Schlußanträge des Generalanwalts
1 Herr Ambry (der Angeklagte) ist in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der SARL "A" Tours auf Veranlassung des Ministère public vor der Strafkammer des Tribunal de grande instance Metz angeklagt. Ihm wird vorgeworfen, eine Tätigkeit in bezug auf die Veranstaltung und den Verkauf von Reisen oder Aufenthalten ausgeuebt oder an einer solchen Tätigkeit mitgewirkt zu haben, ohne im Besitz einer nach französischem Recht hierfür erforderlichen Erlaubnis zu sein. Es ist nicht bestritten worden, daß der Angeklagte bei der Präfektur Moselle eine Erlaubnis beantragt hatte und daß ihm diese mit der Begründung verweigert wurde, daß die finanzielle Sicherheit, über die er verfügte und die ihm von einer italienischen Finanzgesellschaft, der "Compagnia cauzioni SpA", mit Sitz in Rom gestellt worden war, nicht die Anforderungen des Artikels 14 des Dekrets Nr. 94/490 vom 15. Juni 1994(1) zur Festlegung der Voraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeiten in bezug auf die Veranstaltung und den Verkauf von Reisen und Aufenthalten erfuelle, das zur Durchführung von Artikel 31 des Gesetzes Nr. 92/645 vom 13. Juli 1992(2) erlassen wurde.
2 Zunächst möchte ich den Inhalt der Vorschriften bezueglich der Sicherheit darlegen, über die ein Reisevermittler verfügen muß. Artikel 4 des Gesetzes Nr. 92/645 bestimmt, daß nur eine natürliche oder juristische Person mit Kaufmannseigenschaft, die im Besitz einer behördlichen Erlaubnis für Reisevermittler ist, gewerblich Individual- oder Gruppenreisen bzw. -aufenthalte veranstalten oder verkaufen darf. Derselbe Artikel nennt die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Erlaubnis; namentlich ist gemäß Buchstabe c
"gegenüber den Kunden insbesondere im Hinblick auf die Erstattung von Beträgen, die (die Reisevermittler) für die in Artikel 1 genannten Leistungen erhalten, und die Erbringung von Ersatzleistungen eine ausreichende finanzielle Sicherheit nachzuweisen, die in der Verpflichtung eines kollektiven Garantiefonds, eines Kreditinstituts oder eines Versicherungsunternehmens besteht; diese finanzielle Sicherheit umfasst auch die Kosten einer etwaigen Rückreise und muß in diesem Fall im Inland verfügbar sein".
3 Artikel 12 des Dekrets Nr. 94/490 bestimmt:
"Die in Artikel 4 Buchstabe c des Gesetzes vom 13. Juli 1992 vorgesehene finanzielle Sicherheit besteht in einer schriftlichen Bürgschaftserklärung
1_ eines kollektiven Garantiefonds mit Rechtspersönlichkeit, der eigens zu diesem Zweck eingerichtet worden ist, oder
2_ eines zur Stellung einer finanziellen Sicherheit befugten Kreditinstituts oder Versicherungsunternehmens.
Die finanzielle Sicherheit ist nur für die Erstattung von Beträgen bestimmt, die der Reisevermittler für die Verpflichtungen erhalten hat, die er gegenüber seinen Kunden im Hinblick auf laufende oder noch zu erbringende Leistungen eingegangen ist; sie ermöglicht es insbesondere im Fall der Zahlungseinstellung, die zu einem Konkursantrag geführt hat, die Rückreise des Reisenden zu gewährleisten.$
Die Übernahme der finanziellen Sicherheit muß den Vorschriften dieses Abschnitts entsprechen."
4 Artikel 14 des Dekrets, auf den sich die Präfektur zur Verweigerung der Erlaubnis gestützt hatte, bestimmt:
"Die finanzielle Sicherheit kann nur von einem Kreditinstitut oder einem Versicherungsunternehmen gestellt werden, das seinen Sitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft oder eine Zweigstelle in Frankreich hat. Die finanzielle Sicherheit muß in jedem Fall unmittelbar verfügbar sein, um unter den Voraussetzungen des nachstehenden Artikels 16 die Rückreise der Kunden zu gewährleisten. Hat das Kreditinstitut oder das Versicherungsunternehmen seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft als Frankreich, muß zu diesem Zweck eine Vereinbarung zwischen dieser Einrichtung und einem in Frankreich ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen geschlossen werden. Eine entsprechende Bescheinigung des in Frankreich ansässigen Kreditinstituts oder Versicherungsunternehmens wird von dem betreffenden Reisevermittler dem Präfekten übermittelt.
