Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 No presente processo, através de duas questões prejudiciais que foram colocadas ao Tribunal de Justiça, o Amtsgericht Aachen pede-lhe que interprete a Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (1) (a seguir «directiva»).
2 As questões foram suscitadas no âmbito de um recurso interposto por um comerciante de géneros alimentícios contra uma coima que lhe foi aplicada em virtude de ter posto à venda, em infracção à lei alemã, géneros alimentícios que não tinham quaisquer indicações em língua alemã, mas unicamente em francês, inglês e italiano.
II - O enquadramento jurídico nacional
3 O § 3 do regulamento alemão relativo à rotulagem dos géneros alimentícios (Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln, a seguir «LMKV») determina:
«1. Os géneros alimentícios acondicionados só podem ser comercializados se da embalagem constarem as indicações seguintes:
1) a denominação comercial...,
2) o nome ou a firma e a morada do fabricante...,
3) a lista dos ingredientes...,
4) o prazo de validade...
5) ...
3. As indicações referidas no n._ 1 devem constar na embalagem final ou numa etiqueta aposta na mesma, em local bem visível, em língua alemã, facilmente compreensível, claramente legível e indelével. As indicações referidas no n._ 1 podem também ser dadas noutra língua facilmente compreensível, se dessa forma não for prejudicada a informação do consumidor.»
III - Os factos
4 Hermann Josef Goerres, réu no processo principal, explora um estabelecimento comercial de géneros alimentícios em Eschweiler. Em 13 de Janeiro de 1995, tinha à venda no seu estabelecimento, nomeadamente, os seguintes produtos:
i) Fanta orange, soda au jus d'orange;
ii) Corn flakes;
iii) I Pelati di San Marzano - il Vero Gusto del Pomodoro, e
iv) Pasta sauce with olives and capers.
Estes produtos não tinham qualquer rótulo redigido em língua alemã, mas sim, respectivamente, em francês, em italiano e em francês, em italiano e, finalmente, em inglês.
5 Por decisão de 6 de Julho de 1995, o Oberkreisdirektor des Kreises Aachen aplicou ao interessado uma coima de um montante de 2 000 DM, por infracção ao § 3, n._ 3, do LMKV.
6 O réu interpôs recurso da decisão de aplicação da coima, alegando que, nos termos do artigo 14._ da directiva, não se podia impor a utilização de uma língua determinada e que o critério decisivo era o carácter compreensível da rotulagem. Mais especificamente, o autor no processo principal considerava que, tratando-se de produtos amplamente conhecidos, o interesse do consumidor na informação não era afectado pela utilização de rótulos em línguas estrangeiras. O réu defendeu, além disso, que tinha colocado no seu estabelecimento um letreiro suplementar contendo rótulos, que indicava em língua alemã a composição dos produtos em causa.
7 O órgão jurisdicional de reenvio considerou que a rotulagem dos géneros alimentícios deve, em princípio, ser feita na língua que é falada habitualmente no espaço linguístico em causa. Para o consumidor alemão médio, esta língua é o alemão. Além disso, o facto de pendurar um letreiro no estabelecimento não satisfaz a exigência de aposição das indicações no próprio produto. No entanto, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a posição que foi enunciada em primeiro lugar é contrária à interpretação do artigo 14._ da directiva que foi dada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 12 de Outubro de 1995, Piageme e o. (2) (a seguir «acórdão Piageme II»). Foi por esta razão que o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais que adiante se expõem.
IV - As questões prejudiciais
«1) Um comerciante agirá de acordo com o artigo 14._ da Directiva 79/112/CEE do Conselho, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios, quando introduz no comércio na República Federal da Alemanha géneros alimentícios cujos rótulos estão escritos em língua italiana, francesa ou inglesa?
2) Em caso de resposta negativa: o comerciante satisfaz em todo o caso as exigências do artigo 14._ da referida directiva se no seu estabelecimento colocar no local onde expõe esses géneros um letreiro complementar (`Zusatzschild') que contém as informações prescritas em língua alemã?»
V - A Directiva 79/112
8 Nos termos do primeiro e do segundo considerandos da directiva, esta tem por objectivo a aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem dos géneros alimentícios, a fim de contribuir para o funcionamento do mercado comum, dado que as diferenças actualmente existentes entravam a livre circulação dos produtos e podem criar condições de concorrência desiguais.
9 O sexto considerando menciona, todavia, que qualquer regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios deve ter como imperativo principal a necessidade de informação e protecção dos consumidores.
10 O artigo 1._, n._ 3, da directiva determina:
«Para efeitos do disposto na presente directiva, entende-se por:
a) Rotulagem: as menções, indicações, marcas de fabrico ou de comércio, imagens ou símbolos referentes a um género alimentício e que figurem em qualquer embalagem, documento, aviso, rótulo, anel ou gargantilha, que acompanhe ou seja referente a este género alimentício.»
11 O artigo 3._ enuncia as indicações que devem constar obrigatoriamente dos rótulos. Em suma, essas indicações são as seguintes: 1) a denominação de venda; 2) a lista dos ingredientes; 3) a quantidade líquida (para os géneros alimentícios pré-embalados); 4) o prazo de validade mínimo; 5) as condições especiais de conservação e de utilização; 6) o nome ou a firma e a morada do fabricante ou do acondicionador, ou de um vendedor estabelecido na Comunidade; 7) o local de origem ou de proveniência, quando a omissão desta indicação for susceptível de induzir em erro o consumidor quanto à origem ou proveniência real do género alimentício; e 8) o modo de emprego, quando a sua omissão não permitir fazer uma utilização adequada do género alimentício.
12 O artigo 14._ da directiva determina:
«Os Estados-Membros abster-se-ão de especificar, para além do que está previsto nos artigos 3._ a 11._, as modalidades de acordo com as quais as indicações previstas no artigo 3._ e no n._ 2 do artigo 4._ devem ser fornecidas.
Os Estados-Membros devem, contudo, assegurar que seja proibido no seu território o comércio de géneros alimentícios, se as indicações previstas no artigo 3._ e no n._ 2 do artigo 4._ não figurarem numa língua facilmente compreensível pelo comprador, salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas. Esta disposição não obsta a que as referidas indicações figurem em várias línguas.»
13 Como já salientei anteriormente (3), a directiva foi substancialmente alterada pela Directiva 97/4. Se bem que esta última directiva seja posterior aos factos do processo principal, convém recordar a alteração que foi introduzida no artigo 14._
14 Assim, o artigo 1._, n._ 9, da Directiva 97/4 suprime o segundo parágrafo do artigo 14._, enquanto o n._ 8 desse mesmo artigo 1._ adita à directiva um novo artigo 13._-A, do seguinte teor:
«1. Os Estados-Membros garantirão a proibição no seu território do comércio de géneros alimentícios em relação aos quais as menções previstas no artigo 3._ e no n._ 2 do artigo 4._ não constem numa língua facilmente compreensível pelo consumidor, excepto se a informação do consumidor for efectivamente assegurada por outras medidas determinadas, para uma ou várias menções de rotulagem, nos termos do procedimento previsto no artigo 17._
2. O Estado-Membro em que o produto é comercializado pode, nos termos do Tratado, impor no seu território que as menções de rotulagem constem numa ou em várias línguas por ele determinadas, entre as línguas oficiais da Comunidade.»
15 Finalmente, o artigo 1._, n._ 1, da Directiva 97/4 inseriu, a seguir ao sexto considerando, a que fiz referência no n._ 9 das presentes conclusões, o seguinte considerando:
«Considerando que esse imperativo implica que os Estados-Membros possam impor requisitos linguísticos, nos termos do Tratado.»
VI - Quanto ao mérito
16 O conteúdo da decisão de reenvio demonstra que, a fim de apreciar a legalidade da coima aplicada, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em primeiro lugar, apreciar a compatibilidade, com o artigo 14._ da directiva, do § 3, n._ 3, do LMKV. Pergunta, por conseguinte, em suma, através da primeira questão prejudicial, se o artigo 14._ da directiva tolera uma medida nacional que imponha a inscrição, pelo menos, na língua do Estado em causa, em especial no caso de um Estado unilingue como a Alemanha, das indicações que devem figurar obrigatoriamente nos géneros alimentícios acondicionados. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta em seguida, através da segunda questão, se o facto de se pendurar um cartaz suplementar no estabelecimento permite assegurar a informação do consumidor.
17 Para responder às questões prejudiciais, importa esclarecer qual é o âmbito e o objectivo da directiva, bem como certas noções por ela utilizadas, como as noções de consumidor ou de comprador e a de língua facilmente compreensível.
O objectivo da directiva
18 No que diz respeito ao objectivo da directiva, notam-se algumas flutuações na jurisprudência do Tribunal de Justiça: com efeito, alguns acórdãos mencionam como seu objectivo a livre circulação de mercadorias, enquanto outros preferem aludir à protecção do consumidor. Ora, a determinação precisa da finalidade da directiva reveste uma importância muito especial, na medida em que fornece o fio condutor para a interpretação das disposições da directiva, em especial em situações de incerteza, que são as mais frequentes.
