Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Immigration Adjudicator anmoder Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende raekkevidden af artikel 40, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, som er undertegnet i Rabat den 27. april 1976 (herefter »aftalen«) og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (1).
2 Spoergsmaalene er rejst under en tvist vedroerende myndighedernes afslag paa at forlaenge en opholdstilladelse for en marokkansk arbejdstager, der oensker at fortsaette sin loennede beskaeftigelse i en medlemsstat.
Aftalens relevante bestemmelser
3 Aftalen har ifoelge sin artikel 1 til formaal at »fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til Marokkos oekonomiske og sociale udvikling og fremme en styrkelse af deres indbyrdes forbindelser. Med henblik herpaa vil der blive vedtaget og ivaerksat bestemmelser og aktioner inden for oekonomisk, teknisk og finansielt samarbejde, inden for samhandel samt paa det sociale omraade«.
4 Dette samarbejde gennemfoeres inden for det oekonomiske, tekniske og finansielle samarbejde (afsnit I), inden for handelssamarbejde (afsnit II) og inden for samarbejde paa arbejdskraftsomraadet (afsnit III).
5 Artikel 40, stk. 1, i aftalens afsnit III bestemmer, at »hver medlemsstat skal tilstaa arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab, der er beskaeftiget paa dens omraade, en ordning, som for saa vidt angaar arbejdsvilkaar og afloenning udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til dens egne statsborgere«.
De faktiske omstaendigheder
6 Den 1. januar 1989 fik El-Yassini tilladelse til at rejse ind i Det Forenede Kongerige som besoegende, men med et forbud mod at tage beskaeftigelse.
7 Mens han den 16. maj 1990 fik afslag paa en anmodning om forlaengelse af opholdstilladelse, fik han paa grundlag af aegteskab med en britisk statsborger, indgaaet i oktober 1990, den 12. marts 1991 meddelt opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige, som i overensstemmelse med almindelig praksis paa indvandringsomraadet gjaldt for en foerste periode paa tolv maaneder, uden forbud mod at tage beskaeftigelse.
8 Parret blev separeret inden for et aars tid. Efter det oplyste har hustruen endvidere forladt England og har slaaet sig ned i Canada. Ingen har dog gjort gaeldende, at aegteskabet blev indgaaet for at give El-Yassini et opholdsbevis.
9 El-Yassini har siden meddelelsen af opholdstilladelsen haft loennet beskaeftigelse.
10 Den 5. marts 1992 anmodede El-Yassini om at faa forlaenget sin opholdstilladelse under henvisning til sit aegteskab med en britisk statsborger. Efter at denne anmodning den 18. november 1992 blev afslaaet, indgav El-Yassini den 23. november 1992 klage over denne afgoerelse til de kompetente nationale myndigheder.
11 Samtidig ansoegte El-Yassini om opholdsbevis paa grundlag af aftalens artikel 40, stk. 1, hvilket ligeledes blev afslaaet den 5. november 1993. Secretary of State for the Home Department begrunder dette afslag med det forhold, at henvisningen til »arbejdsvilkaar og afloenning« i aftalens artikel 40, stk. 1, ikke kan fortolkes saaledes, at bestemmelsen giver ham ret til at fortsaette sin beskaeftigelse i en medlemsstat, og at en ret til ophold saaledes ikke kan udledes deraf.
12 El-Yassini anlagde sag ved Immigration Adjudicator til proevelse af denne afgoerelse, idet han i det vaesentlige gjorde gaeldende, at artikel 40, stk. 1, i aftalen boer fortolkes saaledes, at den giver en marokkansk arbejdstager ret til at blive boende i opholdsmedlemsstaten, saa laenge han fortsaetter med at have lovlig beskaeftigelse. Til stoette for sine anbringender henviste han paa den ene side til en raekke af Domstolens afgoerelser vedroerende artikel 48 i EF-traktaten og paa den anden side til aftalen om oprettelse af et samarbejde mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (2), samt til tillaegsprotokollen til EOEF/Tyrkiet-aftalen (3).
13 Da Immigration Adjudicator var i tvivl om, hvilken betydning der skal tillaegges udtrykket »arbejdsvilkaar« i aftalens artikel 40, stk. 1's forstand, har denne myndighed forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Omfatter udtrykket 'arbejdsvilkaar' i artikel 40 i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko - i et tilfaelde hvor en marokkansk statsborger lovligt er bosat i en medlemsstat og lovligt er beskaeftiget i denne medlemsstat - sikkerhed i ansaettelsen i den tid beskaeftigelsen varer, og som frit er aftalt mellem arbejdsgiveren og den ansatte (dvs. ansaettelsens varighed), og goder, der er en foelge af denne sikkerhed, saasom et karriereforloeb med mulighed for forfremmelse, efteruddannelse samt loen og arbejdsophoerspensioner i forhold til sagsoegerens anciennitet, saafremt EF-Domstolens argumentation bl.a. i sag C-272/92, Spotti mod Freistaat Bayern, Sml. 1993 I, s. 5185, og sag 225/85, Kommissionen mod Italien, Sml. 1987, s. 2625, anvendes mutatis mutandis?