Dem Präfekten sind unverzueglich und unter den gleichen Bedingungen die Änderungen dieser Vereinbarung und gegebenenfalls der Abschluß einer neuen Vereinbarung über den gleichen Gegenstand mitzuteilen.
..."
5 Die Einzelheiten für die Leistung der finanziellen Sicherheit sind in Artikel 16 des Dekrets geregelt, der wie folgt lautet:
"Die Pflicht zur Leistung aufgrund der Sicherheit besteht bereits dann, wenn der Gläubiger dem Sicherheitsgeber Nachweise vorlegt, aus denen sich ergibt, daß die Forderung bestimmt und fällig ist und daß das Reisebüro, für das die Sicherheit gestellt ist, zahlungsunfähig ist, ohne daß der Sicherheitsgeber dem Gläubiger die Einrede der anteilmässigen Haftung oder die Einrede der Vorausklage entgegenhalten kann.
Die Zahlungsunfähigkeit des Reisevermittlers, für den die Sicherheit gestellt ist, kann sich entweder aus einem Konkursantrag oder aus einer durch den Gerichtsvollzieher oder durch Einschreiben mit Rückschein zugestellten Zahlungsaufforderung ergeben, die abgelehnt wird oder der nicht binnen 45 Tagen ab Zustellung der Aufforderung entsprochen wird.
Im Fall der Klage muß der Kläger den Sicherheitsgeber durch Einschreiben mit Rückschein von der Klageschrift mit Ladung in Kenntnis setzen.
Bestreitet der Sicherheitsgeber den Zahlungsanspruch dem Grund oder der Höhe nach, so kann der Gläubiger unmittelbar beim zuständigen Gericht Klage erheben.
Abweichend von den vorstehenden Bestimmungen wird die Leistung aufgrund der Sicherheit im Hinblick auf die Gewährleistung der Rückreise der Kunden eines Reisebüros bei Dringlichkeit vom Präfekten angeordnet, der den Sicherheitsgeber auffordert, unverzueglich und vorrangig die erforderlichen Beträge freizugeben, um die mit der Rückreise verbundenen Kosten zu decken. Wird die finanzielle Sicherheit jedoch von einem kollektiven Garantiefonds im Sinne von Artikel 13 gestellt, so erfuellt dieser in dem vom Präfekten ordnungsgemäß festgestellten Fall der Dringlichkeit die Sicherheit unverzueglich mit allen Mitteln."
6 Der Angeklagte stellte im Rahmen seiner Verteidigung vor dem Strafgericht die Vereinbarkeit der Erfordernisse des Artikels 14 des Dekrets mit dem Gemeinschaftsrecht für den Fall in Frage, daß dem Reisevermittler die Sicherheit von einem Kreditinstitut oder einem Versicherungsunternehmen gewährt werde, das in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässig sei. Seiner Ansicht nach stellen diese Erfordernisse auf dem Gebiet der Stellung finanzieller Sicherheiten ein Hindernis für den freien Kapitalverkehr und für die Dienstleistungsfreiheit nach dem EG-Vertrag und dem abgeleiteten Recht dar, so daß ihm die Erlaubnis unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verweigert worden sei. Die Rechtswidrigkeit dieser Verweigerung stelle ein Hindernis dar, das seiner Strafverfolgung entgegenstehe.
7 Da das Tribunal de grande instance Metz der Ansicht ist, daß die Entscheidung über die Anklage von der Gültigkeit der Bestimmungen des Artikels 14 des Dekrets im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht abhängig sei, hat es dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Steht Artikel 14 des Dekrets Nr. 94/490 vom 15. Juni 1994, das zur Durchführung von Artikel 31 des Gesetzes Nr. 92/645 vom 13. Juli 1992 erlassen wurde, mit der Richtlinie 73/183 von 1973, der Koordinierungsrichtlinie vom 15. Dezember 1989, Artikel 59 EG-Vertrag und Artikel 73s des Vertrages von Maastricht nicht in Einklang, weil er in dem Fall, daß eine finanzielle Sicherheit in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft als Frankreich gestellt wird, den Abschluß einer Vereinbarung zwischen dem in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft als Frankreich und einem in Frankreich ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen verlangt?
Gemeinschaftsrecht
8 Ich möchte sogleich darauf hinweisen, daß die Bezugnahme auf Artikel 73s EG-Vertrag ein Schreibfehler sein muß, da es diesen Artikel nicht gibt. Aus dem Zusammenhang darf angenommen werden, daß das nationale Gericht Artikel 73b EG-Vertrag meint, mit dem Beschränkungen des Kapitalverkehrs und des Zahlungsverkehrs verboten werden.
