Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den anmodning om en praejudiciel afgoerelse, som Finanzgericht Duesseldorf har forelagt Domstolen vedroerer gyldigheden af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift paa maelk, der paahviler maelkeproducenter eller -opkoebere (1).
2 Hovedsagen angaar ordningen med maelkekvoter, som Domstolen allerede har taget stilling til i en raekke sager.
I - Faellesskabsreglerne
3 Den faelles markedsordning for maelk og maelkeprodukter blev indfoert i 1968 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 (2). Da situationen paa dette marked fra begyndelsen kendetegnedes af en tendens til en uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, og som foelge deraf en strukturel overproduktion, baerer faellesskabsreglerne praeg af lovgivers bestraebelser paa at begraense vaeksten i produktionen.
Bestemmelserne om ikke-markedsfoerings- og omstillingspraemier
4 Forordning (EOEF) nr. 1078/77 (3) indfoerte saaledes en raekke foranstaltninger med henblik paa at reducere udbuddet. Der blev navnlig fastsat en praemieordning for landmaend, som i en periode paa fem aar afstod fra at markedsfoere maelk og mejeriprodukter fra deres bedrifter eller i en periode paa fire aar omstillede deres malkekvaegsbesaetning til koedproduktion.
Ordningen med en tillaegsafgift
5 I 1984 konstateredes det, at maelkeproduktionen fortsat oegedes markant til trods for de indfoerte foranstaltninger. Da strengere foranstaltninger var paakraevede, aendredes den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter derfor betydeligt, idet der indfoertes en ordning med tillaegsafgifter, den saakaldte »maelkekvoteordning«.
6 Ifoelge artikel 5c i forordning nr. 804/68, der blev indsat ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 856/84 (4), blev der indfoert en tillaegsafgift, der skal erlaegges af enhver maelkeproducent (formel A) eller maelkeopkoeber (formel B) for de maengder, som overstiger en individuel referencemaengde, ogsaa kaldet »maelkekvoten«, som fastsaettes aarligt. Forbundsrepublikken Tyskland valgte formel A.
7 Ifoelge artikel 5c, stk. 3, kan summen af de referencemaengder, der er tildelt personer, der er omfattet af tillaegsafgiften i en medlemsstat, ikke overstige en samlet garantimaengde svarende til summen af de maengder maelk, der i kalenderaaret 1981 er leveret til behandlings- eller forarbejdningsvirksomheder for maelk eller andre mejeriprodukter i hver medlemsstat, forhoejet med 1%.
8 De almindelige regler om anvendelsen af denne tillaegsafgift findes i forordning (EOEF) nr. 857/84 (5). I Forbundsrepublikken Tyskland blev aaret 1983 lagt til grund for fastsaettelsen af referencemaengden. Ifoelge artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 857/84 kan medlemsstaterne bestemme, at referencemaengden paa deres omraade er lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, der er leveret i kalenderaaret 1982 eller 1983, afpasset med en procentsats paa en saadan maade, at den i artikel 5c i forordning nr. 804/68 i den aendrede version fastsatte garantimaengde ikke overskrides.
9 Denne ordning gav ikke mulighed for, at der tildeltes en kvote til producenter, der som foelge af deres deltagelse i den i henhold til forordning nr. 1078/77 indfoerte midlertidige ikke-markedsfoeringsordning, ikke havde leveret eller solgt maelk i det referenceaar, der var relevant for tildeling af kvoter (de saakaldte »SLOM-producenter« (6)).
10 I de to domme i Mulder-sagen (7) og i Von Deetzen-sagen (8) fastslog Domstolen, at en saadan ordning for saa vidt er ugyldig, i det omfang den ikke bestemmer, at der tildeles referencemaengder til SLOM-producenter, idet dette strider mod disse producenters berettigede forventning om en begraenset virkning af den ordning, de tog del i, og derfor for saa vidt er ugyldig.
11 Med henblik paa at efterkomme disse domme vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 764/89 (9). Ved forordningens artikel 1 indfoertes en ny artikel 3a i forordning nr. 857/84. Det bestemmes heri, at der foreloebigt kan tildeles en specifik referencemaengde til visse kategorier af producenter, som havde deltaget i ikke-markedsfoeringsordninger, og som opfyldte bestemte betingelser.
12 Ved Spagl- (10) og Pastaetter-dommene (11) blev artikel 3a, stk. 1 og 2, kendt ugyldige. Domstolen fandt, at disse bestemmelser skuffede de berettigede forventninger hos producenter, der havde deltaget i ikke-markedsfoeringsordningen. Ifoelge ordlyden af stk. 1 var producenter, hvis ikke-markedsfoeringsperiode udloeb foer den 31. december 1983 reelt uden gyldig grund afskaaret fra at faa tildelt en SLOM-kvote. Dels begraensede artiklens stk. 2 den foreloebige specifikke referencemaengde til 60% af den maelkemaengde, som producenten havde leveret eller solgt i de seneste tolv maaneder inden indgivelsen af ansoegningen af ikke-markedsfoeringspraemien, svarende til en nedsaettelse paa 40%, hvilket fandtes at vaere for vidtgaaende i forhold til de satser, der fandt anvendelse paa andre producenter.
