Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 En el presente asunto, el Amtsgericht Aachen, mediante dos cuestiones prejudiciales que remite al Tribunal de Justicia, solicita la interpretación del artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (1) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2 Las cuestiones se plantearon en el marco de un recurso interpuesto por un comerciante en productos alimenticios contra una multa administrativa que le fue impuesta por haber comercializado, vulnerando la legislación alemana, productos alimenticios que no llevaban indicaciones en lengua alemana, sino sólo en francés, inglés e italiano.
II. Marco jurídico nacional
3 El artículo 3 del Reglamento relativo al etiquetado de productos alimenticios (Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln; en lo sucesivo, «LMKV»), que se refiere a los datos de las etiquetas, dispone lo siguiente:
«1. Los productos alimenticios envasados no pueden comercializarse si el embalaje no contiene las siguientes indicaciones:
1) la denominación comercial [...];
2) el nombre o denominación y la dirección del fabricante [...];
3) la lista de ingredientes [...];
4) la fecha de caducidad [...];
5) [...] 2. [...]
3. Las indicaciones contempladas en el apartado 1 deberán figurar en el envase final o en una etiqueta unida a éste, en lugar visible, en lengua alemana, de modo que sean fácilmente inteligibles, claramente legibles e indelebles. Las indicaciones previstas en el apartado 1 podrán figurar asimismo en otra lengua fácilmente inteligible, siempre y cuando dicha circunstancia no menoscabe la información del consumidor.»
III. Hechos
4 El Sr. Goerres, demandando en el procedimiento principal, gestiona un establecimiento de productos alimenticios en Eschweiler. El 13 de enero de 1995 ofrecía en su establecimiento, entre otros, los siguientes productos:
i) Fanta orange, soda au jus d'orange;
ii) Corn flakes;
iii) I Pelati Di San Marzano - il Vero Gusto del Pomodoro, y
iv) Pasta sauce with olives and capers.
Dichas mercancías carecían de etiqueta en lengua alemana, si bien las llevaban, respectivamente, en francés, en italiano y francés, en italiano y, por último, en inglés.
5 Mediante resolución de 6 de julio de 1995, el Oberkreisdirektor des Kreises Aachen impuso al demandado una multa de 2.000 DM por infracción del apartado 3 del artículo 3 del LMKV, antes citado.
6 El demandado interpuso un recurso contra la resolución de imposición de la multa, en el que sostenía que, con arreglo al artículo 14 de la Directiva, no puede obligarse al uso de una determinada lengua y que lo importante es si el etiquetado es inteligible. Más concretamente, afirmó que en el caso de los productos muy conocidos, el interés del consumidor en obtener información no resulta menoscabado por el uso de etiquetas en lenguas extranjeras. Por otro lado, el demandado sostuvo que había colgado en su comercio rótulos complementarios, en los que se indicaban en lengua alemana los ingredientes de los productos de que se trataba en cada caso.
7 El órgano jurisdiccional remitente es del parecer de que el etiquetado de los productos alimenticios debe efectuarse, en principio, en la lengua habitualmente hablada en el espacio lingüístico de que se trata. Para el consumidor alemán medio, dicha lengua es la alemana. Por otro lado, el requisito de colocación de las indicaciones sobre el producto no se satisface colgando un rótulo dentro del establecimiento. No obstante, dado que, en su opinión, el primero de estos puntos de vista contradice la interpretación que dio el Tribunal de Justicia al artículo 14 de la Directiva mediante su sentencia de 12 de octubre de 1995, Piageme y otros (en lo sucesivo, «Piageme II»), (2) el órgano jurisdiccional nacional remite al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:
IV. Cuestiones prejudiciales
«1) ¿Actúa de conformidad con el artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, un comerciante que vende en la República Federal de Alemania productos alimenticios etiquetados en italiano, francés o inglés?
2) En caso de respuesta negativa: ¿Cumple, no obstante, dicho comerciante los requisitos del artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE si pone en su establecimiento, en el lugar en que se encuentre el producto de que se trate, una etiqueta complementaria ("Zusatzschild") que contenga en alemán las indicaciones exigidas?»
V. La Directiva 79/112
8 De conformidad con sus considerandos primero y segundo, el objeto de la Directiva es aproximar las legislaciones de los Estados miembros relativas al etiquetado de los productos alimenticios, con el fin de contribuir al funcionamiento del mercado común, dado que las diferencias entonces existentes dificultaban la libre circulación de los productos y podían crear condiciones de competencia desiguales.
9 No obstante, en el sexto considerando se indica que «cualquier regulación relativa al etiquetado de los productos alimenticios debe fundarse, ante todo, en el imperativo de la información y la protección de los consumidores».
10 En el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva se establece lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, se entiende por:
a) etiquetado: las menciones, indicaciones, marcas de fábrica o comerciales, dibujos o signos relacionados con un producto alimenticio y que figuren en cualquier envase, documento, rótulo, etiqueta, faja o collarín, que acompañen o se refieran a dicho producto alimenticio».
11 En el artículo 3 se establecen las indicaciones obligatorias del etiquetado, que son básicamente las siguientes: 1) la denominación de venta del producto; 2) la lista de ingredientes; 3) la cantidad neta (para los productos alimenticios preembalados); 4) la fecha de caducidad mínima; 5) las condiciones especiales de conservación y de utilización; 6) el nombre o la razón social y la dirección del fabricante o del embalador, o de un vendedor establecido dentro de la Comunidad; 7) el lugar de origen o de procedencia en los casos en que su omisión pudiera inducir a error al consumidor sobre el origen o la procedencia real del producto alimenticio, y 8) instrucciones de uso en caso de que, de no haberlas, no se pueda hacer un uso adecuado del producto alimenticio.
12 En el artículo 14 de la Directiva se establece lo siguiente:
«Los Estados miembros se abstendrán, aparte de lo previsto en los artículos 3 a 11, [de precisar] el modo en que deberán proporcionarse las indicaciones prescritas en el artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4.
No obstante, los Estados miembros prohibirán en su territorio el comercio de los productos alimenticios si las indicaciones previstas en el artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4 no figuran en una lengua fácilmente inteligible para los compradores a no ser que la información del comprador quede asegurada por otros medios. Esta disposición no impedirá que dichas indicaciones figuren en varias lenguas.»
13 Tal como señalé anteriormente, (3) la Directiva fue modificada de forma sustancial mediante la Directiva 97/4. Si bien esta última es posterior a los hechos del litigio principal, debe recordarse la modificación relativa al artículo 14.
14 Así, el apartado 9 del artículo 1 de la Directiva 97/4 suprimió el párrafo segundo del artículo 14, mientras que el apartado 8 del mismo artículo 1 añadió a la Directiva un nuevo artículo 13 bis, con el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros procurarán prohibir en su territorio el comercio de productos alimenticios para los cuales no figuren las menciones previstas en el artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4 en una lengua que el consumidor comprenda fácilmente, salvo si la información al consumidor estuviera efectivamente garantizada por medio de otras medidas, que se establecerán de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 17, para una o varias menciones de etiquetado.
2. El Estado miembro de comercialización del producto podrá, respetando siempre las normas del Tratado, disponer en su territorio que estas menciones de etiquetado figuren al menos en una o varias lenguas que el Estado determinará entre las lenguas oficiales de la Comunidad».
15 Por último, en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 97/4 se insertó, después del sexto considerando de la Directiva, reproducido en el punto 9 supra, el considerando siguiente:
«Considerando que este imperativo supone que los Estados miembros, dentro del respeto de las normas del Tratado, podrán imponer exigencias lingüísticas».
VI. Sobre el fondo
16 Tal como se desprende del contenido de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente, con objeto de pronunciarse sobre la legalidad de la multa administrativa, desea en primer lugar apreciar la compatibilidad del apartado 3 del artículo 3 del LMKV con el artículo 14 de la Directiva. Por consiguiente, en la primera cuestión prejudicial se pregunta, fundamentalmente, si es compatible con el artículo 14 de la Directiva una medida nacional según la cual las indicaciones obligatorias en los productos alimenticios envasados deben figurar, al menos, en la lengua del Estado de que se trate, en especial si se trata de un Estado monolingüe, como es Alemania. Por otro lado, en la segunda cuestión prejudicial se pregunta si puede conseguirse la información del consumidor mediante la colocación de un rótulo complementario en el establecimiento de venta.
17 Para responder a las cuestiones prejudiciales deberán dilucidarse el marco y la finalidad de la Directiva, así como determinados conceptos empleados en ella, tales como los de consumidor o comprador y el de lengua fácilmente inteligible.