9 Die Prüfung der vom Angeklagten aufgeworfenen Frage nach der Vereinbarkeit der in den französischen Vorschriften aufgestellten Erfordernisse mit dem Gemeinschaftsrecht führt im übrigen dazu, die vorgelegte Frage im Interesse einer sachdienlichen Stellungnahme zu den Bedenken des nationalen Gerichts ein wenig anders zu formulieren. Wenn nämlich Artikel 14 des Dekrets gegen das Gemeinschaftsrecht verstossen sollte, dann läge dieser Verstoß darin, daß nach dem genannten Artikel eine Dienstleistung, nämlich die Stellung einer Sicherheit durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Geldinstitut oder Versicherungsunternehmen, nur dann mit derselben Leistung, die von einem gleichartigen, im französischen Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmen erbracht wird, gleichwertig ist, wenn eine besondere Voraussetzung erfuellt ist, nämlich der Abschluß einer Vereinbarung mit einem in Frankreich ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen. Die Weigerung, die von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wirtschaftsteilnehmer erbrachte Leistung mit der von einem im Inland ansässigen Wirtschaftsteilnehmer erbrachten Leistung gleichzustellen, ist prima facie geeignet, die Dienstleistungsfreiheit in Frage zu stellen. Sie muß daher im Hinblick auf Artikel 59 EG-Vertrag und, da es um Dienstleistungen im Finanz- und Versicherungsbereich geht, im Hinblick auf die Zweite Richtlinie 89/646/EWG des Rates vom 15. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/EWG(3)3 und im Hinblick auf die Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung)(4), bei denen es sich um die zeitlich letzten gemeinschaftsrechtlichen Regelungen in diesem Bereich handelt, gewürdigt werden.
10 In Übereinstimmung mit der Auffassung, die von der französischen Regierung ausdrücklich und von der spanischen Regierung implizit geäussert worden ist, sehe ich jedoch nicht, inwiefern Artikel 14 des Dekrets den freien Kapital- und Zahlungsverkehr, den Artikel 73b EG-Vertrag gewährleisten will, behindern könnte. Der Artikel schafft keinerlei Hindernis für den Geldverkehr zwischen einem anderen Mitgliedstaat und Frankreich, sofern man nicht die Auffassung vertreten will, daß es aufgrund des Artikels weniger attraktiv sei und daher aller Wahrscheinlichkeit nach seltener stattfinde, daß sich ein Reisebüro an ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen wendet und daß der Artikel hierdurch automatisch zu einer Verminderung der Finanzströme führe, die die unvermeidbare Folge von grenzueberschreitenden Dienstleistungen seien. Aber diese Überlegungen sind meiner Ansicht nach ohne jedes Interesse, da entweder die Erfordernisse des Artikels 14 im Hinblick auf die Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit zulässig sind, und es höchst widersprüchlich wäre, sie auf der Grundlage des Artikels 73b wieder in Frage zu stellen, oder sie sind es nicht, und dies genügt, um sie zu verwerfen, ohne daß Artikel 73b bemüht werden müsste.
11 Aus diesen Gründen bin ich der Meinung, daß die Frage, mit der wir uns zu befassen haben, dahin geht, ob - und ich übernehme hier im wesentlichen die Formulierung der von der französischen Regierung vorgeschlagenen Frage - der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit, wie er sich aus Artikel 59 EG-Vertrag und, da es sich um eine Tätigkeit der Banken und Versicherungen handelt, aus den in diesem Bereich erlassenen Richtlinien, insbesondere den Richtlinien 89/646 und 92/49 ergibt, dem Artikel 14 des Dekrets Nr. 94/490 entgegensteht, der, um die Rückreise der Reisenden zu gewährleisten, für den Fall, daß die finanzielle Sicherheit von einem Kreditinstitut oder einem Versicherungsunternehmen gestellt wird, das seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als Frankreich hat, den Abschluß einer Vereinbarung zwischen dem Sicherheitsgeber und einem in Frankreich ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen verlangt.
12 Um die Vereinbarkeit des Artikels 14 mit dem Gemeinschaftsrecht beurteilen zu können, ist zu berücksichtigen, daß mit dem Gesetz Nr. 92/645, dessen Durchführung im Dekret Nr. 94/490 geregelt ist, die Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen(5) in nationales Recht umgesetzt wurde. Die Berücksichtigung dieser Tatsache ist erforderlich, weil wir uns dann, wenn Artikel 14 mit den Richtlinien 89/646 und 92/49 unvereinbar, aber eine genaue Umsetzung der Richtlinie 90/314 sein sollte, dem Problem eines Konflikts nicht nur zwischen nationalen Normen und Gemeinschaftsnormen, sondern zwischen verschiedenen gleichartigen und gleichwertigen Gemeinschaftsnormen, die alle drei vom Rat erlassen wurden, gegenübersehen könnten.