19 Recordo que, no seu acórdão de 12 de Dezembro de 1990, SARPP (4), o Tribunal de Justiça reconheceu que, «Tal como resulta do seu preâmbulo, esta directiva visa, através da aproximação das legislações dos Estados-Membros em matéria de rotulagem, favorecer a livre circulação dos géneros alimentícios» (n._ 11). Do mesmo modo, segundo o acórdão de 18 de Junho de 1991, Piageme (5) (a seguir «acórdão Piageme I»), «... Decorre, efectivamente, dos seus três primeiros considerandos que a Directiva 79/112 visa, em especial, a supressão das diferenças existentes entre as normas nacionais que entravam a livre circulação das mercadorias» (n._ 15) (6).
20 No entanto, tanto antes (7) como depois destes acórdãos, ao pôr em relevo o sexto considerando e o artigo 2._ da directiva, o Tribunal de Justiça admitiu «que ela foi adoptada com a preocupação de informar e proteger o consumidor final dos géneros alimentícios, nomeadamente no que diz respeito à natureza, identidade, qualidade, composição, quantidade, durabilidade, origem ou proveniência e modo de fabrico ou de obtenção destes produtos» (8).
21 Em meu entender, a protecção dos consumidores constitui o objectivo directo, principal, da directiva. Este objectivo é atingido graças ao feixe de medidas que foram impostas ou proibidas pela directiva, por outras palavras, pelo conteúdo das regras que instaurou. Em compensação, a livre circulação de mercadorias constitui o seu objectivo indirecto e é alcançada graças à instituição de regras comuns em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios.
22 Seja como for, não é possível conceber que a directiva vise reforçar a livre circulação, na mera acepção de «aumento do volume das importações» (9), ou seja, que ela tome em consideração tão-somente critérios quantitativos.
Com efeito, as modalidades de rotulagem e as diferentes restrições introduzidas pela directiva (restrições essas que se vão tornando cada vez mais rigorosas com o decurso do tempo, pelo efeito das alterações sucessivas do texto) não implicam necessariamente um aumento do fluxo de mercadorias - pelo menos numa primeira fase, ou seja, até que os Estados-Membros e o comércio se adaptem às regras comuns.
A livre circulação de mercadorias é favorecida na medida em que os Estados-Membros já não têm autorização para impor mais exigências do que as consideradas indispensáveis pela directiva, a não ser que o contrário esteja expressamente previsto. Por outras palavras, a directiva elimina os obstáculos supérfluos à circulação dos géneros alimentícios que haviam sido estabelecidos pelos Estados-Membros. No entanto, a proibição, que é igualmente imposta aos Estados-Membros, de fixar exigências menores do que as indispensáveis permite deduzir que aquilo que a directiva tem em vista favorecer é a livre circulação dos géneros alimentícios, entendida em sentido positivo, ou seja, uma sã liberdade de circulação dos géneros alimentícios, encarada numa perspectiva qualitativa, e não o simples aumento das quantidades em circulação. O efeito combinado da liberdade, encarada neste prisma, e de condições uniformes de apresentação dos géneros alimentícios, que facilitem a escolha do consumidor, favorece uma concorrência sã entre os produtos e leva à prevalência daqueles que, comparativamente, sejam os melhores.
mbito da directiva
23 A directiva corresponde assim, de modo paralelo, aos dois objectivos acima referidos, os quais constituem simultaneamente finalidades do direito comunitário.
Com efeito, os artigos 30._ e seguintes do Tratado consagram o princípio da livre circulação das mercadorias.
Além disso, uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça afirma que a protecção dos consumidores constitui um interesse de ordem geral que justifica a imposição de restrições a esta liberdade (10) e configura doravante um dos terrenos de acção da Comunidade [artigo 3._, alínea s), do Tratado, na sua versão alterada pelo Tratado da União Europeia]. Da mesma maneira, o artigo 129._-A do Tratado, aditado pelo Tratado de Maastricht à parte III do Tratado, relativo às políticas da Comunidade, prevê que esta última «contribuirá para a realização de um nível elevado de defesa dos consumidores», através de medidas adoptadas por ela em aplicação do artigo 100._-A [alínea a)] e de acções específicas de apoio e complemento à política seguida pelos Estados-Membros em defesa da saúde, da segurança e dos interesses económicos dos consumidores e para lhes facultar uma informação apropriada [alínea b)].
Se bem que a directiva seja anterior a este último artigo, deve entender-se que, estando em causa situações que ocorreram após a entrada em vigor do artigo 129._-A, a directiva deve ser interpretada tendo sobretudo em mente as exigências que decorrem desta disposição.
24 Ora, é evidente que os objectivos prosseguidos pela directiva nem sempre são compatíveis entre si. Deste ponto de vista, a directiva pretende conciliar coisas que são muitas vezes incompatíveis.
25 É certo que, para efeitos de interpretação e de aplicação do direito comunitário, as instituições comunitárias, do mesmo modo que os Estados-Membros e em especial os juízes, têm obrigação de tomar em consideração e de conciliar os objectivos prosseguidos por esse direito, entre os quais figuram os que foram acima indicados, de modo a tornar possível a sua harmonização prática. Todavia, se se vier a verificar que esses objectivos são inconciliáveis, é forçoso, inelutavelmente, após ter avaliado a extensão da lesão que seria causada a cada um desses objectivos e o risco daí decorrente, e ter ponderado a vantagem que resulta da prossecução de um deles e o prejuízo que decorre da lesão causada ao outro, privilegiar um desses objectivos, excluindo o outro.
26 É óbvio que esta apreciação deverá ser efectuada tendo em vista os elementos concretos de cada situação. Convém, no entanto, tomar em linha de conta a apreciação objectiva e a hierarquia dos valores a salvaguardar, tais como resultam do direito comunitário.
Se se proceder a uma tal comparação dos princípios da livre circulação de mercadorias e da protecção dos consumidores, a prioridade cabe, em princípio, ao segundo, que tem um valor superior ou preponderante. Com efeito, na economia do Tratado, é a protecção dos consumidores (tal como os outros interesses de ordem geral mencionados no artigo 36._) que justifica restrições à livre circulação e não o contrário. Por outras palavras, uma medida que afecte a livre circulação pode ser considerada lícita, na medida em que promova de maneira substancial a saúde das pessoas ou a protecção dos consumidores, ao passo que uma medida prejudicial à saúde das pessoas ou à protecção dos consumidores não pode ser admitida pela simples razão de promover, ainda que de modo significativo, a livre circulação de mercadorias.
Este ponto de vista foi ilustrado, de um modo muito especial, no acórdão de 14 de Julho de 1994, Van der Veldt (11). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que um Estado-Membro tem razão, ao invocar a exigência imperativa da protecção dos consumidores, em tornar obrigatória a menção dos conservantes de um género alimentício proveniente de outro Estado-Membro em que este género alimentício era legalmente comercializado, nos termos da faculdade prevista no artigo 23._, n._ 1, alínea a), da mesma directiva, com a única menção do nome genérico «conservante» (12), embora isso constituísse uma restrição à livre circulação de mercadorias.
27 Deste ponto de vista, o artigo 14._ da directiva prossegue, no essencial, o mesmo objectivo que o artigo 36._ do Tratado. Concretiza o princípio da protecção dos consumidores como interesse de ordem geral que justifica a fixação de restrições que afectam a livre circulação de mercadorias e, a esse título, deve ser interpretado da mesma maneira (13).
28 Esta conclusão é significativa, tendo em vista, nomeadamente, o controlo da compatibilidade das medidas nacionais de aplicação da directiva com o direito comunitário e, em especial, para poder responder à questão de saber se essa compatibilidade deverá ser apreciada apenas à luz das disposições da directiva ou/e com referência aos artigos 30._ a 36._ do Tratado. Ainda que, posteriormente, volte a tratar desta questão numa parte específica destas conclusões, seja-me permitido, desde já, recordar certas regras que decorrem da jurisprudência.
Em primeiro lugar, é pacífico que as disposições nacionais que foram instituídas em domínios que não cabem no âmbito de aplicação da directiva deverão ser apreciadas à luz dos artigos 30._ a 36._ do Tratado (14).
Em segundo lugar, as disposições nacionais que executam na ordem jurídica nacional disposições da directiva que têm um conteúdo concreto e perfeito, ou seja, as disposições que realizam uma «harmonização completa» (como as disposições que impõem obrigações restritivas concretas), serão apreciadas com base na directiva. Desde que as medidas nacionais se adeqúem à directiva, presume-se que elas são igualmente conformes às disposições do Tratado (15) e, por conseguinte, o seu exame à luz do Tratado já não é necessário (16).
