Conclusiones del abogado general
1 La petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el Finanzgericht Düsseldorf versa sobre la validez del Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria que deben pagar los productores o los compradores de leche. (1)
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio que tiene su origen en la aplicación de la normativa en materia de cuotas lecheras, sobre la que este Tribunal ha tenido que pronunciarse en numerosas ocasiones.
I. La normativa comunitaria
3 La organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos se estableció en 1968 mediante el Reglamento (CEE) nº 804/68. (2) Dado que la situación de dicho mercado se caracterizó desde un principio por una tendencia al desequilibrio entre la oferta y la demanda que generaba excedentes estructurales, la normativa comunitaria está marcada por la preocupación del legislador de frenar el crecimiento de la producción.
El régimen de primas por no comercialización y por reconversión
4 De este modo, el Reglamento (CEE) nº 1078/77 (3) estableció una serie de medidas que tenían por objeto la reducción de la oferta. En particular, se implantó un sistema de primas a los agricultores que renuncien a comercializar leche y productos lácteos de su explotación durante un período de cinco años o reconviertan su ganado vacuno lechero a la producción de carne durante un período de cuatro años.
El régimen de la tasa suplementaria
5 En 1984 se comprobó que, a pesar de las medidas aplicadas, la producción de leche seguía aumentando de modo inexorable. Al haberse hecho necesaria la adopción de medidas más rigurosas, la organización común de mercados de la leche y los productos lácteos fue profundamente reestructurada, introduciendo un régimen de tasas suplementarias que aún hoy se conoce con el nombre de «régimen de cuotas lecheras».
6 El artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, incorporado mediante el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 856/84, (4) estableció un sistema de tasa suplementaria, a cargo de todos los productores (Fórmula A) o todos los compradores (Fórmula B) de leche de vaca, sobre las cantidades que sobrepasen una cantidad de referencia individual anual, denominada «cuota lechera». La República Federal de Alemania optó por la Fórmula A.
7 En virtud del apartado 3 de dicho artículo, la suma de las cantidades de referencia asignadas a las personas sujetas a la tasa en un Estado miembro no puede sobrepasar una cantidad global garantizada, diferente en cada Estado miembro, igual a la suma de las cantidades de leche entregadas a empresas que traten o que transformen leche u otros productos lácteos en cada Estado miembro durante el año civil de 1981, aumentadas en un 1 %.
8 Las normas generales relativas a la aplicación de la tasa suplementaria fueron establecidas mediante el Reglamento (CEE) nº 857/84. (5) En el caso de la República Federal de Alemania, la cantidad de referencia se fijó tomando como base 1983. En efecto, en el apartado 2 del artículo 2 de este último Reglamento se dispone que los Estados miembros pueden establecer que, en su territorio, la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983, afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada definida en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, modificado.
9 Este sistema no preveía la posibilidad de otorgar una cuota a los productores que, debido a su participación en el régimen temporal de no comercialización establecido mediante el Reglamento nº 1078/77, no habían entregado ni vendido leche durante el año de referencia considerado a efectos de la asignación de cuotas (a estos productores se les denomina, comúnmente, «productores SLOM»). (6)
10 En las dos sentencias que dictó en los asuntos Mulder (7) y Von Deetzen, (8) este Tribunal declaró que dicha normativa, en cuanto no preveía la atribución de cantidades de referencia a los productores SLOM, violaba la confianza legítima que dichos productores podían tener en el carácter limitado de los efectos del régimen al cual se sometían, por lo que debía anularse.
11 Con objeto de atenerse a dichas sentencias, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 764/89, (9) cuyo artículo 1 inserta un artículo 3 bis en el Reglamento nº 857/84. Dicho artículo prevé la asignación provisional de una cantidad de referencia específica a determinadas categorías de productores que se había acogido a regímenes de no comercialización y cumplían determinados requisitos.
12 Mediante las sentencias Spagl (10) y Pastätter, (11) se anularon los apartados 1 y 2 del artículo 3 bis. El Tribunal estimó que dichas disposiciones vulneraban la confianza legítima de los productores que se habían acogido al régimen de no comercialización. En efecto, por una parte, en virtud del apartado 1 los productores cuyo período de no comercialización expirara con anterioridad al 31 de diciembre de 1983 quedaban excluidos de la asignación de una cuota SLOM sin una razón válida para ello. Por otra, la norma establecida en el apartado 2 limitaba la cantidad de referencia específica provisional a un porcentaje del 60 % de la cantidad de leche entregada o vendida por el productor durante el período de doce meses anteriores a la solicitud de prima por no comercialización, lo que equivalía a un porcentaje de reducción del 40 %, considerado excesivo en comparación con los porcentajes aplicables a los restantes productores.