La finalidad de la Directiva
18 En lo que respecta a la finalidad de la Directiva, se observa una cierta fluctuación en la jurisprudencia de este Tribunal, dado que mientras que unas sentencias mencionan el objetivo de la libre circulación de mercancías, otras otorgan preferencia a la protección de los consumidores. La determinación exacta del objetivo perseguido por la Directiva, sin embargo, reviste una particular importancia, puesto que proporciona el principio rector para la interpretación de sus disposiciones, especialmente en los casos dudosos, que son también los más frecuentes.
19 Recordaré que, en la sentencia de este Tribunal de 12 de diciembre de 1990, SARPP, (4) se declaró que «como se desprende de su exposición de motivos, [la] Directiva pretende favorecer la libre circulación de los productos alimenticios mediante la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado» (apartado 11). Igualmente, de conformidad con la sentencia de 18 de junio de 1991, Piageme (en lo sucesivo, «Piageme I»), (5) «de sus tres primeros considerandos resulta que la Directiva 79/112 pretende, especialmente, suprimir las diferencias que existen entre las disposiciones nacionales y que obstaculizan la libre circulación de productos» (apartado 15). (6)
20 No obstante, y con anterioridad a dichas sentencias, (7) aunque también con posterioridad, el Tribunal de Justicia, atribuyendo importancia en especial al sexto considerando y al artículo 2 de la Directiva, ha declarado que: «la [Directiva] se adoptó en aras de la información y la protección del consumidor final de productos alimenticios, en particular por lo que respecta a la naturaleza, la identidad, las cualidades, la composición, la cantidad, la duración, el origen o la procedencia y el modo de fabricación o de obtención de tales productos». (8)
21 En mi opinión, la protección de los consumidores es el objetivo directo y principal de la Directiva. Dicho objetivo se alcanza mediante las diversas medidas que exige o prohíbe la Directiva, es decir, por medio del contenido concreto de las normas que establece. Por el contrario, la libre circulación de mercancías es la finalidad indirecta y se consigue mediante la adopción de normas comunes relativas al etiquetado de productos alimenticios.
22 En todo caso, no puede concebirse que la Directiva persiga fortalecer la libre circulación, entendida como simple «aumento del volumen de las importaciones», (9) es decir, considerando exclusivamente criterios cuantitativos.
En efecto, la regulación detallada del régimen de etiquetado y las diversas limitaciones que establece la Directiva (limitaciones que son cada vez más estrictas con el paso del tiempo, con las sucesivas modificaciones de la Directiva) no entrañan necesariamente un aumento de los flujos de mercancías, o al menos no en un primer estadio, es decir, hasta que los Estados miembros y el comercio se hayan adaptado a las normas comunes.
La libre circulación resulta favorecida, en el sentido de que los Estados miembros no pueden ya imponer requisitos adicionales a los que se consideran necesarios en la Directiva, salvo que se prevea expresamente lo contrario. En otras palabras, se suprimen los obstáculos superfluos a la circulación de los productos alimenticios creados por los Estados miembros. Sin embargo, debido a que estos últimos tampoco pueden establecer requisitos menores de los exigidos, cabe inferir que se favorece la libre circulación de los productos alimenticios bien entendida, es decir, sana y de calidad, y no el simple aumento de las cantidades en circulación. Por otra parte, esta circunstancia, unida a la presentación uniforme de los productos alimenticios que facilita su elección por los consumidores, favorece la sana competencia entre los productos y el éxito comercial de aquellos que son comparativamente mejores.
El marco de la Directiva
23 Así pues, la Directiva persigue, paralelamente, los dos objetivos señalados, que constituyen también, al mismo tiempo, objetivos del Derecho comunitario.
En efecto, la libre circulación de mercancías está consagrada en los artículos 30 y siguientes del Tratado.
Por otro lado, la protección de los consumidores, según reiterada jurisprudencia, constituye un motivo de interés general que ha justificado la imposición de restricciones a dicha libertad, (10) y constituye ya uno de los ámbitos de la acción de la Comunidad [letra s) del artículo 3 del Tratado CE, modificado por el Tratado de la Unión Europea]. Además, el artículo 129 A, introducido por el Tratado de Maastricht en la tercera parte del Tratado, relativa a las políticas de la Comunidad, prevé que esta última «contribuirá a que se alcance un alto nivel de protección de los consumidores», mediante medidas adoptadas en virtud del artículo 100 A [letra a)] y acciones concretas que apoyen y complementen la política llevada a cabo por los Estados miembros a fin de proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, y de garantizarles una información adecuada [letra b)].
Si bien la Directiva es anterior a este último artículo, debe no obstante admitirse que, en lo que respecta a situaciones nacidas con posterioridad a la introducción del artículo 129 A, la Directiva deberá interpretarse teniendo en cuenta, en especial, los imperativos que se derivan de dicha disposición.
24 No obstante, es patente que los objetivos que persigue la Directiva no siempre son compatibles entre sí. Desde esta perspectiva, la Directiva trata de compatibilizar cosas que a menudo son incompatibles.
25 Indudablemente, a la hora de interpretar y aplicar el Derecho comunitario, las Instituciones comunitarias y los Estados miembros, en particular los Jueces, deben tener en cuenta y conciliar los objetivos perseguidos por dicho Derecho, entre ellos también los antes referidos, de tal manera que se consiga su armonización práctica. Sin embargo, cuando no resulta posible conciliar dichos objetivos, inevitablemente, después de apreciar la intensidad de la lesión y el peligro que sufre cada uno de los bienes protegidos y de sopesar los beneficios que se derivarán de la protección de uno de dichos bienes y el perjuicio que entraña la lesión del otro, deberá darse preferencia a un objetivo con exclusión del otro.
26 Este juicio, ciertamente, deberá efectuarse habida cuenta de los hechos concretos de cada caso. Sin embargo, debe también tomarse en consideración la valoración objetiva y la jerarquía de los bienes protegidos que eventualmente se desprenda del Derecho comunitario.
De efectuarse dicha comparación entre los principios de libre circulación de mercancías y de protección de los consumidores, la preferencia corresponde en principio a este último, por tener un valor superior o preponderante. Así se desprende del hecho de que, en el sistema del Tratado, la protección de los consumidores (al igual que las restantes razones de interés general mencionadas en el artículo 36) justifica restricciones de la libre circulación, lo que sin embargo no sucede a la inversa. En otras palabras, una medida que lesiona la libre circulación puede considerarse lícita siempre que fomente de manera sustancial la salud de las personas o la protección de los consumidores, mientras que una medida que perjudique la salud de las personas o la protección de los consumidores no puede tolerarse por el mero hecho de que refuerce, aun cuando sea de forma significativa, la libre circulación de mercancías.
Ejemplo característico lo constituye la sentencia Van der Veldt. (11) En dicha sentencia se declaró que un Estado miembro estaba facultado, cuando invocare la exigencia imperativa de la protección de los consumidores, para exigir la mención de los conservantes de un producto alimenticio procedente de otro Estado miembro en el que, en virtud de la facultad prevista en la letra a) del apartado 1 del artículo 23 de la Directiva, dicho producto se comercializase legalmente exigiéndose sólo la inscripción de la mención del nombre genérico «conservante», aun cuando ello constituyese una restricción de la libre circulación de mercancías. (12)
27 Desde esa perspectiva, el artículo 14 sirve, fundamentalmente, a la misma finalidad que el artículo 36 del Tratado. Especifica el principio de la protección de los consumidores en cuanto razón de interés general que justifica la imposición de restricciones a la libre circulación de mercancías y, por ello, debe ser interpretado del mismo modo. (13)
28 Esta conclusión reviste importancia, en especial, para el control de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas nacionales de aplicación de la Directiva y, singularmente, para dilucidar si dicha compatibilidad ha de ser apreciada basándose exclusivamente en las disposiciones de la Directiva, a la luz de los artículos 30 a 36 del Tratado, o sobre la base de unas y otros. Si bien volveré sobre esta cuestión en el lugar oportuno, cabe ya recordar determinadas normas que se deducen de la jurisprudencia.