Finalmente, medidas nacionais tomadas no âmbito de disposições da directiva que realizam uma harmonização incompleta (como as disposições que autorizam derrogações ou que deixam uma certa margem de apreciação aos Estados-Membros), serão apreciadas à luz dos objectivos e da economia da directiva, mas também o serão por referência aos artigos 30._ e 36._ do Tratado (17).
Quanto ao artigo 14._ da directiva
29 Como é sabido, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 14._ da directiva nos seus acórdãos Piageme I (já referido na nota 5) e Piageme II (18).
30 Estes processos suscitavam a questão da compatibilidade com o direito comunitário de uma disposição do direito belga que impunha a inscrição das indicações na língua da região linguística em que os géneros alimentícios são comercializados (n._ 13). No primeiro acórdão, Piageme I, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 14._ não impõe a utilização de uma língua específica (n._ 13). É certo que, afirma o Tribunal de Justiça, é um facto que, segundo uma interpretação literal do artigo 14._, a língua da região é efectivamente a que é mais «facilmente compreensível» (n._ 14). No entanto, tendo em conta o objectivo da directiva, que visa, «em especial, a supressão das diferenças existentes entre as normas nacionais que entravam a livre circulação das mercadorias», o Tribunal de Justiça considerou «... que o artigo 14._ se limita a exigir uma língua facilmente compreensível pelo comprador, prevendo, por outro lado, que a entrada de géneros alimentícios no território de um Estado-Membro pode ser autorizada quando as menções pertinentes não figurem numa língua facilmente compreensível, `se a informação do comprador for assegurada por outras medidas'» (n._ 15).
Para o Tribunal de Justiça, resulta de quanto precede que, por um lado, a imposição de uma obrigação mais estrita do que a utilização de uma língua facilmente compreensível, ou seja, por exemplo, o recurso exclusivo à língua da região linguística, e, por outro, o ignorar da possibilidade de assegurar a informação do consumidor por outros meios ultrapassam as exigências da directiva, considerando o Tribunal de Justiça que «... A obrigação de utilização exclusiva da língua da região linguística constituiria uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30._ do Tratado» (n._ 16).
Com base nestes fundamentos, o Tribunal de Justiça declarou: «O artigo 30._ do Tratado CEE e o artigo 14._ da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, à apresentação e publicidade dos géneros alimentares destinados ao consumidor final, opõem-se a que uma norma nacional imponha a utilização exclusiva de uma determinada língua para a rotulagem de géneros alimentares, sem prever a possibilidade de utilização de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores ou a de a informação do comprador ser assegurada por outras medidas.»
31 Este acórdão deu algumas indicações quanto ao significado da expressão «língua facilmente compreensível». Mas, como se veio a verificar mais tarde, estas indicações não eram suficientes: com efeito, os órgãos jurisdicionais belgas voltaram a ocupar-se desta questão e pediram mais esclarecimentos ao Tribunal de Justiça, como era de esperar. Com efeito, a questão suscitada pela disposição sibilina da segunda frase do artigo 14._ não reside tanto naquilo que a directiva proíbe mas sim no que ela autoriza ou tolera e, o que é mais importante, na questão de saber se o Estado-Membro deveria especificar o significado da expressão «língua facilmente compreensível» mediante a fixação de regras de aplicação geral ou se é ao juiz que cabe fazê-lo em cada situação concreta e mediante que critérios.
32 No processo Piageme II, outro órgão jurisdicional belga voltou a esta questão, perguntando se a medida nacional se justificava à luz dos artigos 128._ e 129._-A do Tratado, quando não excluía a utilização de outra língua.
33 No acórdão que proferiu neste processo, o Tribunal de Justiça considerou, em primeiro lugar, que «A expressão `língua facilmente compreensível', utilizada no artigo 14._ da directiva, não é equivalente nem à expressão `língua oficial do Estado-Membro' nem à de `língua da região'. Com efeito, destina-se a garantir a informação do consumidor e não a impor o uso de uma língua específica» (n._ 15).
Prosseguindo nas suas considerações, após ter salientado que outras directivas relativas à rotulagem, tais como a Directiva 92/27/CEE do Conselho, de 31 de Março de 1992, relativa à rotulagem e à bula dos medicamentos para uso humano (19), prevêem, pelo contrário, expressamente a obrigação de utilização da ou das línguas oficiais dos Estados-Membros em cujo território os produtos são comercializados (n._ 16), ao referir-se ao acórdão Piageme I, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:
«A obrigação de utilização de uma determinada língua para a rotulagem dos géneros alimentícios, mesmo se a utilização simultânea de outras línguas não é excluída, é igualmente mais estrita do que a do emprego de uma língua facilmente compreensível.
Ora, nem o artigo 128._ nem o artigo 129._-A do Tratado autorizam um Estado-Membro a substituir por uma norma mais severa a prevista na directiva.
Tendo em consideração quanto precede, não é necessário examinar o problema à luz do artigo 30._» (20).
O Tribunal de Justiça considera, por um lado, que «Incumbe ao órgão jurisdicional nacional avaliar, em cada caso, se os elementos constantes da rotulagem são susceptíveis de informar plenamente os consumidores das menções obrigatórias previstas na directiva» (n._ 28) e, por outro lado, «... se as menções obrigatórias numa língua que não a principalmente utilizada no Estado-Membro ou na região em causa são susceptíveis de ser facilmente entendidas pelos consumidores desse Estado ou dessa região» (n._ 29).
O Tribunal de Justiça considera que, para esse fim, podem constituir «indícios pertinentes, sem no entanto serem determinantes em si mesmos, diversos factores, tais como a eventual similitude das palavras em diferentes línguas, o conhecimento generalizado de mais de uma língua pela população em causa, ou a existência de circunstâncias particulares, tais como uma vasta campanha de informação ou uma larga distribuição do produto, desde que se possa estabelecer que o consumidor está suficientemente informado» (n._ 30).
Com base nestes fundamentos, o Tribunal de Justiça declarou que «O artigo 14._ da Directiva... obsta a que um Estado-Membro, para satisfazer a exigência de uma língua facilmente compreensível pelos compradores, imponha a utilização da língua dominante da região em que o produto é posto à venda, mesmo que a utilização simultânea de outra língua não seja excluída» (dispositivo do acórdão).
34 Citei extensas passagens destes dois acórdãos porque, se penso que o respectivo dispositivo é exacto, gostaria, porém, de discutir alguns fundamentos em que esse dispositivo se baseou. De qualquer modo, sou da opinião que foi expressa pelo Governo francês nas suas observações escritas, ao enunciar que, se a solução dada corresponde à situação de um país dotado de um regime linguístico especial, como o Reino da Bélgica, ela não se pode estender aos Estados que se encontram numa situação de monolinguismo, tais como, por exemplo, a República Federal da Alemanha, a República Portuguesa ou a República Helénica.
35 Começarei por formular, a propósito dos dois últimos acórdãos, algumas observações que, em minha opinião, permitirão responder mais facilmente à questão prejudicial.
36 Convém, em primeiro lugar, reconhecer que a ligação da directiva com o artigo 30._ do Tratado, que foi efectuada pelo acórdão Piageme I, não era especialmente oportuna, e isto principalmente sob dois pontos de vista.
37 Em primeiro lugar, como já expus anteriormente, a escolha da livre circulação de mercadorias como objectivo principal da directiva não era o ideal. É inegável que esta concepção influenciou a lógica seguida tanto no primeiro como no segundo acórdão, o qual foi concebido com base no primeiro. Deste ponto de vista, o facto de o acórdão Piageme II ter considerado não ser necessário voltar a pôr a questão do artigo 30._ não muda nada, visto que, por um lado, o Tribunal de Justiça remete para o primeiro acórdão e que, por outro lado, não se afastou formalmente da interpretação que dera anteriormente.
38 Em segundo lugar, o âmbito de aplicação da directiva não coincide perfeitamente com o âmbito de aplicação do artigo 30._ do Tratado, pois é mais vasto. Com efeito, é pacífico que o artigo 30._ do Tratado tem o objectivo de eliminar os entraves à importação de mercadorias para um Estado-Membro, ao passo que a directiva se aplica a todos os géneros alimentícios que são comercializados em toda a Comunidade, sem distinção quanto à origem, e, por conseguinte, tanto aos géneros alimentícios de origem nacional como aos géneros alimentícios importados. Assim, uma regulamentação que cabe no âmbito de aplicação da directiva aplica-se quer aos géneros alimentícios nacionais quer aos géneros alimentícios importados, ao passo que uma regulamentação contrária aos artigos 30._ e 36._ só se pode aplicar aos produtos importados (21).
Por conseguinte, também não se coloca a questão de saber quais são as condições em que o artigo 14._ permite «a entrada de géneros alimentares no território de um Estado-Membro» (22), por exemplo, efectuada por um grossista: com efeito, o objecto da directiva é a rotulagem dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (v. o quinto considerando da directiva) (23).
