Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 A distanza di pochi mesi dalla sentenza del 22 ottobre 1998, C-301/95, Commissione/Germania, la Corte è chiamata di nuovo a pronunciarsi sulla corretta trasposizione della direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985 (in seguito: la «direttiva») (1), in materia di valutazione di incidenza dei progetti sull'impatto ambientale. Nell'attuale giudizio si tratta di stabilire se l'Irlanda ha adottato le misure necessarie per assicurare il corretto recepimento della direttiva nella propria legislazione nazionale.
II - Fase precontenziosa
2 Il 13 ottobre 1989 la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora all'Irlanda, in conformità alla procedura prevista dall'art. 169 del Trattato CE. A seguito della lettera di messa in mora l'Irlanda ha inviato alla Commissione la legislazione irlandese di trasposizione della direttiva 85/337: S.I. n. 349 del 1989 e S.I. n. 25 del 1990.
3 Il 7 novembre 1991, la Commissione, dopo aver esaminato la legislazione irlandese, ha intimato all'Irlanda una nuova messa in mora, alla quale è seguita una lettera di risposta del governo irlandese, del 12 maggio 1992.
4 Il 28 aprile 1993 la Commissione ha inviato un parere motivato con le seguenti contestazioni:
a) non è stato recepito l'art. 3 della direttiva;
b) non è stato correttamente recepito l'art. 4, n. 2, dell'allegato II della direttiva;
c) non sono state correttamente recepite le eccezioni previste dall'art. 2, n. 3, della direttiva;
d) non sono state correttamente definite le informazioni che il committente deve fornire conformemente all'art. 5 della direttiva;
e) non sono state correttamente definite le informazioni che devono essere fornite al pubblico conformemente all'art. 6, n. 2, della direttiva;
f) non sono state correttamente definite le informazioni che devono essere fornite agli altri Stati membri, conformemente all'art. 7 della direttiva;
g) non è stata recepita la direttiva nel termine fissato dall'art. 12 della stessa.
5 Dopo l'adozione del parere motivato, è seguito uno scambio di comunicazioni tra l'Irlanda e la Commissione. Con lettera del 20 agosto 1993 l'Irlanda ha contestato parte del parere motivato, con lettera del 7 dicembre 1994 ha comunicato i Local Government Regulations 1994, con lettera del 7 maggio 1996 ha trasmesso la S.I. n. 101 del 1996. Altro carteggio tra la Commissione e l'Irlanda è intercorso con riferimento al rapporto n. P 95/4724, concernente il rimboschimento, e al rapporto n. P 95/4219, concernente l'estrazione della torba.
Analisi giuridica
6 La presente controversia concerne le misure adottate dall'Irlanda al fine di trasporre nel proprio ordinamento la direttiva 85/337 del Consiglio (27 giugno 1985), relativa alla valutazione dell'impatto ambientale dei progetti ivi previsti, pubblici e privati.
7 Come spiego più avanti, l'Irlanda non contesta l'addebito di non aver correttamente trasposto l'art. 2, n. 3, e gli artt. 5 e 7 della direttiva. Le censure di cui mi occupo qui di seguito sono le altre, che riguardano le disposizioni con le quali l'Irlanda si è avvalsa della facoltà, riconosciuta agli Stati membri dall'art. 4, n. 2, della direttiva, di fissare criteri e soglie-limite per determinare quali progetti, inclusi nelle classi (o categorie) elencate nell'allegato II, debbano formare oggetto di valutazione preventiva d'impatto ambientale secondo le previsioni degli artt. da 5 a 10 della stessa direttiva. Le misure in questione eccedono secondo la Commissione i limiti della potestà discrezionale riconosciuta allo Stato resistente.
8 Le censure in esame vertono, in sostanza, soltanto su tre classi di progetti: terre incolte ed estensioni seminaturali che vengono destinate alla coltivazione agricola intensiva; primi rimboschimenti o dissodamenti; estrazione della torba. Per dedurre che le soglie-limite prescelte dalle autorità irlandesi offendono le prescrizioni della direttiva, la Commissione formula rilievi di ordine generale con riguardo a tutte e tre le classi dei progetti sottoposti all'esame della Corte, aggiungendo poi gli argomenti in base ai quali gli addebiti mossi all'Irlanda dovrebbero ritenersi puntualmente giustificati sotto i distinti profili del ricorso.
Tali rilievi di ordine generale possono, in rapida sintesi, così prospettarsi.
9 Lo Stato resistente avrebbe, nel fissare le soglie, mancato di distinguere le aree di importanza e valore ai fini della conservazione della natura e quelle che non rivestono tale carattere; non avrebbe tenuto in conto che le aree rilevanti per la conservazione della natura (o per il rispetto del patrimonio archeologico o geomorfologico o per altri valori dell'ambiente, secondo i casi) risultano spesso meno estese rispetto al livello spaziale di applicazione dei progetti, stabilito dalle stesse soglie, e nemmeno avrebbe considerato che in Irlanda mancano altre idonee procedure di valutazione preventiva in ordine ai progetti sotto la soglia, formalmente predisposte mediante legge (statutory instrument) e rispondenti a fini e precetti della direttiva.
Le autorità irlandesi non avrebbero neanche adeguatamente considerato come i progetti delle classi dedotte in controversia possano incidere sensibilmente sull'ambiente, anche al di sotto della soglia stabilita, per via degli effetti che afferiscono all'incremento del progetto nel tempo, o alla simultanea realizzazione di distinti progetti in aree contigue da parte di più soggetti interessati, quando nessuno di tali progetti supera da solo il limite della soglia, ma il loro effetto cumulativo o incrementale può ledere i valori ambientali e non va, quindi, sottratto al vaglio preventivo prescritto dalla direttiva.
10 L'Irlanda contesta, dal canto suo, l'intero ordine degli argomenti avanzati dalla Commissione, in quanto privi di fondamento nelle disposizioni dettate in direttiva riguardo alle soglie-limite, e nella lettura che di esse ha dato la Corte. La Commissione avrebbe inoltre mancato di provare che la soglia-limite, com'essa è fissata in relazione alle classi di progetto qui considerate, abbia, sotto alcuno dei profili dedotti nel ricorso, sortito il concreto effetto di ledere l'ambiente. La censura formulata con specifico riguardo al possibile effetto cumulativo e incrementale dei progetti che non varcano la soglia-limite sarebbe poi da considerare inammissibile. Il profilo di inammissibilità così dedotto dall'Irlanda è preliminare al merito di alcune censure e va subito visto.
Profili di inammissibilità di talune censure e dei relativi elementi probatori
11 L'Irlanda ci dice che la Commissione non aveva sollevato la censura da ultimo richiamata, né durante la procedura amministrativa né nel parere motivato. Si tratterebbe, dunque, di una contestazione nuova e perciò inammissibile, essendo costante giurisprudenza di questo Collegio che, secondo l'art. 169 del Trattato, la Commissione non possa far valere in sede giurisdizionale altri motivi, diversi da quelli invocati nella fase precontenziosa, per contestare agli Stati membri il mancato adempimento di un qualche obbligo loro imposto dal Trattato. Sarebbero inammissibili anche le prove allegate dalla Commissione con riguardo alla pretesa incidenza ambientale del cumulo e dell'incremento dei progetti, che l'Irlanda assume dedotta dalla ricorrente per introdurre nuove censure in questa sede. Nel raccogliere i contestati elementi probatori, la Commissione avrebbe, peraltro, fatto largo se non esclusivo affidamento su doglianze ad essa sottoposte da privati, alle quali non si è richiamata nel parere motivato, e che formano oggetto di altre, autonome indagini condotte dalla stessa ricorrente ed ancora in corso.
12 Dal canto suo, la Commissione replica di essersi riferita al problema del cumulo e dell'incremento dei progetti con il solo ed evidente obiettivo di precisare e sviluppare la tesi fatta valere nel parere motivato, secondo cui il sistema delle soglie-limite adottate dall'Irlanda comporta la scorretta trasposizione della direttiva proprio per avere lo Stato resistente trascurato di valutare, oltre ed insieme al fattore della size-capacity, altre caratteristiche dei progetti: il problema degli effetti cumulativi e incrementali sarebbe quindi da considerare connesso con quello della sensitivity of location, e cioè dell'ubicazione del progetto in aree di potenziale, significativa importanza per la valutazione d'impatto, già sollevato dalla Commissione nella fase precontenziosa.