2) I bekraeftende fald oenskes det oplyst, om den omstaendighed, at varigheden af sagsoegerens ansaettelse er undergivet en de facto tidsbegraensning i medfoer af Det Forenede Kongeriges lovgivning om udlaendinges indrejse og ophold, og at ansaettelsen i det foreliggende tilfaelde bringes til ophoer som foelge af sagsoegtes afgoerelse om ikke at forlaenge sagsoegerens opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige, indebaerer forskelsbehandling paa grund af nationalitet med hensyn til saadanne 'arbejdsvilkaar' i tilfaelde, hvor sagsoegte ikke kunne fastsaette en saadan de facto tidsbegraensning for egne statsborgere og/eller tvinge dem til at bringe ansaettelsen til ophoer?
3) Hvis spoergsmaal 1) og 2) besvares bekraeftende, oenskes det oplyst, om medlemsstaten i medfoer af artikel 40 i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko skal give den marokkanske arbejdstager opholdstilladelse, saa laenge han er lovligt beskaeftiget?«
Indledende bemaerkninger om sagens antagelse til behandling
14 Immigration Adjudicator anmoder Domstolen om at bekraefte myndighedens status som ret i EF-traktatens artikel 177's forstand.
15 Saa vidt jeg ved, er det foerste gang, at Domstolen anmodes om at besvare spoergsmaal fra dette organ.
16 Parterne, de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, og Kommissionen bestrider i oevrigt ikke denne egenskab.
17 Opmaerksomheden skal henledes paa de kriterier, som ifoelge Domstolens praksis er bestemmende for, at et organ anses for en ret: organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, traeffer afgoerelse paa grundlag af retsregler, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, det har kompetence til at afgoere en tvist ved bindende afgoerelse (4), og dets medlemmer er uafhaengige (5).
18 Immigration Adjudicator blev oprettet ved Immigration Act 1971 (afsnit II). Ifoelge denne lov, som fastsaetter myndighedens befoejelser, har Immigration Adjudicator kompetence til at paakende sager om udlaendinges indrejse i og ophold paa det britiske omraade (6). Afhaengig af vigtigheden af de paagaeldende offentlige interesser (7) traeffer Immigration Adjudicator enten sine afgoerelser som foerste instans og uden ankemulighed, eller der kan ankes til Immigration Appeal Tribunal. Der er saaledes ingen tvivl om, at Immigration Adjudicator er oprettet ved lov og virker som obligatorisk retsinstans.
19 Immigration Adjudicator er et permanent organ (8). Dens afgoerelser traeffes »ved anvendelse af loven (9) eller gaeldende ret« (10).
20 Immigration Adjudicator er underlagt reglerne i Immigration Appeals (Procedure) Rules 1984 (11). Denne procedure foeres mellem to modparter, dvs. den er kontradiktorisk. Ved siden af Immigration Adjudicator's vidtgaaende undersoegelsesbefoejelser (bl.a. befoejelse til at indkalde vidner (12) og begaere om supplerende oplysninger) kan parterne forelaegge den yderligere beviser, anmode den om at afhoere vidner og stille alle typer spoergsmaal med henblik paa at faa oplyst sagen (13). Endvidere kan sagens parter give personligt moede eller lade sig repraesentere (14). Immigration Adjudicator's afgoerelser skal vaere begrundede (15) og er bindende (16).
21 Kriteriet om dette organs uafhaengighed er ligeledes opfyldt (17). Immigration Adjudicators udnaevnes af Lord Chancellor (18), normalt, men ikke noedvendigvis, blandt jurister med en faglig erfaring af et vist omfang, for en periode paa ti aar (19) eller for et aar ad gangen (20). Under udoevelsen af deres hverv er Immigration Adjudicators tilsikret samme garantier for uafhaengighed (21) som dommere.
22 Foelgelig maa Immigration Adjudicator anses for et ret i den i Domstolens praksis omhandlede forstand.
Besvarelse af spoergsmaalene
23 Da de tre praejudicielle spoergsmaal er uadskilleligt forbundne, vil jeg behandle dem under ét. Med disse spoergsmaal oenskes det oplyst, hvorvidt forbuddet mod enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet med hensyn til arbejdsvilkaar og afloenning i henhold til aftalens artikel 40, stk. 1, giver en marokkansk arbejdstager ret til at blive boende i opholdsmedlemsstaten, saa laenge han har et arbejde, uanset hans situation i forhold til dette lands love om udlaendinges indrejse til og ophold i dette land.
