Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren hat die Vereinbarkeit eines Zulassungserfordernisses für Pflanzenschutzmittel mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den freien Warenverkehr zum Gegenstand.
2 Im Ausgangsrechtsstreit handelt es sich um ein Strafverfahren gegen einen Landwirt in Belgien, auf dessen Hof Pflanzenschutzmittel gefunden wurden, die in Belgien nicht zugelassen waren. Die Pflanzenschutzmittel stammten aus Frankreich, wo sie zugelassen waren und ordnungsgemäß in Verkehr gebracht wurden.
3 Das vorlegende Gericht hegt Zweifel daran, ob der mitgliedstaatliche Gesetzgeber an dem Erfordernis einer eigenen (also zusätzlichen) Zulassung dieser Produkte festhalten und dessen Missachtung strafrechtlich sanktionieren kann. Es richtet folgende Frage an den Gerichtshof:
Stellt das Vorgehen Belgiens, soweit es für Pflanzenschutzmittel, die in einem anderen Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht worden sind, noch eine Zulassung durch seine Behörden verlangt, einen Verstoß gegen die Vorschriften über den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft dar, wie er in Artikel 30 EWG-Vertrag definiert ist?
4 Am Verfahren haben sich das Vereinigte Königreich und die Kommission beteiligt. Auf das Beteiligtenvorbringen wird im Rahmen der Stellungnahme zurückzukommen sein.
B - Stellungnahme
5 Vorab ist festzuhalten, daß die Vorabentscheidungsfrage, so wie sie formuliert ist, auf die Prüfung der Vereinbarkeit mitgliedstaatlichen Rechts mit Gemeinschaftsrecht abzielt. Dazu ist der Gerichtshof im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nicht berufen. In ständiger Rechtsprechung handhabt es der Gerichtshof in derartig gelagerten Fällen so, dem vorlegenden Gericht alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die es dem Gericht ermöglichen, über die Vereinbarkeit der mitgliedstaatlichen Normen mit dem Gemeinschaftsrecht zu befinden.(1)
6 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß für die Vermarktung von Pflanzenschutzmitteln unterschiedliche Regelungen gelten, je nachdem ob es sich um landwirtschaftlich genutzte Pflanzenschutzmittel (sogenannte Pestizide) handelt oder um Pflanzenschutzmittel für den nicht landwirtschaftlichen Gebrauch (Biozide).
Während es für Pestizide eine gemeinschaftsrechtliche Spezialregelung in der Form der Richtlinie 91/414/EWG(2) gibt, ist eine solche für Biozide noch nicht zur Verabschiedung gelangt(3), so daß die allgemeinen vertraglichen Vorschriften zur Anwendung kommen.
7 Die Beteiligten gehen insofern auch von unterschiedlichen Voraussetzungen aus, die sie ihrer Argumentation zugrunde legen.
8 Die Regierung des Vereinigten Königreichs geht von der Prämisse aus, es handele sich um Pflanzenschutzmittel, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 91/414 für Pestizide fallen. Sie kommt zu dem Ergebnis, eine Zulassung könne nach wie vor verlangt werden.
9 Demgegenüber unterstellt die Kommission, es handele sich um Biozide, d. h. Pflanzenschutzmittel zum nicht landwirtschaftlichen Gebrauch, da in dem Vorabentscheidungsersuchen auf die Königliche Verordnung vom 5. Juni 1975 Bezug genommen wird, die bereits in dem Ausgangsrechtsstreit zu dem Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache Brandsma(4) eine Rolle gespielt hat, in der es unzweifelhaft um die Vermarktungsbedingungen für nicht landwirtschaftlich genutzte Pflanzenschutzmittel ging. Trotz der unterschiedlichen tatsächlichen Ausgangssituation und den daran anknüpfenden rechtlichen Konsequenzen kommt auch die Kommission zu dem Ergebnis, die Beibehaltung des Zulassungserfordernisses stehe im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht.
10 Der tatsächliche Hintergrund des Verfahrens, so wie er dem Vorabentscheidungsersuchen und den dem Gerichtshof vorliegenden Prozessakten des Ausgangsverfahrens zu entnehmen ist, lässt darauf schließen, daß es sich mit hoher Wahrscheinlichkeit bei den inkriminierten Pflanzenschutzmitteln um Pestizide zur landwirtschaftlichen Nutzung handelt. Da sich diese tatsächliche Frage nicht mit letzter Sicherheit klären lässt, soll die Rechtslage alternativ geprüft werden. Wegen der naheliegenden Annahme, daß es sich bei den auf dem landwirtschaftlichen Anwesen gefundenen Pflanzenschutzmitteln um solche zum landwirtschaftlichen Gebrauch handelt, soll zunächst von dieser Prämisse ausgegangen werden.