13 En el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado, se establecen los requisitos para la asignación definitiva de la cantidad de referencia específica a estos productores SLOM. En su versión inicial, dicha disposición establece lo siguiente:
«Si, en un plazo de dos años a partir del 29 de marzo de 1989, el productor pudiere demostrar a satisfacción de la autoridad competente que ha reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas, y que dichas ventas directas y/o dichas entregas han alcanzado durante los últimos doce meses un nivel igual o superior al 80 % de la cantidad de referencia provisional, la cantidad de referencia específica se le asignará definitivamente. En caso contrario, la cantidad de referencia provisional volverá íntegramente a la reserva comunitaria. El nivel de las ventas directas y/o de las entregas efectivas se determinará teniendo en cuenta la evolución del ritmo de producción en la explotación del productor, las condiciones estacionales y cualquier circunstancia excepcional.»
14 El apartado 3 del artículo 3 bis fue modificado mediante la letra c) del punto II del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1639/91, (12) de modo que los requisitos previos para la asignación de una cantidad de referencia definitiva que establece se aplican también a la nueva categoría de productores que pueden obtener una cantidad de referencia específica en virtud de este último Reglamento. En efecto, a partir de entonces quedan comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 3 bis los productores cuyo período de no comercialización o de reconversión venciera, en virtud del compromiso adoptado al amparo del Reglamento nº 1078/77, durante 1983, así como aquellos que ya hubieran recibido una cantidad de referencia en virtud de determinadas disposiciones del régimen de la tasa suplementaria. El plazo de dos años de que disponen estos productores para aportar las pruebas necesarias para la asignación de una cantidad de referencia definitiva empezó a contar a partir del 1 de julio de 1991, en lugar del 29 de marzo de 1989. (13)
Las disposiciones de habilitación
15 En el apartado 7 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, modificado, se dispone lo siguiente: «Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán según el procedimiento contemplado en el artículo 30.»
16 El procedimiento del artículo 30 es el previsto ante el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos, órgano consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. (14) El Comité de gestión tiene la misión de emitir dictámenes sobre los proyectos que dicho representante le someta. Tras ello, la Comisión aplica inmediatamente las medidas propuestas. No obstante, cuando dichas medidas no se ajustan al dictamen del Comité, la Comisión está obligada a comunicárselas al Consejo, demorando, en su caso, su aplicación. El Consejo puede adoptar una decisión diferente con arreglo al procedimiento del apartado 2 del artículo 43 del Tratado.
Las modalidades de aplicación del régimen de la tasa suplementaria
17 Dichas modalidades fueron establecidas mediante el Reglamento litigioso, adoptado en sustitución del Reglamento (CEE) nº 1371/84. (15)
18 Del mismo modo que el Reglamento del Consejo fue modificado como consecuencia de las sentencias Mulder y Von Deetzen, antes citadas, para permitir a los productores SLOM obtener una cantidad de referencia específica, el Reglamento de la Comisión fue modificado mediante el Reglamento (CEE) nº 1033/89 (16) para adaptarlo a tales modificaciones.
19 En esta ocasión, se añadió un artículo 3 bis. El apartado 3 de dicha disposición, cuyo primer párrafo es objeto de la cuestión planteada, tiene el siguiente tenor:
«Según normas que determinará el Estado miembro, el productor, antes del 29 de marzo de 1991, aportará a la autoridad competente la prueba de que efectivamente ha reanudado las ventas directas y/o las entregas de leche desde hace al menos doce meses.
El nivel de ventas directas de leche o de productos lácteos y/o el de las entregas de leche en el transcurso de los doce meses anteriores a la presentación de la prueba será determinado por la autoridad competente teniendo en cuenta la evolución del ritmo de producción en la explotación del productor, las condiciones propias de la estación y cualquier circunstancia excepcional [...]» (17)
II. Hechos y procedimiento nacional
20 El Sr. Vorderbrüggen, demandante en el procedimiento principal, es productor de leche. Obtuvo una prima abonada, con arreglo al Reglamento nº 1078/77, como contrapartida de un compromiso de no comercialización o de reconversión durante un período que expiraba el 25 de septiembre de 1985.
21 El 28 de junio de 1989, el Sr. Vorderbrüggen solicitó a la autoridad competente la fijación de una cantidad de referencia específica provisional. Mediante una certificación fechada el 1 de agosto de 1989, se le acreditó que cumplía los requisitos para la asignación de dicha cantidad de referencia.
22 El demandante en el procedimiento principal reanudó la producción de leche el 23 de agosto de 1990. Mediante escrito de 29 de agosto de 1990, la cooperativa lechera competente le notificó la cuantía de su cantidad de referencia específica provisional.
23 El 12 de julio de 1991, el Hauptzollamt Bielefeld, autoridad competente en la materia y demandada en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «HZA»), le informó del requisito en virtud del cual la determinación de una cantidad de referencia específica definitiva estaba supeditada a la reanudación de la producción con anterioridad al 28 de marzo de 1990.
24 Mediante resolución de 25 de septiembre de 1991, el HZA desestimó la solicitud de asignación de una cantidad de referencia específica definitiva presentada el 27 de agosto de 1991 por el Sr. Vorderbrüggen en razón de que no había reanudado la producción de leche dentro del plazo establecido al efecto.