En primer lugar, las disposiciones nacionales adoptadas en sectores no comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva deben examinarse a la luz de los artículos 30 a 36 del Tratado. (14)
En segundo lugar, las disposiciones nacionales que adaptan el Derecho interno a disposiciones de la Directiva con un contenido concreto y completo, es decir, a disposiciones que realizan una «armonización completa» (por ejemplo, las disposiciones que imponen obligaciones concretas de carácter restrictivo), deben examinarse a la luz de la Directiva. Siempre que las medidas nacionales sean compatibles con la Directiva, se presume que lo son también con las disposiciones del Tratado (15) y, por tanto, huelga examinarlas a la luz del Tratado. (16)
Por último, medidas nacionales adoptadas en el marco de disposiciones de la Directiva que contienen una armonización incompleta (tales como las disposiciones que autorizan excepciones, que dejan un margen de apreciación a los Estados miembros o contienen conceptos jurídicos indeterminados) deben examinarse a la luz de los objetivos y del sistema de la Directiva, aunque también basándose en los artículos 30 y 36 del Tratado. (17)
Sobre el artículo 14 de la Directiva
29 Como es sabido, el artículo 14 de la Directiva fue interpretado en las sentencias de este Tribunal Piageme I (citada en la nota 5 supra) y Piageme II. (18)
30 En dichos asuntos se planteó la cuestión de la compatibilidad con el Derecho comunitario de una disposición belga que exigía que las indicaciones figurasen en la lengua de la región lingüística en la que se venden los productos alimenticios. En la primera de las sentencias, Piageme I, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 14 no prescribía el empleo de una lengua concreta (apartado 13). A juicio del Tribunal, es cierto que, según una interpretación literal del artículo 14, la lengua de la región es la que, en efecto, parece ser la más «fácilmente inteligible» para los compradores (apartado 14). No obstante, dado que la Directiva pretende, «especialmente, suprimir las diferencias que existen entre las disposiciones nacionales y que obstaculizan la libre circulación de los productos», el artículo 14 «se [limita] a exigir una lengua fácilmente inteligible para el comprador, previendo, además, que la entrada de los productos alimenticios en el territorio de un Estado miembro puede ser autorizada cuando las indicaciones pertinentes no figuran en una lengua fácilmente inteligible siempre que "la información del comprador quede asegurada por otros medios"» (apartado 15).
De lo expuesto, el Tribunal de Justicia dedujo que el hecho de imponer una obligación más estricta que la de emplear una lengua fácilmente inteligible, como, por ejemplo, utilizar exclusivamente la lengua de la región lingüística y, por otro lado, el hecho de no tener en cuenta la posibilidad de asegurar la información del consumidor por otros medios, iban más allá de las exigencias de la Directiva, y declaró que «la obligación de utilizar exclusivamente la lengua de la región lingüística constituiría una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa de las importaciones, prohibida por el artículo 30 del Tratado» (apartado 16).
Por las referidas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluyó que «el artículo 30 del Tratado CEE y el artículo 14 de la Directiva 79/112 se oponen a que una normativa nacional imponga exclusivamente la utilización de una lengua determinada para el etiquetado de los productos alimenticios, sin tener en cuenta la posibilidad de que se utilice otra lengua fácilmente inteligible para los compradores o de que la información del comprador quede asegurada por otros medios».
31 Dicha sentencia proporcionó determinadas indicaciones acerca del significado de la expresión «lengua fácilmente inteligible». No obstante, dichas indicaciones, como se puso de manifiesto más tarde, no eran suficientes, puesto que los órganos jurisdiccionales belgas plantearon de nuevo la cuestión, solicitando aclaraciones adicionales. Era de esperar que así sucediera. En efecto, la cuestión que suscita la sibilina disposición de la segunda frase del artículo 14 no es la de qué prohíbe la Directiva, sino la de qué autoriza o admite. Y, lo más importante, si el concepto de «lengua fácilmente inteligible» debe ser especificado por el Estado miembro mediante normas de aplicación general o por el Juez en cada caso concreto, y con qué criterios.
32 En el asunto Piageme II, otro órgano jurisdiccional belga volvió sobre esta cuestión preguntando si la medida nacional estaba justificada, también a la luz de los artículos 128 y 129 A del Tratado, cuando no excluye la utilización simultánea de otras lenguas.
33 En su sentencia en aquel asunto, el Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que «la expresión "lengua fácilmente inteligible", utilizada en el artículo 14 de la Directiva, no equivale a la expresión "lengua oficial del Estado miembro", ni a la expresión "lengua de la región". En efecto, está destinada a asegurar la información del consumidor y no a imponer el empleo de una lengua específica» (apartado 15).
En consecuencia, el Tribunal, tras destacar que otras Directivas relativas al etiquetado, como la Directiva 92/27/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa al etiquetado y al prospecto de los medicamentos de uso humano, (19) prevén expresamente la obligación de utilizar la lengua o las lenguas oficiales del Estado miembro en cuyo territorio se comercialicen los productos (apartado 16), señaló lo siguiente, remitiéndose a la sentencia Piageme I:
«La obligación de emplear una lengua determinada para el etiquetado de los productos alimenticios, aun cuando no se excluya la utilización simultánea de otras lenguas, es igualmente más estricta que la de emplear una lengua fácilmente inteligible.
Ahora bien, ni el artículo 128 ni el artículo 129 A del Tratado autorizan a un Estado miembro a sustituir la norma establecida en la Directiva por una norma más severa.
De lo que antecede se sigue que no es necesario examinar el problema desde el ángulo del artículo 30.» (20)
Asimismo, el Tribunal juzgó que incumbe al Juez nacional apreciar, en cada caso concreto, por un lado, si los elementos que figuran en el etiquetado pueden informar a los consumidores sobre las indicaciones obligatorias establecidas en la Directiva, (apartado 28) y, por otro, si las indicaciones proporcionadas «en una lengua que no sea la lengua utilizada principalmente en el Estado miembro o región de que se trate pueden ser fácilmente comprendidas por los consumidores de dicho Estado o de dicha región» (apartado 29).
A este respecto, el Tribunal de Justicia estimó que podían constituir «indicios pertinentes, sin por ello ser determinantes en sí mismos, diversos factores, tales como la posible similitud de las palabras en las diferentes lenguas, el conocimiento general de más de una lengua por parte de la población de que se trate, o la existencia de circunstancias particulares, tales como una amplia campaña de información o una gran difusión del producto, siempre que pueda comprobarse que el consumidor está suficientemente informado» (apartado 30).
Tras estas consideraciones, el Tribunal declaró que «el artículo 14 de la Directiva [...] se opone a que, en relación con la exigencia de uso de una lengua fácilmente inteligible para los compradores, un Estado miembro imponga la utilización de la lengua dominante de la región en la que se vende el producto, aun cuando no excluya la utilización simultánea de otra lengua» (parte dispositiva).
34 He expuesto largos extractos de ambas sentencias porque, si bien estimo que sus fallos son acertados, soy del parecer de que algunos de sus fundamentos de Derecho deben ser discutidos. En todo caso, estoy de acuerdo con la tesis del Gobierno francés, expresada en sus observaciones escritas, según la cual la solución dada, aunque efectivamente se adapta al caso de un Estado miembro con un régimen lingüístico especial, como es Bélgica, no puede sin embargo extenderse a los casos de los Estados monolingües, como son, por ejemplo, Alemania, Portugal o Grecia.
35 Comenzaré formulando determinadas observaciones relativas a las dos últimas sentencias destinadas a facilitar una respuesta correcta, según mi parecer, a la cuestión prejudicial.
36 Para empezar, debe reconocerse que la vinculación entre la Directiva y el artículo 30 del Tratado que se efectuó en la sentencia Piageme I no fue muy afortunada. Y ello, principalmente, desde dos puntos de vista.
37 Ante todo, no fue acertada, como ya he señalado, la elección de la libre circulación de mercancías como objetivo principal de la Directiva. Sin lugar a dudas, dicha tesis influyó en el razonamiento tanto de la primera sentencia como de la segunda, que se basó en la primera. Desde esta perspectiva, el hecho de que en la sentencia Piageme II se considerase que no era necesario examinar la cuestión a la luz del artículo 30 no cambia las cosas, dado que el Tribunal, por un lado, se remitió a la primera sentencia y, por otro, no se apartó de forma expresa de la interpretación previamente dada.
38 En segundo lugar, el ámbito de aplicación de la Directiva no coincide enteramente con el del artículo 30 del Tratado, puesto que es más amplio. En efecto, como ya se ha declarado, el artículo 30 del Tratado tiene por objeto eliminar los obstáculos a la importación de mercancías en un Estado miembro, mientras que la Directiva se aplica a los productos alimenticios comercializados en toda la Comunidad, sin distinción en función de su origen, es decir, tanto a los nacionales como a los importados. Así pues, una normativa contraria a la Directiva se aplica tanto a las mercancías nacionales como a las importadas, mientras que una normativa contraria a los artículos 30 y 36 se aplica exclusivamente a los productos importados. (21)
Por consiguiente, tampoco se plantea la cuestión relativa a los requisitos conforme a los cuales el artículo 14 permite «la entrada de los productos alimenticios en el territorio de un Estado miembro», (22) por ejemplo si la efectúa un comerciante al por mayor, ya que el objeto de la Directiva lo constituye el etiquetado de los productos alimenticios envasados destinados al consumidor final (véase el quinto considerando de la Directiva). (23)
Habida cuenta de lo que antecede, la aplicación generalizada de las citadas sentencias significaría que un Estado miembro no puede exigir que las indicaciones figuren en la lengua nacional ni siquiera con respecto a los productos alimenticios producidos y comercializados en el interior de su territorio, cosa que no puede aceptarse y que, en todo caso, no se desprende de la Directiva.