11 Die Richtlinie 91/414 des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln wurde auf Artikel 43 des Vertrages gestützt. Wegen der von Pflanzenschutzmitteln ausgehenden "Risiken und Gefahren für den Menschen, die Tiere und die Umwelt"(5) geht die Richtlinie davon aus, daß "sie nur in den Verkehr gebracht bzw. angewandt werden dürfen, wenn sie amtlich zugelassen worden sind"(6). Diese Bedingung enthält Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie. Die inhaltlichen Voraussetzungen regelt Artikel 4 der Richtlinie. Im Interesse des freien Verkehrs von Pflanzenschutzmitteln ist es Ziel der Regelung, unter bestimmten Voraussetzungen die von einem Mitgliedstaat erteilte Zulassung und die hierfür durchgeführten Tests anzuerkennen.(7) Die Voraussetzungen für die gegenseitige Anerkennung regelt Artikel 10 der Richtlinie. Dort heisst es:
"Auf Ersuchen des Antragstellers, ..., muß ein Mitgliedstaat, bei dem ein Antrag auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels gestellt wird, das in einem anderen Mitgliedstaat bereits zugelassen ist,
- ...
- zulassen - soweit die einheitlichen Grundsätze gemäß Artikel 23 festgelegt worden sind -, daß dieses Pflanzenschutzmittel, falls es nur Wirkstoffe des Anhangs I enthält, auch in seinem Staatsgebiet in den Verkehr gebracht wird, soweit die für die Anwendung des Pflanzenschutzmittels relevanten Bedingungen in bezug auf Landwirtschaft, Pflanzenschutz und Umwelt - einschließlich der Witterungsverhältnisse - in den betreffenden Gebieten vergleichbar sind. ..."
12 Einen Versuch, die "einheitlichen Grundsätze" im Sinne der Vorschrift festzulegen, hat der Rat mit der Verabschiedung der Richtlinie 94/43/EG(8) unternommen, die jedoch durch das Urteil in der Rechtssache C-303/94, Parlament/Rat(9), aufgehoben wurde.
13 Es muß daher davon ausgegangen werden, daß zum einen rein formal ein Zulassungserfordernis aufgestellt ist, wobei für die gegenseitige Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat erteilten Zulassung die Voraussetzungen noch nicht geschaffen sind. Zwar gelten gemäß Artikel 8 der Richtlinie 91/414 Übergangs- und Ausnahmeregelungen, die jedoch auch kein grundsätzliches Absehen von einer Zulassung ermöglichen. Das mitgliedstaatlich ausgestaltete Zulassungserfordernis ist daher sowohl formal als auch inhaltlich berechtigt.
14 Die Kommission hat darauf verwiesen, daß im Falle landwirtschaftlich genutzter Pflanzenschutzmittel nicht die Königliche Verordnung vom 5. Juni 1975 zum Zuge käme, sondern die Königliche Verordnung vom 28. Februar 1994. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, das letztlich anwendbare mitgliedstaatliche Recht zu bestimmen.
15 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, daß im Falle des Antrags auf Zulassung eines in einem anderen Mitgliedstaat bereits zugelassenen Pflanzenschutzmittels die Richtlinie in Artikel 10 Absatz 1 erster Spiegelstrich gewisse Erleichterungen in der Form der Anerkennung bereits durchgeführter Versuche und Analysen vorsieht.
16 Nur für den Fall, daß es sich wider Erwarten im Ausgangsrechtsstreit nicht um landwirtschaftlich genutzte Pflanzenschutzmittel handelt, sei hier die dann eingreifende Rechtslage dargestellt.
17 Insofern kann auf die Rechtsprechung in den Sachen Biologische Producten(10) und Brandsma(11) Bezug genommen werden. In der Rechtssache Biologische Producten ging es um die Beurteilung eines Verbots, Schädlingsbekämpfungsmittel zu verkaufen und zu lagern oder zu gebrauchen, die nicht aufgrund des niederländischen Gesetzes über Schädlingsbekämpfungsmittel von 1962 zugelassen worden waren. Die Schädlingsbekämpfungsmittel, deren Einfuhr zu dem Rechtsstreit in den Niederlanden geführt hatte, waren in Frankreich rechtmässig in den Verkehr gebracht worden.