25 Tras ser desestimada la reclamación que presentó contra dicha resolución, el 5 de marzo de 1992 el Sr. Vorderbrüggen interpuso un recurso ante el Finanzgericht Düsseldorf.
26 En apoyo de su recurso, sostiene, fundamentalmente, que el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado, no impone ninguna fecha límite para la primera entrega. Añade que el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88, modificado, carece de base jurídica, ya que el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado, excluye la imposición de cualquier otro requisito adicional al que se supedite la concesión de una cantidad de referencia específica definitiva. Por otro lado, considera que el artículo 155 del Tratado CE no confiere a la Comisión una competencia que la faculte para adoptar el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88, modificado. Por último, el demandante en el procedimiento principal estima que su derecho a una cantidad de referencia definitiva se deriva de la letra c) del punto II del artículo 1 del Reglamento nº 1639/91. A su entender, dicho texto, que entró en vigor el 28 de marzo de 1991, le es aplicable. Sostiene que, de conformidad con dicha disposición, debe asignarse definitivamente a un productor la cantidad de referencia provisional que haya obtenido realmente. (18)
27 Por su parte, el HZA estima que el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88, modificado, es válido, ya que, en virtud del artículo 189 del Tratado CE, la Comisión está facultada para adoptar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de su misión. Según el HZA, en este contexto le corresponde a la Comisión, de conformidad con el artículo 155 del Tratado, velar por la aplicación de las disposiciones adoptadas por las Instituciones comunitarias en virtud del Tratado. La parte demandada en el procedimiento principal añade que la Comisión recibió una transferencia de competencias del Consejo. Además, observa que, aun en el caso de que debiera declararse inválido el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88, modificado, del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado, se desprende que el transcurso de un período mínimo de doce meses se exige para evitar abusos. Por último, el HZA alega que la normativa establecida mediante el Reglamento nº 1639/91 no es pertinente en el presente caso.
28 De los fundamentos de Derecho de la resolución de remisión se desprende que el Finanzgericht Düsseldorf alberga dudas sobre la validez del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento de la Comisión en la medida en que, a su entender, dicho texto añade a los requisitos establecidos en el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo un requisito relativo al período mínimo transcurrido desde la reanudación de la producción lechera. En efecto, el órgano jurisdiccional de remisión estima que, dado que la única base jurídica del Reglamento litigioso es el apartado 7 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, modificado, que remite a la definición de las modalidades de aplicación según el procedimiento establecido en el artículo 30 de este último Reglamento, el establecimiento de un requisito relativo al período transcurrido presupone una interpretación amplia del concepto de medidas de aplicación.
III. La cuestión prejudicial
29 En estas circunstancias, el Finanzgericht Düsseldorf suspendió el procedimiento principal y sometió al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es válido el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 1546/88, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 1033/89, en la medida en que, además de lo dispuesto en la primera frase del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84, tal como fue modificado por los Reglamentos (CEE) nos 764/89 y 1639/91, exige como requisito adicional que el productor haya reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas de leche desde hace al menos doce meses?»
IV. Sobre la respuesta a la cuestión
30 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende que se dilucide si el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento de la Comisión es válido en la medida en que supedita la asignación definitiva de una cantidad de referencia específica a un productor de leche o de productos lácteos comprendido en la categoría contemplada en el apartado 1 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo al requisito de que haya reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas de leche desde hace al menos doce meses. (19)
31 Así pues, se trata de determinar si la Comisión, de la que emana el Reglamento litigioso, contaba con una competencia que la facultara para establecer un requisito relativo al período mínimo transcurrido desde la reanudación de las ventas.
32 Para empezar, debo refutar la tesis defendida por la Comisión según la cual el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento litigioso no hace sino reproducir con otros términos el plazo establecido en la primera frase del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo. (20)
33 En efecto, la Comisión sostiene que, al establecer que el productor debe probar que ha reanudado efectivamente las ventas y que éstas han alcanzado durante los últimos doce meses un volumen igual o superior al 80 % de la cantidad de referencia provisional para obtener la asignación definitiva de dicha cantidad, el propio Reglamento del Consejo impone ya el requisito de reanudación de las ventas desde hace al menos doce meses establecido por el Reglamento litigioso. (21)
34 Por el contrario, pienso, al igual que el órgano jurisdiccional de remisión, (22) que el Reglamento de la Comisión añade un requisito a los ya establecidos por el Reglamento del Consejo.
35 Así considero que se desprende claramente de la lectura del apartado 3 del artículo 3 bis de esta última norma.
36 La primera frase de dicha disposición establece un requisito de prueba de la reanudación efectiva de las ventas, por un lado, y de la realización de un volumen mínimo de ventas, fijado en el presente caso en el 80 % de la cantidad de referencia provisional, por otro. Estas dos obligaciones previas a la asignación definitiva de una cantidad de referencia son el reflejo de determinados objetivos precisos del Reglamento de que se trata.
