Conclusions de l'avocat général
1 La demande de décision préjudicielle qui vous est déférée par le Finanzgericht Düsseldorf porte sur la validité du règlement (CEE) n_ 1546/88 de la Commission, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire mis à la charge des producteurs ou des acheteurs de lait (1).
2 Elle tire son origine d'un litige né à l'occasion de la mise en oeuvre de la réglementation sur les quotas laitiers, dont votre Cour a eu à connaître à de nombreuses reprises.
I - La réglementation communautaire
3 L'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers a été mise en place en 1968, au moyen du règlement (CEE) n_ 804/68 (2). La situation de ce marché étant, dès l'origine, caractérisée par une tendance au déséquilibre entre l'offre et la demande entraînant des excédents structurels, la réglementation communautaire est marquée par le souci du législateur de freiner l'accroissement de la production.
Le régime de primes de non-commercialisation et de reconversion
4 C'est ainsi que le règlement (CEE) n_ 1078/77 (3) a prévu un certain nombre de mesures visant à la réduction de l'offre. Un système de primes a notamment été mis en place au profit des agriculteurs qui renoncent à commercialiser du lait et des produits laitiers provenant de leur exploitation pendant une période de cinq ans ou qui reconvertissent leurs troupeaux bovins à orientation laitière vers la production de viande pendant une période de quatre ans.
Le régime du prélèvement supplémentaire
5 En 1984, on a constaté que, en dépit des mesures mises en place, l'augmentation de la production laitière se poursuivait inexorablement. Des mesures plus rigoureuses étant devenues nécessaires, l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers a donc été profondément modifiée par l'instauration du régime des prélèvements supplémentaires, dit encore «régime des quotas laitiers».
6 L'article 5 quater du règlement n_ 804/68, qui a été ajouté par l'article 1er du règlement (CEE) n_ 856/84 (4), a institué un système de prélèvement supplémentaire dû par tout producteur (formule A), ou par tout acheteur (formule B) de lait de vache, sur les quantités dépassant une quantité de référence individuelle annuelle, celle-ci étant appelée «quota laitier». La République fédérale d'Allemagne a retenu la formule A.
7 En vertu du paragraphe 3 de cet article, la somme des quantités de référence attribuées aux personnes soumises au prélèvement dans un État membre ne peut pas dépasser une quantité globale garantie, différente selon les États membres, et égale à la somme des quantités de lait livrées à des entreprises traitant ou transformant du lait ou d'autres produits laitiers dans chaque État membre pendant l'année civile 1981, augmentées de 1 %.
8 Les règles générales relatives à l'application du prélèvement supplémentaire ont été établies par le règlement (CEE) n_ 857/84 (5). En République fédérale d'Allemagne, la quantité de référence a été fixée sur la base de l'année 1983. A l'article 2, paragraphe 2, de ce dernier règlement, il est en effet prévu que les États membres peuvent prévoir que sur leur territoire la quantité de référence est égale à la quantité de lait ou d'équivalent lait livrée ou achetée pendant l'année civile 1982 ou l'année civile 1983, affectée d'un pourcentage établi de manière à ne pas dépasser la quantité garantie définie à l'article 5 quater du règlement n_ 804/68 modifié.
9 Ce système ne prévoyait pas la possibilité d'accorder un quota au profit des producteurs qui, du fait de leur participation au régime temporaire de non-commercialisation prévu par le règlement n_ 1078/77, n'avaient pas livré ou vendu de lait au cours de l'année de référence retenue pour l'attribution de quotas (ces producteurs sont communément appelés «producteurs Slom» (6)).
10 Dans ses deux arrêts rendus dans les affaires Mulder (7) et Von Deetzen (8), votre Cour a considéré qu'une telle réglementation, dans la mesure où elle ne prévoyait pas l'attribution de quantités de référence aux producteurs Slom, violait la confiance légitime que ces producteurs pouvaient avoir dans le caractère limité des effets du régime auquel ils se soumettaient, et devait donc être invalidée.
11 Afin de se conformer à ces arrêts, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 764/89 (9), qui insère en son article 1er un article 3 bis dans le règlement n_ 857/84. Cet article prévoit l'attribution provisoire d'une quantité de référence spécifique à certaines catégories de producteurs qui avaient pris part à des régimes de non-commercialisation et qui remplissaient certaines conditions.
12 Dans les arrêts Spagl (10) et Pastätter (11), les paragraphes 1 et 2 de l'article 3 bis ont été invalidés. Vous avez estimé que ces dispositions violaient les espérances légitimes des producteurs ayant pris part au régime de non-commercialisation. D'une part, aux termes du paragraphe 1, les producteurs dont la période de non-commercialisation expirait avant le 31 décembre 1983 étaient, en effet, exclus de l'attribution d'un quota Slom sans raison valable. D'autre part, la règle prévue par le paragraphe 2 limitait la quantité de référence spécifique provisoire à un taux de 60 % de la quantité de lait livrée ou vendue par le producteur pendant la période de douze mois précédant la demande de prime de non-commercialisation, ce qui correspondait à un taux d'abattement de 40 %, jugé excessif en comparaison des taux applicables aux autres producteurs.