13 Für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Artikels 14 mit dem Gemeinschaftsrecht sind die Artikel 7 und 8 der Richtlinie 90/314 einschlägig. Artikel 7 lautet:
"Der Veranstalter und/oder Vermittler, der Vertragspartei ist, weist nach, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sichergestellt sind."
14 Artikel 8 sieht vor:
"Die Mitgliedstaaten können in dem unter diese Richtlinie fallenden Bereich strengere Vorschriften zum Schutze des Verbrauchers erlassen oder aufrechterhalten."
Erörterung
15 Da ist das einschlägige Gemeinschaftsrecht. Ich kann nun zur Beantwortung der Vorlagefrage mit der Untersuchung der Einzelheiten beginnen. Es ist wohl offenkundig, daß das Erfordernis einer Vereinbarung mit einer in Frankreich ansässigen Einrichtung, wenn die Sicherheit unter der Geltung der Dienstleistungsfreiheit von einer in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Einrichtung gestellt wird, ein Hindernis für die Dienstleistungsfreiheit darstellt. Das Hindernis geht sicher nicht so weit, daß dieser Einrichtung die Möglichkeit genommen ist, von einem anderen Mitgliedstaat aus auf dem französischen Markt mit Dienstleistungsangeboten aufzutreten, wie es der Fall wäre, wenn nur über eine im Hoheitsgebiet ansässige Zweigstelle oder Niederlassung gehandelt werden könnte. Aber ich kann der französischen Regierung nicht folgen, die meint, daß die Dienstleistungsfreiheit nicht beeinträchtigt sei, weil es weder die Verpflichtung, über eine Einrichtung in Frankreich zu verfügen, noch die Verpflichtung gebe, dort einen ständigen Repräsentanten oder ein Tochterunternehmen nachweisen zu müssen oder Geldmittel festzulegen. Artikel 14 verlangt, daß der ausländische Leistungserbringer zwei Hindernisse überwindet: Zum einen muß er eine in Frankreich ansässige Einrichtung finden, die bereit ist, mit ihm eine Vereinbarung zu schließen, ohne die die von ihm angebotene Sicherheit nicht anerkannt wird, was nicht unbedingt einfach sein wird, weil er mit einem möglichen Konkurrenten zusammenarbeiten muß. Zum anderen muß er die mit dem Abschluß dieser Vereinbarung verbundenen Kosten tragen, da man sich nur schwer vorstellen kann, daß die französische Einrichtung ihre Mithilfe umsonst leistet, und er muß daher die Preise niedrighalten, um im Vergleich zu einer französischen Einrichtung wettbewerbsfähig zu bleiben. Die Beschränkung ist daher unbestreitbar.
16 Ist diese Beschränkung jedoch unvermeidlich in dem Sinne, daß, wie die französische Regierung geltend macht, das Erfordernis des Artikels 14 durch Artikel 7 der Richtlinie 90/314 gewissermassen gefordert wird? Nach Auffassung der französischen Regierung muß die Sicherheit, die der genannte Artikel vorsieht, drei Merkmale erfuellen: Sie muß im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Reiseveranstalters oder -vermittlers ihre Funktion erfuellen, sie muß die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers ermöglichen, und die Erstattung und die Rückreise müssen sichergestellt sein.
17 Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 8. Oktober 1996(6) ergebe, unterlägen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieses Artikels einer echten Erfolgspflicht und müssten mit den Maßnahmen, die sie frei wählen könnten, ein optimales Effizienzniveau erreichen und dafür sorgen, daß der Garantiemechanismus bis zu einem gewissen Grad automatisch eingreife.
18 Sicherlich trifft die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Sicherheit, über die der Kunde eines Reisebüros verfügen muß, eine echte Erfolgspflicht. Zugleich erkennt die französische Regierung freilich an, daß die Mitgliedstaaten in der Wahl der entsprechenden Mittel frei sind; sie behauptet nicht, daß ihnen vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgeschrieben sei, auf Mittel zurückzugreifen, die sie dazu bringen würden, gegen andere, ihnen aufgrund des EG-Vertrages oder aufgrund abgeleiteten Rechts obliegende Pflichten zu verstossen.
