simple détention de stupéfiants, le législateur national ne prévoit pas - et ne pourrait pas prévoir, pour les raisons expliquées plus haut - de mesure d'éloignement du territoire national à l'encontre de ses propres ressortissants; toutefois, le fait est que, dans ces hypothèses, le législateur ne prescrit pas non plus l'adoption d'autres mesures, dont il résulte que la possession et la consommation de stupéfiants sont, dans l'ordre juridique national, considérés comme des comportements de nature à justifier une réaction particulièrement grave. L'application de peines accessoires au ressortissant national - notamment l'interdiction de séjour dans certaines localités - est en effet prévue seulement en cas de trafic de stupéfiants, c'est-à-dire pour un délit bien plus grave que la simple détention à usage personnel. Aucune peine accessoire n'est par contre prévue pour la simple détention à usage personnel.
Nous estimons donc qu'une mesure d'expulsion du territoire national analogue à celle décrite par le juge a quo est contraire au droit communautaire. Il est sans importance qu'une mesure de ce type soit considérée sous l'angle de la discrimination ou sous celui de l'absence de proportionnalité. En tout cas, le résultat pratique ne change pas: il s'agit toujours d'une mesure contraire aux principes énoncés par la Cour par référence aux mesures restreignant le droit de circulation et de séjour des ressortissants communautaires.
8 Nous ajoutons que la législation nationale rappelée dans l'ordonnance de renvoi risque sous d'autres aspects d'être incompatible avec la jurisprudence de la Cour. Nous nous référons en particulier au fait que la mesure d'expulsion est prévue comme une conséquence quasi automatique de la condamnation pénale. La législation examinée prévoit, en effet, que le juge ordonne l'expulsion de l'étranger communautaire, sauf si des motifs impérieux, en particulier à caractère familial, justifient une autre solution. Ces raisons familiales introduisent donc une faculté de dérogation par rapport à la règle générale, qui est celle de l'expulsion. Or une telle disposition est clairement contraire à l'article 3, paragraphe 2, de la directive 64/221, aux termes duquel «la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures» d'expulsion du territoire national. Dans l'arrêt Bouchereau (15), la Cour a précisé que cet article doit être compris «comme exigeant des autorités nationales une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations qui ont été à la base de la condamnation pénale. Il en résulte que l'existence d'une condamnation pénale ne peut être retenue que dans la mesure où les circonstances qui ont donné lieu à cette condamnation font apparaître l'existence d'un comportement personnel constituant une menace actuelle pour l'ordre public. Si, en général, la constatation d'une menace de cette nature implique chez l'individu concerné l'existence d'une tendance à maintenir ce comportement à l'avenir, il peut arriver aussi que le seul fait du comportement passé réunisse les conditions de pareille menace pour l'ordre public».
Ces exigences ne nous semblent par contre pas respectées dans le cas de la législation nationale décrite dans l'ordonnance de renvoi. En effet, celle-ci prévoit que l'expulsion de l'étranger fait suite à la condamnation pénale, comme si elle en était un «effet naturel», tempéré par la seule possibilité d'invoquer des raisons à caractère familial. Cependant, en application de la jurisprudence mentionnée plus haut «le recours ... à la notion d'ordre public suppose, en tout cas, l'existence, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société», menace qui ne peut par contre pas être déduite, en soi, de la simple existence d'une décision de condamnation.
9 Les considérations qui précèdent nous conduisent à estimer non satisfaites les conditions pour pouvoir invoquer des raisons d'ordre public afin de justifier une mesure d'expulsion telle que celle décrite par le juge a quo. Et ce, nous ajoutons, tant si elle a un caractère permanent que si elle est temporaire. Certes, dans le premier cas, aux réserves exprimées plus haut en ce qui concerne la législation nationale examinée ici s'en ajouteraient d'autres, liées au caractère manifestement disproportionné d'une mesure d'éloignement vie du territoire national (16). Toutefois, il nous semble que les doutes sur la compatibilité avec le droit communautaire de la mesure litigieuse existent indépendamment des effets dans le temps de l'acte en question. En effet, même en admettant que Mme Calfa puisse retourner en Grèce à l'issue d'une période de trois ans et après autorisation du ministre compétent, il n'en reste pas moins que la mesure d'expulsion a été adoptée en relation avec un comportement pénalement réprimé qui, s'il est le fait d'un citoyen grec, n'est pas puni avec la même sévérité. Selon la jurisprudence constante de la Cour, cela constitue une discrimination interdite par le traité, ou en tout cas une mesure disproportionnée, dès lors qu'elle frappe les ressortissants communautaires de sanctions ni adaptées ni proportionnées par rapport à la gravité de l'infraction commise, telle que l'apprécie le législateur national.