13 L'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, modifié, arrête les conditions de l'attribution définitive de la quantité de référence spécifique à ces producteurs Slom. Dans sa version initiale, il dispose ce qui suit:
«Si, dans un délai de deux ans à compter du 29 mars 1989, le producteur peut prouver, à la satisfaction de l'autorité compétente, qu'il a effectivement repris les ventes directes et/ou les livraisons et que ces ventes directes et/ou ces livraisons ont atteint au cours des douze derniers mois un niveau égal ou supérieur à 80 % de la quantité de référence provisoire, la quantité de référence spécifique lui est attribuée définitivement. Dans le cas contraire, la quantité de référence provisoire retourne en totalité à la réserve communautaire. Le niveau des ventes directes et/ou des livraisons effectives est déterminé compte tenu de l'évolution du rythme de production dans l'exploitation du producteur, des conditions saisonnières et de toute circonstance exceptionnelle.»
14 L'article 3 bis, paragraphe 3, a été modifié par l'article 1er, paragraphe II, sous c), du règlement (CEE) n_ 1639/91 (12) de telle sorte que les conditions préalables à l'attribution d'une quantité de référence définitive, qu'il édicte, s'appliquent aussi à la nouvelle catégorie de producteurs susceptibles de bénéficier, à la suite de ce dernier règlement, d'une quantité de référence spécifique. Sont, en effet, désormais compris dans le champ d'application de l'article 3 bis les producteurs dont la période de non-commercialisation ou de reconversion, en exécution de l'engagement pris au titre du règlement n_ 1078/77, s'est achevée au cours de l'année 1983, ainsi que ceux qui avaient déjà reçu une quantité de référence en vertu de certaines dispositions du régime du prélèvement supplémentaire. Le délai de deux ans dans lequel ces producteurs peuvent rapporter les preuves nécessaires à l'attribution d'une quantité de référence définitive court à compter du 1er juillet 1991 au lieu du 29 mars 1989 (13).
Les dispositions d'habilitation
15 L'article 5 quater, paragraphe 7, du règlement n_ 804/68, modifié, prévoit que: «Les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure visée à l'article 30».
16 La procédure de l'article 30 est celle prévue devant le comité de gestion du lait et des produits laitiers, organe consultatif composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission (14). Le comité de gestion a pour mission de donner des avis sur les projets qui lui sont soumis par ce représentant. La Commission met ensuite en oeuvre immédiatement les mesures projetées. Toutefois, lorsque ces mesures ne sont pas conformes à l'avis du comité, elle est tenue de les communiquer au Conseil, le cas échéant en en différant l'application. Le Conseil peut prendre une décision différente selon la procédure de l'article 43, paragraphe 2, du traité.
Les modalités d'application du régime du prélèvement supplémentaire
17 Celles-ci sont fixées par le règlement litigieux, adopté en remplacement du règlement (CEE) n_ 1371/84 (15).
18 De même que le règlement du Conseil a été modifié à la suite des arrêts Mulder et Von Deetzen, précités, pour permettre aux producteurs Slom de bénéficier d'une quantité de référence spécifique, le règlement de la Commission a été amendé par le règlement (CEE) n_ 1033/89 (16) afin de l'adapter aux modifications ainsi opérées.
19 Un article 3 bis a été inséré à cette occasion. Le paragraphe 3 de ce texte, dont le premier alinéa fait l'objet de la question posée, énonce ce qui suit:
«Selon des modalités à déterminer par l'État membre, le producteur apporte la preuve à l'autorité compétente, avant le 29 mars 1991, qu'il a effectivement repris des ventes directes et/ou des livraisons de lait depuis au moins douze mois.
Le niveau des ventes directes de lait ou de produits laitiers et/ou le niveau des livraisons de lait au cours des douze derniers mois précédant la présentation de la preuve est déterminé par l'autorité compétente en tenant compte de l'évolution du rythme de production dans l'exploitation du producteur, des conditions saisonnières et de toute circonstance exceptionnelle...» (17).
II - Les faits et la procédure nationale
20 M. Vorderbrüggen, demandeur au principal, est producteur de lait. Il a bénéficié d'une prime versée en contrepartie d'un engagement de non-commercialisation ou de reconversion au titre du règlement n_ 1078/77, pour une période prenant fin le 25 septembre 1985.
21 Le 28 juin 1989, M. Vorderbrüggen a demandé à l'autorité compétente la fixation d'une quantité de référence spécifique provisoire. Par une attestation datée du 1er août 1989, il lui a été certifié qu'il remplissait les conditions d'attribution d'une telle quantité de référence.
22 Le demandeur au principal a repris la production laitière le 23 août 1990. Par lettre du 29 août 1990, la laiterie coopérative compétente lui a fait connaître le niveau de sa quantité de référence spécifique provisoire.