39 Por otro lado, las cuestiones que quedaron sin respuesta en la sentencia Piageme I (24) continúan pendientes aún después de la sentencia Piageme II, aunque inevitablemente se plantean otras, tales como: si la lengua fácilmente inteligible no es ni la oficial ni la de la región lingüística, ¿cuál es? ¿Acaso la nacional? ¿Pueden o no pueden ya los Estados miembros legislar en el ámbito de la lengua? Si la apreciación la realiza caso por caso el Juez nacional, ¿qué «comprador» debe tomarse en consideración para juzgar sobre hasta qué punto la lengua es fácilmente inteligible? ¿El comprador concreto de la región o el comprador medio del Estado miembro? ¿Forma parte, en última instancia, del margen de apreciación discrecional de los comerciantes la decisión de informar al comprador en esta o aquella lengua o «por otros medios»?
40 En mi opinión, el artículo 14 de la Directiva contiene una norma y una excepción. La norma consiste en que el etiquetado de los productos alimenticios debe figurar en una lengua fácilmente inteligible para «los compradores» (en plural), es decir, para la clientela en general. De lo contrario, los Estados miembros deben velar porque se prohíba la circulación del producto.
Con carácter excepcional, no puede prohibirse la circulación del producto cuando la información «del comprador» (en singular), es decir, en el caso concreto, se consigue de otro modo.
La norma referida se complementa con la norma, más especial, según la cual los Estados miembros no pueden prohibir que las indicaciones figuren en varias lenguas.
41 Del tenor de dichas disposiciones, así como de otras disposiciones de la Directiva que exigen, por ejemplo, que las indicaciones sean «claramente legibles», (25) o establecen el contenido y la formulación lingüística precisa de la indicación, (26) se desprende que, con arreglo a la Directiva, las indicaciones pueden hacerse exclusivamente, en principio, en lengua escrita sobre la etiqueta. En efecto, sólo la lengua puede proporcionar una información completa y fiable sobre todos los ingredientes y las restantes indicaciones obligatorias según la Directiva. En consecuencia, sólo con carácter excepcional cabe considerar la información del consumidor por otros medios, es decir, únicamente cuando la lengua en que se encuentra redactada la etiqueta no es fácilmente inteligible.
42 De ello se sigue que la información por medio de la expresión escrita y la información por otros medios distintos no son equivalentes e intercambiables ni dependen de la apreciación discrecional de los Estados miembros, de las autoridades competentes o, menos aún, de los propios comerciantes.
43 Indudablemente, la lengua no es el único sistema semiológico a través del cual pueden comunicarse las personas. Existen otros que, según parece, precedieron a la lengua, tales como las señas, los gestos, las imágenes, etc. Estas últimas, por ejemplo, están aún presentes en la actualidad, tras haberse empleado en las representaciones de las cuevas de Lascaux, pasando por la pintura mural antigua y las miniaturas de los manuscritos medievales, en las pintadas (graffiti), los comics y las diversas representaciones y símbolos que transmiten un mensaje.
44 Así, no puede excluirse, por ejemplo, que un diseñador de talento reproduzca, mediante diseños, muchas de las características de la carne contenida en un paquete. (27) No obstante, nunca podría reproducir todas las características que la Directiva exige dar a conocer a los consumidores. Por otro lado, el tiempo, la destreza y la familiaridad necesarias para descifrar dichos diseños convertirían esa tarea en problemática.
Sea como fuere, no es éste el modo de comunicación que se ha consolidado en las sociedades contemporáneas y, en todo caso, no es el sistema que contempla la Directiva. La Directiva contemplaba el lenguaje humano, y no cualquier lengua posible, sino una lengua «fácilmente inteligible» por el consumidor.
45 Por consiguiente, tiene importancia determinar a qué consumidor se refiere la Directiva. A este respecto, debe aceptarse que ésta tiene en cuenta un consumidor con una conducta típica y previsible, desprovisto de conocimientos o exigencias muy especiales. Es decir, el consumidor medio típico, representativo de la clientela en general. Además, dado que el consumidor debe estar en condiciones de leer la etiqueta escrita con las indicaciones relativas al producto alimenticio, la Directiva se refiere al consumidor medio, capaz de leer y escribir suficientemente su lengua. Por tanto, se excluyen los consumidores con características personales o especiales, como el políglota o el analfabeto, así como los consumidores pertenecientes a categorías, comunidades o regiones concretas.
46 El hecho de que se tenga en cuenta el consumidor medio no significa que se trate de un consumidor desinformado o sin exigencias. A mi entender, es un lugar común que en nuestra época los hábitos de consumo se han desarrollado, acrecentándose las exigencias. El consumidor no compra (y no debe ser alentado para comprar) un producto al margen de sus características específicas o por el hecho de disfrutar de mayor publicidad, sino que elige el producto que responde a sus necesidades reales y exige ser informado acerca del mismo de la forma más plena posible. La información correcta, dirigida a posibilitar una selección cualitativa, constituye no sólo una aspiración del Derecho comunitario sino también una legítima aspiración de los Estados miembros. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha subrayado de forma reiterada que «un Estado miembro puede legítimamente procurar que los consumidores sean correctamente informados sobre los productos que les son ofrecidos, y hacer posible de ese modo que aquéllos elijan en función de esa información», y que dicha información se consigue mediante un etiquetado adecuado. (28) Por tanto, la Directiva se refiere al consumidor medio, informado.
47 Por último, no se trata de un consumidor fuera del espacio y del tiempo. Dado que la Directiva se dirige a los Estados miembros y les exige adoptar medidas para su aplicación en interés de los consumidores, se deduce de ello que los consumidores que debe proteger cada Estado son, en primer lugar, sus propios nacionales.
48 En consecuencia, por lengua «fácilmente inteligible» a efectos del artículo 14 debe entenderse la lengua fácilmente inteligible para el consumidor informado del Estado de que se trate en cada caso.
49 Procede, pues, preguntarse cuál es dicha lengua y quién la determina: ¿el Estado interesado mediante normas de aplicación general o el Juez en cada caso concreto?
50 En mi opinión, debe presumirse que dicha lengua es la nacional o, si se ha sancionado legalmente, la lengua oficial del Estado o, en caso de que exista más de una lengua oficial, al menos una de las existentes, a elección del interesado. Por tanto, un Estado que exige que las indicaciones relativas a los productos alimenticios figuren, al menos, en su lengua oficial (o en una de las lenguas oficiales, a elección del interesado) no vulnera el artículo 14 de la Directiva.
51 No carece de importancia la observación análoga formulada por el Parlamento Europeo tanto en la fase de los trabajos preparatorios de la Directiva, cuando «insiste en su petición, formulada en varias ocasiones, dirigida a que se obligue a los productores a redactar al menos en la lengua o lenguas del país destinatario las indicaciones que deben figurar en los embalajes y destinadas a la información del consumidor, para evitar errores o malentendidos de consecuencias graves», (29) como también posteriormente. (30)
52 Por otra parte, en respuestas a preguntas escritas de parlamentarios europeos formuladas con ocasión de la sentencia Piageme I, la Comisión, a través de su representante Sr. Bangemann, tras señalar que debe intentarse alcanzar un justo equilibrio entre la necesidad de luchar contra las restricciones comerciales camufladas y el derecho del consumidor a disponer de una información comprensible, y que «la lengua o lenguas oficiales del país en el que se comercializa el producto pueden considerarse el denominador común más objetivo por lo que se refiere al carácter comprensible de las informaciones que deben ponerse en conocimiento del consumidor», declaró que estaba estudiando la posibilidad de generalizar a todas las informaciones que deben comunicarse a los consumidores con carácter obligatorio la exigencia de redactar las indicaciones en la lengua nacional. (31)
53 La Comisión volvió a referirse de forma exhaustiva a esta cuestión en su «Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el empleo de lenguas para la comercialización de los productos alimenticios como consecuencia de la sentencia "Peeters"». (32) En dicha comunicación se señala, entre otras cosas, que «es evidente que la noción de "lengua fácilmente inteligible para el comprador" [en el artículo 14 de la Directiva] debe dejarse a la apreciación de los Estados miembros y que una lengua oficial del Estado miembro de comercialización es, en principio, una lengua que garantiza una comprensión adecuada del etiquetado por parte del consumidor» (punto 30).
54 Dichos puntos de vista se concretaron en la Directiva 97/4, que modificó la Directiva 79/112 y autorizó expresamente a los Estados miembros para exigir, básicamente, el uso de su lengua o una de las lenguas oficiales en el etiquetado de los productos alimenticios. (33) Si bien la Directiva 97/4 no tiene efecto retroactivo, no obstante, soy del parecer de que refleja la verdadera voluntad del legislador comunitario, que en todo caso, en mi opinión, se infiere ya de la letra y de la finalidad de la Directiva, en su forma inicial.