19 Es kann also nicht die Rede davon sein, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber mit Artikel 7 oder gar mit Artikel 8 im Interesse eines optimalen Verbraucherschutzes den Mitgliedstaaten eine Art Blankovollmacht - der Zweck heiligt die Mittel - erteilt hätte, sich von den für den Gemeinsamen Markt maßgeblichen Vorschriften zu lösen. Das soll nicht heissen, daß - unter den in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bestimmten Voraussetzungen - keine Maßnahmen getroffen werden könnten, die die im EG-Vertrag garantierten Freiheiten beschränken könnten, falls sich dies für die Erreichung des von Artikel 7 vorgeschriebenen Zieles als notwendig erweisen sollte.
20 Aus diesem Grund ist nunmehr zu prüfen, ob die unbestreitbare Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, die Artikel 14 des Dekrets Nr. 94/490 bewirkt, gerechtfertigt ist, wobei feststeht, daß die Verpflichtung, eine Vereinbarung mit einer in Frankreich ansässigen Einrichtung zu schließen, ihre Grundlage weder in der Richtlinie 89/646 (Kreditinstitute) noch in der Richtlinie 92/49 (Versicherungen) hat. Wie die Kommission ausgeführt hat, kann nach ständiger Rechtsprechung eine solche Beschränkung nur durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern es sich um eine nichtdiskriminierende, verhältnismässige, objektiv notwendige Maßnahme handelt und dem Interesse an dem Schutz nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist(7), und sofern eine Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene nicht stattgefunden hat(8).
21 Es ist daher zu prüfen, ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfuellt sind. Ich werde die Voraussetzungen, die offensichtlich erfuellt sind, zuegig abhandeln, um ausführlich prüfen zu können, was an der französischen Vorschrift wirklich problematisch ist. Die Voraussetzungen des Artikels 14 dafür, daß sich ein Reisevermittler die Sicherheit von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als Frankreich stellen lässt, stehen offensichtlich im Zusammenhang mit dem Gesichtspunkt des Schutzes des Verbrauchers gegen die Zahlungsunfähigkeit eines Reiseveranstalters oder -anbieters. Dies zeigt sich darin, daß die von einem ausserhalb Frankreichs ansässigen Sicherheitsgeber übernommene Pflicht durch die Verpflichtung einer Einrichtung mit Sitz in Frankreich ergänzt wird, so daß es sehr wohl ein Ziel des Allgemeininteresses gibt, das verfolgt wird(9).
22 Zumindest soweit es sich um Vorschriften handelt, die für Reisebüros gelten, stehen die französischen Rechtsvorschriften auch offensichtlich der gemeinschaftlichen Harmonisierung nicht entgegen, da, worauf die Kommission hinweist, einerseits Artikel 7 der Richtlinie 90/314 nicht die Einzelheiten der Stellung der von dieser Vorschrift vorgesehenen Sicherheit regelt und andererseits Artikel 8 dieser Richtlinie den Erlaß von nationalen Maßnahmen zum Schutz des Verbrauchers zulässt, die strenger als die von der Richtlinie vorgeschriebenen Maßnahmen sind. Die Voraussetzung, daß dem Interesse an dem Schutz nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist, bereitet keine grösseren Schwierigkeiten, da nicht die Zahlungsfähigkeit des Sicherheitsgebers, sondern seine Leistungsfähigkeit in Frage steht, wenn er an die Stelle eines zahlungsunfähigen französischen Reisevermittlers tritt. Die Frage beschränkt sich folglich darauf, ob die französische Maßnahme diskriminierend, objektiv erforderlich und verhältnismässig ist.
23 Die Beurteilung des ersten Punktes ist weniger leicht, als es den Anschein hat. Dem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Sicherheitsgeber wird, wie der Angeklagte einwendet, gerade deswegen eine besondere Verpflichtung auferlegt, weil er nicht in Frankreich ansässig ist. Es bestehen daher alle Anzeichen für eine Diskriminierung. Es lässt sich aber auch mit der Kommission die Ansicht vertreten, daß eine Diskriminierung, die bekanntermassen darin besteht, gleiche Sachverhalte ungleich und ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln, nicht vorliegt, da im Hinblick auf die unmittelbare Verfügbarkeit der Sicherheit, zu der alle Sicherheitsgeber gemäß Artikel 14 verpflichtet sind, eine Einrichtung mit Sitz ausserhalb von Frankreich nicht in derselben Situation ist wie eine Einrichtung mit Sitz in Frankreich. Die Kommission macht hierzu geltend, daß eine französische Bank wirklich in der Lage sei, einer anderen Einrichtung, die in Frankreich ansässig sei und aus diesem Grund am selben Verrechnungssystem teilnehme, unmittelbar Beträge zur Verfügung zu stellen, während dies bei einer ausländischen Einrichtung, die sich nicht auf eine Vereinbarung mit einer französischen Bank stützen könne, nicht unbedingt der Fall sei. Unter Bezugnahme auf verschiedene Untersuchungen und unter Berufung auf die Maßnahmen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Richtlinie 97/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über grenzueberschreitende Überweisungen(10) ergreifen musste, macht die französische Regierung gleichfalls geltend, daß Geldüberweisungen von einem Mitgliedstaat zum anderen bisher unter Bedingungen stattfänden, die nicht immer zufriedenstellend seien.