23 Le 12 juillet 1991, le Hauptzollamt Bielefeld, autorité compétente en la matière et défendeur au principal (autrement dénommé le «HZA»), l'a informé de la condition selon laquelle la détermination d'une quantité de référence spécifique définitive était subordonnée à la reprise de la production laitière avant le 28 mars 1990.
24 Par décision du 25 septembre 1991, le HZA a rejeté la demande d'attribution d'une quantité de référence spécifique définitive formulée le 27 août 1991 par M. Vorderbrüggen, au motif qu'il n'avait pas repris la production de lait en temps utile.
25 Sa réclamation contre cette décision ayant été rejetée, M. Vorderbrüggen a introduit un recours le 5 mars 1992 devant le Finanzgericht Düsseldorf.
26 A l'appui de son recours, il soutient, en substance, que l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, modifié, n'impose aucune date limite pour la première livraison. Il ajoute que l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 1546/88, modifié, est dépourvu de base légale, car l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, modifié, est exclusif de toute condition supplémentaire dont dépendrait l'octroi d'une quantité de référence spécifique définitive. Il estime, en outre, que l'article 155 du traité CE ne confère pas à la Commission la compétence lui permettant d'adopter l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 1546/88, modifié. Le demandeur au principal considère, enfin, que son droit à une quantité de référence définitive découle de l'article 1er, paragraphe II, sous c), du règlement n_ 1639/91. Selon lui, ce texte, entré en vigueur le 28 mars 1991, lui est applicable. Conformément à cette disposition, il y aurait lieu d'attribuer définitivement à un producteur la quantité de référence provisoire qu'il a effectivement atteinte (18).
27 Le HZA estime, quant à lui, que l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 1546/88, modifié, est valide, car en vertu de l'article 189 du traité CE la Commission est autorisée à adopter les règlements nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Il lui incomberait, dans ce cadre, conformément à l'article 155 du traité, de veiller à l'application des dispositions prises par les institutions communautaires en vertu de ce traité. Le défendeur au principal ajoute que la Commission a bénéficié d'un transfert de compétence de la part du Conseil. Il expose, de plus, que, même si l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 1546/88, modifié, devait être déclaré invalide, il découlerait de l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, modifié, que la durée minimale de douze mois est exigée pour éviter les abus. Enfin, le HZA fait valoir que la réglementation instituée par le règlement n_ 1639/91 n'est pas pertinente en l'espèce.
28 Il ressort des motifs de l'ordonnance de renvoi que le Finanzgericht Düsseldorf doute de la validité de l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement de la Commission dans la mesure où, selon lui, ce texte ajoute aux conditions fixées par l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement du Conseil une condition de durée minimale de reprise de la production laitière. Le juge de renvoi estime, en effet, que la seule base légale du règlement litigieux étant l'article 5 quater, paragraphe 7, du règlement n_ 804/68 modifié, lequel renvoie à la définition de modalités d'application selon la procédure de l'article 30 de ce dernier règlement, la fixation d'une condition de durée suppose une interprétation extensive de la notion de mesures d'application.
III - La question préjudicielle
29 Dans ces conditions, le Finanzgericht Düsseldorf a prononcé le sursis à statuer sur l'affaire au principal et posé à votre Cour la question préjudicielle suivante:
«L'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CEE) n_ 1546/88, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1033/89, est-il valide, dans la mesure où cette disposition requiert, en plus des conditions de l'article 3 bis, paragraphe 3, première phrase, du règlement (CEE) n_ 857/84 tel que modifié par les règlements (CEE) n_ 764/89 et (CEE) n_ 1639/91, que le producteur ait repris effectivement des ventes directes et/ou des livraisons de lait depuis au moins douze mois?»
IV - Sur la réponse à la question
30 Par cette question, le juge national cherche à savoir si l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de la Commission est valide dans la mesure où il subordonne l'attribution définitive d'une quantité de référence spécifique à un producteur de lait ou de produits laitiers relevant de la catégorie visée à l'article 3 bis, paragraphe 1, du règlement du Conseil, à la condition qu'il ait effectivement repris des ventes directes et/ou des livraisons de lait depuis au moins douze mois (19).
31 Il s'agit ainsi de déterminer si la Commission, qui est l'auteur du règlement litigieux, disposait d'une compétence l'autorisant à fixer une condition de durée minimale de reprise des ventes.
32 Pour commencer, nous devons réfuter la thèse défendue par la Commission selon laquelle l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement litigieux ne fait que reprendre en d'autres termes le délai prévu à l'article 3 bis, paragraphe 3, première phrase, du règlement du Conseil (20).
33 La Commission soutient en effet que, en prévoyant que le producteur doit prouver qu'il a effectivement repris les ventes et que celles-ci ont atteint au cours des douze derniers mois un niveau égal ou supérieur à 80 % de la quantité de référence provisoire pour obtenir l'attribution définitive de cette quantité, le règlement du Conseil impose déjà la condition de reprise des ventes depuis au moins douze mois fixée par le règlement litigieux (21).
34 Comme le juge de renvoi (22), nous pensons au contraire que le règlement de la Commission ajoute une condition à celles déjà établies par le règlement du Conseil.