Tendo em conta estes elementos, a aplicação generalizada dos acórdãos supracitados significa que um Estado-Membro não está autorizado a exigir a inscrição das indicações na língua nacional, mesmo para os géneros alimentícios produzidos e comercializados no seu território, consequência esta que se não pode aceitar e que, em todo o caso, não resulta da directiva.
39 Aliás, as questões que ficaram sem resposta após o acórdão Piageme I (24) continuam ainda em suspenso, mesmo depois do acórdão Piageme II, enquanto outras surgiram de modo inevitável. É o que se passa com as seguintes questões: se a língua facilmente compreensível não for nem a língua oficial nem a língua da região, de que língua se trata afinal? Tratar-se-á da língua nacional? Os Estados-Membros ainda estão autorizados, ou já não, a legislar em matéria de língua? Se a apreciação for feita caso a caso pelo órgão jurisdicional nacional, qual é o «comprador» que deve ser tomado em consideração para apreciar o carácter facilmente compreensível da língua? O comprador concreto, o da região ou o comprador médio do Estado-Membro? A questão de saber se o comprador será informado nesta ou naquela língua ou «por todos os meios» será, finalmente, apreciada discricionariamente pelos comerciantes?
40 Penso que o artigo 14._ da directiva contém uma regra e uma excepção. A regra determina que a rotulagem dos géneros alimentícios deve ser feita numa língua facilmente compreensível «pelo[s] comprador[es]» (no plural), isto é, pelo público comprador em geral. Se assim não for, compete aos Estados-Membros velar pela proibição da comercialização do produto.
A excepção consiste em não permitir a proibição do comércio de um produto quando a informação do «comprador» (no singular), ou seja, daquele que está directamente em causa no momento, for assegurada de outro modo.
Esta regra é completada pela norma mais específica segundo a qual os Estados-Membros não estão autorizados a proibir que as indicações sejam dadas em várias línguas.
41 A formulação destas disposições, bem como de outras disposições da directiva que exigem, por exemplo, que as indicações sejam «claramente legíveis» (25), ou que fixam o conteúdo e a formulação linguística precisa da indicação (26), demonstram que, segundo a directiva, as indicações só podem, em princípio, ser apostas em língua escrita no rótulo. Com efeito, só a língua pode dar uma informação completa e fidedigna sobre todos os ingredientes e as outras indicações que são obrigatórias por força da directiva. É, portanto, só a título excepcional que se coloca a questão da informação do consumidor por outros meios, isto é, quando a língua em que o rótulo está redigido não for facilmente compreensível.
42 Daqui resulta que a informação por meio da língua escrita e a informação por outros meios que não sejam a língua escrita não são equivalentes e substituíveis entre si e que não cabem no poder de apreciação discricionário dos Estados-Membros, das autoridades competentes ou, ainda menos, dos próprios comerciantes.
43 A língua não é decerto o único sistema semiótico que permite aos seres humanos comunicarem entre si. Existem outros que, ao que parece, precederam a língua, tais como os sinais com a cabeça, os gestos, as imagens, etc. Estas últimas, por exemplo, evoluíram, desde as representações das grutas de Lascaux, os antigos frescos e miniaturas dos copistas medievais, até aos graffiti, às bandas desenhadas e às representações e símbolos diversos que transmitem uma mensagem.
44 Assim, não está excluído, por exemplo, que um desenhador de talento reproduza por meio de desenhos um grande número de características da carne contida numa embalagem (27). No entanto, nunca se conseguiria, deste modo, dar todas as características que a directiva exige que sejam levadas ao conhecimento do consumidor. Além disso, o tempo, a habilidade e a habituação que exigiriam a decifração de tais desenhos não deixariam de causar uma série de problemas.
Seja como for, não é este o modo de comunicação usual nas sociedades contemporâneas e, de qualquer modo, este também não é o sistema que a directiva teve em vista. A directiva pretendeu referir a língua humana e, em especial, não a primeira língua que vem à ideia, mas sim uma língua «facilmente compreensível» pelo consumidor.
45 É, por conseguinte, importante definir com exactidão qual é o consumidor que a directiva tem em vista. Convém admitir, nesta perspectiva, que aquele que é tido em vista é o consumidor típico e previsível, sem quaisquer conhecimentos ou exigências especiais, ou seja, por outras palavras, o consumidor-tipo médio que representa a clientela em geral. Além disso, como o consumidor deverá estar em condições de ler o rótulo escrito com as indicações relativas ao género alimentício, a directiva tem em vista o consumidor médio, que esteja em condições de ler e de escrever na sua própria língua. Esta acepção exclui portanto os consumidores poliglotas ou iletrados bem como os consumidores que pertençam a determinados grupos, comunidades ou regiões.
46 O facto de escolher o consumidor médio não implica que se trate de um consumidor mal informado ou destituído de quaisquer exigências. É um lugar comum dizer-se que, na época actual, os hábitos de consumo evoluíram e que as exigências aumentaram. O consumidor não compra (e não deve ser induzido a comprar) um produto independentemente das suas características ou porque esse produto beneficia de uma maior publicidade: ele escolhe o produto que responde às suas necessidades reais e exige estar informado do modo mais completo possível acerca desse produto. A informação exacta tendo em vista a escolha qualitativa constitui não só uma aspiração do direito comunitário mas também uma aspiração legítima dos Estados-Membros. É por essa razão que o Tribunal de Justiça salientou repetidas vezes que «... era legítimo um Estado-Membro velar por que os consumidores sejam correctamente informados sobre os produtos que lhes são oferecidos e dar-lhes assim a possibilidade de escolher em função dessa informação» e que essa informação pode ser assegurada de modo eficaz pela exigência de rotulagem apropriada (28). É, por conseguinte, conveniente concluir daqui que a directiva tem em vista o consumidor médio e informado.
47 Finalmente, não se trata de um consumidor fora do espaço e do tempo. A directiva dirige-se aos Estados-Membros e impõe-lhes que tomem medidas de execução a favor dos consumidores. São pois os nacionais de cada Estado-Membro os consumidores que este deve proteger em primeiro lugar.
48 Deve portanto deduzir-se daqui que a noção de língua «facilmente compreensível», na acepção do artigo 14._, remete para a língua que é facilmente compreensível pelo consumidor médio e informado do Estado-Membro que está concretamente em causa.
49 Deve então perguntar-se qual é esta língua e quem a determina: o Estado-Membro interessado, por meio de regras de aplicação geral, ou o juiz, em cada situação concreta?
50 Em minha opinião, deve presumir-se que esta língua é a língua nacional ou, quando tenha sido legalmente estabelecida, a língua oficial do Estado ou ainda, quando existirem diversas línguas oficiais, pelo menos uma delas, à escolha do interessado. Daqui resulta que um Estado que exige que as indicações apostas nos géneros alimentícios sejam redigidas, pelo menos, na sua língua oficial (ou numa das línguas oficiais, à escolha do interessado) não viola o artigo 14._ da directiva.
51 Não deixa de ter interesse salientar que o Parlamento Europeu formulou uma observação análoga, tanto na fase dos trabalhos preparatórios da directiva, quando «insiste no seu pedido formulado por diversas vezes tendente a fazer com que os produtores sejam obrigados a redigir, pelo menos, na língua ou nas línguas do país destinatário as indicações que devem figurar nas embalagens e que se destinam à informação do consumidor, para evitar erros ou equívocos com graves consequências» (29), como posteriormente (30).
52 Além disso, em resposta a várias questões escritas que lhe tinham sido colocadas aquando do acórdão Piageme I, a Comissão, pela voz do Sr. Bangemann, após ter salientado que se devia procurar um equilíbrio justo entre a necessidade de lutar contra as restrições dissimuladas às trocas comerciais e o direito do consumidor a uma informação compreensível e que «a(s) língua(s) nacional(ais) do Estado-Membro em que o produto é colocado no mercado pode[m], de facto, ser considerada[s] como o[s] denominador[es] comum[ns] mais objectivo[s] no que respeita ao carácter compreensível das informações a comunicar ao consumidor», declarou que importa estabelecer se a exigência das indicações na língua nacional deve ser aplicável ao conjunto das informações que devem ser comunicadas obrigatoriamente ao consumidor (31).
53 A Comissão voltou posteriormente a tratar desta questão na «Comunicação interpretativa da Comissão relativa às línguas a utilizar na comercialização dos géneros alimentícios, na sequência do acórdão `Peeters'» (32). Esta comunicação indica, nomeadamente, que «Não há dúvida de que a noção de `língua facilmente compreensível pelo comprador' [na acepção do artigo 14._ da directiva] deve ser deixada ao critério dos Estados-Membros e que uma língua oficial do Estado-Membro onde decorre a comercialização é, em princípio, uma língua que garante uma boa compreensão do rótulo pelo consumidor» (n._ 30 da comunicação).