13 Quanto alle prove che l'Irlanda considera inammissibili, la Commissione precisa di aver prodotto dati di fatto che giovano ad esemplificare le concrete ricadute dell'inadempimento imputato in punto di diritto allo Stato resistente con riguardo alla fissazione delle soglie-limite. Dati, essa aggiunge, almeno in parte on public record, solo incidentalmente connessi con informazioni attinte da altre indagini che la Commissione viene svolgendo fuori dall'ambito del presente giudizio e comunque ottenibili indipendentemente da tali altre attività conoscitive, trattandosi di fatti sicuramente noti (established facts) e perciò conosciuti dalle stesse autorità irlandesi, le quali sarebbero state in grado di interloquire riguardo ad essi a difesa delle proprie ragioni nel corso della procedura amministrativa.
14 Inclino a condividere l'assunto della Commissione. L'argomento da essa avanzato avanti la Corte in riferimento al problema della cumulation e degli incremental effects si collega senza dubbio con la censura motivata, sin dalla fase precontenziosa, in base all'asserita non rispondenza delle soglie-limite al criterio di tenere in conto l'ubicazione dei progetti in aree sensibili, ma lasciate esenti da valutazione d'impatto. Osservare, come fa l'Irlanda nella memoria conclusionale, che il problema del cumulo dell'incremento sorge sul piano logico indifferentemente per la sensitivity of location, o per la natura e dimensione del progetto, è inconferente quanto all'ammissibilità della censura. Tale rilievo nulla toglie, ritengo, al fatto che la Commissione prospetta le conseguenze della cumulabilità e dello sviluppo nel tempo dei progetti esclusivamente in relazione alla loro possibile incidenza sulle aree sensibili dal punto di vista ambientale. I dati di fatto dedotti al riguardo dalla Commissione costituiscono, se si vuole, argomenti probatori che arricchiscono le deduzioni del parere motivato, ma non modificano né ampliano l'oggetto del contendere, definito nell'ambito del procedimento contenzioso: la sostanza della trasgressione contestata all'Irlanda, sia in diritto sia in fatto, è la stessa nel parere e poi nel ricorso: lo Stato resistente non è stato privato nel corso del procedimento precontenzioso della possibilità di predisporre efficacemente le proprie difese riguardo all'infrazione contestata ai sensi dell'art. 169 del Trattato (2). Anche tali mezzi di prova trovano dunque legittimo accesso nel procedimento giurisdizionale ai sensi degli artt. 40 e 42 del regolamento di procedura della Corte.
Il merito delle censure. Premesse sui limiti posti in direttiva con riguardo alla discrezionale fissazione delle controverse soglie-limite
15 Mi sia consentito di far precedere l'esame nel merito delle censure da qualche riflessione sul controlling test che può sovvenire alla Corte per sindacarle.
Nell'attuale caso, come in altri decisi in precedenza, siamo di fronte al problema dei limiti che gli Stati membri sono tenuti ad osservare quando essi fissano soglie-limite ai sensi dell'art. 4, n. 2. La Commissione e l'Irlanda hanno, ciascuna a sostegno delle rispettive tesi, invocato le pronunzie rese dalla Corte per rischiarare il disposto dell'art. 4, n. 2. La giurisprudenza configura le scelte rimesse da tale articolo agli Stati membri come discrezionali, ma circondate dai limiti scaturenti dall'art. 2, n. 1, così testualmente formulato: «Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto».
16 Quest'ultimo precetto è, a mio avviso, fondamentale per la corretta applicazione e trasposizione dell'intera direttiva: esso si ispira manifestamente alle finalità politiche di prevenire l'offesa ai valori ecologici, messe in luce nel settimo `considerando', e pertanto sancisce in via generale l'obbligo di una tempestiva ed apposita valutazione, che deve infatti precedere l'autorizzazione, di tutti i progetti, pubblici e privati, contemplati dalle norme comunitarie di cui dobbiamo occuparci. Centrale com'esso è nel sistema della direttiva, l'art. 2, n. 1, deve essere letto in stretta connessione con molte altre disposizioni, oltre a quelle che troviamo nell'art. 4, n. 2. Basta por mente all'art. 3: nel momento in cui è operata la valutazione d'impatto saranno in ciascun caso particolare individuati e vagliati gli effetti, diretti ed indiretti, del progetto sulla serie dei fattori che concorrono a definire come va inteso l'ambiente da tutelare (uomo, fauna e flora, suolo, acqua e paesaggio, e loro interazione, beni materiali e patrimonio culturale).
17 La Corte ha considerato il caso della «soglia assoluta», e cioè stabilita, una volta per tutte, all'interno di una stessa classe di progetti, che sono, essa ha detto, non le grandi partizioni contraddistinte da numeri, ma le relative sottovoci, elencate sotto le lettere dell'alfabeto (3). La soglia che così si configura è, ai nostri fini, un criterio automatico di sbarramento. I progetti al di sopra del livello stabilito sono soggetti a valutazione preventiva e ad autorizzazione. Gli altri no. La Corte ha fermato l'attenzione proprio su quest'effetto, che esclude il vaglio dei progetti sotto il livello della soglia, ed ha, nel caso Kraaijeveld, enunciato un apposito criterio per determinare se lo Stato abbia al riguardo ecceduto il suo margine di discrezionalità. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, essa ha affermato, occorre aver riguardo non alle caratteristiche di un singolo progetto, ma a quelle, nel loro complesso, dei progetti di cui è prevista la realizzazione, e che ricadono nella classe considerata. Ciò posto, la Corte ha stabilito che la soglia non può essere fissata ad un livello tale che la totalità dei progetti della stessa classe e natura rimanga, in pratica, anticipatamente sottratta all'obbligo della valutazione d'impatto.
Una misura del genere, si aggiunge nella sentenza Kraaijeveld, resterebbe nei limiti del potere discrezionale solo se la totalità dei progetti esclusi possa considerarsi come inidonea a produrre un impatto ambientale importante.
18 Dobbiamo chiederci, tuttavia, se questo sia il solo limite che può nel nostro caso ritenersi imposto agli Stati membri dall'art. 2, n. 1, e dal sottostante scopo di tutelare l'ambiente in via preventiva. A mio avviso non lo è. Il criterio dettato dalla Corte in Kraaijeveld e nelle altre pronunce ivi richiamate è quello di sindacare il livello della soglia sulla base dell'effetto escludente che esso può spiegare quanto alla valutazione preventiva di un'intera categoria di progetti. Nessuna categoria di riferimento può essere eliminata a priori dall'esame di incidenza. Le categorie sono, infatti, predeterminate dalla direttiva ed inserite nel I o nel II allegato secondo se i progetti in essi rispettivamente contemplati (v. sesto e settimo `considerando'), di cui è comunque presunta la rilevanza ai fini dell'impatto ambientale, soggiacciono alla procedura di valutazione regolata dagli artt. da 5 a 10 direttamente (all. I), ovvero indirettamente (all. II), per il tramite delle scelte lasciate agli Stati membri, ivi inclusa la fissazione di soglie. Questi ultimi possono estendere ai progetti dell'allegato II la procedura di valutazione preventiva predisposta dalla direttiva, se lo esigono le caratteristiche dei progetti afferenti a tali classi. Quali siano le caratteristiche da considerare è espressamente stabilito dall'art. 2, n. 1: segnatamente, la natura e dimensione ed ubicazione del progetto. Ed è quest'ultima caratteristica ad interessare più da vicino delle altre il presente giudizio.
19 Ora, la direttiva ha tipizzato così le categorie come le caratteristiche dei progetti. Le une e le altre sono, dunque, parametri, criteri normativi di riferimento, che il legislatore nazionale non può contraddire nel trasporre la direttiva. Quali conseguenze derivano da tale premessa nel caso in esame? La valutazione preventiva è prevista in via generale da un precetto vincolante e altresì di effetto diretto (4). Il prevederla quando lo esigono le caratteristiche dei progetti, come l'art. 2, n. 1 le definisce, è quindi un obbligo, diciamo, di risultato, che vincola gli Stati membri quali che siano i metodi da loro prescelti per attuare le previsioni dell'art. 4, n. 2. E più precisamente, per quanto qui ci concerne: se la soluzione prescelta è quella della soglia-limite, gli Stati membri dovranno adottarla con tutte le necessarie disposizioni perché l'esame d'incidenza abbia luogo ogni qual volta, combinandosi le altre caratteristiche con la localizzazione del progetto in area sensibile, si può fondatamente prevedere un significativo impatto ambientale.