55 En primer lugar, aunque es cierto que la Directiva no impone el empleo de una lengua específica (sentencia Piageme II, apartado 15), ello no significa, sin embargo, como consecuencia lógica, que prohíba la imposición de cualquier lengua, puesto que puede sin lugar a dudas permitir o admitir la imposición de una lengua. (34) Desde mi punto de vista, en efecto, la regulación de esta cuestión por los Estados miembros no es sólo un derecho sino también una obligación, en aras de la aplicación uniforme de la Directiva y de la seguridad jurídica.
56 En primer lugar, debe señalarse que la política de las Instituciones comunitarias en dicho ámbito se caracteriza por la inexistencia de un enfoque sistemático y de coherencia. Así, en lo que respecta a la redacción de la totalidad o de parte de las indicaciones obligatorias:
a) unas Directivas dan preferencia a la lengua o lenguas nacionales del Estado de venta del producto [artículo 8 de la Directiva 71/307/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre las denominaciones textiles (DO L 185, p. 16; EE 13/02, p. 6); apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 73/404/CEE del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, referente a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de detergentes (DO L 347, p. 51; EE 13/03, p. 106); apartado 9 del artículo 11 de la Directiva 75/726/CEE del Consejo, de 17 de noviembre de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los zumos de frutas y otros productos similares (DO L 311, p. 40; EE 13/04, p. 174); artículo 11 de la Directiva 88/378/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la seguridad de los juguetes (DO L 187, p. 1), etc.];
b) otras optan por la lengua o lenguas oficiales del Estado de consumo [apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 88/379/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1988, sobre la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos (DO L 187, p. 14); artículo 1 de la Directiva 89/622/CEE del Consejo, de 13 de noviembre de 1989, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco (DO L 359, p. 1); artículo 8 de la Directiva 92/27, etc.];
c) otras, por la lengua o lenguas oficiales o nacionales del Estado de consumo [apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262, p. 169; EE 15/01, p. 206); apartado 4 del artículo 7 de la Directiva 78/631/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de clasificación, envasado y etiquetado de los preparados peligrosos (plaguicidas) (DO L 206, p. 13; EE 13/08, p. 212), mientras que la Directiva 89/117/CEE del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a las obligaciones en materia de publicidad de los documentos contables de las sucursales, establecidas en un Estado miembro, de entidades de crédito y de entidades financieras con sede social fuera de dicho Estado miembro (DO L 44, p. 40), adopta una solución original, al optar por la redacción de los documentos exigidos en la o las lenguas nacionales oficiales (artículo 4)];
d) otras Directivas eligen el empleo de una lengua fácilmente inteligible para los consumidores [véanse, además de la Directiva 79/112, el artículo 10 de la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO L 40, p. 27); el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 90/496/CEE del Consejo, de 24 de septiembre de 1990, relativa al etiquetado sobre propiedades nutritivas de los productos alimenticios (DO L 276, p. 40), etc.],
e) y en otras se prefiere por lo menos una o varias de las lenguas nacionales y oficiales de la Comunidad, que el país de destino decidirá [artículo 11 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos (DO L 86, p. 30; EE 03/16, p. 75), modificada por la Directiva 96/24/CE del Consejo, de 29 de abril de 1996 (DO L 125, p. 33), mientras que inicialmente se contemplaba el etiquetado en una de las lenguas nacionales u oficiales del país de destino de los piensos].
De dicho examen no cabe deducir ninguna conclusión, a mi entender, sobre las razones que condujeron a las Instituciones comunitarias a optar, en cada ocasión, por la utilización de una u otra convención lingüística. En particular, no cabe inferir una norma según la cual a los productos peligrosos para la salud se les aplican requisitos «estrictos» (por ejemplo, la exigencia de la lengua nacional u oficial), mientras que para los demás (por ejemplo, a los productos alimenticios) bastan requisitos «menos estrictos» (por ejemplo, una lengua fácilmente inteligible). Porque, de ser así, no veo por qué razón los zumos de frutas, por ejemplo, han de ser más peligrosos para la salud y etiquetarse en la lengua nacional del Estado de consumo [véase la letra a) supra], a diferencia de los productos alimenticios. Igualmente, ¿por qué los piensos deben etiquetarse en una de las lenguas nacionales u oficiales del país de destino [véase la letra e) supra], mientras que los productos alimenticios destinados al consumo humano han de responder a criterios aparentemente más flexibles?
En conclusión, no cabe deducir ningún argumento a contrario del hecho de que otras Directivas, distintas de la Directiva 79/112, establezcan el etiquetado en una lengua distinta, tal como parece inferirse en el apartado 16 de la sentencia Piageme II.
Por otro lado, debe señalarse que la mayoría de los Estados miembros exigen el empleo de su lengua nacional u oficial, o de una de ellas, en la redacción de las indicaciones obligatorias relativas a los productos alimenticios, bien en el marco de las medidas de aplicación de la Directiva o bien en el de las medidas de aplicación general referentes a la protección de los consumidores. (35)
57 Por lo demás, dichas medidas suelen estar relacionadas con la política más general de protección de las lenguas nacionales u oficiales consagrada, en la mayoría de los Estados miembros, mediante disposiciones legales e, incluso, constitucionales. (36)
58 Habida cuenta de lo que antecede, la adopción de medidas como las controvertidas debe contemplarse con un espíritu más amplio, en particular en el marco del interés legítimo de los Estados miembros en la protección de su lengua nacional. Esta inquietud dispone ya de una base en el nuevo artículo 128 del Tratado, introducido mediante el artículo G.37 del Tratado de la Unión Europea. Dicho artículo consagra la diversidad cultural en la Comunidad (apartado 1) y la competencia de los Estados miembros en el ámbito de la cultura (apartado 3), y obliga a las Instituciones comunitarias a tener en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del Tratado (apartado 4).
59 El referido artículo no puede pasarse por alto cuando se plantean cuestiones sensibles como las de la lengua nacional, que constituye elemento básico de la cultura. Como acertadamente señaló el Abogado General Sr. Darmon en sus conclusiones en el asunto Groener, (37) «a la defensa de la lengua le es perfectamente aplicable este posicionamiento de principio, que no puede ignorarse sin alcanzar el corazón mismo de la identidad cultural [...]». «[...] todo Estado miembro tiene derecho a garantizar la diversidad de su patrimonio culturar y, en consecuencia, a dotarse de los medios para desarrollar esta política». (38)
60 En su sentencia de 28 de noviembre de 1989 en dicho asunto, este Tribunal, tras señalar la «situación especial en que [...] se encuentra Irlanda desde un punto de vista lingüístico» (apartado 17), juzgó:
«El Tratado CEE no se opone a la adopción de una política enfocada hacia la defensa y promoción de la lengua de un Estado miembro que, al mismo tiempo, es la lengua nacional y la primera lengua oficial. Ahora bien, la puesta en práctica de semejante política no debe menoscabar una libertad fundamental, como es el caso de la libre circulación de trabajadores. Por consiguiente, las exigencias derivadas de las medidas de ejecución de una política de este tipo no deben ser desproporcionadas, en ningún caso, en relación con el fin perseguido; y sus modalidades de aplicación no deben suponer discriminación alguna en detrimento de nacionales de otros Estados miembros» (apartado 19).
61 El correcto y escrupuloso planteamiento de la cuestión por parte del Tribunal de Justicia en el citado asunto no se aleja, a mi entender, del modo en que debe también apreciarse la compatibilidad de la medida controvertida con el Derecho comunitario, al que volveré a referirme en breve.
62 Sostuve antes (punto 55 supra) que la regulación de la cuestión de la lengua fácilmente inteligible debería ser efectuada por los Estados miembros mediante normas generales, por razones de seguridad jurídica. Acto seguido trataré de justificar este punto de vista.
63 Para empezar, la Directiva se dirige a los Estados miembros, a los que exige adoptar las medidas adecuadas para su aplicación (artículos 16 a 22 y 26). No tienen competencia para adoptar dichas medidas ni las regiones ni las comunidades lingüísticas ni las propias autoridades nacionales. Ciertamente, los Jueces nacionales deben interpretar las medidas nacionales a la luz de la Directiva y, cuando ello no sea posible, inaplicar dichas medidas. No obstante, ello no significa que puedan sustituir al Estado en el ejercicio de su competencia legislativa o adoptar las que, a su entender, sean las medidas correctas de aplicación de la Directiva. En consecuencia, también la prohibición del comercio que, de conformidad con el artículo 14 de la Directiva, los Estados miembros, a través de sus autoridades competentes, deben, no pueden, efectuar, presupone la existencia de medidas de aplicación estatales.