13 Artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 857/84 i den reviderede version angiver betingelserne for en endelig tildeling af den saerlige referencemaengde til SLOM-producenterne. Bestemmelsen havde oprindelig foelgende ordlyd:
»Saafremt producenten senest to aar fra den 29. marts 1989 paa en for den kompetente myndighed tilfredsstillende maade kan godtgoere, at han faktisk har genoptaget direkte salg og/eller levering, og saafremt dette direkte salg og/eller denne levering i de sidste tolv maaneder er lig med eller stoerre end 80% af den foreloebige referencemaengde, tildeles den saerlige referencemaengde endeligt. I modsat fald foeres den foreloebige referencemaengde tilbage til faellesskabsreserven i sin helhed. Stoerrelsen af det direkte salg og/eller de faktiske leveringer bestemmes paa baggrund af udviklingen i produktionsrytmen i producentens bedrift, de saesonbestemte forhold og enhver usaedvanlig omstaendighed.«
14 Artikel 3a, stk. 3, blev aendret ved artikel 1, stk. II, litra c), i forordning (EOEF) nr. 1639/91 (12), saaledes at de deri anfoerte betingelser for tildeling af en endelig referencemaengde ligeledes finder anvendelse paa den nye producentkategori, der i medfoer af denne forordning kan faa tildelt en saerlig referencemaengde. Herefter omfatter anvendelsesomraadet for artikel 3a saaledes producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode for saa vidt angaar forpligtelser indgaaet i henhold til forordning nr. 1078/77 udloeb i 1983, samt producenter, der allerede havde faaet tildelt en referencemaengde ifoelge visse bestemmelser i tillaegsafgiftsordningen. Toaarsfristen, inden for hvilken producenterne kan foere de noedvendige beviser for tildeling af en endelig referencemaengde, loeber fra den 1. juli 1991 i stedet for fra den 29. marts 1989 (13).
Bemyndigelsesreglerne
15 I artikel 5c, stk. 7, i forordning nr. 804/68 i den aendrede version hedder det: »Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 30.«
16 Fremgangsmaaden efter artikel 30 er den, der gaelder for forvaltningskomitéen for maelk og mejeriprodukter, der er et raadgivende organ, bestaaende af repraesentanter for medlemsstaterne og med en repraesentant for Kommissionen som formand (14). Forvaltningskomitéen har til opgave at afgive en udtalelse om de udkast, som forelaegges den af dens formand. Kommissionen vedtager straks de paataenkte foranstaltninger. Saafremt disse foranstaltninger imidlertid ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, skal Kommissionen meddele Raadet dem, i givet fald kan anvendelsen heraf udsaettes. Raadet kan traeffe en anden beslutning efter proceduren i traktatens artikel 43, stk. 2.
Gennemfoerelsesbestemmelserne for tillaegsafgiftsordningen
17 Disse er fastsat i den omtvistede forordning, der blev udstedt i stedet for forordning (EOEF) nr. 1371/84 (15).
18 Ligesom Raadets forordning blev aendret som konsekvens af Mulder- og Von Deetzen-dommene for at give SLOM-producenterne mulighed for at opnaa en saerlig referencemaengde, blev Kommissionens forordning aendret ved forordning (EOEF) nr. 1033/89 (16), for at tilpasse den de gennemfoerte aendringer.
19 Ved denne lejlighed blev der indfoejet en artikel 3a. I artiklens stk. 3, hvis foerste led vedroerer det forelagte spoergsmaal, hedder det:
»Producenten skal inden den 29. marts 1991 efter bestemmelser, som fastsaettes af medlemsstaten, over for den kompetente myndighed fremlaegge bevis for, at han for mindst tolv maaneder siden faktisk genoptog direkte salg og/eller leverancer af maelk.
Omfanget af det direkte salg af maelk og mejeriprodukter og/eller omfanget af maelkeleverancerne i de sidste tolv maaneder forud for fremlaeggelse af beviset fastsaettes af den kompetente myndighed under hensyntagen til udviklingen i produktionsrytmen paa producentens bedrift, saesonbetingede forhold og usaedvanlige omstaendigheder ...« (17).
II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger for den nationale ret
20 Sagsoegeren i hovedsagen, Florian Vorderbrueggen, er maelkeproducent. Han oppebar en praemie som kompensation for en forpligtelse til ikke-markedsfoering eller omstilling i henhold til forordning nr. 1078/77 for en periode indtil den 25. september 1985.
21 Den 28. juni 1989 indgav Florian Vorderbrueggen en ansoegning til den kompetente myndighed om fastsaettelse af en foreloebig saerlig referencemaengde. En erklaering af 1. august 1989 godtgjorde, at han opfyldte betingelserne for at faa tildelt en saadan referencemaengde.
22 Sagsoegeren i hovedsagen genoptog maelkeproduktionen den 23. august 1990. Ved skrivelse af 29. august 1990 meddelte det kompetente andelsmejeri ham stoerrelsen af hans foreloebige saerlige referencemaengde.
23 Den 12. juli 1991 meddelte Hauptzollamt Bielefeld, der er den kompetente myndighed paa omraadet og sagsoegte i hovedsagen (herefter »HZA«), sagsoegeren, at det var en betingelse for fastsaettelsen af en endelig saerlig referencemaengde, at maelkeproduktionen var blevet genoptaget inden den 28. marts 1990.
24 Ved afgoerelse af 25. september 1991 meddelte HZA afslag paa Florian Vorderbrueggen's ansoegning af 27. august 1991 om tildeling af en endelig saerlig referencemaengde med den begrundelse, at han ikke havde genoptaget maelkeproduktionen rettidigt.