20 Come ci fa osservare la sentenza Kraaijeveld, vi sono pertanto canoni di giustificatezza, che la fissazione delle soglie deve in ogni caso soddisfare. E questo, aggiungerei, per più di una ragione. Di fronte alle prescrizioni dell'art. 2, n. 1, le autorità nazionali non godono, certo, di maggiore discrezionalità quando ricorrono al sistema delle soglie-limite, invece che ad altre forme di trasposizione loro consentite dal dettato dell'art. 4, n. 2. Vi sono, infatti, altre soluzioni, diverse dalla soglia-limite, di cui le autorità nazionali son libere di giovarsi, senza evadere, beninteso, né violare, l'obbligo di risultato che l'art. 2, n. 1, configura. Poniamo, per esempio, che lo Stato membro ritenga di non dover fissare la soglia al livello in cui sarebbe adeguatamente tenuta in conto la sensitivity of location, perché una tale scelta risulterebbe tecnicamente malagevole o per qualsiasi altra ragione di opportunità. Ebbene, esso potrà coprire le aree più sensibilmente esposte al rischio ambientale mediante specifici progetti da sottoporre a valutazione d'impatto, e comunque sottrarle al campo di applicazione della soglia e predisporre per i progetti che le concernono altra idonea forma di vaglio preventivo.
21 Del resto, la soglia limite è criterio astratto e generale, diretto per sua natura a discriminare tutti i progetti che ne stanno al di sotto come irrilevanti ai fini della valutazione d'impatto. E' un metodo che ai valori ambientali offre una salvaguardia necessariamente più ridotta e meno sicura del controllo caso per caso: ed appunto per questo si impone la messa a punto di precisi standard di sindacato sul «margine», come dice la Corte, della discrezionalità lasciata agli Stati membri. Nella sentenza Kraaijeveld la Corte ha, è vero, disatteso la tesi della Commissione, secondo cui l'aver fissato una soglia limite non avrebbe esonerato lo Stato interessato dal valutare in concreto ciascun progetto al fine di stabilire se ne andasse verificata la rispondenza ai criteri fissati dall'art. 2, n. 1 (5). La previsione di soglie, ha detto la Corte in quel giudizio, è espressamente consentita dall'art. 4, n. 2, e non si spiega perché, una volta che lo Stato membro interessato abbia preferito tale soluzione, ciascun progetto debba comunque costituire oggetto di valutazione individuale con riferimento ai criteri posti nell'art. 2. E' una chiara ed ineccepibile conclusione. Se, tuttavia, si trattasse di una classe di progetti per la quale la soglia non è stata fissata (o se la soglia fosse stata prevista, ma congegnata in difformità dalle prescrizioni della direttiva), tornerebbe ad imporsi, in forza dell'art. 2, n. 1, l'obbligo di esaminare in concreto ogni singolo progetto per stabilire se esso debba o no, date le proprie caratteristiche, formare oggetto di valutazione. Così ha perspicuamente rilevato l'avvocato generale Mischo nelle sue conclusioni del 12 marzo 1998 (6).
22 Questa tesi dell'avvocato generale Mischo è confortata dalla nuova versione dell'art. 4, n. 2 nella direttiva 97/11/CE (7), sopravvenuta alla direttiva 85/337/CEE. Secondo il testo più recente, gli Stati membri determinano o caso per caso o con soglie e criteri, o con l'una e l'altra procedura insieme, se uno dei progetti elencati nell'art. 2 debba essere soggetto a valutazione in conformità degli artt. da 5 a 10. Il metodo astratto della soglia e quello del controllo concreto sono configurati come equivalenti e possono anche essere combinati. E' il caso di una discrezionalità limitata, come lo è quello del testo da applicare ai fatti di causa. Il disposto dell'art. 2, n. 1, resta nella direttiva 97/11/CE sostanzialmente invariato rispetto alla direttiva 85/337/CEE. La soglia, quando è prevista, sostituisce il criterio, che altrimenti si applicherebbe, di valutare ciascun particolare progetto. Il che conferma che, secondo l'uno e l'altro testo normativo, la previsione della soglia non può divergere sostanzialmente dagli scopi della valutazione concreta, né trascurare alcuna delle caratteristiche in base alle quali l'art. 2 vuole che sia vagliato l'impatto ambientale dei progetti.
23 Se tale requisito non è soddisfatto, l'effetto escludente della soglia comporterà la violazione dei criteri fissati dall'art. 2, n. 1: lo Stato membro travalica anche in questo caso dai limiti del suo potere discrezionale, come accade quando il funzionamento della soglia elimina praticamente l'esame preventivo di incidenza per tutta una categoria di progetti. Quest'ultimo è, in certo senso, un caso limite: la soglia finisce per contraddire il suo scopo, logico e pratico, di discriminare, entro ciascuna classe, i progetti destinati e quelli sottratti alla valutazione d'impatto; essa esonera anticipatamente dal controllo prescritto praticamente tutta la classe in cui si collocano i progetti da considerare. Nel giudizio che ci occupa si tratta, invece, di vedere non se, ma come il meccanismo della soglia discrimina i progetti rilevanti ai fini dell'impatto ambientale dai rimanenti altri, in seno alla stessa categoria di appartenenza. Anche quest'ultimo problema interessa la discrezionalità spettante agli Stati membri e rileva a pieno titolo per sindacarne il corretto esercizio. Lo dicevo prima. Ribadisco il punto sotto quest'altro angolo visuale: se il criterio discretivo adottato con la soglia-limite è viziato dall'inosservanza dei criteri fissati dall'art. 2, n. 1, ne seguirà, a mio avviso, un'illegittima disparità del regime che si applica ai progetti (e ai relativi «committenti», ai sensi dell'art. 1, n. 2, della direttiva), secondo se la valutazione preventiva risulti esclusa o viceversa permessa. Ai fini della valutazione preventiva, invero, la direttiva tratta in via di principio tutti i progetti in essa contemplati allo stesso modo: le discrezionali discriminazioni operate mediante soglie-limite (od analoghi criteri) sono consentite agli Stati membri soltanto se conformi al dettato e allo scopo dell'art. 2, n. 1.
24 Qual è, dunque, il canone di giustificatezza che meglio risponde alle esigenze dell'attuale caso? Quello di vedere se la soglia, com'è stata congegnata, comporti, oppur no, un inadempimento della direttiva, che avrebbe potuto essere evitato ricorrendo ad altre soluzioni consentite dal margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri, purché, s'intende, compatibili con il disposto dell'art. 2, n. 1. Qui sta il criterio che mi prefiggo di seguire nell'analisi dei singoli profili del ricorso (8).
25 Impostato il problema da risolvere nei termini sopra enunciati, resta da aggiungere una precisazione, indispensabile in questa sede preliminare, riguardo al tema delle prove, che infatti attraversa tutto il campo della presente controversia. E' tenuta la Commissione a provare in concreto l'insorgere di importanti lesioni di valori ambientali come conseguenza dell'avere lo Stato resistente previsto ed applicato soglie di esclusione della valutazione d'impatto, al livello in cui esso le ha fissate?
26 Così, dicevo sopra, ritiene l'Irlanda. La più importante delle considerazioni che la Commissione oppone al riguardo è la seguente: il giudizio da essa promosso verte sulla conformità delle misure irlandesi alla direttiva, e l'inadempimento imputato allo Stato resistente è quello di non avere adottato le disposizioni che occorrevano per osservare l'obbligo della valutazione anticipata; l'obbligo è prescritto per i progetti di cui si prevede un importante impatto ambientale, e tali, ad avviso della ricorrente, sono quelli che concernono le aree «sensibili» nel senso già visto. Se questo, e non altro, è l'oggetto delle censure da esaminare - a mio parere, lo è - la sola prova che si può esigere dalla ricorrente è quella di dimostrare che vi sono aree, da essa individuate, nelle quali la realizzazione dei progetti da considerare può, tenuto conto delle loro caratteristiche, ripercuotersi negativamente sull'ambiente. Non occorre, tuttavia, dimostrare che l'impatto previsto in direttiva solo come potenziale ai fini dell'esame di incidenza si sia effettivamente verificato. Dove la Commissione fornisce anche tale ultima prova, ciò gioverà, semmai, a confermare la fondatezza dell'assunto che sotto il livello della contestata soglia si trovano aree esposte a sensibile rischio ambientale, nelle quali le attività della classe considerata andavano, sempre per i loro prevedibili effetti, soggette a valutazione preventiva.
Progetti volti a destinare zone incolte o estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva (all. II, n. 1, lett. b)
27 La soglia-limite per le classi di progetti sopra indicati è stabilita all'art. 24 First Schedule, Part II, 1(a) del S.I. n. 349 del 1989. Tale disposizione di legge prevede la valutazione d'impatto EIA (Environmental Impact Assessment) relativamente alla destinazione agricola di zone incolte od estensioni semi-naturali agli scopi dell'agricoltura intensiva, quando l'area interessata ecceda 100 ha. Una soglia dello stesso livello è fissata in forza del combinato disposto del citato art. 24 della First Schedule e di altre disposizioni con riguardo alla riconversione di terre ad altro uso, definita come land reclamation.