35 Cela nous paraît clairement résulter de la lecture de l'article 3 bis, paragraphe 3, de ce dernier texte.
36 La première phrase pose une condition de preuve de la reprise effective des ventes, d'une part, et de la réalisation d'un niveau minimal de ventes, en l'espèce fixé à 80 % de la quantité de référence provisoire, d'autre part. Ces deux obligations préalables à l'attribution définitive d'une quantité de référence reflètent certains objectifs précis du règlement en cause.
37 Aux termes de son deuxième considérant, les producteurs ne peuvent, en effet, prétendre à l'attribution de quantités de référence «... que s'ils répondent à certains critères d'éligibilité établissant ainsi leur intention et leurs possibilités réelles de reprendre la production laitière...». L'exigence de la preuve d'une reprise effective des ventes de même que la condition tenant à la preuve de la réalisation d'un objectif de 80 % de la quantité de référence provisoire figurent au nombre de ces critères d'éligibilité, car ils garantissent la réalité à la fois de la reprise de la production et du potentiel que l'opérateur économique est en mesure de déployer pour approcher le niveau de la quantité de référence provisoirement déterminée.
38 La fixation d'une période de douze mois ne constitue qu'un cadre temporel dans les limites duquel tant l'intention de produire que les capacités réelles de production de l'exploitation, évaluées par référence aux 80 %, peuvent être concrètement mesurées. Le défaut de réalisation de cet objectif dans les douze mois révélerait soit l'incapacité, soit le défaut de volonté réelle du producteur de reprendre durablement, et au niveau préalablement fixé, la production de lait. En revanche, sa réalisation au cours d'une période plus brève ne démentirait aucunement, selon nous, l'intention et la possibilité annoncées de recommencer à produire les quantités projetées. Dès lors, la preuve de la réalisation de cet objectif, même dans des délais plus courts, doit être considérée comme garantissant les objectifs poursuivis par le règlement du Conseil.
39 La durée de douze mois est, au demeurant, la seule permettant de comparer le niveau de vente atteint avec la quantité provisoire de référence spécifique, car celle-ci est également calculée sur cette base. Seul son dépassement fausserait la comparaison. Au contraire, la réalisation du niveau de vente projeté au cours d'une période d'une durée moindre ne priverait pas cette comparaison de sa pertinence. Elle donnerait tout simplement plus d'informations sur les capacités productives de l'exploitation et confirmerait l'intention du producteur de reprendre durablement la production.
40 L'existence d'un objectif de lutte contre la spéculation, invoqué par la Commission pour justifier la fixation d'une date limite de reprise des ventes, n'est certes pas contestable. La fixation de critères d'éligibilité établissant l'intention et les possibilités réelles des producteurs de reprendre la production laitière (23) apparaît dictée par le souci du Conseil d'éviter que les producteurs considèrent les quantités de référence spécifiques comme des biens économiques négociables, acquis dans l'unique but de les vendre une fois leur valorisation réalisée. Votre Cour a d'ailleurs reconnu la réalité de cet objectif au sujet de l'article 3 bis, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement du Conseil (24).
41 Néanmoins, la réalité de cet objectif ne suffit pas à démontrer l'existence d'un délai minimal de reprise des ventes dans le règlement du Conseil dès lors qu'un tel délai ne résulte pas du libellé de l'article 3 bis, paragraphe 3, de ce texte. L'exigence de la réalisation d'un niveau de ventes «au cours des douze derniers mois» exprime l'idée d'une période de temps limitée mais n'impose nullement que la première unité de marchandises soit vendue au cours du premier mois de cette période. Si une durée minimale de production découlant de la fixation d'une date limite de reprise de cette production était prévue, elle serait exprimée par l'exigence de la réalisation du volume légal de ventes «depuis au moins douze mois», ce qui est précisément la formulation employée par le règlement litigieux.
42 Enfin, si, à l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement litigieux, la Commission reprenait purement et simplement la règle énoncée par l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement du Conseil, on peut s'interroger sur la raison pour laquelle les visas et considérants du règlement de la Commission ne visent pas de manière précise ce dernier article, alors que d'autres articles du règlement du Conseil sont expressément visés, parmi lesquels figure l'article 3 bis, paragraphe 4, deuxième alinéa.
43 L'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, modifié, ne nous paraît donc pas pouvoir être interprété comme imposant à un producteur de respecter une date de reprise des ventes au-delà de laquelle il ne serait plus admis à recevoir une quantité de référence spécifique définitive.
44 De même, cet article ne suffit pas, de notre point de vue, à justifier l'adoption par la Commission de l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement litigieux, dont le contenu nous apparaît cependant dénué de toute ambiguïté en ce qu'il impose le respect d'un délai minimal de reprise des ventes pour l'attribution d'un quota définitif.
45 Le fondement juridique du délai en cause doit être recherché ailleurs.
46 Nous pensons, en effet, que la Commission ne pouvait poser de nouvelles conditions à l'attribution définitive d'une quantité de référence spécifique sans disposer d'une habilitation du Conseil.