24 All das ist nicht ohne Bedeutung, obwohl die grenzueberschreitenden Überweisungen, die offensichtlich Probleme aufwerfen, diejenigen sind, bei denen sich eine Privatperson an eine Bank wendet, um Geld zu überweisen, und obwohl angenommen werden kann, daß die Dinge besser laufen, wenn es eine Bank oder eine ähnliche Einrichtung ist, die auf eigene Rechnung Geld in einen anderen Mitgliedstaat überweist.
25 Gleichwohl ist es nicht ganz überzeugend. Wenn es um eine Sicherheit geht, die, wie im vorliegenden Fall, einem im Nordosten von Frankreich ansässigen Reisebüro gewährt wurde, kann man sich - ohne daß ich selbst die Antwort wüsste - die Frage stellen, ob eine Bank mit Sitz im Saarland, die eine Sicherheit gestellt hätte, sehr viel längere Zeit bräuchte, um ihren Verpflichtungen nachzukommen, wenn sie die entsprechenden Beträge einem Boten anvertraute, als eine Bank mit Sitz in Perpignan oder Bayonne. Wenn wirklich die grenzueberschreitenden Überweisungen auf so viele Schwierigkeiten stossen, kann man sich übrigens auch fragen, wie die Gesellschaften vorgehen, die Beistand für Reisende anbieten und die seit Jahren ihren Kunden, die Opfer eines unvorhergesehenen Ereignisses in fernen Ländern sind, erfolgreich Hilfe leisten.
26 Da das nicht hinreichend gewiß ist, gehe ich davon aus, daß der Unterschied zwischen einer Einrichtung mit Sitz in Frankreich und einer solchen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat die Annahme verbietet, daß Artikel 14 eine Diskriminierung darstellt. Ich wende mich den anderen Voraussetzungen zu, die dieser Artikel erfuellen muß, um im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht zulässig zu sein. Sind die Erfordernisse zugleich objektiv erforderlich und verhältnismässig? Ich teile die von der Kommission in der Sitzung zum Ausdruck gebrachte Auffassung, daß sie es nicht sind, und zwar aus mehreren Gründen.
27 Bevor ich sie darlege, möchte ich darauf hinweisen, daß ich die Überlegungen der französischen Regierung nachvollziehen kann. Ich stimme vollständig mit ihr darin überein, daß es entscheidend darauf ankommt, daß die vom Reisebüro beizubringende Sicherheit unmittelbar im Inland verfügbar sein muß, wenn die Rückreise der Kunden zu veranlassen ist. Wir alle haben noch die absurde Situation in Erinnerung, in der sich die Kunden eines österreichischen Reisebüros befanden, die die Geiseln eines griechischen Hoteliers waren und deren Erlebnisse den Sachverhalt bildeten, mit dem sich der Gerichtshof in der Rechtssache C-364/96 aufgrund einer Vorabentscheidungsfrage zu befassen hatte, die das Bezirksgericht für Handelssachen Wien vorgelegt hatte.
28 Über das offensichtliche Interesse hinaus, das die unmittelbare Verfügbarkeit der Sicherheit für den auf die Rückreise wartenden Touristen hat, hat die Schnelligkeit des Handelns des Sicherheitsgebers einen weiteren Vorteil. Sie macht es nämlich möglich, die vom Reisebüro verlangte Sicherheit der Höhe nach zu begrenzen, und ist daher geeignet, den Wettbewerb in diesem Tätigkeitsbereich zu fördern. Wenn es länger dauert, bis die Sicherheit zum Tragen kommt, wird sich der Aufenthalt des Touristen verlängern und zu zusätzlichen Kosten führen, die vom Sicherheitsgeber neben denjenigen Kosten zu übernehmen sind, die er sowieso für die Rückkehr der Beteiligten zu tragen hat. Wenn aber die Rückkehr sehr schnell vonstatten geht, wird sich das Tätigwerden des Sicherheitsgebers im Hinblick auf die Rückreise im allgemeinen darauf beschränken, daß er anstelle des zahlungsunfähigen Reisebüros die Fahrausweise bezahlt. Die unmittelbare Rückreise der Kunden entspricht daher dem wohlverstandenen Interesse sowohl der Tourismusunternehmen als auch der Einrichtungen, die die Sicherheiten stellen.