64 A mi entender, ello quiere decir que el Estado debe definir cuál es la lengua fácilmente inteligible a efectos de la Directiva, bien mediante las medidas de aplicación de la Directiva o bien mediante remisión a las disposiciones pertinentes ya existentes. Por el contrario, si se dejase a las autoridades nacionales apreciar la cuestión caso por caso, se correría el peligro de provocar confusión e inseguridad jurídica.
65 En efecto, en este último caso, no existen una reglas del juego claras, es decir, el requisito básico para el correcto funcionamiento de la competencia. Cada comerciante actuará según su arbitrio, bien considerando, de buena o mala fe, que la lengua empleada en las etiquetas de sus mercancías es «fácilmente inteligible» para los consumidores, bien deseando que ello no se impugne ante los órganos jurisdiccionales, o bien con la esperanza de que, de producirse dicha impugnación judicial, obtendrá una resolución favorable y, en todo caso, habrá ganado tiempo.
66 Por otro lado, cada Juez de cada Estado miembro, a falta de una norma nacional que le proporcione una directriz para pronunciarse sobre el asunto de que conozca, se encontrará en un mar de dudas al tratar de elaborar, basándose en las indicaciones generales de la jurisprudencia de este Tribunal, una norma jurídica individual para cada caso y producto. Además, dado que nunca tendrá la seguridad de estar amparado en la jurisprudencia y de atenerse a ella, remitirá cuestiones prejudiciales sin tasa a este Tribunal. Por lo demás, no es casualidad que, en un período relativamente breve, este Tribunal deba pronunciarse ya por tercera vez (39) sobre la interpretación de la misma frase problemática del artículo 14 de la Directiva, a petición de Tribunales que sin duda conocen su jurisprudencia aunque no ven cómo pueden aplicarla.
67 Más concretamente, no puedo admitir que el Juez nacional tenga competencia para apreciar si la lengua exigida por el Estado miembro es o no es fácilmente inteligible, en especial, caso por caso. Si tuviese dicha competencia, existiría una norma especial en función del producto, del Juez, del lugar y del momento en que se efectúe dicha apreciación, con la consiguiente confusión y, lo que es más importante, la imposibilidad de conseguir una aplicación uniforme de la Directiva dentro de un mismo Estado miembro. Por otra parte, esa solución conduciría, sin duda, a consagrar, de facto, la solución que acertadamente fue rechazada en las sentencias Piageme I y II, a saber, la imposición de iure de las lenguas locales como «lenguas fácilmente inteligibles». En efecto, para seguir con el ejemplo de Bélgica, lo más probable es que el Juez de la región flamenca considere que la lengua fácilmente inteligible es el neerlandés, (40) mientras que el Juez de la región francófona considerará que es el francés y el Juez de la región germanófona entenderá que es el alemán. Como consecuencia de ello, un fabricante italiano o griego que, por ejemplo, desee exportar a Bélgica, o un importador de productos procedentes de dichos países, deberá etiquetar sus productos en tres lenguas distintas so pena de ser excluido de toda una región del país.
68 En mi opinión, la competencia del Juez no estriba en la formulación de la regla sino en la comprobación de la excepción. Más concretamente, se plantea en caso de imposición de sanciones por la infracción de normas nacionales que exigen el empleo de la lengua del Estado de comercialización, y estriba en dilucidar si las indicaciones que figuran en el producto alimenticio de que se trata, pese a no estar redactadas en la referida lengua, son fácilmente inteligibles para el consumidor medio, en razón de circunstancias especiales. Y ello porque, en tal caso, la aplicación de la medida nacional iría más allá de la finalidad de la Directiva, a saber, la información eficaz del consumidor. El Juez nacional debe entonces considerar la medida nacional contraria a la Directiva y, en consecuencia, excluir su aplicación. No, sin embargo, en su totalidad, sino sólo en la medida en que imponga una sanción y en caso de que efectivamente se haya conseguido la información del consumidor. (41) En otras palabras, no declarará la invalidez, en su totalidad, de la exigencia de utilización de la lengua del Estado, sino que anulará la sanción administrativa o no impondrá una sanción penal en el caso de que se trate.
69 Los elementos que ha de tomar en consideración el Juez para apreciar si se ha conseguido, en el caso concreto, la información del consumidor no pueden determinarse fácilmente a priori, debido a la diversidad de casos posibles.
El Tribunal de Justicia proporcionó ya algunos indicios en la sentencia Piageme II (véase el punto 33 supra). No obstante, como también subrayó el Tribunal, ninguno de dichos indicios es determinante. Porque, ¿qué importancia reviste el hecho de que el 50 % de los habitantes de una región hablen lenguas extranjeras para el restante 50 %, que no pueden comprender las indicaciones relativas a los productos alimenticios redactadas en una lengua extranjera? O bien, ¿qué importancia reviste una amplia campaña de información para los consumidores que no la han seguido? En lo que respecta a la identidad entre las palabras en lenguas distintas, basta con señalar que un supermercado no es el lugar más indicado para emprender ejercicios de etimología o de lingüística comparada.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que la excepción a la obligación de empleo de la lengua nacional ha de ser interpretada de forma estricta, con objeto de no trastrocar la norma.
70 Por otra parte, debe subrayarse que la cuestión se plantea con respecto a todas las indicaciones que son obligatorias según la Directiva, y no sólo con respecto a algunas de ellas. Por consiguiente, carece de importancia la alegación del demandado según la cual cuando un producto es muy conocido en razón de su denominación puede quedar exento de la obligación de ir provisto de las indicaciones en la lengua válidamente determinada por el Estado de comercialización con arreglo al artículo 14 de la Directiva, dado que dicha indicación es sólo una de las que, con carácter obligatorio, exige la Directiva.
71 Además, es asimismo impertinente la diferenciación de los productos entre «muy conocidos» y los demás, es decir, los «menos conocidos» o nuevos. Una interpretación según la cual los primeros están exentos de las obligaciones que incumben a los restantes introduce un elemento de perturbación en las normas sobre la competencia y es contraria a la Directiva, dado que termina por favorecer sistemáticamente a los productos conocidos y consolidados, en detrimento de los menos conocidos o recién llegados al mercado. En efecto, si se considera que la mención de las indicaciones en la lengua del Estado de comercialización (por ejemplo, mediante la colocación de una etiqueta adicional) constituye una carga económica que incrementa el coste del producto, es evidente que dispensar a los productos «conocidos» importados de la correspondiente obligación los hará más baratos y, por tanto, más atractivos para los consumidores que los productos idénticos (importados) de la segunda categoría. Sin embargo, de este modo los productos no compiten en pie de igualdad en el mercado y, por consiguiente, se falsea la competencia.
72 Acto seguido, deben examinarse los requisitos con arreglo a los cuales la imposición, por parte de los Estados miembros, del uso de la lengua nacional o de su lengua o una de sus lenguas oficiales (42) es válida desde la perspectiva del Derecho comunitario.
73 Una cuestión de importancia que se suscita a este respecto es la de si el control debe efectuarse en el marco del artículo 14 o con referencia a otros artículos del Tratado, en particular los artículos 30 y 36, o a la luz de uno y otros.
74 Se ha declarado que la Directiva sólo constituye la primera fase de un proceso de armonización. (43) Por consiguiente, de conformidad con lo antes expuesto (véase el punto 28), la cuestión debería examinarse a la luz de los artículos del Tratado antes señalados. No obstante, soy del parecer de que mediante sus sucesivas modificaciones la Directiva, en su forma actual, persigue una aproximación relativamente avanzada, que se asemeja a la armonización. Por otra parte, considero que toda disposición debe ser examinada también por separado. Desde esta perspectiva, el artículo 14 tiene autonomía. Y si bien los Estados miembros siguen teniendo una cierta facultad de determinar la lengua fácilmente inteligible, tanto dicho artículo como la Directiva contienen los límites dentro de los cuales debe ejercerse esa facultad. En todo caso, habida cuenta de que la Directiva y, en especial, su artículo 14 persigue compatibilizar diferentes objetivos, (44) el método de interpretación no es esencialmente distinto del que se ha empleado, de manera reiterada, en relación con los artículos 30 a 36. (45) En consecuencia, es menester precisar dichos límites, es decir, los requisitos conforme a los cuales dicha facultad de los Estados miembros no se opone al Derecho comunitario.
75 De todo lo expuesto se infiere que la facultad conferida en el artículo 14 debe ejercerse de un modo que proteja, en efecto, a los consumidores, aunque sin perjudicar, en la medida de lo posible, la libre circulación. Por tanto, las restricciones impuestas por los Estados miembros en relación con el uso de una lengua deben ser adecuadas al objetivo que sirven y sólo las absolutamente imprescindibles, lo que quiere decir que entre distintas medidas adecuadas ha de elegirse la que represente una restricción más leve (véase también el punto 60 supra).