25 Da Florian Vorderbrueggen ikke fik medhold i sin klage over denne afgoerelse, anlagde han den 5. marts 1992 sag ved Finanzgericht Duesseldorf.
26 Til stoette for soegsmaalet har sagsoegeren navnlig gjort gaeldende, at artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 857/84 i den aendrede version ikke angiver en skaeringsdag for den foerste levering. Han har endvidere anfoert, at artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 1546/88 i den aendrede version helt savner hjemmel, idet der ifoelge artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 857/84 i den aendrede version ikke kan stilles yderligere betingelser for tildeling af en endelig saerlig referencemaengde. Det er endvidere hans opfattelse, at EF-traktatens artikel 155 ikke giver Kommissionen kompetence til at udstede artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 1546/88, som aendret. Sagsoegeren i hovedsagen finder endelig, at hans ret til en endelig referencemaengde foelger af artikel 1, stk. II, litra c), i forordning nr. 1631/91. Han goer saaledes gaeldende, at denne tekst, der traadte i kraft den 28. marts 1991, finder anvendelse paa ham. Ifoelge denne bestemmelse skal en producent endeligt tildeles den foreloebige referencemaengde, som han faktisk har opnaaet (18).
27 Det er HZA's opfattelse, at artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 1546/88 i den aendrede version er gyldig, idet Kommissionen ifoelge EF-traktatens artikel 189 har kompetence til at udstede de forordninger, der er noedvendige til udfoerelsen af dens opgaver. Inden for disse rammer tilkommer det den ifoelge traktatens artikel 155 at soerge for, at de bestemmelser, som Faellesskabets institutioner har truffet i henhold til traktaten, finder anvendelse. Sagsoegte i hovedsagen har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen har faaet overdraget kompetence fra Raadet. Selv om artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1546/88 i den aendrede version skulle vaere ugyldig, foelger det af artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 857/84 i den aendrede version, at mindstefristen paa tolv maaneder er noedvendig for at forhindre misbrug. HZA har endelig gjort gaeldende, at de bestemmelser, der blev indfoert ved forordning nr. 1639/91 ikke er relevante for den foreliggende sag.
28 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsens begrundelse, at Finanzgericht Duesseldorf naerer tvivl om gyldigheden artikel 3a, stk. 3, i Kommissionens forordning, for saa vidt som denne bestemmelse foejer en yderligere betingelse til de betingelser, der er fastsat ved artikel 3a, stk. 3, i Raadets forordning om et mindstekrav med hensyn til varigheden af den genoptagne maelkeproduktion. Det er saaledes den nationale rets opfattelse, at da den omtvistede forordning alene har hjemmel i artikel 5c, stk. 7, i forordning nr. 804/68 i den aendrede version, hvorefter gennemfoerelsesbestemmelserne skal fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 30 i forordning nr. 804/68, forudsaettes det, at begrebet gennemfoerelsesbestemmelser fortolkes vidt, for at der kan opstilles betingelser for saa vidt angaar varigheden.
III - Det praejudicielle spoergsmaal
29 Finanzgericht Duesseldorf har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 1546/88, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1033/89, gyldig, for saa vidt det udover betingelserne i artikel 3a, stk. 3, foerste punktum, i forordning (EOEF) nr. 857/84, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 764/89 og (EOEF) nr. 1639/91, kraeves, at producenten faktisk har genoptaget direkte salg og/eller leverancer af maelk for mindst tolv maaneder siden?«
IV - Spoergsmaalets besvarelse
30 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 3a, stk. 3, foerste led, i Kommissionens forordning er gyldig i det omfang den som betingelse for den endelige tildeling af en saerlig referencemaengde til en producent af maelk eller mejeriprodukter, som er omfattet af den producentkategori, der er naevnt i artikel 3a, stk. 1, i Raadets forordning, kraever, at han faktisk har genoptaget det direkte salg af og/eller leveringer af maelk for mindst tolv maaneder siden (19).
31 Spoergsmaalet er saaledes, om Kommissionen, der er ophavsmand til den omtvistede forordning, havde kompetence til at opstille en betingelse om en frist for salgets genoptagelse.
32 For det foerste maa jeg afvise Kommissionens opfattelse af, at artikel 3a, stk. 3, foerste led, i den omtvistede forordning, blot med en anden formulering er en gentagelse af ordlyden af den frist, der er indeholdt i artikel 3a, stk. 3, foerste led, i Raadets forordning (20).
33 Kommissionen goer saaledes gaeldende, at Raadets forordning allerede indeholder en betingelse om, at salget skal have vaeret genoptaget i mindst tolv maaneder, som fastsat i den omtvistede forordning, idet det er bestemt, at producenten skal godtgoere, at han faktisk har genoptaget salget, og at dette i de sidste tolv maaneder skal vaere lig med eller stoerre end 80% af den foreloebige referencemaengde, for at han kan faa tildelt denne referencemaengde endeligt (21).
34 Jeg er derimod enig med den forelaeggende ret (22) i, at Kommissionens forordning opstiller en yderligere betingelse i forhold til dem, der er naevnt i Raadets forordning.
35 Det fremgaar efter min opfattelse klart af ordlyden af dennes artikel 3a, stk. 3.
36 Det sidste punktum indeholder dels en betingelse om bevis for, at salget faktisk er blevet genoptaget, dels om at salget skal have et minimumsomfang, i det konkrete tilfaelde paa 80% af den foreloebige referencemaengde. Disse to betingelser for endelig tildeling af en referencemaengde afspejler visse naermere maal for den paagaeldende forordning.