18 In der Rechtssache Brandsma ging es um die Vermarktung eines Schädlingsbekämpfungsmittels in einem belgischen Einzelhandelsgeschäft, für das beim belgischen Gesundheitsministerium kein Zulassungsantrag gestellt worden war, das jedoch eine Zulassungsnummer aus den Niederlanden trug.
19 Beide Fälle sind daher mit dem vorliegend zu beurteilenden vergleichbar. Die dort getroffenen Feststellungen des Gerichtshofes können somit auch im vorliegenden Kontext Geltung beanspruchen:
"Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Regelung wie die im vorliegenden Fall anwendbare in der Tat eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages, da sie geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern ..."(12)
20 Die allgemeine Regel des Artikels 30 EG-Vertrag wird eingeschränkt durch Artikel 36, wonach die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 Einfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegenstehen, die unter anderem zum "Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen" gerechtfertigt sind.(13) "Da Biozid-Produkte für die Bekämpfung von Organismen verwendet werden, die für die Gesundheit von Menschen oder Tieren schädlich sind oder Schäden an Naturprodukten oder gewerblichen Erzeugnissen verursachen können, enthalten sie zwangsläufig gefährliche Stoffe."(14) Auch im vorliegenden Fall gilt: "Die fragliche nationale Regelung soll unstreitig die öffentliche Gesundheit schützen; sie fällt deshalb unter die Ausnahme des Artikels 36."(15)
21 Es steht den Mitgliedstaaten "in Ermangelung von Harmonisierungsvorschriften weiterhin frei, darüber zu entscheiden, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse eine vorherige Zulassung verlangen."(16) Allerdings - und das folgt aus beiden herangezogenen Urteilen - sind die Mitgliedstaaten gehalten, "zur Erleichterung der Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel beizutragen und die technischen oder chemischen Analysen oder Laborversuche zu berücksichtigen, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind."(17)
22 Perspektivisch erscheint es wünschenswert, daß ein einmal zugelassenes Produkt in der ganzen Gemeinschaft als zugelassen gilt. Unter der geltenden Rechtslage muß jedoch im Ergebnis davon ausgegangen werden, daß ein Mitgliedstaat im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht eine Zulassung für die Vermarktung von Pflanzenschutzmitteln verlangen darf. Bereits durchgeführte Prüfungen im Rahmen von Zulassungsverfahren anderer Mitgliedstaaten müssen dabei berücksichtigt werden. Die Frage des vorlegenden Gerichts, ob eine weitere nationale Zulassung gegen europäisches Recht verstösst, ist folglich im Ergebnis zu verneinen.$
C - Ergebnis
23 Ich schlage vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die für Pflanzenschutzmittel, die in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen und in den Verkehr gebracht worden sind, eine eigene Zulassung verlangen, stehen grundsätzlich im Einklang mit dem
Gemeinschaftsrecht.
(1) - Vgl. Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 272/80 (Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV, Slg. 1981, 3277, Randnr. 9).
(2) - Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, ABl. L 230, S. 1 ff.
(3) - Ein Entwurf der Richtlinie wurde jüngst im Vermittlungsausschuß gebilligt.
(4) - Urteil vom 27. Juni 1996 in der Rechtssache C-293/94 (Brandsma, Slg. 1996, I-3159).
(5) - Vgl. 4. Erwägungsgrund der Richtlinie.
(6) - Vgl. 8. Erwägungsgrund der Richtlinie.
(7) - Vgl. 16. Erwägungsgrund der Richtlinie.
(8) - Richtlinie 94/43/EG des Rates vom 27. Juli 1994 zur Festlegung des Anhangs VI der Richtlinie 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, ABl. L 227, S. 31 ff.
(9) - Urteil vom 18. Juni 1996 in der Rechtssache C-303/94 (Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union, Slg. 1996, I-2943).
(10) - Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1).
(11) - Rechtssache C-293/94 (zitiert in Fußnote 4).
(12) - Vgl. Rechtssache C-293/94 (zitiert in Fußnote 4), Randnr. 5. In diesem Sinne auch Urteil vom 7. November 1989 in der Rechtssache 125/88 (Nijman, Slg. 1989, 3533, Randnr. 12).
(13) - In diesem Sinne vgl. Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1), Randnr. 11.
(14) - Vgl. Rechtssache C-293/94 (zitiert in Fußnote 4), Randnr. 11; vgl. auch Rechtssache 125/88 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 13.
(15) - Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1), Randnr. 13.
(16) - Rechtssache C-293/94 (zitiert in Fußnote 4), Randnr. 11; vgl. auch Rechtssache 125/88 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 14.
(17) - Rechtssache C-293/94 (zitiert in Fußnote 4), Randnr. 12; vgl. auch Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1), Randnr. 14.
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