Autrement dit, l'expulsion imposée par la législation nationale ne résulte pas d'une appréciation spécifique du comportement du coupable, mais semble inspirée par des objectifs de dissuasion à l'égard des autres ressortissants communautaires; finalités que la Cour a toutefois déjà eu l'occasion de condamner ouvertement dans d'autres affaires (17).
10 Une dernière remarque, pour finir, sur le rôle que peut jouer dans la présente affaire le principe de la citoyenneté européenne instituée par l'article 8 A du traité, qui est cité par le juge a quo dans l'ordonnance de renvoi. Nous avons déjà eu l'occasion d'expliquer, dans l'affaire Martínez Sala (18), l'importance de ce nouveau concept fondamental. Néanmoins, nous ne pensons pas qu'il soit pertinent en l'espèce, étant donné que les questions que la juridiction de renvoi pose trouvent déjà une réponse complète dans la jurisprudence établie de la Cour que nous avons rappelée ci-dessus. En effet, la position de Mme Calfa est correctement protégée en sa qualité de destinataire de services, ainsi que par les dispositions de la directive 64/221. Il est donc, à notre avis, superflu de recourir à cette autre protection qu'apporte la citoyenneté de l'Union.
Conclusions
11 A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre en ces termes aux questions préjudicielles posées par l'Areios Pagos:
«Les articles 59 et 56 du traité CE, ainsi que l'article 3 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une disposition de droit interne qui impose au juge d'ordonner l'expulsion à vie d'un ressortissant d'un autre État membre pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique du seul fait que ce ressortissant a commis dans l'État d'accueil, où il se trouvait en qualité de touriste, le délit de détention de stupéfiants à son usage personnel, alors que le ressortissant du pays d'accueil, lorsqu'il commet le même délit, n'est frappé d'aucune sanction d'une sévérité analogue.»
(1) - Il est dit dans l'ordonnance de renvoi que la mesure d'expulsion a été adoptée sur la base de l'article 17, paragraphe 2, de la loi n_ 1729/1987, aux termes duquel «les étrangers, majeurs ou mineurs, qui sont condamnés pour infraction à la présente loi, font l'objet d'une expulsion à vie, sauf raisons impérieuses, en particulier familiales, qui justifient leur maintien dans le pays...»
(2) - Il résulte des dispositions de l'article 74 du code pénal que les étrangers qui sont destinataires d'une mesure d'expulsion ne peuvent retourner dans le pays que si trois ans se sont écoulés depuis l'expulsion et que leur retour est autorisé par le ministre de la Justice.
(3) - Le juge de renvoi invoque à cet égard l'article 17, paragraphe 1, de la loi n_ 1729/1987, lequel dispose que cette sanction accessoire n'est appliquée aux ressortissants nationaux qu'en cas de condamnation à une peine égale ou supérieure à cinq ans de réclusion.
(4) - Voir arrêts du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone (286/82 et 26/83, Rec. p. 377, point 10), et du 2 février 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195, point 55).
(5) - Directive du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, L 56, p. 850). Le présent litige concerne en particulier l'article 3, paragraphes 1 et 2, qui est ainsi formulé: «1. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. 2. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures...»
(6) - Voir arrêt du 28 octobre 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 1219, points 26 et 27).
(7) - Voir arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999, point 35).
(8) - Voir, en particulier, l'article 3 de la directive précitée, à laquelle la Cour a reconnu un effet direct dans l'arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn (41/74, Rec. p. 1337, points 6 et 7).
(9) - Voir arrêt Bouchereau, précité, point 28.
(10) - Voir arrêt du 26 février 1975, Bonsignore (67/74, Rec. p. 297, point 7).
(11) - Voir arrêt du 7 juillet 1976, Watson et Belmann (118/75, Rec. p. 1185, point 21).
(12) - Voir arrêts Van Duyn, précité, points 22 et 23, et du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille (115/81 et 116/81, Rec. p. 1665, point 7).
(13) - Précité, points 7 et 8 (mis en italique par nos soins).
(14) - Voir, sur ce point, nos conclusions du 23 septembre 1997 dans l'affaire Pereira Roque (C-171/96, encore pendante) où nous relevions que c'est précisément le respect de la proportionnalité qui assure l'égalité de traitement (point 49).
(15) - Précité, points 27, 28 et 29.
(16) - Voir, en ce sens, l'arrêt du 17 juin 1997, Shingara et Radiom (C-65/95 et C-111/95, Rec. p. I-3343).
(17) - Voir arrêt Bonsignore, précité, point 7.
(18) - Affaire C-85/96 (en cours).
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