37 Ifoelge forordningens anden betragtning kan producenterne ved tildeling af referencemaengder »kun goere krav paa saadanne tildelinger, saafremt de opfylder visse kvalificerende kriterier og saaledes godtgoer, at de agter og faktisk kan genoptage maelkeproduktionen«. Saavel kravet om bevis for, at en genoptagelse af salget faktisk har fundet sted, som betingelsen om at det omfatter mindst 80% af den foreloebige referencemaengde, indgaar blandt de kvalificerende kriterier, idet disse krav paa en gang yder sikkerhed for at produktionen faktisk genoptages, og at den erhvervsdrivende er i stand til at opnaa det niveau, der er fastlagt ved den foreloebige referencemaengde.
38 Fastsaettelsen af et tidsrum paa tolv maaneder danner blot en tidsmaessig ramme, inden for hvilken saavel man konkret kan bedoemme saavel viljen til produktion som bedriftens faktiske produktionskapacitet i forhold til de 80%. Bliver dette maal ikke realiseret inden for de tolv maaneder, betyder det at producenten mangler enten evne eller reel vilje til varigt at genoptage maelkeproduktionen paa det tidligere fastsatte niveau. Bliver maalet derimod naaet inden for en kortere periode, taler det efter min mening paa ingen maade i strid med den erklaerede hensigt og mulighed for at genoptage produktionen i det planlagte omfang. Saafremt det godtgoeres, at dette maal er blevet opfyldt, endog inden for en kortere frist, maa dette ses som en garanti for saa vidt angaar maalsaetningen med Raadets forordning.
39 Det er i oevrigt kun muligt at sammenligne salget i en tolv maaneders periode med den foreloebige saerlige referencemaengde, idet denne ligeledes er beregnet paa dette grundlag. Kun en overskridelse af tidsrammen ville forvanske sammenligningen. Derimod ville realiseringen af det planlagte salg paa kortere tid ikke goere en sammenligning irrelevant. Det betyder blot bedre oplysning om bedriftens produktionskapacitet og bekraefter producentens hensigt om varigt at genoptage produktionen.
40 Det er givet korrekt, at der findes en maalsaetning om at bekaempe spekulation, som anfoert af Kommissionen som begrundelse for, at der er fastsat en bestemt dato som frist for genoptagelse af salget. Fastsaettelsen af de anfoerte kriterier som bevis for, at producenterne reelt har hensigt til og mulighed for at genoptage maelkeproduktion (23), er aabenbart dikteret af Raadets bestraebelser paa at forhindre, at producenterne anser de saerlige referencemaengder for at vaere omsaettelige goder, som kun er erhvervet med henblik paa videresalg, naar de er blevet fastsat. Domstolen har i oevrigt tiltraadt, at dette er formaalet bag artikel 3a, stk. 4, andet led, i Raadets forordning (24).
41 Af denne maalsaetning kan man dog ikke udlede, at der ifoelge raadsforordningen bestaar en frist for genoptagelsen af salget, idet en saadan frist ikke er naevnt i forordningens artikel 3a, stk. 3. Kravet om et bestemt salgsniveau »i loebet af de sidste 12 maaneder« er udtryk for en tidsbegraensning, men foreskriver ikke noedvendigvis, at den foerste vareenhed skal vaere solgt i den foerste maaned af denne periode. Hvis der skulle gaelde et mindstekrav om produktionsvarigheden som foelge af den fastsatte frist for genoptagelse af produktionen, ville dette vaere kommet til udtryk gennem et lovmaessigt krav til salgets stoerrelse »for mindst tolv maaneder siden«, hvilket netop er den omtvistede forordnings ordlyd.
42 Dersom Kommissionen i artikel 3a, stk. 3, i den omtvistede forordning blot havde gentaget reglen i artikel 3a, stk. 3, i Raadets forordning, er det spoergsmaalet, hvorfor henvisningerne og betragtningerne i Kommissionens forordning ikke praecis angiver denne artikel, medens andre artikler i Raadets forordning udtrykkeligt er naevnt, som f.eks. artikel 3a, stk. 4, andet led.
43 Artikel 3a, stk. 3, i den aendrede version af forordning nr. 857/84 kan efter min opfattelse derfor ikke fortolkes saaledes, at en producent er forpligtet til at genoptage salget til en bestemt dato, efter hvilket tidspunkt han ikke laengere kan faa tildelt en endelig saerlig referencemaengde.
44 Jeg finder ligeledes ikke, at denne artikel kan begrunde Kommissionens vedtagelse af artikel 3a, stk. 3, foerste led, i den omtvistede forordning. Denne bestemmelse forekommer mig at vaere helt utvetydig, idet en endelig kvote kun kan tildeles paa betingelse af, at en mindstefrist for genoptagelse af salget er overholdt.
45 Hjemmelen for den omtvistede frist maa soeges andetsteds.
46 Det er saaledes min opfattelse, at Kommissionen ikke kunne opstille nye betingelser for den endelige tildeling af en saerlig referencemaengde uden at vaere bemyndiget dertil af Raadet.
47 Ved artikel 5c, stk. 7, i forordning nr. 804/68 i den aendrede version blev det som naevnt overladt Kommissionen at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne til denne tillaegsafgift efter fremgangsmaaden i artikel 30.