In sostanza, la censura è così argomentata: in zone sotto i 100 ha sono intervenute attività che possono nuocere alla conservazione della natura, e che non andavano quindi esentate dalla valutazione d'impatto. Tale sarebbe il caso degli interventi nel Burren, Contea Clare, i cui effetti cumulativi minacciano di alterare o distruggere una pregiatissima ed estesa pavimentazione calcarea (limestone pavement) ed il raro tipo di vegetazione che vi attecchisce. L'area in questione sarebbe caratterizzata anche dalla presenza di notevoli resti archeologici.
28 La Commissione lamenta, altresì, che dall'esame di incidenza siano stati esclusi circa 60 000 ha di estensioni semi-naturali adibiti al pascolo degli ovini (e specie all'allevamento dei montoni) e così convertite ad agricoltura intensiva. L'overgrazing avrebbe causato e potrebbe ancora produrre il grave degrado ambientale di molti luoghi riconosciuti dalle stesse autorità irlandesi come importanti per la gestione dell'ecosistema, al punto che ne è stata proposta l'inclusione nei cosiddetti NHA (Natural Heritage Areas).
29 L'Irlanda replica che le censure non prendono in considerazione, come avrebbero dovuto, l'intera classe dei progetti dedotti in controversia. La Commissione si sarebbe limitata a formularle limitatamente, in sostanza, al settore della land reclamation. Quanto ai rilievi concernenti le estensioni semi-naturali destinate al pascolo, la Commissione non avrebbe nemmeno identificato l'area geografica alla quale essa si riferisce nel ricorso, né dimostrato che l'asserita conversione delle aree interessate agli scopi dell'agricoltura intensiva abbia avuto luogo in aree inferiori ai 100 ha e quindi sottratte alla valutazione preventiva. Mancherebbe in ogni caso la prova di un effettivo intervento pregiudizievole per la conservazione della natura. Al che l'Irlanda aggiunge il radicale argomento secondo cui il termine «coltivazione agricola intensiva», utilizzato nell'all. II, al n. 1, lett. b), non sarebbe sufficientemente precisato dalla direttiva, con il risultato di offendere il principio della certezza giuridica. Gli Stati membri sarebbero, di conseguenza, autorizzati a ritenere inesistente la previsione dell'allegato che la ricorrente invoca nella specie. Lo sheep grazing starebbe, d'altra parte, fuori dall'ambito della direttiva, comunque l'interprete voglia ricostruire la nozione di agricoltura intensiva. Il pascolo non costituirebbe, infatti, alcun intervento sull'ambiente naturale o sul paesaggio, che possa o debba formare oggetto di progetti ai sensi dell'art. 1: e questo sia per la sua natura di libera e personale attività dell'agricoltore, sia per la tradizionale forma di commonage con cui esso è praticato in Irlanda, che lo renderebbero praticamente inadatto al regime stabilito dalla direttiva.
30 Comincio da quest'ultimo aspetto della censura. La replica dell'Irlanda solleva, in primo luogo, il problema di definire la categoria dell'attività agricola intensiva (e dei relativi progetti), da cui la ricorrente vorrebbe escludere il pascolo e l'allevamento degli ovini. La definizione dettata nell'elenco è però, a mio avviso, sufficientemente chiara perché la si possa intendere nel suo corretto significato e applicare al nostro caso. Le aree non coltivate e seminaturali ivi previste sono quelle che subiscono fondamentali alterazioni, rispetto allo stato preesistente, per essere, appunto, convertite agli scopi dell'agricoltura intensiva. Il pascolo è diretto a sfruttare le risorse del suolo e così concreta gli estremi di un'attività per la quale possono adottarsi progetti da sottoporre a valutazione preventiva (v. art. 1, n. 2). Esso può ben svolgersi anche in forme intensive, apprezzabili, per esempio, in termini di stocking density e numero di ovini per ettari, come nota la Commissione. Mi sembra, poi, chiaro che l'overgrazing possa incidere sull'ambiente non diversamente dalle altre attività contemplate dal n. 1, lett. b), dell'allegato II, e a maggior ragione dall'allevamento di animali nelle stabili costruzioni destinate ad ospitarli, previsto sotto altre voci dell'elenco [v. n. 1, lett. e) e f), dello stesso all. II]. Del resto, la Commissione ha risposto, con puntuali e serie obiezioni, all'assunto difensivo della resistente, secondo cui l'attività in questione non sarebbe adatta, o addirittura riducibile, alle esigenze e alle modalità tecniche della procedura di valutazione prevista in direttiva. Che, poi, l'attività di pascolo debba essere, ai sensi della direttiva, preventivamente autorizzata non costituisce, come vorrebbe l'Irlanda, un'irragionevole pretesa, ma una semplice e giustificata conseguenza della tutela che la direttiva riserva all'ambiente: tutela che vale per ogni forma di agricoltura intensiva, e in generale per le attività elencate negli allegati, considerate tutte come potenzialmente lesive dei valori da salvaguardare. E nemmeno può ostare all'applicazione della direttiva, che lo Stato resistente è comunque tenuto ad osservare, e quindi a trasporre debitamente, la peculiarità della disciplina nazionale sul commonage irlandese in materia di pascolo. La conclusione è chiara. Il caso in esame va ricompreso nella categoria dell'agricoltura intensiva.
31 Ci troviamo, di conseguenza, di fronte alla questione se la soglia di 100 ha, prevista per tale classe di progetti ai sensi della normativa irlandese, sia, oppur no, conforme ai limiti che gravano, per quanto ci concerne, sulla discrezionalità spettante agli Stati membri. Mi giovo per risolverla dei criteri di giudizio spiegati in via preliminare. La soglia censurata travalicherebbe dai legittimi confini della discrezionalità, se funzionasse in modo da escludere l'esame d'incidenza per gli interventi sulle estensioni seminaturali sotto i 100 ha, dove il rischio di un importante impatto ambientale deriva dall'ubicazione del progetto. La Commissione allega che l'overgrazing riveste, in tutta l'estensione in cui lo si pratica, i caratteri richiesti dalla direttiva per il relativo esame di incidenza. L'Irlanda oppone le considerazioni sopra ricordate e fa altresì valere che il pascolo è comunque soggetto in Irlanda a controlli sul suo impatto ambientale in adempimento di programmi stabiliti da regolamenti comunitari e volti a scoraggiarne le forme intensive, mentre l'eventuale concessione di sussidi è subordinata alla condizione che gli agricoltori interessati partecipino alla gestione di c.d. Rural Environmental Protection Schemes, quali sono previsti dallo Stato resistente.
32 Ora, la Commissione dimostra di aver ricevuto dalle stesse autorità irlandesi, nel carteggio a suo tempo intercorso con queste ultime, di cui è allegata copia agli atti di causa, i dati che ascrivono l'estensione dell'overgrazing a circa 60 000 ha colpiti o comunque minacciati da degrado ambientale. Con ciò, io credo, essa ha assolto l'onere della prova che le incombeva per sostenere il fondamento della censura avanzata (v. supra, paragrafo 26).
33 Come valutare, poi, le misure di controllo ambientale sul pascolo che si applicherebbero in Irlanda indipendentemente dal regime della soglia qui considerata ? Occorre, a mio giudizio, che esse siano adeguate all'osservanza della disposizione appositamente dettata in direttiva (art. 2, n. 2), per regolare come la valutazione d'impatto possa essere integrata nelle procedure di autorizzazione o in altre previste o da introdurre negli ordinamenti degli Stati membri. Deve dunque trattarsi, in ogni caso, di procedure idonee a raggiungere gli stessi obiettivi della direttiva: l'obbligo della valutazione preventiva, nei termini in cui lo sancisce l'art. 2, n. 1, vincola gli Stati membri quando stabiliscono nei rispettivi sistemi queste altre procedure, esattamente allo stesso titolo in cui limita la loro discrezionalità nei casi previsti dall'art. 4, n. 2.
Il «monitoraggio diffuso» sulla possibile incidenza ambientale del pascolo intensivo (e, più in generale, delle attività elencate negli allegati) deve, quale che sia la procedura prevista o l'autorità competente, condurre al risultato che importa per l'attuale giudizio: esso va dunque svolto in base a disposizioni di legge che servano precisamente ad integrare il ricorso alla valutazione preventiva, e cioè a prescriverlo quando la direttiva lo richiede, ma la soglia-limite lo esclude.
34 La Commissione lamenta che di un tale risultato non vi è alcuna garanzia. L'Irlanda non ci ha, a me pare, offerto persuasivi argomenti per l'opposta conclusione. Debbo dedurne che le autorità investite del controllo di impatto ambientale nelle aree rimaste sotto la soglia possono esercitarlo con apprezzamento discrezionale largo e comunque maggiore di quello consentito agli Stati membri dall'art. 4, n. 2.