47 Par l'article 5 quater, paragraphe 7, du règlement n_ 804/68, modifié, nous l'avons vu, la Commission s'est vu confier le soin d'arrêter les modalités d'application du prélèvement supplémentaire institué par ce texte selon la procédure de l'article 30.
48 L'article 5 quater, paragraphe 7, est d'ailleurs visé par le règlement litigieux, qui précise en outre que le comité de gestion du lait et des produits laitiers, prévu à l'article 30, n'a pas émis d'avis dans le délai imparti par son président (25).
49 Il existe donc une délégation du Conseil à la Commission, dont il convient de déterminer le contenu exact en précisant le sens de la notion de «modalités d'application». La question qui se pose est dès lors celle de savoir si cette notion comprend le pouvoir de fixer un délai tel que le délai litigieux.
50 Rappelons le système législatif établi par le traité. L'article 43, paragraphe 2, troisième alinéa, attribue en principe compétence au Conseil pour adopter, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, les règles relatives à une organisation commune des marchés. Les articles 145 et 155 permettent par ailleurs au Conseil de conférer à la Commission, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit. L'article 145 prévoit toutefois que le Conseil peut se réserver, dans des cas spécifiques, l'exercice de ces compétences (26).
51 La difficulté posée par le règlement de la Commission nous semble inhérente à ce dispositif institutionnel. En permettant au Conseil de déléguer à la Commission les compétences d'exécution de son choix, y compris en conservant une partie de ces compétences pour un même règlement de base, le système mis en place autorise en effet les deux institutions à édicter des dispositions de même nature pour assurer l'application d'un texte, de sorte que cette situation peut parfois donner le sentiment que la Commission empiète sur les pouvoirs du Conseil.
52 En l'espèce, par exemple, on est en droit de s'interroger sur les raisons pour lesquelles les conditions d'attribution de la quantité de référence définitive tenant à la preuve de la reprise des ventes et du niveau minimal atteint par ces ventes se trouvent dans le règlement du Conseil alors que la condition tenant à la preuve d'une reprise des ventes depuis une durée minimale figure dans le règlement de la Commission. Nous verrons que ces conditions poursuivent en réalité le même objectif. En outre, il est clair qu'elles ne sont pas de nature différente. Il peut dès lors paraître légitime de marquer une hésitation à la lecture des règlements applicables et de retirer de cette lecture le sentiment que des restrictions à la réglementation élaborée par le Conseil ont été abusivement énoncées par la Commission.
53 Force est pourtant de constater que les règles de répartition des compétences sont fixées de cette manière par le traité et que la détermination de la frontière entre les compétences du Conseil et celles de la Commission dépend avant tout de l'étendue de l'habilitation conférée à cette dernière.
54 Votre Cour entend traditionnellement de manière extensive les dispositions qui édictent des mesures d'exécution ou d'application.
55 Dans l'arrêt Allemagne/Commission, précité, vous avez indiqué que le traité établit «... une distinction entre, d'une part, les règles qui, présentant un caractère essentiel pour la matière envisagée, doivent être réservées à la compétence du Conseil et, d'autre part, les règles qui, n'en étant que l'exécution, peuvent faire l'objet d'une délégation à la Commission» (27).
56 Vous avez ajouté que seules pouvaient être qualifiées d'essentielles pour une organisation commune des marchés «... les dispositions qui ont pour objet de traduire les orientations fondamentales de la politique communautaire...» (28).
57 Dans cette affaire, la Commission avait été habilitée à arrêter, selon la procédure des comités de gestion prévue par un règlement de base, les modalités d'application de ce règlement dans le secteur des viandes ovine et caprine et notamment celles relatives à la présentation de demandes de prime et à leur versement (29).
58 Vous avez jugé que les mesures consistant à instituer des sanctions telles que des majorations venant s'ajouter aux montants indûment perçus par un opérateur économique et devant être restitués et des exclusions du bénéfice d'un régime de subvention, pour le cas où l'opérateur économique concerné communiquerait de faux renseignements à l'administration, «... n'excèdent pas le cadre de l'exécution des principes établis dans les règlements de base et que, dès lors que le Conseil ne se l'est pas réservée, cette compétence a pu faire l'objet d'une délégation à la Commission» (30).
59 Ces sanctions ont été considérées comme destinées à garantir les choix de la politique communautaire en assurant la bonne gestion financière des fonds communautaires devant servir à leur réalisation (31). Leur nature de modalités d'application a donc été reconnue en dépit du fait que leur mise en oeuvre conduisait à priver de leurs droits les opérateurs économiques fautifs.
60 Vous avez jugé suffisante la délégation du Conseil à la Commission du pouvoir général d'arrêter les modalités d'application et vous n'avez pas exigé que les éléments essentiels des compétences d'exécution déléguées à la Commission soient précisés, dès lors que les règles essentielles de la matière envisagée étaient fixées dans le règlement de base (32).