48 Artikel 5c, stk. 7, er i oevrigt naevnt i den omtvistede forordning, der endvidere praeciserer, at forvaltningskomitéen for maelk og mejeriprodukter, der har sin hjemmel i artikel 30, ikke har afgivet udtalelse inden for den af formanden fastsatte frist (25).
49 Der foreligger saaledes en overdragelse af kompetence fra Raadet til Kommissionen, hvis naermere indhold skal fastslaas ved en praecisering af begrebet »gennemfoerelsesbestemmelser«. Spoergsmaalet er da, om dette begreb omfatter befoejelse til at fastsaette en frist som den omtvistede.
50 Lad os betragte det retssystem, som er skabt ved traktaten. Artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, tillaegger principielt Raadet kompetence til, paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet, at udstede regler vedroerende en faelles markedsordning. Ved artikel 145 og 155 bemyndiges Raadet endvidere til i de retsakter, det vedtager, at tillaegge Kommissionen befoejelser til at gennemfoere de af Raadet vedtagne forskrifter. Dog hedder det i artikel 145, at Raadet i saerlige tilfaelde kan forbeholde sig retten til selv at udoeve disse befoejelser (26).
51 Det problem, som Kommissionens forordning affoeder, ligger efter min mening i selve den institutionelle ordning. I og med det er tilladt Raadet efter eget valg at overfoere gennemfoerelseskompetence til Kommissionen, og samtidig at bevare en del af denne kompetence til en grundforordning, giver denne ordning reelt de to institutioner adgang til at udfaerdige regler af samme art for at sikre gennemfoerelsen af en retsakt, saaledes at denne situation undertiden kan give indtryk af, at Kommissionen griber ind i Raadets befoejelser.
52 I den foreliggende sag man med rette rejse spoergsmaal om, hvorfor betingelserne for tildeling af den endelige referencemaengde, hvorefter der skal foeres bevis for genoptagelse af salget, og at det har naaet et vist mindsteniveau, findes i Raadets forordning, mens betingelsen om godtgoerelse for genoptagelse af salget igennem en mindsteperiode findes i Kommissionens forordning. Det fremgaar, at disse betingelser i realiteten skal tjene samme formaal. Det er endvidere klart, at de ikke er af forskellig art. En vis toeven forekommer derfor berettiget ved laesningen af forordningerne, der kan give indtryk af, at Kommissionen retsstridigt har fastsat begraensninger for forskrifter, der er udstedt af Raadet.
53 Det maa imidlertid konstateres, at kompetencereglerne er fastsat saaledes i traktaten, og at graensedragningen mellem Raadets og Kommissionens kompetencer foerst og fremmest afhaenger af omfanget af den bemyndigelse, som Raadet har overladt Kommissionen.
54 Domstolen fortolker saedvanligvis bestemmelser om gennemfoerelse eller anvendelse vidt.
55 I dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen udtalte Domstolen, at der i traktaten »sondres ... mellem paa den ene side bestemmelser, som er af vaesentlig betydning paa det paagaeldende omraade og derfor alene henhoerer under Raadets kompetence, og paa den anden side bestemmelser, som kun er gennemfoerelsesbestemmelser, og som Kommissionen derfor kan bemyndiges til at traeffe« (27).
56 Domstolen tilfoejede, at alene »bestemmelser, som har til formaal at omsaette hovedprincipperne i faellesskabspolitikken i praktiske foranstaltninger« (28) kunne anses for vaesentlige for en faelles markedsordning.
57 I den paagaeldende sag havde Kommissionen i henhold til forvaltningskomitéproceduren, der var fastsat i en grundforordning, faaet overladt udstedelsen af gennemfoerelsesbestemmelserne for denne forordning inden for omraadet faare- og gedekoed, navnlig for indgivelse ansoegning om og udbetaling af praemier (29).
58 Domstolen fandt, at foranstaltninger, der omfattede sanktioner, herunder tillaeg til beloeb, som en erhvervsdrivende havde modtaget uberettiget, og som skulle tilbagebetales, og udelukkelse fra en subventionsordning for det tilfaelde, at den paagaeldende erhvervsdrivende havde meddelt urigtige oplysninger til forvaltningen, »er et led i gennemfoerelsen af de principper, der er fastsat i grundforordningerne, og at befoejelsen til at traeffe saadanne foranstaltninger, saafremt Raadet ikke har forbeholdt sig den, kan overlades til Kommissionen« (30).
59 Formaalet med disse sanktioner var da, at beslutningerne om omsaettelse af grundprincipperne i faellesskabspolitikken skal sikre en fornuftig forvaltning af de faellesskabsmidler, som skal finansiere de trufne foranstaltningers gennemfoerelse (31). At de havde form af gennemfoerelsesbestemmelser blev saaledes godkendt, til trods for den omstaendighed, at en gennemfoerelse heraf indebar, at svigagtige erhvervsdrivende mistede rettigheder.
60 Domstolen fandt Raadets generelle bemyndigelse af Kommissionen til at udstede gennemfoerelsesbestemmelser tilstraekkelig og stillede ikke krav om, at saerlige elementer af den gennemfoerelseskompetence, der var overladt Kommissionen, skulle vaere praeciseret, idet de grundlaeggende regler inden for det paagaeldende omraade var fastlagt i grundforordningen (32).
61 I Hopermann-dommen (33) lignede de faktiske omstaendigheder og det forelagte spoergsmaal i endnu hoejere grad det, der nu er forelagt Domstolen, idet spoergsmaalet i den paagaeldende sag var, om gennemfoerelsesbestemmelser, som var blevet overdraget Kommissionen, indebar, at den havde kompetence til at fastsaette frister og at sanktionere en fristoverskridelse med fortabelse af retten til stoette.