Se così è, queste altre procedure interne, lungi dall'integrare il sistema normativo comunitario di cui ci stiamo occupando, lo contraddicono. Il fatto di averle previste non può comunque essere invocato dall'Irlanda per contestare l'addebito che le muove la ricorrente.
35 Le ragioni per concludere che la soglia di 100 ha non è conforme alla direttiva restano ferme, e risultano anzi meglio evidenti, se passiamo a considerare i rilievi dedotti dalla Commissione con riguardo all'area del Burren.
Che tale area sia sensibile, come allega la Commissione, è attestato dal rapporto redatto nel 1996 dall'Heritage Council, dal titolo A Survey of Recent Reclamations in the Burren. Nel Burren hanno avuto luogo numerosi interventi (dissodamento del suolo e livellamento della pavimentazione calcarea), buona parte dei quali in zone definite dalle stesse autorità irlandesi come NHA (Natural Heritage Areas). Sono andati distrutti siti di peculiare rilevanza storica ed archeologica. Il caso interessa, oltre che le operazioni di land reclamation, il dissodamento del suolo, che viene in considerazione sotto altro profilo del ricorso. La soglia di 100 ha vale per l'una e l'altra classe di attività. Ed è in relazione ad entrambe che la ricorrente solleva la questione degli effetti cumulativi ed incrementali dei progetti. Conviene all'ordine espositivo delle mie conclusioni che io mi occupi di tale problema in questa sede.
36 Nel prospettarlo all'attenzione della Corte, la Commissione evoca ancora una volta l'obbligo per lo Stato resistente di determinare le soglie-limite in ragione delle caratteristiche dei progetti. Si tratta, però, più precisamente, di vedere come queste ultime vadano apprezzate ciascuna in rapporto alle altre. Questo è il profilo essenziale della censura. Lo possiamo valutare fermandoci sulle caratteristiche dei progetti che vengono in rilievo nella specie.
37 La dimensione del progetto, la cui natura è quella di intervenire su aree incolte e seminaturali e mutarne la destinazione, è calcolata, per stabilire la soglia, in termini di superficie: 100 ha. Secondo la ricorrente, questa soglia non è correlata - o almeno non lo è razionalmente, come esige il corretto esercizio del potere discrezionale - all'ubicazione del progetto, che andava tenuta in conto, trattandosi di aree particolarmente esposte all'impatto delle attività di quella certa natura. La tesi della Commissione è che la soglia prevista risulta adeguatamente correlata al fattore della sensitivity of location, solo se la si applica prendendo in considerazione
vuoi
i) i singoli progetti previsti per l'area in questione - che possono interessare zone di modesta estensione, ben al di sotto dei 100 ha, come nel caso del Burren, dove l'attività di disboscamento o la conversione del suolo si è frazionata con più interventi degli operatori interessati;
vuoi
ii) tutti i progetti incidenti, nel loro complesso, su quella medesima area. In una tale prospettiva, quel che conta ai fini della valutazione preventiva è, quindi, l'intera ricaduta dell'attività che i progetti, individualmente e complessivamente considerati, fanno gravare sul contesto ambientale riconosciuto come degno di particolare protezione.
38 La procedura di valutazione verrebbe, di conseguenza, attivata ogniqualvolta l'estensione dei 100 ha è oltrepassata dagli interventi sul suolo della classe e caratteristica qui considerate, non importa se con uno o più progetti. Ecco perché la Commissione assume come rilevanti gli effetti incrementali - quelli che si sviluppano lungo il ciclo di realizzazione di un determinato progetto - e gli effetti che possono conseguire al cumulo dei progetti previsti, e simultaneamente realizzati, da distinti committenti in aree contigue, le quali raggiungono, nel loro insieme, la prescritta estensione dei 100 ha. La valutazione preventiva di ogni progetto caratterizzato dalla sensitivity of location andrebbe, quindi, sempre considerata, ma resterebbe subordinata alla verifica che la relativa area territoriale, se inferiore ai prescritti 100 ha, superi tale soglia unitamente con le altre interessate dai progetti contigui della stessa natura.
39 Tale censura investe, a rigor di termini, non il livello della soglia adottata in Irlanda, ma la sua applicazione al caso di specie, che la ricorrente ritiene non conforme alla direttiva appunto in quanto non si tien conto degli effetti incrementali e cumulativi. Il punto da controllare è, quindi, il seguente: risulta dal combinato disposto degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, che le soglie, dove gli Stati membri le abbiano stabilite, debbano applicarsi al nostro caso secondo lo specifico criterio dedotto dalla ricorrente?
40 Ora, la valutazione preventiva concerne le caratteristiche dei progetti evidentemente in vista dei loro effetti. Si tratta di un'operazione di accertamento concreto, e gli effetti vanno conseguentemente ascritti al singolo progetto. Ciò non significa, però, che la direttiva escluda dalla sfera degli effetti rilevanti quelli cumulativi ed incrementali di cui qui si controverte. Al contrario. Nell'art. 3 è, infatti, detto che la valutazione preventiva individua gli effetti diretti ed indiretti di ogni progetto su tutti i fattori dell'ambiente. Quelli incrementali sono evidentemente effetti del singolo progetto, suoi effetti diretti, perché immediatamente connessi con lo sviluppo dell'attività progettata dal committente. A mio parere, possono altresì costituire oggetto di valutazione preventiva gli effetti cumulativi, che rimangono imputati al singolo progetto, quando l'impatto prevedibile per le caratteristiche da esso rivestite trae maggiore importanza dal concorso di circostanze anch'esse rilevanti al fine di tutelare i valori ambientali, qual è il cumulo con altri progetti nell'area sensibile della sua ubicazione. Il che giustifica, e a mio avviso esige, che gli effetti cumulativi siano presi in considerazione nel momento in cui si accerta se il progetto passa la soglia e va fatto ricadere sotto il regime di valutazione preventiva disposto dalla direttiva.
41 L'Irlanda eccepisce nella memoria difensiva che l'obbligo di tener in conto gli effetti cumulativi dei progetti è stato imposto agli Stati membri solo con la successiva direttiva 97/11. La direttiva 85/337, che si applica alla specie, non lo contemplerebbe. Ora, quel che la direttiva 97/11 prevede è una serie di criteri di selezione, elencati in un apposito allegato, che ha riguardo alle caratteristiche dei progetti e del loro impatto potenziale. Il cumulo figura fra le caratteristiche dei progetti: è chiaro che lo si è previsto, del resto insieme con altri criteri di applicazione della direttiva, specificati nell'allegato, come conseguenza inevitabile dell'obbligo di valutare le caratteristiche dei progetti in ragione dei loro effetti anche indiretti sull'ambiente, nei quali l'effetto cumulativo si innesta come dicevo. Tale obbligo è prescritto sostanzialmente negli stessi termini dalla direttiva 85/337 e dalla 97/11, più recente (v. gli artt. 2 e 3 nell'un testo e nell'altro).
42 Concludo, quindi, per la fondatezza dei rilievi formulati dalla ricorrente: l'inadempienza dell'Irlanda consiste nel non aver corredato la previsione della soglia censurata con le prescrizioni che occorrevano per poterla applicare tenendo in conto, alle condizioni sopra viste, gli effetti incrementali e cumulativi dei progetti. L'adozione di questa supplementare disciplina è dunque necessaria, sempre che lo Stato resistente tenga ferma la soglia già fissata e non decida di trasporre la direttiva per altre vie compatibili con il legittimo esercizio della sua discrezionalità.
Allegato II, n. 1, lettera d): primi rimboschimenti, qualora rischino di provocare trasformazioni ecologiche negative, e dissodamenti destinati a consentire la conversione
43 L'art. 24, First Schedule, Part II, 1 (c) (i) del S.I. n. 349 del 1989 impone un esame d'incidenza quando la superficie è superiore a 200 ha, per i primi rimboschimenti, o a 10 ha, per la sostituzione di foreste fogliari di alto fusto con alberi di conifere. La S.I n. 101 del 1996 ha modificato queste soglie e in combinato disposto con altre disposizioni della legge irlandese impone un esame d'incidenza nei casi: di primo rimboschimento, quando la zona, individualmente o insieme con altre zone boschive adiacenti, occupa un'area superiore a 70 ha o viene ad occuparla nell'arco di tre anni. Per la trasformazione delle foreste esistenti in conifere la soglia è di 10 ha. L'art. 24, First Schedule, Part II, 2 (c) (ii) del S.I. n. 349 del 1989 fissa, invece, la soglia di 100 ha per i progetti di dissodamento destinati a consentire la conversione ad altro tipo di sfruttamento del suolo.