29 Ich verstehe auch das Interesse, das mit dem aufgrund von Artikel 16 des Dekrets Nr. 94/490 vorgesehenen Einschreiten des Präfekten verbunden ist. Es bestehen keine Zweifel, daß es für den am anderen Ende der Welt festsitzenden Touristen bei weitem besser ist, wenn die öffentliche Gewalt des Mitgliedstaats, in dem er die Reise gekauft hat, die Sache in die Hand nimmt, als wenn er sich selbst darum kümmern muß, den Sicherheitsgeber zum Tätigwerden zu veranlassen.
30 Es kann auch nicht bestritten werden, daß das französische Recht sich nicht, wozu nach der Richtlinie 90/314 die Möglichkeit bestanden hätte, für eine Lösung entschieden hat, die den Beitritt des französischen Reisebüros zu einem kollektiven Garantiefonds, in dem alle französischen Reisebüros zusammengeschlossen sind, als allein zulässige Art von Sicherheit anerkennt, und hierdurch für die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen de facto die Möglichkeit ausgeschlossen hätte, sich an die Kunden von französischen Reisebüros zu wenden.
31 Schließlich ist der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Versicherungsgebiet selbst der Auffassung, daß sich in dem Mitgliedstaat, in dem der Verbraucher ansässig ist, die Anwesenheit eines Vertreters des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringers in einer Vielzahl von Fällen als wertvoll erweisen kann. Aus diesem Grund dürfen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 12 der Richtlinie 88/357/EWG, der durch Artikel 6 der Richtlinie 90/618/EWG des Rates vom 8. November 1990 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG und der Richtlinie 88/357/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung), insbesondere bezueglich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung(11), eingefügt wurde, ausdrücklich eine solche Vertretung vorschreiben.
32 Gegenüber diesen positiven Aspekten der französischen Rechtsvorschrift gibt es jedoch andere, die negativ sind und die zu ihrer Verwerfung führen. Zunächst darf sich die Vereinbarung, die von dem ausländischen Dienstleistungserbringer mit einer in Frankreich ansässigen Einrichtung geschlossen werden muß, offensichtlich nicht auf eine einfache Kooperation beschränken, in deren Rahmen die genannte Einrichtung den Sicherheitsgeber dabei unterstützt, daß die Beträge unmittelbar zur Verfügung der die Rückreise der Touristen organisierenden Präfektur gestellt werden können, und zwar dadurch, daß sie, wenn sich herausstellt, daß die grenzueberschreitende Überweisung nicht innerhalb kürzester Zeit erfolgen kann, gegebenenfalls Beträge vorstreckt. Aus den Erläuterungen der französischen Regierung geht nämlich hervor, daß die in Frankreich ansässige Einrichtung vom Präfekten im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vor einem französischen Gericht in Anspruch genommen werden können muß, wenn dieser meint, daß das Tätigwerden des Sicherheitsgebers zu lange auf sich warten lässt. Dies bedeutet, daß es sich nicht um eine einfache Verpflichtung dieser Einrichtung gegenüber dem Sicherheitsgeber handelt, sondern um die Verpflichtung gegenüber den französischen Behörden, sämtliche Pflichten des Sicherheitsgebers zu übernehmen. Eine solche Verpflichtung aber bedeutet letztendlich, daß neben der Sicherheit, die von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen gewährt wurde, eine völlig gleiche Sicherheit einer gleichartigen, in Frankreich ansässigen Einrichtung verlangt wird, so daß der Sicherheit, die im Rahmen der von den Richtlinien 89/646 und 92/49 eingeführten Regelung der Dienstleistungsfreiheit angeboten wird, schlicht nicht derselbe Wert beigemessen wird wie einer Sicherheit, die von einer Einrichtung mit Sitz in Frankreich angeboten wird. Diese Weigerung, die Gültigkeit des "Europäischen Passes" anzuerkennen, die diese Richtlinien durch eine in allen Mitgliedstaaten gültige Zulassung schaffen wollten, steht meiner Ansicht nach nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den Erfordernissen des Verbraucherschutzes, die ihr angeblich zugrunde liegen.