54 Este modo de ver concretizou-se na Directiva 97/4, que alterou a Directiva 79/112 e que autorizou explicitamente os Estados-Membros a imporem, em suma, a sua língua oficial ou uma das suas línguas oficiais na rotulagem dos géneros alimentícios (33). E ainda que a Directiva 97/4 não tenha efeito retroactivo, penso que traduz a vontade real do legislador comunitário, a qual, de qualquer modo, em meu entender, se deduz da letra e da finalidade da directiva, mesmo na sua versão inicial.
55 Antes de mais, se é verdade que a directiva não impõe o uso de uma língua específica (acórdão Piageme II, n._ 15), não se deduz necessariamente daqui que ela proíba que se imponha qualquer língua, porque ela pode perfeitamente autorizar ou tolerar que uma língua seja imposta (34). Em meu entender, a regulamentação desta questão pelos Estados-Membros constitui não só um direito mas também um dever que lhes incumbe, para efeitos da aplicação uniforme da directiva e da segurança jurídica.
56 Importa salientar, em primeiro lugar, que a política das instituições comunitárias neste domínio se caracteriza pela ausência de uma concepção sistemática e pela falta de coerência. Assim, no que toca à redacção total ou parcial das indicações obrigatórias:
a) Certas directivas optam pela língua nacional ou pelas línguas nacionais do Estado em que o produto é colocado à venda [artigo 8._ da Directiva 71/307/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes às denominações têxteis (JO L 185, p. 16; EE 13 F2 p. 6); artigo 7._, n._ 2, da Directiva 73/404/CEE do Conselho, de 22 de Novembro de 1973, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos detergentes (JO L 347, p. 51; EE 13 F3 p. 106); artigo 11._, n._ 9, da Directiva 75/726/CEE do Conselho, de 17 de Novembro de 1975, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos sumos de frutos e determinados produtos similares (JO L 311, p. 40; EE 13 F4 p. 174); artigo 11._ da Directiva 88/378/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à segurança dos brinquedos (JO L 187, p. 1), etc.];
b) Outras optam pela língua oficial ou pelas línguas oficiais do Estado de consumo [artigo 8._, n._ 4, da Directiva 88/379/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem dos preparados perigosos (JO L 187, p. 14); artigo 4._ da Directiva 89/622/CEE do Conselho, de 13 de Novembro de 1989, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco (JO L 359, p. 1); artigo 8._ da Directiva 92/27 e outras];
c) Outras optam pela língua ou pelas línguas oficiais ou nacionais do Estado de consumo [artigo 7._, n._ 2, da Directiva 76/768/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos produtos cosméticos (JO L 262, p. 169; EE 15 F1 p. 206); artigo 7._, n._ 4, da Directiva 78/631/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das preparações perigosas (pesticidas) (JO L 206, p. 13; EE 13 F8 p. 212); enquanto a Directiva 89/117/CEE do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1989, relativa às obrigações em matéria de publicidade dos documentos contabilísticos das sucursais, estabelecidas num Estado-Membro, de instituições de crédito e de instituições financeiras cuja sede social se situa fora desse Estado-Membro (JO L 44, p. 40), adopta uma solução original, ao optar pela redacção dos documentos exigidos na ou nas línguas nacionais oficiais (artigo 4._)];
d) Outras directivas optam pela utilização de uma língua facilmente compreensível para os consumidores [v., para além da Directiva 79/112, o artigo 10._ da Directiva 89/107/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos aditivos que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (JO L 40, p. 27); o artigo 7._, n._ 2, da Directiva 90/496/CEE do Conselho, de 24 de Setembro de 1990, relativa à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios (JO L 276, p. 40) e outras];
e) Outras preferem mencionar pelo menos uma ou várias línguas, a determinar pelo país destinatário, entre as línguas nacionais ou oficiais da Comunidade [artigo 11._ da Directiva 79/373/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à comercialização de alimentos compostos para animais (JO L 86, p. 30; EE 03 F16 p. 75), com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 96/24/CEE do Conselho, de 29 de Abril de 1996 (JO L 125, p. 33), ao passo que a versão inicial previa a rotulagem numa das línguas nacionais ou oficiais do país de destino].
Em minha opinião, o exame destas directivas não permite tirar qualquer lição quanto às razões que inspiraram as instituições comunitárias quando escolheram, de cada vez, a utilização desta ou daquela forma linguística. Não se pode, em especial, extrair qualquer regra por força da qual se aplicassem condições «estritas» (por exemplo, a exigência da língua nacional ou oficial) para os produtos perigosos para a saúde, ao passo que bastariam condições «menos estritas» (por exemplo, uma língua facilmente compreensível) para os outros produtos (por exemplo, os géneros alimentícios). Com efeito, se assim fosse, não se vê por que razão os sumos de frutos, por exemplo, apresentam mais riscos para a saúde e devem ser rotulados na língua nacional do Estado onde são consumidos [v. alínea a), supra], o que já não acontece com os géneros alimentícios. Do mesmo modo, por que é que os alimentos para animais devem ser rotulados numa das línguas nacionais ou oficiais do país [v. alínea e), supra], ao passo que os géneros alimentícios destinados ao consumo humano deveriam ficar sujeitos a critérios pretensamente mais flexíveis?
Em conclusão, não é possível extrair um argumento a contrario a partir do facto de outras directivas que não a Directiva 79/112 preverem uma rotulagem numa língua diferente, como parece deduzir-se no n._ 16 do acórdão Piageme II.
Importa notar, além disso, que a maioria dos Estados-Membros exigem a utilização da sua língua nacional ou da sua língua oficial ou de uma dessas duas línguas para a inscrição das indicações que devem constar obrigatoriamente dos rótulos dos géneros alimentícios, quer no âmbito de medidas de aplicação da directiva quer no âmbito da aplicação geral de medidas de protecção dos consumidores (35).
57 Ademais, por via de regra, estas medidas estão ligadas à política mais geral de protecção das línguas nacionais ou oficiais, que está consagrada na maioria dos Estados-Membros, por meio de disposições legislativas ou até constitucionais (36).
58 Nesta perspectiva, a adopção de providências tais como as medidas controvertidas deve ser encarada num espírito mais amplo, em especial no âmbito do interesse legítimo dos Estados-Membros na protecção da sua língua nacional. Já encontramos indícios desta preocupação no novo artigo 128._ do Tratado, aditado pelo artigo G.37 do Tratado da União Europeia. Este artigo consagra a diversidade cultural da Comunidade (n._ 1), a competência dos Estados-Membros em matéria cultural (n._ 5) e ordena às instituições comunitárias que tenham em conta os aspectos culturais na sua acção, ao abrigo de outras disposições do Tratado (n._ 4).
59 Não se pode deixar de ter em conta este artigo do Tratado quando se colocam questões delicadas, tais como a da língua nacional, a qual constitui um elemento fundamental da cultura. Como fez notar com toda a razão o advogado-geral M. Darmon nas conclusões que apresentou no processo em que foi proferido o acórdão Groener (37), «A defesa da língua inclui-se nestas questões de princípio que não se podem ignorar sem atingir o próprio cerne da identidade cultural...». «Cada Estado... tem o direito de procurar assegurar a diversidade do seu património cultural e, por conseguinte, de possuir os meios para realizar essa política...» (38).
60 No seu acórdão proferido neste processo, após ter salientado «... a situação especial da Irlanda, do ponto de vista linguístico...» (n._ 17), o Tribunal de Justiça considerou que «As disposições do Tratado CEE não se opõem à adopção de uma política que tenha por fim a defesa e promoção da língua de um Estado-Membro que é simultaneamente a língua nacional e a primeira língua oficial. Todavia, a execução desta política não deve atentar contra uma liberdade fundamental como a livre circulação dos trabalhadores. Portanto, as exigências resultantes das medidas destinadas a pôr em prática essa política não devem, em caso algum, ser desproporcionadas ao objectivo prosseguido e as condições da sua aplicação não devem implicar discriminação em detrimento dos nacionais de outros Estados-Membros» (n._ 19).
61 Penso que a apreciação correcta e equilibrada desta questão no processo supracitado se aproxima do modo como convém apreciar a compatibilidade da medida controvertida com o direito comunitário. Voltarei a focar esta questão dentro em pouco.
62 Defendi anteriormente (n._ 55, supra) que a questão da língua facilmente compreensível devia, na medida do possível, ser objecto de disposições de ordem geral estabelecidas pelos Estados-Membros, por razões de segurança jurídica. Tratarei de expor a seguir os fundamentos deste ponto de vista.
63 Antes de mais, são os Estados-Membros que são os destinatários da directiva e é aos Estados-Membros que cabe tomar as medidas apropriadas com vista à sua aplicação (artigos 16._ a 22._ e 26._). Não são nem as regiões, nem as comunidades linguísticas nem as próprias autoridades nacionais que são competentes para adoptar tais medidas. Os órgãos jurisdicionais nacionais devem, evidentemente, interpretar as medidas nacionais à luz da directiva e, quando tal interpretação não for possível, não as devem aplicar. Isto não implica, todavia, que possam substituir o Estado no exercício do seu poder legislativo nem decidir eles próprios as medidas de aplicação da directiva que, em seu entender, sejam correctas. Por conseguinte, mesmo a proibição do comércio de uma mercadoria que, nos termos do artigo 14._ da directiva, os Estados-Membros asseguram, por intermédio das suas autoridades competentes, e que, portanto, não cabe no âmbito do seu poder discricionário, pressupõe que o Estado emane determinadas medidas de aplicação.