37 En efecto, a tenor de su segundo considerando, los productores sólo pueden solicitar la asignación de cantidades de referencia «[...] si responden a determinados criterios de elegibilidad, probando de esta forma su intención y sus posibilidades reales de reanudar la producción lechera [...]». Tanto la exigencia de aportar la prueba de la reanudación efectiva de las ventas como el requisito relativo a la prueba de la realización efectiva de un objetivo del 80 % de la cantidad de referencia provisional se encuentran entre estos criterios de elegibilidad, ya que garantizan la realidad a la vez de la reanudación de la producción y del potencial del operador económico para aproximarse al nivel de la cantidad de referencia fijada con carácter provisional.
38 La fijación de un período de doce meses no es más que un marco temporal en el que pueden evaluarse de manera concreta tanto la intención de producir como las capacidades de producción reales de la explotación, tomando como referencia el 80 %. El incumplimiento de dicho objetivo durante esos doce meses revelaría bien la incapacidad, bien la falta de voluntad real del productor de reanudar la producción de leche de un modo duradero al nivel fijado con anterioridad. En cambio, considero que su realización dentro de un período más corto no desmentiría en modo alguno la intención y la posibilidad declaradas de reanudar la producción de las cantidades proyectadas. En consecuencia, debe considerarse que la prueba de la realización de dicho objetivo, aun en un plazo más corto, garantiza la consecución de los objetivos perseguidos por el Reglamento del Consejo.
39 Además, el período de doce meses es el único que permite comparar el volumen de ventas alcanzado con la cantidad de referencia específica provisional, ya que ésta se calcula asimismo sobre esta base temporal. Sólo su superación falsearía esta comparación. Por el contrario, la realización del volumen de ventas proyectado durante un período de menor duración no la privaría de pertinencia. Simplemente, aportaría más información sobre la capacidad productiva de la explotación y confirmaría la intención del productor de reanudar su producción de un modo duradero.
40 Desde luego, la existencia de un objetivo de lucha contra la especulación, invocado por la Comisión para justificar la fijación de una fecha límite de reanudación de las ventas, es indiscutible. El establecimiento de criterios de elegibilidad que acrediten la intención y las posibilidades reales de los productores de reanudar la producción lechera (23) parece dictado por la preocupación del Consejo de evitar que los productores consideren las cantidades de referencia específicas como bienes económicos negociables, adquiridos con el único fin de venderlos tan pronto como se realice su valor. Por lo demás, el propio Tribunal de Justicia ha reconocido la realidad de este objetivo en relación con el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo. (24)
41 No obstante, la realidad de dicho objetivo no basta para demostrar la existencia de un plazo mínimo de reanudación de las ventas en el Reglamento del Consejo, ya que dicho plazo no se deriva del tenor del apartado 3 del artículo 3 bis de dicho texto. La exigencia relativa a la realización de un determinado volumen de ventas «durante los últimos doce meses» expresa la idea de un período de tiempo limitado, pero en modo alguno obliga a que la primera unidad de la mercancía se venda durante el primer mes de dicho período. Si se hubiera querido establecer el transcurso de un período mínimo de producción resultante de la fijación de una fecha límite para la reanudación de dicha producción, ello se hubiera traducido en la exigencia de realizar el volumen de ventas requerido «desde hace al menos doce meses», que es precisamente la formulación utilizada en el Reglamento litigioso.
42 Por último, si es cierto que en el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento litigioso la Comisión se limitó pura y simplemente a reproducir la norma enunciada en el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo, cabe interrogarse sobre la razón por la cual los vistos y los considerandos del Reglamento de la Comisión no se refieren de manera precisa a este último artículo, mientras que sí se hace referencia expresa a otros artículos del Reglamento del Consejo, entre ellos el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis.
43 En consecuencia, no me parece que el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado, pueda interpretarse en el sentido de que impone a los productores la obligación de respetar una fecha límite de reanudación de las ventas a partir de la cual ya no les estaría permitido recibir una cantidad de referencia específica definitiva.
44 Igualmente, dicho artículo tampoco basta, a mi entender, para justificar la adopción por parte de la Comisión del párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento litigioso, pues considero que el contenido de esta última disposición carece de toda ambigüedad y exige el transcurso de un período mínimo de reanudación de las ventas para la asignación de una cuota definitiva.
45 El fundamento jurídico del período de que se trata debe buscarse en otra parte.
46 En efecto, considero que la Comisión no podía imponer nuevos requisitos para la asignación definitiva de una cantidad de referencia específica sin contar con una habilitación al efecto por parte del Consejo.
47 Como hemos visto, mediante el apartado 7 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, modificado, se encargó a la Comisión la misión de aprobar las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria establecida en dicha disposición según el procedimiento contemplado en el artículo 30.