61 Dans l'arrêt Hopermann (33), les circonstances de fait et la question posée sont encore plus proches de celles qui vous sont soumises puisqu'il s'agissait de savoir si les modalités d'application conférées à la Commission impliquaient le pouvoir pour celle-ci de fixer des délais et de sanctionner leur méconnaissance par la perte du droit à l'aide.
62 Comme en l'espèce, le règlement de la Commission fixait un impératif de temps - délai pour déposer une demande d'aide - mais, contrairement à la présente affaire, la sanction du non-respect de ce délai n'était pas précisée par le règlement en cause.
63 Vous avez d'abord rappelé que la Commission était «... habilitée, dans l'exercice des compétences qui lui sont conférées par le Conseil aux fins de mise en oeuvre d'une organisation commune des marchés dans le secteur agricole, à adopter toutes les modalités d'application nécessaires au bon fonctionnement du régime d'aide prévu, pour autant qu'elles ne soient pas contraires à la réglementation de base ou à la réglementation d'application du Conseil...» (34).
64 Vous avez ensuite dit pour droit que: «... Le devoir de gestion et de contrôle dont la Commission se voit ainsi chargée implique le pouvoir pour celle-ci de fixer des délais et d'y attacher les sanctions adéquates pouvant aller jusqu'à la perte totale du droit à l'aide si le respect desdits délais est nécessaire au bon fonctionnement du régime en cause» (35).
65 Vous avez enfin ajouté que, en dépit de l'absence de dispositions sur l'existence ou la nature des sanctions attachées au dépassement du délai, il résultait de la finalité poursuivie par cette obligation que la conséquence du non-respect du délai ne pouvait être que la privation du droit à l'aide (36).
66 En d'autres termes, il a été admis que, sur la base d'une délégation générale du Conseil, la Commission soumette les opérateurs économiques intéressés à des exigences de délais et attache à ces exigences des sanctions pouvant aller jusqu'à la perte totale du droit à l'aide afin de garantir le bon fonctionnement du régime d'aide prévu.
67 Nous pensons qu'il y a lieu d'appliquer à la présente espèce le même raisonnement.
68 L'article 5 quater, paragraphe 6, du règlement n_ 804/68, modifié, du Conseil habilite celui-ci à fixer, selon la procédure prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité, les règles générales pour l'application de cet article, et notamment celles relatives à la détermination des quantités de référence ainsi que le montant des prélèvements supplémentaires. Le règlement n_ 857/84, modifié, du Conseil a donc été adopté conformément à cette disposition.
69 Le règlement litigieux, quant à lui, est fondé sur l'article 5 quater, paragraphe 7, qui habilite la Commission à arrêter les modalités d'application de cet article.
70 A la suite des arrêts Mulder et Von Deetzen, précités (37), le règlement n_ 764/89 a modifié le règlement du Conseil pour étendre le régime du prélèvement supplémentaire aux producteurs Slom par l'introduction de l'article 3 bis. Le règlement litigieux a lui même été modifié, aux mêmes fins, par le règlement n_ 1033/89.
71 Il convient, en premier lieu, de relever que le délai litigieux prévu par le règlement de la Commission n'apparaît pas contraire au règlement du Conseil. D'une part, la date limite du 29 mars 1991 au-delà de laquelle ne peut plus être rapportée la preuve de la reprise des ventes, prévue par l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de la Commission, est compatible avec le délai de deux ans, courant à compter du 29 mars 1989, dans lequel peut être prouvée cette reprise, fixé à l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement du Conseil. D'autre part, rien dans ce dernier règlement ne permet de conclure au caractère limitatif des conditions d'attribution définitive de la quantité de référence qu'il édicte, de sorte que la Commission n'est pas, a priori, privée du droit de les compléter.
72 En second lieu, il doit être établi que l'exigence supplémentaire d'une durée minimale de reprise des ventes, sans laquelle l'attribution définitive d'une quantité de référence spécifique ne peut avoir lieu, est nécessaire au bon fonctionnement du régime.
73 Selon le quatrième considérant du règlement litigieux, «... des règles de procédure, dont la fixation de délais, doivent être établies pour que la mise en oeuvre des dispositions de l'article 3 bis du règlement (CEE) n_ 857/84 se fasse dans des conditions qui assurent le respect des droits et obligations de l'ensemble des parties intéressées».
74 Il apparaît ainsi que le délai de douze mois fixé par l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, est justifié par le souci de concilier la légitime extension du régime du prélèvement supplémentaire aux producteurs Slom tout en ne compromettant pas «... la stabilité fragile acquise actuellement sur le marché des produits laitiers» (38).
75 Une telle condition restrictive du droit de bénéficier du régime en cause trouve son fondement dans l'objectif de lutte contre la spéculation déjà évoqué (39), lequel justifie que soit prise en considération la longueur de la période au cours de laquelle les ventes ont repris.
76 En effet, comme l'indique la Commission, l'exigence d'une date minimale de reprise des ventes est destinée à éviter les manoeuvres spéculatives consistant à reprendre la production pour obtenir une quantité de référence dans le seul but de réaliser une opération financière en la cédant à titre onéreux.