64 Isto significa, em meu entender, que o Estado determinará qual é a língua facilmente compreensível, para efeitos da directiva, quer através das medidas de execução da directiva quer remetendo para disposições já existentes nesta matéria. Em contrapartida, se a questão fosse deixada à apreciação, caso a caso, das autoridades nacionais, haveria risco de confusão e de insegurança jurídica.
65 Com efeito, nesta última hipótese, não há quaisquer regras do jogo e a condição essencial do funcionamento correcto da concorrência não existe. Cada comerciante agirá arbitrariamente, ou porque considera, de boa ou de má fé, que a língua em que estão redigidos os rótulos das suas mercadorias é «facilmente compreensível» pelos consumidores, ou porque roga a Deus que uma demanda deste tipo não seja apresentada à justiça, ou ainda porque tem esperança de, no caso de um litígio deste tipo ser submetido aos tribunais, conseguir obter uma decisão favorável ou, em todo o caso, ganhar tempo.
66 Por outro lado, na falta de uma regra nacional que lhe trace uma directriz para apreciar o litígio que tem perante si, cada órgão jurisdicional de cada Estado-Membro envidará esforços para elaborar uma norma jurídica individual para cada caso e para cada produto, a partir das indicações gerais que são dadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Além disso, como nunca terá a certeza de as suas decisões serem confortadas pela jurisprudência nem de a respeitar, não terá grandes hesitações em submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça. Não é por acaso, aliás, que, num lapso de tempo relativamente curto, foi pedido ao Tribunal de Justiça, pela terceira vez (39), que interpretasse a mesma frase de sentido problemático do artigo 14._ da directiva, por órgãos jurisdicionais que conhecem a sua jurisprudência, mas que não conseguem descobrir a maneira de poder aplicá-la.
67 Mais especificamente, não posso aceitar que o juiz nacional seja competente para julgar se a língua que é exigida pelo Estado-Membro é ou não é facilmente compreensível e, em especial, que o decida caso a caso. Se tivesse tal competência, isso significaria que haveria uma regra especial consoante o produto, o órgão jurisdicional, o local e o momento da apreciação, o que teria como efeito criar confusão e, sobretudo, tornaria impossível a aplicação uniforme da directiva no Estado-Membro em causa. Ademais, tal solução redundaria certamente em consagrar de facto a solução que, com toda a razão, os acórdãos Piageme I e II desaprovaram, ou seja, a imposição de jure das línguas locais como «línguas facilmente compreensíveis». Na prática, para nos atermos ao exemplo da Bélgica, o mais provável é que o juiz da região de língua flamenga considere o neerlandês como língua facilmente compreensível (40), ao passo que o juiz da região de língua francesa considera que é o francês e o juiz da região de língua alemã opta pelo alemão. Isto teria como efeito obrigar o produtor italiano ou grego, por exemplo, que deseja exportar para a Bélgica, ou o importador de produtos provenientes desses países, a rotular os seus produtos em três línguas diferentes, sob pena de ser afastado de uma região inteira do país!
68 Em meu entender, a competência do juiz não reside na formulação da regra, mas antes na determinação da excepção. Esta competência surge, de maneira mais específica, no caso de imposição de sanções por violação de regras nacionais que exigem a utilização da língua do Estado da comercialização e consiste em examinar se as indicações apostas no género alimentício em causa, embora não estejam redigidas na língua supracitada, são, em virtude de circunstâncias especiais, facilmente compreensíveis pelo consumidor médio. Com efeito, neste caso, a aplicação da medida nacional ultrapassaria a finalidade da directiva, isto é, a informação eficaz do consumidor. O juiz nacional é então obrigado a considerar que a medida nacional é contrária à directiva e, portanto, a declará-la inaplicável, não na sua totalidade, mas na medida em que prevê uma sanção, embora, de facto, a informação ao consumidor esteja assegurada (41). Por outras palavras, não sancionará, na totalidade, com o fundamento de que seria inválida, a exigência de utilização da língua do Estado em causa, mas anulará a coima ou não aplicará qualquer sanção penal no processo que lhe é submetido.
69 Tendo em conta a diversidade das situações que se nos deparam, não é fácil, a priori, determinar quais são os elementos que o juiz deve ter em linha de conta para apreciar se, na situação que é chamado a decidir, foi assegurada a informação ao consumidor.
No acórdão Piageme II (v. n._ 33, supra), o Tribunal de Justiça forneceu alguns indícios. Todavia, como o Tribunal de Justiça salientou igualmente, nenhum destes indícios é determinante. Com efeito, que importância reveste o facto de 50% dos habitantes de uma região falarem línguas estrangeiras para os 50% restantes que não estão em condições de compreender as indicações relativas aos géneros alimentícios redigidas numa língua estrangeira? Ou que interesse apresenta uma campanha de informação para os consumidores que não a seguiram? O mesmo acontece no que toca à similitude dos termos nas diferentes línguas: basta fazer notar que um supermercado não é o lugar mais adequado para uma pessoa se dedicar a exercícios de etimologia ou de linguística comparada.
Importa, de qualquer modo, ter em mente que a excepção à utilização obrigatória da língua nacional deve ser interpretada de maneira restritiva a fim de não transformar a regra em excepção.
70 Há que, além disso, salientar, nesta ordem de ideias, que a questão se coloca para todas as indicações que são obrigatórias por força da directiva e não só para algumas de entre elas. Daqui resulta que não se pode reconhecer relevância ao argumento do réu no processo principal, segundo o qual quando, graças ao seu nome, um produto for amplamente conhecido, poderá não ficar sujeito à obrigação de aposição das indicações na língua legalmente fixada pelo Estado em que as mercadorias são comercializadas, nos termos do artigo 14._ da directiva. Com efeito, esta indicação é apenas uma das impostas pela directiva.
71 Além disso, a distinção estabelecida entre os produtos «bem conhecidos» e os outros - isto é, aqueles que são «menos conhecidos» ou novos - não tem qualquer relevância. Uma interpretação que conduza a isentar os produtos «bem conhecidos» das obrigações que se aplicam aos outros falseia as regras da concorrência e opõe-se à directiva, visto que ela tem por efeito favorecer sistematicamente os produtos já conhecidos e estabelecidos no mercado em detrimento dos produtos menos conhecidos ou que surgem no mercado. Com efeito, se se supuser que a inscrição das indicações na língua do Estado de comercialização (por exemplo, por aposição de um rótulo suplementar) constitui um encargo financeiro que aumenta o custo do produto, é manifesto que o facto de isentar os produtos (importados) «conhecidos» da referida obrigação os tornará mais baratos e, portanto, mais atractivos para o consumidor do que os produtos (importados) semelhantes pertencentes à outra categoria. Ora, por este motivo, os produtos não entram em concorrência uns com os outros em condições iguais no mercado e a concorrência é falseada.
72 Examinarei agora as condições em que a imposição, pelos Estados-Membros, do emprego da sua língua nacional, da sua língua oficial (42) ou de uma das suas línguas oficiais é lícita à luz do direito comunitário.
73 Nesta perspectiva, uma questão importante se coloca: este exame efectuar-se-á no âmbito do artigo 14._ da directiva ou com referência a outros artigos do Tratado, designadamente aos artigos 30._ e 36._?
74 O Tribunal de Justiça considerou que a directiva constitui apenas a primeira etapa de um processo de harmonização (43). Por conseguinte, como já expus anteriormente (n._ 28, supra), é conveniente fazer referência aos artigos supracitados do Tratado. No entanto, tenho a sensação de que, em consequência das suas sucessivas alterações, a directiva, na sua forma actual, tem em vista uma aproximação relativamente elaborada, que se aparenta a uma harmonização. Por outro lado, entendo que cada disposição deve ser encarada de maneira independente. Esta perspectiva dá um valor autónomo ao artigo 14._ da directiva e se este artigo atribui uma certa margem de apreciação aos Estados-Membros para efeitos da determinação da língua facilmente compreensível, tanto o referido artigo como a directiva na sua totalidade fixam os limites em que esta margem de apreciação deverá ser utilizada. Em todo o caso, como a directiva e, em especial, o artigo 14._ visam conciliar diferentes objectivos (44), o método de interpretação não é substancialmente diferente daquele que é habitualmente utilizado para os artigos 30._ e 36._ (45). Importa portanto precisar quais são estes limites, ou seja, por outras palavras, definir as condições em que o poder de apreciação dos Estados-Membros que acima mencionei não se opõe ao direito comunitário.