76 A mi entender, no puede discutirse que el empleo de la lengua nacional u oficial es el modo más adecuado de informar correctamente a los consumidores. Por lo demás, esto es algo que básicamente ya ha reconocido este Tribunal. Así, en la sentencia de 9 de agosto de 1994, Meyhui, (46) el Tribunal declaró, en relación con la validez de una disposición de la Directiva 69/493/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1969, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre vidrio cristal (DO L 326, p. 36; EE 13/01, p. 170), que imponía la utilización exclusiva de determinadas denominaciones en el idioma o en los idiomas del país en el que se comercializa la mercancía, que «el hecho de que los consumidores del Estado miembro en el que se comercializan los productos estén informados en el idioma o en los idiomas de dicho Estado constituye, pues, un medio de protección [del consumidor frente a la confusión entre diferentes productos] apropiado. A este respecto, es preciso declarar que tiene un carácter absolutamente marginal el supuesto evocado por el órgano jurisdiccional nacional, según el cual el comprador comprendería con mayor facilidad otro idioma». Sin embargo, dicha facultad debe limitarse a la medida estrictamente necesaria.
77 En este contexto, cabe observar que en la última frase del párrafo segundo del artículo 14 se permite utilizar en el etiquetado otras lenguas, distintas de la obligatoria. Dicha norma imperativa es autónoma y no contiene condiciones ni requisitos. En consecuencia, es inmediatamente aplicable, al margen de que los Estados miembros se hayan remitido a ella en las medidas de aplicación o no lo hayan hecho.
Ello quiere decir que el Estado miembro no puede exigir el uso exclusivo de su lengua, es decir, que las indicaciones en los envases se redacten nicamente en su lengua. Dicha medida obligaría a los fabricantes extranjeros o a los importadores a sustituir los envases de sus productos. Produciría, manifiestamente, el efecto de facilitar la producción nacional y de reducir los flujos de importación, por lo que constituiría una medida de severidad injustificada, equivalente a una restricción cuantitativa.
78 La solución más adecuada, a mi entender, es la colocación de una etiqueta complementaria con la traducción de las indicaciones a la lengua del Estado de comercialización. Esta solución entraña un gasto relativamente reducido y responde, de forma equitativa, tanto al interés de los consumidores como al de los propios comerciantes.
Es además una solución que, aplicada en todos los Estados miembros, no implica riesgos de favorecer a los productos importados de un Estado miembro en otro, puesto que, a la inversa, también los productos del segundo Estado miembro deberán ser etiquetados en la lengua del primero para ser importados a éste, de tal modo que las eventuales consecuencias negativas del etiquetado se neutralizarán recíprocamente. Así, todos los productos arrancan de un mismo punto de partida en su recorrido en competencia en el seno de la Comunidad.
Por el contrario, el punto de vista rechazado en las presentes conclusiones puede dar la impresión de que existen, dentro de la Comunidad, lenguas que, a priori, son más «fácilmente inteligibles» que otras. Ello no puede aceptarse, por un lado, habida cuenta del principio de igualdad entre las lenguas comunitarias y, por otro, debido a que significaría otorgar, a priori, a los productos de una determinada procedencia una ventaja con respecto a otros (a saber, la ventaja de circular sin etiquetado en la lengua del Estado de comercialización), con lo que se reservaría una suerte desigual a los respectivos fabricantes y se falsearía la sana competencia en el interior de la Comunidad.
79 El único argumento que cabría oponer a esta situación sería que el gasto que implica para el productor o importador dificulta las importaciones y, de ese modo, perjudica a los productos importados y favorece a los nacionales, vulnerando el artículo 30 del Tratado.
80 Este argumento no me convence. En primer lugar, considero que interesa a los importadores dar a conocer su producto al consumidor medio y, de ese modo, ponerlo a su alcance. En efecto, si las hipótesis antes expuestas (47) sobre el comportamiento, los hábitos y las exigencias de los consumidores contemporáneos son correctas, es muy probable que el consumidor medio (es decir, la gran masa de consumidores) evite un producto que no contenga indicaciones en la lengua que comprende y habla, y que se dirija a los productos provistos de indicaciones en la lengua que le resulta familiar. Así, el fabricante extranjero o el importador, con el ánimo de evitar el coste relativamente reducido que entraña la colocación de la etiqueta con las características del producto en la lengua del Estado de comercialización, corren el peligro de sufrir un grave perjuicio, a saber, el de quedar al margen del mercado del que desean conseguir una cuota. Sin embargo, ello no favorece en modo alguno la libre circulación de mercancías, que constituye uno de los objetivos perseguidos por la Directiva.
De ese modo, por otro lado, se informa de manera defectuosa al consumidor y se limitan también sus posibilidades de elección, tal como correctamente señala el Gobierno sueco, ya que éste se sentirá inclinado a elegir los productos provistos de indicaciones en su lengua.
Pienso que, por este motivo, en casos semejantes el Tribunal de Justicia ha declarado que la colocación de una etiqueta complementaria (autoadhesiva) constituía el modo más adecuado de conseguir objetivos que constituían un freno a la libre circulación de los productos. (48)
81 Por último, es a mi juicio evidente que dicha obligación se refiere únicamente a las indicaciones obligatorias que exige la Directiva y no a las restantes indicaciones que, eventualmente, pueden figurar en el producto. Estas pueden, legítimamente, hacerse constar en la lengua de origen del producto.
82 Sin embargo, en los Estados multilingües no está permitido imponer la inscripción obligatoria de las indicaciones en la lengua de cada región. Cuando existen diversas lenguas oficiales, se presume que son equivalentes y, por tanto, relativamente conocidas por los nacionales del Estado miembro. Por consiguiente, estimo que el Estado miembro puede legítimamente exigir, desde la perspectiva del artículo 14, la mención de las inscripciones en una de dichas lenguas, a elección del comerciante. En tal caso, el vendedor, bajo su responsabilidad, elegirá una de dichas lenguas y la mención de las indicaciones en esa lengua es, en todo caso, conforme con la Directiva. Por el contrario, la imposición de una obligación de uso de la lengua de la región obligaría a los importadores a etiquetar sus productos en distintas lenguas y dificultaría de manera injustificada las importaciones, especialmente las paralelas.
Sobre la segunda cuestión
83 Mediante la segunda cuestión se pregunta, básicamente, si el artículo 14 de la Directiva permite informar al consumidor no mediante el etiquetado de los productos alimenticios sino por medio de rótulos colgados en el establecimiento de venta.
84 No me extenderé sobre este interrogante, puesto que la cuestión ya fue resuelta en la sentencia Piageme II. En dicha sentencia se declaró que la información del consumidor final, que no es necesariamente el comprador, no está asegurada mediante indicaciones que no figuren en el etiquetado como, por ejemplo, las informaciones proporcionadas en el lugar de venta o en el marco de amplias campañas de información (apartado 26). En consecuencia, propongo que se responda en este sentido.
VII. Conclusión
85 Habida cuenta de lo que antecede, propongo responder del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales:
«1) El artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, no prohíbe a un Estado miembro imponer la obligación de mencionar las indicaciones obligatorias del etiquetado de los productos alimenticios, al menos, en la lengua nacional u oficial de dicho Estado, salvo si la información del consumidor se asegura, efectivamente, por medios adecuados en opinión del Juez.
2) Las indicaciones obligatorias con arreglo a la Directiva 79/112 deben estar contenidas en el etiquetado de los productos alimenticios y no exhibirse en otros lugares, tal como en rótulos colgados dentro del establecimiento de venta.»
(1) - DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162. Dicha Directiva fue modificada, antes de los hechos objeto del litigio principal, mediante las Directivas 86/197/CEE del Consejo, de 26 de mayo de 1986 (DO L 144, p. 38); 89/395/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989 (DO L 186, p. 17), y 93/102/CEE de la Comisión, de 16 de noviembre de 1993 (DO L 291, p. 14). Con posterioridad a los hechos del litigio principal, la Directiva fue modificada, en aspectos sustanciales, mediante la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21). Debe señalarse que, de conformidad con el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 89/395, el título de la Directiva es el siguiente: «Directiva del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios».
(2) - Asunto C-85/94, Rec. p. I-2955.
(3) - Véase la nota 1 supra.
(4) - Asunto C-241/89, Rec. p. I-4695.
(5) - Asunto C-369/89, Rec. p. I-2971.
(6) - Para que conste, señalaré que en ambos casos el Tribunal adoptó, fundamentalmente, el punto de vista del Abogado General Sr. Tesauro (véanse, respectivamente, los puntos 3 y 6 de sus conclusiones).
(7) - Véase la sentencia de 14 de julio de 1988, Smanor (298/87, Rec. p. 4489), apartado 30.