33 Der zweite Aspekt betrifft die Überlegungen der französischen Regierung, nur die erforderliche Vereinbarung ermögliche es, daß der Präfekt einen säumigen Sicherheitsgeber im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes in Anspruch nehmen könne. Sicherlich ist der Wunsch der französischen Regierung verständlich, daß der Präfekt gerichtliche Schritte erforderlichenfalls vor einem französischen Gericht einleiten kann und nicht gezwungen ist, sich mit den Schwierigkeiten und Verzögerungen einer vor einem ausländischen Gericht erhobenen Klage abzugeben. Ich glaube aber, daß diese Sorge das Erfordernis gemäß Artikel 14 vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht rechtfertigen kann. Das gewünschte Ergebnis hätte sich erreichen lassen, wenn ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiger Wirtschaftsteilnehmer, der die Sicherheit stellt, vertraglich die Zuständigkeit der französischen Gerichte für alle Streitigkeiten aus der Übernahme der Sicherheit vereinbaren müsste mit der Maßgabe, daß hinsichtlich der Vollstreckung der Entscheidung des französischen Gerichts alle in dem Brüsseler Übereinkommen geregelten Möglichkeiten Anwendung finden.
34 Der dritte negative Aspekt rührt daher, daß die französische Rechtsvorschrift davon ausgeht, daß die Bereitstellung der Beträge, die die Rückreise der Kunden des Reisebüros ermöglichen soll, das seinen Verpflichtungen nicht mehr nachkommt, zu spät erfolgen wird, um die Rückreise unter optimalen Bedingungen zu organisieren, und stets weniger wirkungsvoll sein wird, als wenn der Sicherheitsgeber seinen Sitz in Frankreich hätte, ohne daß es einem ausländischen Sicherheitsgeber möglich wäre zu beweisen, daß in seinem Fall diese Voraussetzung in keiner Weise der Realität entspricht.
35 Wie bereits ausgeführt, kann ein Sicherheitsgeber in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sein und sich in unmittelbarer geographischer Nähe der für das Einschreiten zuständigen Präfektur befinden, was ihm sicherlich zahlreiche Erleichterungen bietet, während ein in Frankreich ansässiger Sicherheitsgeber hiervon sehr weit entfernt sein kann und selbst eine gewisse Zeit brauchen kann, um die notwendigen Beträge materiell verfügbar zu machen.
36 Ich gebe zu, daß ein Sicherheitsgeber, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, es in den meisten Fällen mit grösseren Schwierigkeiten als ein in Frankreich ansässiger Sicherheitsgeber zu tun haben wird. Aber die französische Rechtsvorschrift hätte in einer Art und Weise, die zu bestimmen nicht meine Sache ist, berücksichtigen müssen, daß es Fälle geben kann, in denen die Leistungsfähigkeit des Sicherheitsgebers nicht fraglich ist. Die Dienstleistungsfreiheit wäre sicher durch eine Vorschrift weniger beschränkt worden, die die nationale Behörde ermächtigt hätte, eine Sicherheit zurückzuweisen, die bestimmten, objektiv festgelegten Kriterien der Leistungsfähigkeit nicht entspricht, oder vom Sicherheitsgeber zu verlangen, daß er konkrete Nachweise für die Tauglichkeit der Sicherheit vorlegt. Auch dadurch, daß die französische Rechtsvorschrift zu allgemein ist und für eine Prüfung der individuellen Sachlage keinen Platz lässt, verstösst sie gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
37 Nach alldem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Tribunal de grande instance Metz vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit, wie er sich aus Artikel 59 EG-Vertrag sowie aus der Zweiten Richtlinie 89/646/EWG des Rates vom 15. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/EWG und aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) ergibt, steht einer nationalen Regelung entgegen, die, wie in Frankreich die Regelung des Artikels 14 des Dekrets Nr. 94/490 bezueglich der Sicherheit, über die die Reisebüros verfügen müssen, für die Bestellung einer finanziellen Sicherheit bei einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen systematisch verlangt, daß zwischen dem Sicherheitsgeber und einem im Inland ansässigen Kreditinstitut oder Versicherungsunternehmen eine Vereinbarung zur Sicherstellung der Rückreise der Reisenden abgeschlossen wird.
(1) - JORF, S. 8746.
(2) - JORF, S. 9457.
(3) - ABl. L 386, S. 1.
(4) - ABl. L 228, S. 1.
(5) - ABl. L 158, S. 59.
(6) - Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 und C-190/94 (Dillenkofer u. a., Slg. 1996, I-4845).
(7) - Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-76/90 (Säger, Slg. 1991, I-4221, Randnr. 15).
(8) - Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-353/89 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-4069).
(9) - Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnrn. 29 f.).
(10) - ABl. L 43, S. 25.
(11) - ABl. L 330, S. 44.
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