75 Posso deduzir das considerações precedentes que o poder de apreciação conferido pelo artigo 14._ deve ser exercido de tal modo que, por um lado, os consumidores sejam protegidos e que, por outro, na medida do possível, a livre circulação não fique comprometida. É necessário, portanto, que as restrições impostas pelos Estados-Membros na utilização de uma língua estejam ao serviço do objectivo que é prosseguido e se limitem àquilo que é absolutamente necessário. Por outras palavras, quando várias medidas estiverem à disposição dos referidos Estado-Membros, é a menos gravosa que deve ser escolhida (v. n._ 60, supra).
76 Não penso que se possa pôr em dúvida o facto de a utilização da língua nacional ou da língua oficial ser o meio mais propício com vista a uma justa informação dos consumidores. É, aliás, o que, em suma, foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça. Assim, no seu acórdão de 9 de Agosto de 1994, Meyhui (46), no que toca à validade da Directiva 69/493/CEE do Conselho, de 15 de Dezembro de 1969, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao vidro cristal (JO L 326, p. 36; EE 13 F1 p. 170), que impunha a inscrição de certas denominações na língua ou nas línguas do país em que a mercadoria é comercializada, o Tribunal de Justiça considerou que «O facto, para os consumidores de um Estado-Membro onde os produtos são comercializados, de serem informados na língua ou línguas desse Estado constitui, assim, um meio de protecção adequado [do consumidor contra a confusão entre diferentes produtos]. A este respeito», continua o Tribunal de Justiça, «importa afirmar que a hipótese, adiantada pelo órgão jurisdicional nacional, de uma outra língua ser mais facilmente compreensível para o comprador assume um carácter perfeitamente marginal.» Todavia, esta faculdade deve ser limitada àquilo que for absolutamente necessário.
77 Nesta perspectiva, cabe salientar que o artigo 14._, segundo parágrafo, última frase, prevê que é autorizada a utilização de outras línguas no rótulo. Esta regra imperativa é autónoma e incondicional, pelo que produz um efeito directo, quer os Estados-Membros a mencionem nas suas medidas de aplicação quer não.
Daqui resulta que o Estado-Membro não está autorizado a exigir a exclusividade na utilização da sua língua: por outras palavras, não pode impor que as indicações apostas nas embalagens sejam redigidas unicamente na sua língua. Tal medida obrigaria os produtores estrangeiros ou os importadores a substituírem as embalagens dos seus produtos. Tal atitude teria evidentemente como efeito favorecer a produção interna e reduzir os fluxos de importação. Constituiria, desta maneira, uma medida de um rigor injustificado, equivalente a uma restrição quantitativa.
78 Penso que a solução mais oportuna é a aposição de um rótulo suplementar que inclua a tradução das indicações na língua do país da comercialização. Esta solução só acarreta despesas relativamente reduzidas e serve, de modo equitativo, tanto os interesses dos consumidores como os dos próprios operadores.
Trata-se igualmente de uma solução que, se for aplicada a todos os Estados-Membros, não implica o risco de favorecer os produtos importados de um Estado-Membro para outro: com efeito, os produtos do segundo Estado-Membro deverão ser rotulados, reciprocamente, na língua do primeiro, a fim de serem exportados para lá. As consequências eventualmente negativas da rotulagem anular-se-ão reciprocamente. Assim, do ponto de vista da concorrência, todos os produtos se situarão no mesmo ponto de partida.
Em contrapartida, o ponto de vista ora rejeitado pode criar a impressão de que existem na Comunidade línguas que, a priori, são mais «facilmente compreensíveis» do que outras. Isto não pode ser aceite, pois, por um lado, tal seria contrário ao princípio da igualdade das línguas comunitárias e, por outro lado, implicaria uma vantagem, a priori, concedida aos produtos de uma determinada proveniência, em detrimento de outros (ou seja, a vantagem de circularem sem rotulagem na língua do país da comercialização), o que conferiria uma posição desigual aos produtores interessados e falsearia o funcionamento de uma concorrência sã na Comunidade.
79 O único argumento que pode ser invocado contra esta solução resulta do entrave às importações constituído pelas despesas que ela acarreta para o produtor ou o importador e do facto de ela favorecer os produtos de origem nacional em detrimento dos produtos importados, violando assim o artigo 30._ do Tratado.
80 Este argumento não me parece convincente. Em primeiro lugar, considero que os importadores têm interesse em dar a conhecer o seu produto e, portanto, em torná-lo acessível ao consumidor médio. Com efeito, se as hipóteses que foram acima formuladas (47) quanto ao comportamento, aos hábitos e às exigências dos consumidores actuais forem exactas, é muito provável que o consumidor médio (ou seja, a grande massa dos consumidores) se afaste de um produto que não contém quaisquer indicações numa língua que ele compreende e fala e que se volte para produtos que contenham indicações numa língua que lhe seja familiar. Assim, o produtor estrangeiro ou o importador que gostariam de poupar o custo relativamente modesto da aposição de um rótulo que indique as características do produto na língua do Estado onde ele é comercializado arriscam-se a sofrer um prejuízo importante, ao ficarem fora do mercado no qual pretendem adquirir uma parte. Isto não favorece em nada a livre circulação de mercadorias, que é um dos objectivos prosseguidos pela directiva.
Aliás, tal maneira de proceder redundaria em informar de maneira insuficiente o consumidor e em limitar, além disso, as suas possibilidades de escolha, como faz notar com toda a razão o Governo sueco: com efeito, o consumidor teria tendência para escolher os produtos que contêm indicações redigidas na sua língua.
Julgo que é por esta razão que, numa decisão que proferiu a título prejudicial, o Tribunal de Justiça considerou que a aposição de um rótulo suplementar (autocolante) era o meio apropriado para alcançar objectivos que constituíam um travão à livre circulação de mercadorias (48).
81 Finalmente, é evidente, ao que julgo, que tal dever só diz respeito às indicações obrigatórias exigidas pela directiva e não às indicações suplementares que, se for caso disso, são apostas no produto. Estas últimas indicações podem ser perfeitamente redigidas na língua de origem do produto.
82 Nos Estados multilingues, no entanto, não é permitido impor que as indicações sejam redigidas na língua de cada uma das regiões. Quando existem várias línguas oficiais, deve presumir-se que estas são equivalentes e, portanto, mais ou menos conhecidas dos cidadãos do Estado-Membro. Neste contexto, considero que o Estado-Membro pode perfeitamente exigir, nos termos do artigo 14._, a inscrição das indicações numa dessas línguas, à escolha do operador económico. Neste caso, este assumirá a responsabilidade da escolha de uma dessas línguas e a inscrição das indicações nessa língua é, em todo o caso, conforme com a directiva. Pelo contrário, impor a utilização da língua da região, obrigaria os importadores a rotularem os seus produtos em diferentes línguas e dificultaria de modo injustificado as importações e, em especial, as importações paralelas.
Quanto à segunda questão
83 Ao colocar a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende que se lhe diga, em suma, se o artigo 14._ da directiva autoriza a informação do consumidor realizada não através da rotulagem mas sim pela colocação de letreiros pendurados no estabelecimento.
84 Não me alongarei muito sobre esta questão, na medida em que o acórdão Piageme II já lhe deu resposta. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que a protecção do consumidor final, que não é necessariamente aquele que comprou os géneros alimentícios, não está assegurada por meio de medidas que não constem da etiqueta, tais como, por exemplo, informações fornecidas no estabelecimento ou no âmbito de vastas campanhas de informação (n._ 26). Proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça responda neste sentido.
VII - Conclusão
85 Tendo em conta a análise que acabo de efectuar, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte maneira às questões prejudiciais:
«1) O artigo 14._ da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final, não proíbe que um Estado-Membro imponha a inscrição das indicações obrigatórias dos géneros alimentícios, pelo menos na língua nacional ou na língua oficial desse Estado, salvo se a informação do consumidor for, de facto, assegurada através de meios que o juiz considere apropriados.
2) As indicações obrigatórias ao abrigo da Directiva 79/112 devem figurar na rotulagem dos géneros alimentícios e não podem ser validamente apresentadas por outros meios, tais como a colocação de letreiros pendurados no estabelecimento.»
(1) - JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162. Foram-lhe introduzidas alterações, antes da ocorrência dos factos no processo principal, pelas Directivas 86/197/CEE do Conselho, de 26 de Maio de 1986 (JO L 144, p. 38); 89/395/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989 (JO L 186, p. 17); e 93/102/CEE da Comissão, de 16 de Novembro de 1993 (JO L 291, p. 14). Após a ocorrência dos factos no processo principal, a directiva foi alterada, em aspectos essenciais, pela Directiva 97/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 1997 (JO L 43, p. 21). Importa salientar que, nos termos do artigo 1._, n._ 1, da Directiva 89/395, o título da directiva passa a ser: «Directiva do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios.»
(2) - C-85/94, Colect., p. I-2955.
(3) - V. nota 1, supra.