44 La ricorrente censura tali disposizioni normative in quanto lasciano sotto il livello della soglia, e per ciò escludono dall'esame preventivo di incidenza, progetti di rimboschimento previsti: a) per il rimboschimento nelle zone torbiere di superficie; b) per quelli adiacenti ai corsi d'acqua. Quanto ai dissodamenti destinati a consentire la conversione ad altro tipo di sfruttamento del suolo, la Commissione censura la soglia di 100 ha, fissata in relazione ai progetti concernenti tali attività. Le censure così proposte vanno distintamente esaminate.
a) Il rimboschimento nelle zone torbiere di superficie
45 L'Irlanda ha, con lettera del 6 maggio 1996, confermato alla Commissione che erano state concesse diverse sovvenzioni per realizzare progetti di rimboschimento: nel febbraio 1994, nei Dunragh Loughs e Pettigo Plateau, per una superficie di 76 ha; nel dicembre 1994, a Tullytresna Bog, per una superficie di 44,1 ha; nel marzo 1994, a Tamur Bog, per una superficie di 190 ha. Questi progetti non sono stati sottoposti ad alcuna valutazione d'impatto ambientale. Il rimboschimento nelle zone torbiere di superficie, deduce la Commissione, comporta l'aratura, il drenaggio, l'uso di fertilizzanti e il cambiamento radicale di vegetazione: attività connesse all'opera di rimboschimento che minacciano di ledere e persino distruggere l'ecosistema delle torbiere di superficie. La censura è corredata da prove per dimostrare come in molte zone, proposte dalle stesse autorità irlandesi come NHA (Dunragh Loughs, Pettigo Plateau, Tullytresna Bog, Tamur Bog), si svolgerebbero attività non controllate di rimboschimento. La ricorrente richiama studi scientifici che documenterebbero la possibilità di impatto importante o addirittura irreversibile per interventi di questo tipo nelle aree di cui si tratta (9), ponendo poi in particolare rilievo il progetto di rimboschimento nei Dunragh Loughs e Pettigo Plateau, zone di circa 2 000 ha, considerate di grande interesse scientifico per la loro copertura torbiera intatta. L'importanza di tale area dal punto di vista ambientale, essa aggiunge, è stata riconosciuta sia in sede internazionale (una parte del Pettigo Plateau, 900 ha, è infatti coperta dalla convenzione Ramsar del 1986), sia nel quadro della direttiva del Consiglio 79/409/CEE, in relazione alla quale la stessa Irlanda ha classificato 619,2 ha del Pettigo Plateau come zona di protezione speciale. Inoltre, lo stesso Pettigo Plateau e i Dunragh Loughs sono previsti in un contratto stipulato tra la Commissione CE e il National Parks and Wild Life Service irlandese il 28 dicembre 1995, in conformità del regolamento del Consiglio n. 1973/92, in base al quale sono stati apprestati strumenti finanziari per piani di gestione e per azioni, gli uni e le altre finalizzati alla protezione e conservazione dell'ambiente. Al riguardo la Commissione ricorda il rapporto Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh (10), dal quale risulterebbe chiarito come il rimboschimento in discorso costituisca un grave attentato alla salvaguardia dell'ambiente: le piantagioni di conifere incidono sul sistema idrologico di tali aree fino a produrre la loro frammentazione, e tale risultato rende l'habitat naturale non più adattabile alle diverse specie animali autoctone (le oche a collo bianco della Groenlandia, le albanelle Saint-Martin, le piviere dorate). Altre specie di uccelli e mammiferi terrestri diventerebbero vulnerabili per l'arrivo sui boschi di nuove specie di uccelli predatori.
46 L'Irlanda oppone che, successivamente all'emanazione del parere motivato della Commissione, la legge del 1º ottobre 1996 ha ridotto da 200 ha a 70 ha la soglia per la valutazione d'impatto dei progetti. Lo Stato resistente avrebbe così adempiuto gli obblighi derivanti da detto parere e la Commissione avrebbe, dal canto suo, mancato di dimostrare che i progetti inferiori alla soglia determinata dalla nuova legislazione irlandese abbiano importante incidenza sull'ambiente. In ogni caso, i progetti di rimboschimento previsti per le zone comprese come NHA sarebbero sottoposti al controllo amministrativo dei National Parks e del Wildlife Service. Gli Habitat Regulations adottati dalle autorità irlandesi proteggerebbero le zone in questione più efficacemente della stessa valutazione d'impatto obbligatoria: tali strumenti subordinano, allega lo Stato resistente, il rilascio di eventuali concessioni per il rimboschimento a standards di tutela ambientale pari o superiori a quelli applicati per i progetti che superano la soglia fissata per legge dall'Irlanda. I costi del rimboschimento sono del resto così elevati, che il concreto svolgimento di tale attività richiede sovvenzioni e quindi non sfugge ai controlli prescritti per poterli ottenere dove si tratti di zone classificate come NHA.
47 Nel valutare i rilievi della Commissione, qui come a proposito del profilo del ricorso in precedenza esaminato, occorre considerare che la ricorrente si è preoccupata di indicare le aree sensibili, per le quali resta esclusa la valutazione preventiva dei progetti di rimboschimento. I rapporti scientifici e gli altri elementi di giudizio prodotti dalla Commissione dimostrano che il rimboschimento operato nelle zone torbiere ha notevole incidenza negativa sull'ambiente. Il punto di diritto che qui importa esaminare è quello visto in precedenza con riguardo alle terre incolte e seminaturali convertite all'agricoltura intensiva. Se la soglia esclude l'esame preventivo dei progetti incidenti su aree sensibili, essa non può più ritenersi posta dallo Stato resistente nel legittimo esercizio del suo potere discrezionale. Siffatti estremi ricorrono nella specie. La censura, a mio avviso, è quindi fondata. Vero è, tuttavia, che l'Irlanda obietta di aver previsto, anche sotto il livello della soglia, controlli d'impatto sul rimboschimento, sia in via generale con legge (S.I. n. 94/97 European Communities Regulations 1997), sia in sede amministrativa: la concessione di convenzioni per interventi di tale natura sarebbe per queste vie condizionata a serie verifiche di compatibilità con la tutela dei valori ambientali. Tale assunto difensivo è, in buona sostanza, argomentato in base alla pratica necessità della sovvenzione. Il rimboschimento è stato, dice la resistente, gestito dallo Stato e solo in un secondo momento con progetti privati, sovvenzionati anche con il contributo della Comunità europea: e dove vi è sovvenzione, vi è controllo. Senonché, nessun rilievo riveste, ai sensi dell'art. 1 della direttiva, l'eventuale previsione di sovvenzioni, o di qualsiasi altra agevolazione concessa dallo Stato membro ai committenti subordinatamente al rispetto dei vincoli ambientali: l'art. 1 configura un regime di autorizzazione, inderogabilmente connesso con la valutazione preventiva del progetto, in ogni caso in cui questo tocca le materie elencate negli allegati I e II. La valutazione preventiva si integra nelle procedure interne solo alle condizioni che ho sopra richiamato (v. supra n. 33), e che non possono non essere osservate dagli Stati membri. La molla dell'interesse che spinge il privato a chiedere la sovvenzione, in altri termini, non influisce sul controllo prescritto dalla direttiva: tanto ciò è vero, che l'obbligo della valutazione preventiva vale indistintamente per i progetti privati come per quelli pubblici, il cui costo è sopportato dallo Stato.
Non può, poi, opporsi alla Commissione nemmeno il fatto che essa ha censurato col parere motivato la soglia in origine fissata a 200 ha, solo successivamente abbassata a 70 ha dallo Stato resistente. La ricorrente giudica, infatti, scorretto anche quest'ultimo livello, applicabile dopo il 1º ottobre 1996, deducendo che, nel fissarlo, il legislatore irlandese non ha tenuto in conto l'effetto incrementale, perché ha sottratto alla valutazione preventiva i progetti che non varcano la soglia così stabilita nell'arco di un triennio: il committente interessato può, trascorsi i tre anni, presentare un nuovo progetto, il quale rimarrà sempre escluso dall'esame di incidenza se non supera i 70 ha di estensione. Calcolando l'effetto complessivo del progetto precedentemente realizzato e di quello nuovo, ricorre, invece, l'ipotesi del cumulo temporale, che va, come ho detto a suo tempo (v. supra nn. 40 e 41), necessariamente tenuto in conto nell'applicare la soglia stabilita, quale che essa sia.