62 I lighed med den foreliggende sag fastsatte Kommissionen et ufravigelig tidspunkt - en frist for indgivelse af en stoetteansoegning - men i modsaetning til den foreliggende sag var sanktionen i tilfaelde af tilsidesaettelse af fristen ikke praeciseret i den paagaeldende forordning.
63 Domstolen henviste for det foerste til, at »Kommissionen [kan] ved udoevelsen af de befoejelser, som er tillagt den af Raadet med henblik paa gennemfoerelsen af en faelles markedsordning paa landbrugsomraadet, udstede alle de gennemfoerelsesbestemmelser, der er noedvendige for den foreskrevne stoetteordnings gnidningsloese funktion, for saa vidt som disse bestemmelser ikke er i strid med Raadets grund- eller gennemfoerelsesbestemmelser« (34).
64 Domstolen fastslog herefter: »Den forvaltnings- og kontrolbefoejelse, som herved er tildelt Kommissionen, indebaerer en kompetence til at fastsaette frister og passende sanktioner for tilsidesaettelse, der kan bestaa i den fuldstaendige fortabelse af retten til stoette, saafremt overholdelsen af de naevnte frister er noedvendig for den paagaeldende stoetteordnings gnidningsloese funktion« (35).
65 Det tilfoejedes, at til trods for, at der ikke naevnes eksistensen eller arten af de sanktioner, som er forbundet med overskridelsen af den saaledes fastsatte frist, foelger det ikke desto mindre af det med naevnte forpligtelse forfulgte formaal, at retsfoelgen af en tilsidesaettelse af den naevnte frist kun kan vaere fortabelse af retten til stoette (36).
66 Domstolen tiltraadte med andre ord, at Kommissionen med hjemmel i en generel bemyndigelse fra Raadet kunne foreskrive frister i forhold til de beroerte erhvervsdrivende, ligesom den kunne knytte sanktioner hertil, der kunne vaere saa vidtgaaende som en fuldstaendig fortabelse af retten til stoette for at sikre, at den paagaeldende stoetteordning virkede efter hensigten.
67 Jeg finder, at samme betragtninger boer finde anvendelse i den foreliggende sag.
68 Artikel 5c, stk. 6, i den aendrede version af Raadets forordning nr. 804/68 bemyndiger Raadet til efter proceduren i traktatens artikel 43, stk. 2, at fastsaette de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel, navnlig regler for fastsaettelse af referencemaengderne og tillaegsafgifternes stoerrelse. Raadets forordning nr. 857/84 i den aendrede version blev foelgelig vedtaget i overensstemmelse med denne regel.
69 Den omtvistede forordning har selv hjemmel i artikel 5c, stk. 7, der bemyndiger Kommissionen til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel.
70 I konsekvens af Mulder- og Von Deetzen-dommene (37) blev Raadets forordning aendret ved forordning nr. 764/89, saaledes at tillaegsafgiftsordningen tillige kom til at omfatte SLOM-producenterne, idet der blev indfoejet en artikel 3a. Den omtvistede forordning blev selv aendret, med samme begrundelse, ved forordning nr. 1033/89.
71 Det bemaerkes for det foerste, at den omtvistede frist i Kommissionens forordning ikke forekommer at vaere i strid med Raadets forordning. Dels er fristen, den 29. marts 1991, efter hvilken dato der ikke laengere kan foeres bevis for genoptagelse af salget, som bestemt i artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, i Kommissionens forordning, forenelig med den toaarsfrist, der regnes fra den 29. marts 1989, der gaelder for fremlaeggelse af bevis for at genoptagelse er sket, som fastsat i artikel 3a, stk. 3, i Raadets forordning. Raadets forordning giver derimod ikke holdepunkt for at antage, at den deri indeholdte betingelse om endelig tildeling af referencemaengde er udtoemmende, saaledes at Kommissionen allerede af denne grund er afskaaret fra at fastsaette supplerende betingelse.
72 For det andet skal den yderligere betingelse om en mindstevarighed af det genoptagne salg, uden hvilken den endelige tildeling af en saerlig referencemaengde ikke kan ske, vaere noedvendig for at ordningen kan virke efter hensigten.
73 Det hedder i fjerde betragtning til den omtvistede forordning, at »... der boer fastsaettes procedureregler, herunder regler om fastsaettelse af frister, paa en saadan maade, at artikel 3a i forordning (EOEF) nr. 857/84 ivaerksaettes paa vilkaar, der sikrer at alle involverede parters rettigheder og forpligtelser overholdes«.
74 Det foelger heraf, at tolvmaanedersfristen i artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, er begrundet i hensynet til at forene den legitime udvidelse af ordningen om tillaegsafgift til ogsaa at omfatte SLOM-producenterne, samtidig med at der ikke gribes ind »... i den skroebelige stabilitet, der for tiden er opnaaet paa markedet for maelk og mejeriprodukter« (38).
75 En saadan restriktiv betingelse for retten til at vaere omfattet af den paagaeldende ordning, er som tidligere naevnt (39) begrundet i formaalet om bekaempelse af spekulation, hvilket kan retfaerdiggoere, at der tages hensyn til hvor laenge salget har vaeret genoptaget.