48 Por lo demás, en el Reglamento litigioso se hace referencia al apartado 7 del artículo 5 quater, precisando, además, que el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos contemplado en el artículo 30 no había emitido dictamen alguno en el plazo establecido por su presidente. (25)
49 En consecuencia, existe una delegación del Consejo a la Comisión cuyo contenido exacto debe determinarse precisando el sentido del concepto de «modalidades de aplicación». La cuestión que se plantea es, por tanto, la de si dicho concepto comprende la facultad de fijar un período mínimo como el controvertido en el presente asunto.
50 Recordemos el sistema legislativo establecido por el Tratado. El párrafo tercero del apartado 2 del artículo 43 atribuye al Consejo, en principio, la competencia para adoptar, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, las normas relativas a una organización común de mercados. Por lo demás, los artículos 145 y 155 permiten al Consejo atribuir a la Comisión, respecto de los actos que adopte, las competencias de ejecución de las normas que establezca. No obstante, en el artículo 145 se prevé la posibilidad de que el Consejo se reserve, en casos específicos, el ejercicio de dichas competencias. (26)
51 La dificultad que plantea el Reglamento de la Comisión me parece inherente a este dispositivo institucional. En efecto, al permitir al Consejo delegar en la Comisión las competencias de ejecución que desee, incluso manteniendo una parte de dichas competencias respecto de un mismo Reglamento de base, el sistema establecido autoriza a ambas instituciones a adoptar disposiciones de la misma naturaleza para asegurar la aplicación de un texto, de modo que, en ocasiones, dicha situación puede dar la impresión de que la Comisión invade las competencias del Consejo.
52 En el presente caso, por ejemplo, cabe preguntarse por las razones por las cuales los requisitos para la asignación de la cantidad de referencia definitiva relativos a la prueba de la reanudación de las ventas y del volumen mínimo alcanzado por dichas ventas aparecen en el Reglamento del Consejo, mientras que el requisito relativo a la prueba de la reanudación de las ventas durante un período mínimo figura en el Reglamento de la Comisión. Veremos que, en realidad, ambos requisitos persiguen el mismo objetivo. Además, está claro que no son de naturaleza diferente. En consecuencia, puede parecer legítimo que la lectura de los Reglamentos aplicables suscite dudas, y que de dicha lectura se extraiga la impresión de que la Comisión estableció de un modo abusivo restricciones a la normativa elaborada por el Consejo.
53 No obstante, es obligado señalar que éstas son las normas de reparto de competencias que establece el Tratado, y que la determinación de la frontera entre las competencias del Consejo y las de la Comisión depende, ante todo, del alcance de la habilitación conferida a esta última.
54 Tradicionalmente, este Tribunal ha interpretado de manera amplia las disposiciones que establecen medidas de ejecución o de aplicación.
55 En la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, el Tribunal señaló que el Tratado establece «[...] una distinción entre las normas que, por ser esenciales en la materia regulada, deben reservarse a la competencia del Consejo y aquellas normas que, por ser solamente de ejecución de las primeras, pueden ser objeto de delegación en la Comisión». (27)
56 El Tribunal añadió que sólo podían calificarse de esenciales para una organización común de mercados «[...] las disposiciones destinadas a traducir las orientaciones fundamentales de la política comunitaria [...]». (28)
57 En aquel asunto, la Comisión había sido habilitada para adoptar, según el procedimiento de Comité de gestión establecido en un Reglamento de base, las modalidades de aplicación de dicho Reglamento en el sector de la carne de ovino y caprino y, en particular, las relativas a la presentación de solicitudes de prima y a su pago. (29)
58 El Tribunal declaró que las medidas consistentes en establecer sanciones como incrementos que se añaden a las cantidades indebidamente percibidas por un operador económico y que deben ser restituidas o exclusiones del disfrute de un régimen de subvenciones en el caso en que el operador económico afectado comunique informaciones falsas a la Administración «[...] no exceden del marco de ejecución de los principios establecidos en los Reglamentos de base y que, puesto que el Consejo no se la ha reservado, esta competencia puede ser objeto de delegación a la Comisión». (30)
59 El Tribunal consideró que estas sanciones estaban destinadas a garantizar las orientaciones de la política comunitaria asegurando la buena gestión económica de los fondos comunitarios destinados a su consecución. (31) En consecuencia, reconoció su carácter de modalidades de aplicación, pese al hecho de que su ejecución privaba a los operadores económicos infractores de sus derechos.
60 El Tribunal declaró que, cuando el Consejo ha fijado en su Reglamento de base las normas esenciales de la materia regulada, es suficiente que delegue en la Comisión la facultad general de adoptar las modalidades de aplicación, sin exigir que precisara los elementos esenciales de las competencias de ejecución delegadas a la Comisión. (32)
61 En la sentencia Hopermann, (33) las circunstancias de hecho y la cuestión planteada eran aún más similares a las del caso de autos, ya que se trataba de dilucidar si las modalidades de aplicación delegadas en la Comisión implicaban la facultad para ésta de fijar plazos y sancionar su incumplimiento con la pérdida del derecho a la ayuda.