77 A défaut d'être explicable, une reprise des ventes trop récente et, par là même, éloignée du jour où un opérateur économique a formulé sa demande d'attribution provisoire d'une quantité de référence spécifique (40) rend vraisemblable l'existence d'une stratégie organisée par cet opérateur en vue d'obtenir le bénéfice d'une quantité de référence spécifique définitive sans que soient garanties son intention et ses possibilités réelles de reprendre la production.
78 En tout état de cause, la faible durée de la période de reprise témoigne du peu de diligence à reprendre la production laitière manifestée par le producteur en cause dont, pourtant, la volonté d'opérer cette reprise s'était exprimée très tôt.
79 Il en résulte que la compétence de la Commission pour fixer des délais concourt clairement au bon fonctionnement du régime.
80 Ajoutons qu'il n'apparaît pas que, en imposant aux opérateurs économiques concernés de rapporter la preuve, avant le 29 mars 1991, d'une reprise effective des ventes depuis au moins douze mois, ce texte, entré en vigueur le 21 avril 1989, ait laissé aux producteurs intéressés un délai manifestement insuffisant pour effectuer cette reprise.
81 L'adoption par la Commission d'un délai de reprise des ventes n'est donc pas de nature à porter atteinte aux intérêts des producteurs concernés en les privant sans raison valable du bénéfice de quantités de référence spécifiques.
82 Au vu de ces éléments, nous estimons que la Commission est compétente pour fixer le délai de reprise minimal des ventes prévu par l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n_ 1546/88.
Conclusion
83 Au regard de ces considérations, nous vous proposons de répondre de la façon suivante à la question préjudicielle posée par le Finanzgericht Düsseldorf:
«L'examen de la question préjudicielle n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CEE) n_ 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 1033/89 de la Commission, du 20 avril 1989».
(1) - Règlement du 3 juin 1988, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 139, p. 12), autrement dénommé le «règlement litigieux» ou le «règlement de la Commission».
(2) - Règlement du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13).
(3) - Règlement du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1).
(4) - Règlement du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement n_ 804/68 (JO L 90, p. 10).
(5) - Règlement du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), autrement dénommé le «règlement du Conseil».
(6) - L'expression «Slom» provient du néerlandais «slachtoffers omschakeling» qui signifie «victimes de reconversion». Le sigle SLOM existait préalablement dans la pratique néerlandaise: il provient de «Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie», signifiant «arrêt de livraison et reconversion de la production de lait».
(7) - Arrêt du 28 avril 1988 (120/86, Rec. p. 2321).
(8) - Arrêt du 28 avril 1988 (170/86, Rec. p. 2355).
(9) - Règlement du 20 mars 1989, modifiant le règlement n_ 857/84 (JO L 84, p. 2).
(10) - Arrêt du 11 décembre 1990 (C-189/89, Rec. p. I-4539).
(11) - Arrêt du 11 décembre 1990 (C-217/89, Rec. p. I-4585).
(12) - Règlement du Conseil, du 13 juin 1991, modifiant le règlement n_ 857/84 (JO L 150, p. 35).
(13) - Selon le premier considérant du règlement n_ 1639/91, ces dispositions nouvelles sont justifiées par la nécessité de modifier l'article 3 bis afin de tirer les conséquences des arrêts du 11 décembre 1990, précités, notamment quant à la date d'expiration de la période de non-commercialisation. Par ailleurs, comme l'indique le troisième considérant, ces changements sont destinés à permettre à la catégorie de producteurs en cause de bénéficier de la quantité de référence de l'article 3 bis alors même qu'ils se sont déjà vu attribuer une quantité de référence. Cependant, dans ce cas, les deux quantités ne se cumulent pas, la première attribuée étant déduite de celle prévue à l'article 3 bis. Le nouvel article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n_ 857/84, entré en vigueur le 28 mars 1991, modifie aussi le régime applicable à la quantité de référence provisoire lorsque les conditions prescrites ne sont pas remplies: alors que, dans cette hypothèse, la quantité de référence provisoire retournait en totalité à la réserve communautaire, une quantité de référence définitive égale à la quantité effectivement livrée ou vendue est désormais attribuée. Il convient de relever que les conditions préalables à l'attribution d'une quantité de référence définitive, caractérisées par la double preuve, à la charge du producteur, d'une reprise effective des ventes directes et/ou des livraisons et de la réalisation, au cours des douze derniers mois, d'un niveau égal ou supérieur à 80 % de la quantité de référence provisoire, n'ont pas été modifiées. En conséquence, les modifications apportées par le règlement n_ 1639/91 au règlement n_ 857/84 ne changent pas les données du problème dont votre Cour est saisie, lequel porte sur la validité, au regard de ce dernier règlement du Conseil, du règlement de la Commission subordonnant l'attribution définitive d'une quantité de référence spécifique à la condition que les ventes directes et/ou les livraisons de lait aient repris depuis au moins douze mois.