76 Som Kommissionen har anfoert har kravet om en mindstefrist for genoptagelsen af salget til formaal at undgaa spekulative manoevrer, der bestaar i at genoptage produktionen for at opnaa en referencemaengde, alene med det formaal at gennemfoere en finansiel transaktion ved at afhaende referencemaengden mod vederlag.
77 En genoptagelse af salget, der ligger kort tilbage i tid og samtidigt fjernt fra det tidspunkt, hvor en erhvervsdrivende har fremsat anmodning om en foreloebig saerlig referencemaengde (40) sandsynliggoer, naar den ikke lader sig forklare, at den erhvervsdrivende handler ud fra en bevidst strategi for at opnaa en endelig saerlig referencemaengde uden at han skal garantere sin hensigt til og reelle muligheder for at genoptage produktionen.
78 Under alle omstaendigheder er den korte tid, genoptagelsen har varer, bevis for, at den paagaeldende erhvervsdrivende har vist ringe interesse for at genoptage maelkeproduktionen, uanset at han meget tidligt udtrykte vilje til at ivaerksaette en genoptagelse.
79 Det foelger heraf, at Kommissionens kompetence til at fastsaette frister klart bidrager til, at ordningen virker efter hensigten.
80 Det bemaerkes endvidere, at jeg ikke finder, at denne tekst, der traadte i kraft den 21. april 1989, med kravet om, at de paagaeldende erhvervsdrivende senest den 29. marts 1991 skal fremlaegge bevis for, at salget faktisk blev genoptaget for mindst tolv maaneder siden, har givet de interesserede producenter en aabenbart utilstraekkelig frist for genoptagelsen.
81 Kommissionens fastsaettelse af en frist for genoptagelsen af salget kan foelgelig ikke antages at skade de paagaeldende producenters interesser derved, at den uden gyldig grund afskaerer dem fra at faa tildelt saerlige referencemaengder.
82 Det er herefter min opfattelse, at Kommissionen har kompetence til at fastsaette en mindstefrist for genoptagelse af salg som fastsat i artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, i forordning nr. 1546/88.
Forslag til afgoerelse
83 Paa grundlag af disse betragtninger foreslaar jeg derfor Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal, som Finanzgericht Duesseldorf, saaledes:
»Gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1033/89 af 20. april 1989.«
(1) - Forordning af 3.6.1988 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 139, s. 12) (herefter »den omtvistede forordning«).
(2) - Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169).
(3) - Raadets forordning af 17.5.1977 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT L 131, s. 1).
(4) - Raadets forordning af 31.3.1984 om aendring af forordning nr. 804/68 (EFT L 90, s. 10).
(5) - Raadets forordning af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13).
(6) - Betegnelsen »Slom« kommer fra nederlandsk »Slachtoffers omschakeling«, der betyder »ofre for omstilling«. Forkortelsen SLOM anvendtes allerede tidligere i nederlandsk praksis og staar for »Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie« (indstilling af leverancer og omstilling af maelkeproduktion).
(7) - Dom af 28.4.1988, sag 120/86, Sml. s. 2321.
(8) - Dom af 28.4.1988, sag 170/86, Sml. s. 2355.
(9) - Forordning af 20.3.1989 om aendring af forordning nr. 857/84 (EFT L 84, s. 2).
(10) - Dom af 11.12.1990, sag C-189/89, Sml. I, s. 4539.
(11) - Dom af 11.12.1990, sag C-217/89, Sml. I, s. 4585.
(12) - Raadets forordning af 13.6.1991 om aendring af forordning nr. 857/84 (EFT L 150, s. 35).
(13) - Ifoelge foerste betragtning til forordning nr. 1639/91 er disse nye bestemmelser begrundet i noedvendigheden af at aendre artikel 3a som en konsekvens af de tidligere naevnte afgoerelser af 11.12.1990, navnlig for saa vidt angaar udloebet af ikke-markedsfoeringsperioden. Som det fremgaar af tredje betragtning skal disse aendringer give de paagaeldende producenter mulighed for at opnaa en referencemaengde ifoelge artikel 3a, uanset at de allerede har faaet tildelt en referencemaengde. I saa tilfaelde skal de to referencemaengder imidlertid ikke laegges sammen, idet den foerst tildelte maengde fradrages i referencemaengden ifoelge artikel 3a. Den nye artikel 3a, stk. 3, i forordning nr. 857/84, der traadte i kraft den 28.3.1991, aendrer ligeledes den ordning, der gaelder for den foreloebige referencemaengde, saafremt betingelserne ikke er opfyldt: I denne situation skulle den foreloebige referencemaengde i det hele tilbagefoeres til faellesskabsreserven, hvorimod der herefter tildeles en definitiv referencemaengde, svarende til den faktisk leverede eller solgte maengde. Det bemaerkes, at betingelserne for tildeling af en definitiv referencemaengde, der kendetegnes af et dobbelt beviskrav, der paahviler producenten, for at denne faktisk har genoptaget direkte salg og/eller levering, og dette direkte salg og/eller denne levering i de sidste tolv maaneder er lig med eller stoerre end 80% af den foreloebige referencemaengde, er ikke blevet aendret. De aendringer i forordning nr. 857/84, der blev foretaget ved forordning nr. 1639/91, aendrer saaledes ikke det problem, som Domstolen skal tage stilling til, og som vedroerer gyldigheden af Kommissionens forordning, hvorefter den endelige tildeling af en specifik referencemaengde sker paa betingelse af, at det direkte salg og/eller levering er blevet genoptaget i de sidste tolv maaneder, naar henses til denne seneste raadsforordning.