62 Al igual que en el presente caso, el Reglamento de la Comisión establecía una obligación de carácter temporal -el plazo para presentar una solicitud de ayuda-, si bien, a diferencia de lo que sucede en este asunto, la sanción por el incumplimiento de dicho plazo no se precisaba en el Reglamento controvertido.
63 El Tribunal recordó, en primer lugar, que la Comisión estaba «[...] facultada, en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas por el Consejo para la ejecución de una organización común de mercados en el sector agrario, para adoptar todas las modalidades de aplicación necesarias para el buen funcionamiento del régimen de ayuda previsto, siempre y cuando no sean contrarias a la normativa de base o a la normativa de aplicación del Consejo [...]». (34)
64 A continuación, el Tribunal declaró: «[...] El deber de gestión y de control que se impone así a la Comisión implica la facultad de fijar los plazos y de establecer, en caso de incumplimiento, las sanciones adecuadas que pueden suponer incluso la pérdida total del derecho a la ayuda, cuando el cumplimiento de dichos plazos sea necesario para el buen funcionamiento del régimen de que se trate.» (35)
65 Por último, el Tribunal añadió que, pese a la falta de disposiciones sobre la existencia o la naturaleza de las sanciones que lleva aparejadas el incumplimiento del plazo establecido, de la finalidad perseguida mediante dicha obligación resultaba que la consecuencia del incumplimiento del plazo citado sólo podía ser la privación del derecho a la ayuda. (36)
66 En otros términos, el Tribunal admitió que, para garantizar el buen funcionamiento del régimen de ayudas establecido, la Comisión imponga a los operadores económicos interesados, sobre la base de una delegación de carácter general del Consejo, exigencias de plazos cuyo incumplimiento pueda llevar aparejada incluso la pérdida total del derecho a la ayuda.
67 En mi opinión, en el presente caso procede aplicar el mismo razonamiento.
68 El apartado 6 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 del Consejo, modificado, faculta a éste para establecer, de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, las normas generales para la aplicación de dicho artículo y, en particular, las relativas a la determinación de las cantidades de referencia, así como el importe de las tasas suplementarias. En consecuencia, el Consejo adoptó el Reglamento nº 857/84, modificado, de conformidad con dicha disposición.
69 Por su parte, el Reglamento litigioso se basa en el apartado 7 del artículo 5 quater, que faculta a la Comisión para establecer las modalidades de aplicación de dicho artículo.
70 A raíz de las sentencias Mulder y Von Deetzen, antes citadas, (37) el Reglamento nº 764/89 modificó el Reglamento del Consejo para extender el régimen de la tasa suplementaria a los productores SLOM mediante la introducción del artículo 3 bis. El propio Reglamento litigioso fue modificado, con el mismo objeto, mediante el Reglamento nº 1033/89.
71 Procede señalar, en primer lugar, que el período litigioso establecido mediante el Reglamento de la Comisión no parece ser contrario al Reglamento del Consejo. Por un lado, la fecha límite del 29 de marzo de 1991, a partir de la cual ya no puede aportarse la prueba de la reanudación de las ventas, establecida mediante el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento de la Comisión, es compatible con el período de dos años, a contar a partir del 29 de marzo de 1989, durante el cual puede probarse dicha reanudación establecido en el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo. Por otra parte, nada en este último Reglamento permite concluir que los requisitos para la asignación definitiva de la cantidad de referencia que en él se establecen tengan un carácter taxativo, de modo que, a priori, no se priva a la Comisión del derecho de completarlos.
72 En segundo lugar, debe demostrarse que la exigencia adicional del transcurso de un período mínimo desde la reanudación de las ventas, sin la cual no puede procederse a la asignación definitiva de una cantidad de referencia específica, es necesaria para el buen funcionamiento del régimen.
73 Según el cuarto considerando del Reglamento litigioso, «[...] deben establecerse normas de procedimiento, entre ellas la fijación de plazos, a fin de que la aplicación de las disposiciones del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 se lleve a cabo en condiciones que aseguren el cumplimiento de los derechos y obligaciones de todas las partes interesadas».
74 Así pues, parece que el período de doce meses establecido en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis está justificado por la preocupación de conciliar la legítima extensión del régimen de la tasa suplementaria a los productores SLOM con el objetivo de no poner en peligro «[...] la frágil estabilidad adquirida actualmente en el mercado de los productos lácteos». (38)
75 Semejante condición restrictiva del derecho a beneficiarse del régimen de que se trata tiene su fundamento en el objetivo de lucha contra la especulación al que ya se ha hecho referencia, (39) que justifica que se tome en consideración la duración del período durante el cual se han reanudado las ventas.
76 En efecto, tal como indica la Comisión, la exigencia de una fecha límite de reanudación de las ventas está destinada a evitar las maniobras especulativas consistentes en reanudar la producción para obtener una cantidad de referencia con el único fin de realizar una operación financiera, cediéndola después a título oneroso.