Prescindo dal soffermarmi sul profilo della violazione dell'art. 7 della direttiva, dedotto nel ricorso in quanto l'Irlanda avrebbe mancato di adempiere gli obblighi di informazione e consultazione nei confronti del Regno Unito, interessato dalla realizzazione dei progetti nei siti transfrontalieri, quali, ad esempio, Pettigo Plateau. L'inosservanza di tale obbligo forma, infatti, oggetto di un'ulteriore censura, non contestata dallo Stato resistente.
b) Il rimboschimento nelle zone adiacenti ai corsi d'acqua
48 Utilizzando i rapporti Aquafor e The Trophic Status of Lough Conn, la Commissione ha dimostrato come l'attività di rimboschimento in peculiari zone naturali produca un grave impatto ambientale, dovuto all'acidificazione ed eutrofizzazione delle acque. L'Irlanda chiede di non considerare gli studi sulla valutazione d'impatto del rimboschimento sull'habitat perché effettuati anteriormente all'entrata in vigore della direttiva. Non sussisterebbero, pertanto, elementi di prova per la tesi fatta valere dalla ricorrente. Tale deduzione non può essere accolta. E' bene chiarire che i due studi si limitano a delineare scientificamente il nesso di causalità tra il rimboschimento e il grave impatto ambientale derivante dall'acidificazione ed eutrofizzazione delle acque in alcune zone d'Irlanda. Essi costituiscono un elemento importante di valutazione per la Corte, non per dimostrare l'attualità del danno ambientale, che qui non rileva (v. supra, paragrafo 26), ma per fornire strumenti di conoscenza scientifica sulla peculiarità del contesto ambientale interessato dai rilievi della ricorrente e sulla possibilità di impatto che si annette ai progetti di rimboschimento ivi ubicati.
49 Il rapporto Aquafor e altri studi scientifici (11) attestano, peraltro, l'insorgenza del danno prodotto dal rimboschimento in prossimità dei corsi d'acqua. La censura è comunque giustificata dall'avere la ricorrente identificato zone sensibili all'acidificazione delle acque, quali le contee di Galway, Wicklow, Donegal e Kerry; e la validità scientifica dei rapporti da essa prodotti e citati a tale riguardo depongono, a mio giudizio, chiaramente nel senso che il rimboschimento andava soggetto a valutazione preventiva, laddove non lo è: la soglia-limite non consente un tale risultato, né sono previsti adeguati controlli alternativi sull'incidenza ambientale dei progetti in questione.
c) I progetti di dissodamento destinati a consentire la conversione ad un altro tipo di sfruttamento del suolo
50 Gli argomenti fin qui esposti debbono essere estesi anche alla valutazione della soglia di 100 ha per i progetti di dissodamento destinati a consentire la conversione ad un altro tipo di sfruttamento del suolo, prevista dall'applicazione dell'art. 24, First Schedule, Part II, 2 (c) (ii) del S.I. n. 349 del 1989. Qui viene in rilievo il caso del Burren, esaminato in precedenza. Mi permetto di rinviare alle osservazioni svolte in quella sede (v. supra, paragrafo 35). Vi sono infatti buone ragioni per ritenere che il dissodamento minacci l'ecosistema non meno della conversione del suolo agli scopi dell'agricoltura intensiva. I progetti che concernono tale attività nella situazione ambientale del tipo esemplificato dal Burren vanno quindi soggetti a valutazione d'impatto, anche se rimangono sotto i 100 ha.
Progetti di cui all'allegato II, n. 2, lett. a): estrazione della torba
51 Analoghe considerazioni valgono per accogliere la successiva censura, che concerne gli effetti sull'ambiente dei progetti di estrazione della torba. Tale attività - sostiene la Commissione, e io non vedo ragioni per discostarmi dal suo avviso - può costituire una delle maggiori minacce all'integrità dell'ambiente, in particolare quando si tratta delle torbiere in discorso. L'estrazione della torba nelle zone fangose comporta il drenaggio delle acque. Tale attività produce, a sua volta, il disseccamento della vegetazione che dovrà formare la torba. La riduzione della falda acquifera provoca un abbassamento del volume della torba, la cui inclinazione fa accrescere lo scorrimento delle acque, aggravando il disseccamento. La Commissione cita a tal proposito l'esempio di Ballyduff-Clonfinane Bog, nella contea di Tipperary, esaminato in modo particolareggiato nel rapporto P. 95/4218. Questo sito, costituito da due torbiere per una superficie complessiva di 312 ha, è stato proposto come NHA nel 1995. Il 28 dicembre 1995 la Commissione e il National Parks and Wild Life Service hanno stipulato un contratto per la concessione di uno strumento finanziario di 344 000 ECU finalizzato alla preservazione e alla tutela delle zone torbiere.
52 Per i progetti di estrazione della torba è stata fissata la soglia di 50 ha. Così dispone l'art. 24, First Schedule, Part II, 2(a) del S.I. n. 349 del 1989. Le difese dell'Irlanda si incentrano, in ultima analisi - lasciando da parte gli argomenti sopra affrontati e qui riproposti - su un doppio ordine di considerazioni: i) la ricorrente avrebbe fondato i suoi rilievi praticamente sul solo caso-limite Ballyduff-Clonfinane Bog, trascurando il criterio stabilito dalla giurisprudenza Kraaijeveld che impone di considerare le caratteristiche di tutti i progetti della categoria considerata e mai di un singolo caso; ii) la soglia è stata fissata al livello di 50 ha perché il legislatore irlandese ha voluto distinguere lo sfruttamento commerciale della torba da quello praticato da secoli in Irlanda nella vita rurale (turf-cutting), e cioè dell'estrazione manuale della torba da parte del singolo, per i suoi bisogni familiari.
53 A mio avviso, né l'una né l'altra linea di difesa dell'Irlanda merita accoglimento. Come ho già spiegato (v. supra, paragrafo 24), il parametro dell'ubicazione del progetto è disatteso ogni qual volta il funzionamento della soglia preclude l'esame di incidenza, nonostante la notevole potenzialità di impatto da annettere all'attività in questione, visto il luogo in cui la si svolge. Quanti progetti siano coinvolti dall'effetto escludente della soglia non rileva, di fronte al criterio invocato dalla ricorrente.
54 Non mi sembra, poi, che la scelta adottata dall'Irlanda possa essere ritenuta ragionevole perché al di sopra della soglia vi sarebbe l'attività industriale e al di sotto, invece, quella manuale e tradizionale, per la quale la valutazione dell'impatto ambientale non si giustifica. La Commissione ha obbiettato, nella replica (12), che l'allegata giustificatezza del discrimine introdotto con la soglia non sussiste, dal momento che l'estrazione manuale ha ceduto largamente il passo a quella meccanica, con la conseguente diffusione dello sfruttamento commerciale dell'attività estrattiva, anche se su piccola e media scala.
55 Ora, il solo dato che qui importa è la possibile incidenza dell'attività estrattiva sulle aree qui considerate. Non si deve trascurare che essa, come osserva la ricorrente, rischia di produrre irreversibili alterazioni nell'ecosistema delle torbiere. La stessa Commissione riconosce, d'altra parte, che il turf-cutting manuale, consacrato nelle tradizioni irlandesi (13), rimane estraneo all'ambito di applicazione della direttiva. Sono dunque le forme di sfruttamento commerciale della torba, qual è operato sotto i 50 ha, che andavano prese in considerazione e, a quanto ci risulta, non lo sono state. Perciò, riprendendo il criterio enunciato in sede di premessa (v. supra, paragrafo 23), concluderei che il discrimine introdotto con la soglia in esame sbocca in un'ingiustificata disparità di trattamento dei progetti in seno alla classe considerata (e dei relativi committenti). Giova ricordare, inoltre, che il caso della torba è trattato nella legislazione irlandese diversamente da analoghe attività estrattive (pietra, ghiaia, sabbia e argilla), previste altrove nell'elenco dell'allegato II, in relazione alle quali è stata fissata la soglia molto più modesta di 5 ha: la maggiore potenzialità d'incidenza dei progetti inseriti in tali altre classi, rispetto all'estrazione della torba, è, sempre nei confronti delle aree sensibili, tutta da dimostrare; e così può forse profilarsi anche un'ingiustificata disparità del regime dettato dal legislatore irlandese per le attività estrattive previste sotto distinte voci dell'allegato II, considerate tutte come rilevanti quanto al potenziale impatto sull'ambiente. Inclino, quindi, a ritenere fondato anche questo motivo di ricorso.
Violazione dell'art. 2, n. 3, e degli artt. 5 e 7 della direttiva
56 La legge irlandese S.I n. 349 del 1989 prevede un sistema di esenzione che permette al ministro competente di dispensare un progetto d'incidenza qualora circostanze eccezionali lo giustifichino. La Commissione ritiene che tale sistema non sia conforme all'art. 2 della direttiva perché: a) il ministro non è tenuto ad esaminare se sia opportuna un'altra forma di valutazione o se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni raccolte; b) il ministro non è tenuto ad informare la Commissione.