(14) - Artikel 29, stk. 1, i forordning nr. 804/68 i den aendrede version.
(15) - Kommissionens forordning af 16.5.1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11).
(16) - Kommissionens forordning af 20.4.1989 om aendring af forordning nr. 1546/88 (EFT L 110, s. 27).
(17) - Min fremhaevelse.
(18) - Jf. om indholdet i denne reform fodnoten i naervaerende forslag til afgoerelse nederst s. 13. Efter at den toaarsfrist, som producenterne opnaaede til fremlaeggelse af de beviser, der kraevedes, for tildeling af en endelig referencemaengde, var blevet fastsat til den 1.7.1991, blev artikel 3a i forordning nr. 1546/88 aendret saaledes, at fristen, inden hvilken producenten skulle godtgoere, at han havde genoptaget direkte salg og/eller levering af maelk for mindst 12 maaneder siden, blev forlaenget til den 1.7.1993. Det er tilsyneladende sagsoegerens opfattelse, at han med sin genoptagelse af produktionen den 23.8.1990 har overholdt skaeringsdagen, den 1.7.1992, efter hvilket tidspunkt han ikke laengere kunne opnaa en endelig referencemaengde. Det tilkommer den forelaeggende ret at tage stilling til dette spoergsmaal, hvis besvarelse forudsaetter en gennemgang af sagens akter, saaledes at det kan fastslaas, om sagsoegeren i hovedsagen tilhoerer den producentkategori, som nyder fordel af den omtvistede reform. Anbringendet om, at den skal finde anvendelse paa hovedsagen, er under alle omstaendigheder uden betydning for indholdet af den nationale rets spoergsmaal om gyldigheden af en mindstefrist for genoptagelse af salg og/eller levering, saaledes som den fremgaar af Kommissionens forordning, idet den omtvistede frist staar fast.
(19) - Af forenklingshensyn benaevnes »direkte salg og/eller levering« i det foelgende »salg«.
(20) - Punkt 27 i Kommissionens skriftlige indlaeg.
(21) - A.st., punkt 31 og 32.
(22) - Finanzgericht Duesseldorf anfoerer saaledes: »Det er nemlig ikke tilstraekkeligt, at genoptagelsen sker inden for to aar efter den 29.3.1989, og at maelkeproduktionen har naaet et bestemt omfang i loebet af de sidste tolv maaneder. I artikel 3a, stk. 3, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 1546/88 ... kraeves det tvaertimod, at maelkeproduktionen faktisk har vaeret genoptaget i de seneste tolv maaneder foer fremlaeggelsen af beviset« (forelaeggelseskendelsens kapitel II, femte afsnit). Formuleringen i forelaeggelseskendelsen viser, at kravet om en mindstefrist for genoptagelsen af salget, ikke efter den tyske dommers opfattelse oprindelig fremgaar af Raadets forordning, men udelukkende af den omtvistede forordning.
(23) - Anden betragtning i forordning nr. 857/84.
(24) - Dom af 22.10.1991, sag C-44/89, Von Deetzen, Sml. I, s. 5119, praemis 24. Artikel 3a, stk. 4, andet led, begraenser mulighederne for overdragelse af den saerlige referencemaengde, idet det bestemmes, at ved salg eller bortforpagtning af en virksomhed inden udloebet af en vis frist, tilbagefoeres den saerlige referencemaengde til faellesskabsreserven. Domstolen udtalte, at denne bestemmelse »er ... velbegrundet, idet det er noedvendigt at forhindre, at de (producenterne) kan ansoege om en saerlig referencemaengde, ikke for varigt at genoptage markedsfoeringen af maelk, men for at skaffe sig en rent oekonomisk fordel af tildelingen ved at udnytte den handelsvaerdi, som referencemaengderne i mellemtiden har opnaaet«.
(25) - Sjette betragtning.
(26) - Domstolens dom af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, praemis 35.
(27) - A.st., praemis 36.
(28) - A.st., praemis 37.
(29) - A.st., praemis 3, 4 og 5.
(30) - A.st., praemis 39.
(31) - A.st., praemis 37.
(32) - A.st., praemis 41 og 42. Det er vigtigt at bemaerke, at den tyske regering i den paagaeldende sag havde henvist til artikel 1, stk. 1, andet led, i Raadets afgoerelse (EOEF) 87/373 af 13.7.1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33), hvori Raadet praeciserer de grundlaeggende elementer i den bemyndigelse til gennemfoerelse, der er meddelt Kommissionen. I praemis 42 fastslaar Domstolen klart: »Da denne [afgoerelse] hoerer til den afledte ret, kan den navnlig ikke foeje noget til traktatbestemmelserne, ifoelge hvilke Raadet ikke er forpligtet til at angive hovedindholdet i de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen.«
(33) - Dom af 2.5.1990, sag C-358/88, Sml. I, s. 1687.
(34) - A.st., praemis 8 (min fremhaevelse).
(35) - A.st.
(36) - A.st., praemis 11.
(37) - Jf. punkt 10 i naervaerende forslag til afgoerelse.
(38) - Femte betragtning til forordning nr. 764/89.
(39) - Punkt 40 i naervaerende forslag til afgoerelse.
(40) - Ifoelge artikel 3a, stk. 1, i Raadets forordning skulle ansoegningen have vaeret indgivet senest tre maaneder fra den 29.3.1989.
Full & Egal Universal Law Academy