77 A no ser que haya razones que la expliquen, una reanudación de las ventas demasiado reciente y, por ende, alejada de la fecha en que un operador económico presentó su solicitud de asignación provisional de una cantidad de referencia específica (40) hace verosímil la existencia de una estrategia deliberada, por parte de dicho operador, para obtener el beneficio de una cantidad de referencia específica definitiva sin que estén garantizadas ni su intención ni sus posibilidades reales de reanudar la producción.
78 En todo caso, la corta duración del período de reanudación atestigua la escasa diligencia para reanudar la producción de leche mostrada por el productor de que se trate, pese a que manifestó muy pronto su voluntad de proceder a dicha reanudación.
79 De ello se desprende que la competencia de la Comisión para establecer plazos contribuye claramente al buen funcionamiento del régimen.
80 Añado que no parece que, al imponer a los operadores económicos interesados la aportación, antes del 29 de marzo de 1991, de la prueba de la reanudación efectiva de las ventas desde hace al menos doce meses, dicha disposición, que entró en vigor el 21 de abril de 1989, dejara a los productores interesados un plazo manifiestamente insuficiente para proceder a dicha reanudación.
81 En consecuencia, el establecimiento por parte de la Comisión de un período de reanudación de las ventas no puede menoscabar los intereses de los productores afectados, privándolos del beneficio de las cantidades de referencia específicas sin una razón válida para ello.
82 Habida cuenta de estos elementos, considero que la Comisión es competente para establecer el período mínimo de reanudación de las ventas previsto en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88.
Conclusión
83 Habida cuenta de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Finanzgericht Düsseldorf:
«El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda cuestionar la validez del párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1033/89 de la Comisión, de 20 de abril de 1989.»
(1) - Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 139, p. 12); en lo sucesivo, «Reglamento litigioso» o «Reglamento de la Comisión».
(2) - Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).
(3) - Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143).
(4) - Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61).
(5) - Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64); en lo sucesivo, «Reglamento del Consejo».
(6) - La expresión «SLOM» proviene del neerlandés «slachtoffers omschakeling», que significa «víctimas de la reconversión». Las siglas SLOM existían ya con anterioridad en la práctica neerlandesa: provienen de la expresión «Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie», que significa «interrupción de la entrega y reconversión de la producción de productos lácteos».
(7) - Sentencia de 28 de abril de 1988 (120/86, Rec. p. 2321).
(8) - Sentencia de 28 de abril de 1988 (170/86, Rec. p. 2355).
(9) - Reglamento (CEE) nº 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 857/84 (DO L 84, p. 2).
(10) - Sentencia de 11 de diciembre de 1990 (C-189/89, Rec. p. I-4539).
(11) - Sentencia de 11 de diciembre de 1990 (C-217/89, Rec. p. I-4585).
(12) - Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, por el que se modifica el Reglamento nº 857/84 (DO L 150, p. 35).
(13) - Según el primer considerando del Reglamento nº 1639/91, estas nuevas disposiciones se justifican por la necesidad de modificar las disposiciones del citado artículo 3 bis a fin de reflejar en él las consecuencias de las sentencias de 11 de diciembre de 1990, antes citadas, en particular, por lo que respecta a la fecha de expiración del período de no comercialización. Por otra parte, como se indica en el tercer considerando, estos cambios pretenden permitir a la categoría de productores de que se trata beneficiarse de la cantidad de referencia contemplada en el artículo 3 bis aun en el caso de que ya hubieren obtenido una cantidad de referencia. No obstante, en ese caso las dos cantidades no se acumulan, de modo que la asignada en primer lugar se deduce de la prevista en el artículo 3 bis. El nuevo apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, que entró en vigor el 28 de marzo de 1991, modifica también el régimen aplicable a la cantidad de referencia provisional cuando no se cumplen los requisitos establecidos: mientras que hasta entonces la cantidad de referencia provisional volvía en ese caso íntegramente a la reserva comunitaria, en adelante se asigna una cantidad de referencia definitiva igual a la cantidad realmente entregada o vendida. Procede señalar que no se modificaron los requisitos previos que debían cumplirse para la asignación de una cantidad de referencia definitiva, consistentes en la doble prueba, a cargo del productor, de que ha reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas y de que dichas ventas y/o entregas han alcanzado durante los últimos doce meses un nivel igual o superior al 80 % de la cantidad de referencia provisional. En consecuencia, las modificaciones introducidas mediante el Reglamento nº 1639/91 en el Reglamento nº 857/84 no alteran los datos del problema de que conoce este Tribunal, referido a la validez, a la luz de este último Reglamento del Consejo, del Reglamento de la Comisión por el que se subordina la atribución definitiva de una cantidad de referencia específica al requisito de haber reanudado las ventas directas y/o las entregas al menos doce meses antes.