(14) - Article 29, paragraphe 1, du règlement n_ 804/68, modifié.
(15) - Règlement de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement n_ 804/68 (JO L 132, p. 11).
(16) - Règlement de la Commission, du 20 avril 1989, modifiant le règlement n_ 1546/88 (JO L 110, p. 27).
(17) - Souligné par nous.
(18) - Voir, sur le contenu de cette réforme, la note de bas de page 13 des présentes conclusions. Le point de départ du délai de deux ans ouvert aux producteurs concernés par la réforme de 1991 pour la production des preuves nécessaires à l'attribution d'une quantité de référence définitive ayant été fixé au 1er juillet 1991, l'article 3 bis du règlement n_ 1546/88 a été modifié en conséquence de manière à repousser au 1er juillet 1993 la date avant laquelle le producteur doit rapporter la preuve qu'il a effectivement repris des ventes directes et/ou des livraisons de lait depuis au moins douze mois. La thèse de M. Vorderbrüggen consiste apparemment à défendre l'idée que, en reprenant la production le 23 août 1990, il avait respecté la date limite du 1er juillet 1992, au-delà de laquelle il ne serait plus admis à bénéficier d'une quantité de référence définitive. Il appartiendra au juge de renvoi de se prononcer sur cette question, laquelle ne peut être résolue qu'après un examen des pièces du dossier destiné à établir si le demandeur au principal entre dans la catégorie des producteurs bénéficiant de la réforme en question. En tout état de cause, le moyen tiré de son application au litige au principal n'est pas de nature à modifier les termes de l'interrogation du juge national sur la validité d'un délai minimal de reprise des ventes et/ou des livraisons fixé par le règlement de la Commission puisque le délai litigieux demeure.
(19) - Dans la suite des présentes conclusions, nous recourrons à la notion de «ventes», dans un souci de simplification, étant entendu que ce terme désigne par convention les «ventes directes et/ou les livraisons».
(20) - Point 27 des observations écrites.
(21) - Ibidem, points 31 et 32.
(22) - Le Finanzgericht Düsseldorf indique que: «Il ne suffit pas en effet de reprendre la production dans les deux ans qui suivent le 29 mars 1989 et d'atteindre une certaine quantité de production de lait pendant les douze derniers mois. Bien plus, l'article 3 bis, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n_ 1546/88 ... exige que la production de lait ait effectivement repris depuis douze mois au moment où la preuve est apportée...» (cinquième paragraphe, sous II, de la décision de renvoi). La formulation de la décision de renvoi reflète l'opinion du juge allemand selon laquelle l'exigence d'un délai minimal de reprise des ventes ne tire pas son origine du règlement du Conseil, mais résulte exclusivement du règlement litigieux.
(23) - Deuxième considérant du règlement n_ 857/84.
(24) - Arrêt du 22 octobre 1991, Von Deetzen (C-44/89, Rec. p. I-5119, point 24). L'article 3 bis, paragraphe 4, deuxième alinéa, restreint la possibilité de transmission de la quantité de référence spécifique en prévoyant que, en cas de vente ou de location de l'exploitation avant un certain délai, la quantité de référence spécifique retourne à la réserve communautaire. Vous avez dit pour droit que ce texte était «... justifié par la nécessité d'empêcher les [producteurs] ... de demander l'attribution d'une quantité de référence spécifique dans le but non pas de reprendre la commercialisation de lait de façon durable mais de retirer de cette attribution un avantage purement financier, en se prévalant de la valeur marchande que les quantités de référence ont entre-temps acquise».
(25) - Sixième considérant.
(26) - Arrêt du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission (C-240/90, Rec. p. I-5383, point 35).
(27) - Ibidem, point 36.
(28) - Ibidem, point 37.
(29) - Ibidem, points 3 à 5.
(30) - Ibidem, point 39.
(31) - Ibidem, point 37.
(32) - Ibidem, points 41 et 42. Il est important de relever que, dans cette affaire, le gouvernement allemand invoquait l'article 1er, premier alinéa, deuxième phrase, de la décision 87/373/CEE du Conseil, du 13 juillet 1987, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 197, p. 33), selon lequel le Conseil précise les éléments essentiels des compétences d'exécution conférées à la Commission. Au point 42 de l'arrêt, vous avez clairement affirmé que: «... Constituant un acte de droit dérivé ... [cette décision] ne peut ... ajouter aux règles du traité, lesquelles n'obligent pas le Conseil à préciser les éléments essentiels des compétences d'exécution déléguées à la Commission».
(33) - Arrêt du 2 mai 1990 (C-358/88, Rec. p. I-1687).
(34) - Ibidem, point 8, souligné par nous.
(35) - Ibidem.
(36) - Ibidem, point 11.
(37) - Voir point 10 des présentes conclusions.
(38) - Cinquième considérant du règlement n_ 764/89.
(39) - Point 40 des présentes conclusions.
(40) - Selon l'article 3 bis, paragraphe 1, du règlement du Conseil, cette demande devait être formulée dans un délai de trois mois à compter du 29 mars 1989.
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