57 L'art. 2 della legge irlandese S.I. n. 349 del 1989 prevede semplicemente che uno studio d'impatto può comprendere informazioni. La Commissione osserva che la legislazione irlandese non prevede le misure necessarie per garantire che il committente fornisca, nella forma opportuna, le informazioni specificate dall'allegato III della direttiva, per i progetti di valutazione d'impatto ambientale, secondo quanto previsto dall'art. 5 della direttiva.
58 La Commissione osserva, inoltre, che l'art. 17 della S.I. n. 25 del 1990 non garantisce un meccanismo adeguato di trasposizione delle norme che regolano gli obblighi di ciascuno Stato membro sulla trasmissione all'altro Stato membro di informazioni raccolte, ex art. 5 della direttiva, qualora lo Stato interessato possa essere considerevolmente danneggiato dal progetto e ne faccia richiesta come dispone l'art. 7 della direttiva.
59 L'Irlanda non contesta gli addebiti di non corretta trasposizione dell'art. 2, dell'art. 5 e dell'art. 7 della direttiva. Essa ha segnalato l'intento di chiarificare la sua normativa con misure in corso di adozione.
60 Anche questi motivi di ricorso devono quindi essere accolti: l'Irlanda non ha adempiuto gli obblighi di trasporre l'art. 2, l'art. 5 e l'art. 7 della direttiva nel termine fissato dalla Commissione con il parere motivato.
61 In conclusione: la presente controversia solleva il problema, sul quale la pronunzia della Corte non mancherà di far luce, di definire come la scelta della soglia-limite - soglia «assoluta» (v. supra, paragrafo 17) - s'inquadri nell'ambito delle soluzioni consentite agli Stati membri per trasporre la direttiva ai sensi del combinato disposto degli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2. Come segnalavo, l'Irlanda potrà rimediare all'inadempienza contestatale dalla Commissione manovrando diversamente il sistema delle soglie o ricorrendo ad altre discrezionali misure: la discrezionalità degli Stati membri si esercita, però, sempre e solo nel margine di cui la Corte ha in precedenti pronunzie delimitato i confini, che ora è chiamata a definire per quanto concerne l'attuale giudizio. Siamo, per vero, di fronte ad una direttiva, in buona sostanza accostata, per l'efficacia diretta della disposizione-chiave (l'art. 2, n. 1) e la compiutezza del contenuto normativo, allo schema proprio di un regolamento, e che abbraccia, peraltro, la tutela preventiva dell'ambiente con tutta la larghezza degli obiettivi previsti, compresa la conservazione della natura. Quest'ultima materia è interessata, come ricorda l'Irlanda nelle sue difese, anche da altra normativa comunitaria, ma la disciplina ivi dettata non interferisce certo, a mio parere, nell'adempimento degli obblighi scaturenti dall'art. 2, n. 1, parametro di base per l'indagine di cui la Corte è qui investita.
Ciò posto, non dobbiamo perdere di vista che la Commissione si è limitata a denunciare l'inosservanza dello specifico, anche se fondamentale, criterio della sensitivity of location indicando casi, e vorrei dire esempi, da cui poteva risultare dimostrata la fondatezza della censura da essa avanzata in via generale. Come l'ordinamento irlandese debba essere adeguato al criterio invocato nel ricorso è, poi, questione affidata al saggio e legittimo esercizio della discrezionalità riconosciuta allo Stato resistente (come a qualsiasi altro Stato membro): e, del resto, ci dice la stessa ricorrente, l'Irlanda non ha mancato di conformarsi correttamente alla direttiva, tolti i profili controversi in questo giudizio. L'inadempienza imputata all'Irlanda, se la Corte ritiene di doverla dichiarare per le ragioni da me proposte, non comporta necessariamente, ripeto, che le soglie oggetto di censura debbano essere necessariamente abbassate ad altro livello - e la Commissione non ha d'altronde precisato a quale altro livello - come se quella fosse la sola via per passare, al pari di Alice nel paese delle meraviglie, attraverso un magico uscio. Quel che, però, in ogni caso consegue all'accoglimento della censura è che il legislatore irlandese è tenuto a definire, in via generale ed in modo da soddisfare le esigenze di certezza del diritto, le ipotesi di localizzazione sensibile dei progetti, garantendo altresì la valutazione preventiva di questi ultimi in piena e puntuale conformità della direttiva. E ciò, quale che sia la soluzione adottata per applicare il disposto dell'art. 4, n. 2.
Per le considerazioni sopra svolte concludo come segue:
1) L'Irlanda, non avendo adottato tutte le misure necessarie per garantire la corretta trasposizione dell'art. 4, n. 2, relativamente ai progetti indicati al n. 1, lett. b) e d), e al n. 2, lett. a), dell'allegato II della direttiva 85/337/CEE e non avendo in parte recepito l'art. 2, n. 3, l'art. 5 e l'art. 7, della direttiva 85/337/CEE, non ha adempiuto gli obblighi previsti dall'art. 12 di detta direttiva e dall'art. 169 del Trattato CE.
2) L'Irlanda è condannata alle spese.
(1) - GU L 175, pag. 40.
(2) - V. in diritto gli argomenti esposti nelle conclusioni dell'avvocato generale Cosmas del 26 novembre 1996, causa C-157/94 (Racc. 1997, pag. I-5699): «Come la Corte ha ripetutamente dichiarato, il procedimento precontenzioso previsto dall'art. 169 del Trattato ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. Il parere motivato, con il quale il procedimento si conclude, deve pertanto determinare con la maggior chiarezza e completezza possibile l'oggetto della lite: deve cioè contenere tutti gli elementi indispensabili affinché lo Stato membro interessato comprenda le ragioni di fatto e di diritto per le quali la Commissione ritiene che esso sia venuto meno ai suoi obblighi. Ove il parere motivato soddisfi tali requisiti, il ricorso della Commissione è ricevibile, ancorché gli argomenti ivi contenuti, sia in fatto (con riferimento alle circostanze di fatto che integrano la situazione o il comportamento che la Commissione qualifica come violazione degli obblighi dello Stato convenuto) sia in diritto (con riferimento all'interpretazione delle norme di diritto comunitario che la Commissione ritiene infrante), si siano arricchiti di elementi rispetto all'argomentazione svolta nel parere motivato; occorre, naturalmente, che tale ampliamento dell'argomentazione non dissimuli un mutamento o un ampliamento del fondamento giuridico e fattuale della controversia, come cristallizzato nel parere motivato».
(3) - V. sentenze 2 maggio 1996, causa C-133/94, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2323), e 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld, (Racc. pag. I-5403).
(4) - V. sentenza 24 ottobre 1996, Kraaijeveld (citata in nota 3), punto 43.
(5) - V. punto 49 della sentenza Kraaijeveld, citata.
(6) - V. paragrafo 57 delle conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 12 marzo 1998, causa C-301/95, Commissione/Germania (sentenza 22 ottobre 1998, non ancora pubblicata in Raccolta).
(7) - Direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 73, pag. 5).
(8) - In certo senso, la soglia della giurisprudenza Kraaijeveld può applicarsi anche al nostro caso. La Corte ha formulato, quando la soglia risulti illegittima perché esclude la valutazione d'impatto di un'intera categoria di progetti, una "prova", per così dire, di "resistenza": la previsione della soglia potrà essere ancora giustificata, se i progetti esclusi, nel loro insieme, risultano inidonei a produrre un importante impatto ambientale. Nell'attuale giudizio si tratta, invece, di vedere se la previsione della soglia è illegittima per aver disatteso il criterio dell'ubicazione dei progetti: la prova di resistenza della sua giustificatezza sarà dunque soddisfatta quando, valutando globalmente le caratteristiche dei progetti esclusi dall'esame di incidenza attraverso la fissazione della soglia, non ve n'è alcuno localizzato in aree sensibili, per le quali si impone la valutazione d'impatto.
(9) - La Commissione rinvia a questo riguardo alla pubblicazione Stroud, Reeds and Others, Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland, Nature Conservancy Council.
(10) - Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh, 1995, Summary Report, Rachel Bain and Clive Mellon, Royal Society for the Protection of Birds (RSPB).
(11) - V. Evaluation of the Effects of Forestry on Surface-Water Chemistry and Fishery Potential in Ireland, EOLAS Contract ER/90/76; N. Allott e a., Stream Chemistry and Forest Cover in Ten Small Western Irish Catchments in Ecological Effects of Afforestation, Studies in the history and ecology of afforestation in Western Europe, 1993; N. Allott e M. Brennan, Impact of Afforestation on Inland Waters, in Water of Life, Dublin, 1992.
(12) - V. specialmente il punto 19 della replica della Commissione.
(13) - e persino nella letteratura di quel paese: v. n. 106 della memoria difensiva dell'Irlanda.
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