LAS CONCLUSIONES SIGUEN EN EL NUM.DOC: 696C0385.1
(8) - Véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1993, Twee Provinciën (C-285/92, Rec. p. I-6045), apartado 15; de 28 de septiembre de 1994, Pfanni Werke (C-144/93, Rec. p. I-4605), apartado 15, y de 17 de septiembre de 1997, Dega (C-83/86, Rec. p. I-5001), apartado 16. Véase, también, la sentencia de 14 de julio de 1994, Van der Veldt (C-17/93, Rec. p. I-3537), apartado 28.
(9) - Así se concibe habitualmente la libre circulación de mercancías a efectos del artículo 30 del Tratado. Véase, por ejemplo, la sentencia de 10 de julio de 1980, Comisión/Francia (152/78, Rec. p. 2299), apartado 11.
(10) - Véanse, entre otras, las sentencias de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Rec. p. 649); de 13 de diciembre de 1990, Pall (C-238/89, Rec. p. I-4827), apartados 11 y 12; de 2 de febrero de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Rec. p. I-317), apartado 13, etc.
(11) - Citada en la nota 8 supra.
(12) - Procede señalar que la facultad conferida por el referido artículo 23 fue suprimida mediante el apartado 23 del artículo 1 de la Directiva 89/395, en la que se consideró que «la Directiva 79/112/CEE [...] prevé, en varios casos, la posibilidad de establecer excepciones nacionales» y «que, en la doble perspectiva de la consecución del mercado interior y de una mejor información de todos los consumidores de la Comunidad, es conveniente la eliminación de dichas excepciones» (considerandos primero y segundo).
(13) - Véase la sentencia de 11 de noviembre de 1997, Loendersloot (C-349/95, Rec. p. I-6227), en la que se declaró que el artículo 7 de la Directiva 89/104/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, Primera Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de marcas (DO 1979, L 40, p. 1), al igual que el artículo 36 del Tratado, tiene por objeto conciliar los intereses fundamentales de la protección de los derechos de marca y los de la libre circulación de mercancías, por lo que ambas disposiciones, que persiguen el mismo resultado, deben interpretarse de la misma manera (apartado 18).
(14) - Sentencia SARPP, citada en la nota 4 supra, apartado 15.
(15) - Salvo, ciertamente, si las disposiciones de la Directiva carecen de validez a la luz del Tratado, cosa que no sucede en el presente caso.
(16) - Véanse la sentencia de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629), apartado 36, y la sentencia Piageme II, mencionada en los puntos 29 y 33 infra, apartado 20.
(17) - Véase la sentencia Van der Veldt, citada en la nota 8 supra, apartado 25.
(18) - Citada en la nota 2 supra.
(19) - DO L 113, p. 8.
(20) - Apartados 18 a 20.
(21) - Véanse la sentencia de 18 de febrero de 1987, Mathot (98/86, Rec. p. 809), apartados 7 y 11, así como las sentencias Smanor, citada en la nota 7 supra, apartado 36, y SARPP, citada en la nota 4 supra, apartado 16.
(22) - Véase el apartado 15 de la sentencia Piageme I, citado en el punto 30 supra.
(23) - No es necesario subrayar que la Directiva, en sí misma, no sirve de base, en ningún caso, para prohibir la entrada de productos alimenticios de un Estado miembro en otro por razones referentes a la inteligibilidad del etiquetado. En general, no cabe concebir ninguna sanción basada en la Directiva en la fase intermedia anterior al momento de la comercialización, puesto que el vendedor, hasta ese momento, puede legítimamente utilizar las etiquetas adecuadas.
(24) - Punto 31 supra.
(25) - Véase el apartado 2 del artículo 11.
(26) - Véanse, por ejemplo, el Anexo I de la Directiva, tal como fue sustituido por la Directiva 93/102/CE de la Comisión; el artículo 9 bis, insertado por el apartado 19 del artículo 2 de la Directiva 89/395; la Directiva 91/72/CEE de la Comisión, en lo que se refiere a la mención de los aromas, etc.
(27) - Por ejemplo, podría representarse el país de procedencia mediante un mapa, la imagen de un animal para indicar la especie, una balanza acompañada de números indicativos del peso, etc.
(28) - Sentencia Smanor, citada en la nota 7 supra, apartados 18 y 19.
(29) - DO 1976, C 178, p. 52.
(30) - Véase la Resolución de 1992 sobre las exigencias en materia de protección del consumidor y salud pública para la realización del mercado interior (DO C 94, p. 217), ya mencionada en mis conclusiones en el asunto Piageme II (véase el punto 19 de dichas conclusiones).
(31) - Véase la respuesta común de 5 de enero de 1993 (DO C 95, p. 7).
(32) - DO 1993, C 345, p. 3.
(33) - Punto 14 supra.
(34) - A propósito de las cuatro modalidades tradicionales de la lógica deóntica, a saber, mandato, permisión, prohibición, y discrecionalidad, así como a propósito de las relaciones entre ellas, véanse, entre otros, Jackson B.S.: Semiotics and legal theory, Londres 1985, pp. 100 y ss., especialmente p. 104, y Lyons J.: Semantics, Londres (1977) 1986, tomo 2, pp. 823 a 841.
(35) - Sobre estos extremos, véase el estudio detallado realizado para el Servicio de Defensa del Consumidor (hoy Dirección General) de la Comisión de las Comunidades Europeas, con el título tude sur les principes et dispositions actuels concernant les exigences linguistiques en rapport avec la législation du consommateur dans la Communauté européenne (Rapport final), ed. Bureau européen des unions des consommateurs, Bruselas, agosto de 1993, pp. 9 y ss. (en lo sucesivo, «Estudio»).
(36) - La lengua goza de sanción constitucional expresa en Bélgica, España, Francia, Irlanda e Italia, y de sanción legal positiva en Grecia y Luxemburgo. En otros Estados existen, asimismo, leyes específicas de ámbito sectorial (véanse, a este respecto, los puntos 40 y ss. del Estudio).
(37) - Sentencia de 28 de noviembre de 1989 (C-379/87, Rec. p. 3967). En aquel asunto, una nacional neerlandesa había sido excluida de un puesto de profesora de pintura en un colegio público de Irlanda por desconocer la lengua irlandesa, la cual, conjuntamente con la inglesa, es lengua oficial de Irlanda. El Tribunal de Justicia juzgó que, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), habida cuenta de la naturaleza de las funciones de la interesada, dicha exigencia de conocimientos lingüísticos se podía justificar «cuando [...] se inscriba dentro de una política de promoción de la lengua nacional que, al mismo tiempo, sea la primera lengua oficial, y que esta exigencia se ponga en práctica respetando los principios de proporcionalidad y no discriminación» (apartado 24).
(38) - Puntos 19 y 20, respectivamente, de dichas conclusiones.
(39) - Cuarta, si se tiene en cuenta también el asunto Colim (C-33/97), en el cual presento hoy también mis conclusiones.
(40) - Así sucedió, precisamente, con la sentencia que, el 27 de junio de 1996, dictó el órgano jurisdiccional belga, después de recaer la sentencia Piageme II. $El órgano jurisdiccional nacional declaró que las indicaciones en lengua francesa o alemana (no obstante ser lenguas oficiales en Bélgica) en las botellas de agua mineral Perrier, Evian, Contrex y Apollinaris (pese a que es sabido a que todas ellas son suficientemente conocidas) no eran inteligibles para los consumidores de la región flamenca!
(41) - Véase la sentencia de 16 de diciembre de 1980, Fietje (27/80, Rec. p. 3839), apartado 12.
(42) - Sin ambiciones de exactitud científica, empleo los términos «lengua nacional» en el sentido de la lengua hablada en todo el territorio de un Estado miembro, mientras que por «lengua oficial» entiendo una lengua reconocida por la ley, con independencia de que, simultáneamente, sea lengua nacional o se hable en una parte del Estado miembro.
(43) - Véase la sentencia Van der Veldt, citada en la nota 8 supra, apartado 26.
(44) - En especial por lo que respecta al artículo 14, dichos objetivos son, por un lado, la libre circulación y, por otro, la protección de los consumidores y, eventualmente, de la lengua nacional.
(45) - Véase el punto 27 supra.
(46) - Asunto C-51/93, Rec. p. I-3879. Véase, también, la sentencia Piageme I, apartado 14.
(47) - Véanse los puntos 45 a 48.
(48) - Véase la sentencia Loendersloot, citada en la nota 13 supra, apartado 46. Por otra parte, tal como se ha declarado de forma reiterada, el etiquetado es uno de los medios menos restrictivos para la libre circulación de mercancías en la Comunidad (véase, por ejemplo, la sentencia Van der Veldt, citada en la nota 8 supra, apartado 31).
Full & Egal Universal Law Academy