(4) - C-241/89, Colect., p. I-4695.
(5) - C-369/89, Colect., p. I-2971.
(6) - Para a história, registe-se que, em ambos os casos, o Tribunal de Justiça adoptou, em suma, o ponto de vista formulado pelo advogado-geral G. Tesauro (v. os n.os 3 e 6 das suas conclusões, respectivamente).
(7) - V. o acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, Smanor (298/87, Colect., p. 4489, n._ 30).
(8) - V. acórdãos de 17 de Novembro de 1993, Twee Provinciën (C-285/92, Colect., p. I-6045, n._ 15); de 28 de Setembro de 1994, Pfanni Werke (C-144/93, Colect., p. I-4605, n._ 15); de 17 de Setembro de 1997, Dega (C-83/96, Colect., p. I-5001, n._ 16). V. igualmente acórdão Van der Veldt (C-17/93, Colect. 1994, p. I-3537, n._ 28).
(9) - É assim que, em geral, é entendida a livre circulação de mercadorias, na acepção do artigo 30._ do Tratado CE. V., por exemplo, acórdão de 10 de Julho de 1980, Comissão/França (152/78, Recueil, p. 2299, n._ 11).
(10) - V., nomeadamente, os acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Recueil, p. 649); de 13 de Dezembro de 1990, Pall (C-238/89, Colect., p. I-4827, n.os 11 e 12); de 2 de Fevereiro de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Colect., p. I-317, n._ 13); etc.
(11) - Já referido na nota 8.
(12) - Importa salientar que a faculdade proporcionada pelo referido artigo 23._ foi abolida pelo artigo 1._, n._ 26, da Directiva 89/395, que considerou que «a Directiva 79/112/CEE... prevê, em vários casos, possibilidades de derrogações nacionais» e «que é conveniente eliminar essas derrogações, na dupla perspectiva da plena realização do mercado interno e de uma melhor informação de todos os consumidores da Comunidade» (primeiro e segundo considerandos).
(13) - V. acórdão de 11 de Novembro de 1997, Loendersloot (C-349/95, Colect., p. I-6227), no qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 7._ da Directiva 89/104/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, que harmoniza as legislações dos Estados-Membros em matéria de marcas, tal como o artigo 36._ do Tratado, se destina a conciliar os interesses fundamentais da protecção dos direitos de marca com os da livre circulação de mercadorias no mercado comum, pelo que estas duas disposições, tendo por objectivo atingir o mesmo resultado, devem ser interpretadas de modo idêntico (n._ 18).
(14) - V. acórdão SARPP (já referido na nota 4, n._ 15).
(15) - Salvo, evidentemente, se as disposições da directiva forem inválidas na perspectiva do Tratado, o que aqui não acontece.
(16) - V. acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti (148/78, Recueil, p. 1629, n._ 36), e o n._ 20 do acórdão Piageme II (mencionado nos n.os 29 e 33 das presentes conclusões).
(17) - V. acórdão Van der Veldt (já referido na nota 8, n._ 25).
(18) - Já referido na nota 2.
(19) - JO L 113, p. 8.
(20) - N.os 18 a 20.
(21) - V. acórdão de 18 de Fevereiro de 1987, Mathot (98/86, Colect., p. 809, n.os 7 e 11), bem como os acórdãos Smanor (já referido na nota 7, n._ 36) e SARPP (já referido na nota 4, n._ 16).
(22) - V. o n._ 15 do acórdão Piageme I (já referido no n._ 30 das presentes conclusões).
(23) - Não é necessário salientar que, em caso algum, a directiva poderia servir de fundamento, por si mesma, para proibir a entrada num Estado-Membro de géneros alimentícios provenientes de outro Estado-Membro por razões relativas ao carácter facilmente compreensível da rotulagem. De um modo geral, não é concebível qualquer sanção por força da directiva, num estádio intermédio, antes de o produto ser posto à venda, pois, até esse momento, é lícito ao vendedor apor os rótulos adequados.
(24) - V. n._ 31, supra.
(25) - V. o artigo 11._, n._ 2.
(26) - V. anexo I da directiva, tal como foi substituído pela Directiva 93/102/CEE da Comissão; o artigo 9._-A, aditado pelo artigo 1._, n._ 19, da Directiva 89/395; a Directiva 91/72/CEE da Comissão, no que respeita à menção dos aromatizantes, etc.
(27) - Assim, um mapa poderia representar o país de origem, a imagem de um animal poderia indicar a respectiva espécie, uma balança acompanhada de números significaria o peso, etc.
(28) - Acórdão Smanor (já referido na nota 7, n.os 18 e 19).
(29) - JO 1976, C 178, p. 52.
(30) - V. a Resolução de 1992 sobre as exigências de defesa do consumidor e de saúde pública para a realização do mercado interno (JO C 94, p. 217), já mencionada nas minhas conclusões apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Piageme II (v. o n._ 20 destas últimas conclusões).
(31) - V. resposta comum de 5 de Janeiro de 1993 (JO C 95, p. 7).
(32) - JO 1993, C 345, p. 3.
(33) - V. n._ 14, supra.
(34) - Para as quatro modalidades tradicionais da lógica deôntica, ou seja, prescrição, permissão, proibição e carácter facultativo, bem como para as suas ligações recíprocas, v., designadamente, Jackson, B. S.: Semiotics and legal theory, Londres, 1985, pp. 100 segs., e em especial p. 104, e Lyons, J.: Semantics, Londres (1977), vol. 2, 1986, pp. 823-841.
(35) - V., sobre esta questão, o estudo pormenorizado, realizado pelo serviço «Política dos Consumidores» da Comissão das Comunidades Europeias - actualmente direcção-geral -, intitulado tude sur les principes et dispositions actuels concernant les exigences linguistiques en rapport avec la législation du consommateur dans la Communauté européenne (Rapport final), edição do Bureau européen des unions des consommateurs, Bruxelas, Agosto de 1993, pp. 9 segs. (a seguir «l'étude»).
(36) - A língua beneficia do reconhecimento constitucional formal na Bélgica, em Espanha, em França, na Irlanda e em Itália e do reconhecimento legislativo formal na Grécia e no Luxemburgo. Outros Estados-Membros dispõem de leis específicas de âmbito sectorial (v., a este propósito, os n.os 40 e segs. de l'étude).
(37) - Acórdão de 28 de Novembro de 1989 (C-379/87, Colect., p. 3967). Neste processo, uma nacional neerlandesa tinha sido excluída de um emprego de professor de arte numa escola pública irlandesa, com o fundamento de que não conhecia o irlandês, que, com o inglês, é língua oficial da Irlanda. O Tribunal de Justiça considerou que, por força do artigo 3._, n._ 1, último parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2), essa exigência de conhecimento linguístico se justificava, «desde que [ela]... se insira no âmbito de uma política de promoção da língua nacional, que é também a primeira língua oficial, e que esta exigência seja aplicada de modo proporcionado e não discriminatório» (n._ 24).
(38) - Respectivamente, n.os 19 e 20 das referidas conclusões.
(39) - Trata-se, na realidade, da quarta vez, se se tomar em consideração o processo Colim (C-33/97), no qual apresento hoje igualmente as minhas conclusões.
(40) - Foi precisamente isto que se passou com a decisão tomada, em 27 de Junho de 1996, pelo órgão jurisdicional belga, após o acórdão Piageme II. O órgão jurisdicional nacional considerou que as indicações em francês ou em alemão (se bem que se trate de línguas oficiais da Bélgica), nas garrafas de água mineral Perrier, Évian, Contrex e Apollinaris (embora tais águas sejam, em geral, suficientemente conhecidas do público), não eram compreensíveis pelos consumidores da região flamenga!
(41) - V. acórdão de 16 de Dezembro de 1980, Fietje (27/80, Recueil, p. 3839, n._ 12).
(42) - Sem ter quaisquer ambições de exactidão científica, utilizo a expressão «língua nacional» na acepção de língua falada em todo o território de um Estado-Membro e a expressão «língua oficial» na acepção de língua que é reconhecida como tal por lei, quer seja ao mesmo tempo uma língua nacional quer seja falada numa parte do território de um Estado-Membro.
(43) - V. o acórdão Van der Veldt (já referido na nota 8, n._ 26).
(44) - No caso especial do artigo 14._, estes objectivos são, por um lado, a livre circulação de mercadorias e, por outro lado, a protecção dos consumidores e, eventualmente, a protecção da língua nacional.
(45) - V. n._ 27, supra.
(46) - C-51/93, Colect., p. I-3879, n._ 19. V. igualmente acórdão Piageme I, n._ 14.
(47) - V. n.os 45 a 48, supra.
(48) - V. o acórdão Loendersloot (já referido, n._ 46). Além disso, é evidente que «... a rotulagem é um dos meios menos restritivos para a livre circulação de mercadorias na Comunidade» (v., por exemplo, o acórdão Van der Veldt, já referido, n._ 31).
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