(14) - Apartado 1 del artículo 29 del Reglamento nº 804/68, modificado.
(15) - Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208).
(16) - Reglamento (CEE) nº 1033/89 de la Comisión, de 20 de abril de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 1546/88 (DO L 110, p. 27).
(17) - El subrayado es mío.
(18) - Sobre el contenido de esta reforma, véase la nota 13 supra. Al haberse fijado en el 1 de julio de 1991 el comienzo del plazo de dos años otorgado a los productores afectados por la reforma de 1991 para aportar las pruebas necesarias para la asignación de una cantidad de referencia definitiva, se modificó en consecuencia el artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88, retrasando hasta el 1 de julio de 1993 la fecha límite para que el productor aportara la prueba de que efectivamente había reanudado las ventas directas y/o las entregas de leche desde hacía al menos doce meses. Aparentemente, la tesis del Sr. Vorderbrüggen consiste en defender la idea de que, al haber reanudado la producción el 23 de agosto de 1990, respetó la fecha límite del 1 de julio de 1992, a partir de la cual ya no se podía obtener una cantidad de referencia definitiva. Corresponderá al órgano jurisdiccional de remisión pronunciarse sobre esta cuestión, que sólo puede resolverse tras un examen de los elementos obrantes en autos destinado a determinar si el demandante en el procedimiento principal pertenece a la categoría de los productores beneficiarios de dicha reforma. En todo caso, el motivo basado en su aplicación al litigio principal no puede modificar los términos de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional sobre la validez de un plazo mínimo de reanudación de las ventas y/o las entregas fijado por el Reglamento de la Comisión, ya que se mantiene el plazo litigioso.
(19) - En aras de la simplicidad, en el resto de las presentes conclusiones utilizo el concepto de «ventas», si bien dicho término designa, convencionalmente, las «ventas directas y/o las entregas».
(20) - Punto 27 de las observaciones escritas.
(21) - Ibidem, puntos 31 y 32.
(22) - El Finanzgericht Düsseldorf señala lo siguiente: «En efecto, no basta con haber reanudado la producción en los dos años posteriores al 29 de marzo de 1989 y haber alcanzado un determinado volumen de producción de leche durante los últimos doce meses. Por el contrario, el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento nº 1546/88 [...] exige la reanudación efectiva de la producción de leche durante los doce meses anteriores a la aportación de la prueba [...]» (quinto párrafo del punto II de la resolución de remisión). La formulación de la resolución de remisión refleja la opinión del órgano jurisdiccional alemán según la cual la exigencia de un plazo mínimo de reanudación de las ventas no tiene su origen en el Reglamento del Consejo, sino que se deriva exclusivamente del Reglamento litigioso.
(23) - Segundo considerando del Reglamento nº 857/84.
(24) - Sentencia de 22 de octubre de 1991, Von Deetzen (C-44/89, Rec. p. I-5119), apartado 24. El párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis restringe la posibilidad de transmisión de la cantidad de referencia específica, estableciendo que, en caso de venta o arrendamiento de la explotación antes de transcurrido un cierto plazo, la cantidad de referencia específica revierte a la reserva comunitaria. El Tribunal declaró que dicho texto estaba «[...] justificado por la necesidad de evitar que los [productores] soliciten la asignación de una cantidad de referencia específica con el objetivo, no de reanudar la comercialización de leche de modo duradero, sino de obtener de dicha asignación una ventaja meramente económica, valiéndose del valor comercial adquirido entretanto por las cantidades de referencia».
(25) - Sexto considerando.
(26) - Sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Consejo (C-240/90, Rec. p. I-5383), apartado 35.
(27) - Ibidem, apartado 36.
(28) - Ibidem, apartado 37.
(29) - Ibidem, apartados 3 a 5.
(30) - Ibidem, apartado 39.
(31) - Ibidem, apartado 37.
(32) - Ibidem, apartados 41 y 42. Es importante señalar que, en aquel asunto, el Gobierno alemán invocó la segunda frase del párrafo primero del artículo 1 de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33), conforme a la cual el Consejo debe especificar los elementos esenciales de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión. En el apartado 42 de su sentencia, el Tribunal afirmó claramente que «[...] al constituir un acto de Derecho derivado [la citada Decisión] no puede añadir nada a las normas del Tratado, que no obligan al Consejo a precisar los elementos esenciales de las competencias de ejecución delegadas a la Comisión».
(33) - Sentencia de 2 de mayo de 1990 (C-358/88, Rec. p. I-1687).
(34) - Ibidem, apartado 8; el subrayado es mío.
(35) - Ibidem.
(36) - Ibidem, apartado 11.
(37) - Véase el punto 10 supra.
(38) - Quinto considerando del Reglamento nº 764/89.
(39) - Punto 40 supra.
(40) - Según el apartado 1 del artículo 3 bis del Reglamento del Consejo, esta solicitud debía presentarse en un plazo de tres meses a partir del 29 de marzo de 1989.
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