24 Saa vidt jeg ved, er det foerste gang, at Domstolen anmodes om at fortolke raekkevidden af aftalens artikel 40, stk. 1, som efter min mening utvivlsomt opfylder betingelserne efter Domstolens praksis for at faa tillagt direkte virkning. Domstolen har saaledes fastslaaet, at »en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland maa anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter« (22).
25 I oevrigt har Domstolen allerede i dom af 31. januar 1991, Kziber (23), fastslaaet, at:
»... artikel 40 og 41, som er indeholdt i afsnit III - der vedroerer samarbejde paa arbejdskraftsomraadet - og som ikke blot har karakter af programerklaeringer ... med hensyn til arbejdsvilkaar, afloenning og social sikring opstiller et princip, der efter sin beskaffenhed indgaar i fastlaeggelsen af den enkelte borgers retsstilling«.
26 Den nationale ret er naermere bestemt i tvivl om, hvorvidt raekkevidden af forbuddet mod forskelsbehandling i aftalens artikel 40, stk. 1, hvad angaar marokkanske arbejdstageres ret til forlaengelse af opholdstilladelse, er identisk med den raekkevidde, som Domstolen har tillagt det samme forbud, som bl.a. findes dels i traktatens artikel 48, stk. 2 (24) og i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (25), dels i artikel 38 i tillaegsprotokollen og i artikel 6, stk. 1, i afgoerelsen af 19. september 1980 truffet af det associeringsraad, der er oprettet ved EOEF/Tyrkiet-aftalen, om udvikling af associeringen (herefter »afgoerelse nr. 1/80«) (26).
27 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at ligebehandlingsprincippet i artikel 48, stk. 2, er til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse om en tidsbegraensning af arbejdsforholdet mellem en arbejdsgiver i opholdsmedlemsstaten og en arbejdstager fra en anden medlemsstat, naar en saadan begraensning i princippet ikke eksisterer for opholdsmedlemsstatens egne arbejdstagere (27).
28 I en lige saa fast praksis har Domstolen i forbindelse med artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgoerelse nr. 1/80 (28) fastslaaet, at »... selv om denne bestemmelse kun regulerer en tyrkisk arbejdstagers situation for saa vidt angaar beskaeftigelsen og ikke opholdsretten, er disse to aspekter af arbejdstagerens personlige situation meget naert forbundet, og ... de omtvistede bestemmelser [indebaerer] ved at give den tyrkiske arbejdstager, der i en vis periode har haft lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, ret til fri adgang til enhver form for loennet beskaeftigelse efter eget valg uundgaaeligt ... at arbejdstageren i det mindste paa dette tidspunkt har opholdsret, da den ret, bestemmelserne tillaegger den tyrkiske arbejdstager, ellers ville vaere helt illusorisk« (29).
29 Domstolen har for nylig gentaget, at »... de rettigheder, som de tre led i artikel 6, stk. 1, giver den tyrkiske arbejdstager med hensyn til beskaeftigelse, uundgaaeligt indebaerer, at arbejdstageren i det mindste har opholdsret, da retten til adgang til arbejdsmarkedet og til beskaeftigelse ellers ville vaere helt illusorisk (jf. Sevince-dommen, praemis 29, Kus-dommen, praemis 29 og 30, og Bozkurt-dommen, praemis 28)« (30).
30 Domstolen fastslog paa dette grundlag i Kus-dommen - hvis faktiske omstaendigheder minder om den foreliggende sags - at »afgoerelse nr. 1/80 ikke beroerer medlemsstaternes kompetence til at udstede forskrifter saavel om tyrkiske statsborgeres indrejse til landet som om betingelserne for deres foerste beskaeftigelse; afgoerelsen regulerer alene - navnlig i artikel 6 - situationen for tyrkiske arbejdstagere, der allerede er lovligt tilknyttet medlemsstaternes arbejdsmarked. En saadan situation kan derfor ikke begrunde, at tyrkiske arbejdstagere, som i henhold til en medlemsstats lovgivning allerede besidder en arbejdstilladelse og, om fornoedent, en opholdstilladelse, fratages deres rettigheder i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.
... herefter [skal] artikel 6, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80 fortolkes saaledes, at en tyrkisk statsborger, der har faaet opholdstilladelse i en medlemsstat for dér at indgaa aegteskab med en statsborger fra denne medlemsstat, og som har vaeret beskaeftiget i over et aar hos samme arbejdsgiver med gyldig arbejdstilladelse, har ret til at faa fornyet sin arbejdstilladelse i henhold til denne bestemmelse, selv om hans aegteskab paa det tidspunkt, hvor der traeffes afgoerelse om ansoegningen om fornyelse, er oploest« (31).
31 Ligesom de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, og Kommissionen mener jeg ikke, at denne retspraksis er relevant i forbindelse med aftalens artikel 40, stk. 1.
32 Domstolen har saaledes konsekvent fastslaaet (32), at »selv om bestemmelser [i en aftale] og faellesskabsretten er enslydende, er dette ikke ensbetydende med, at de ogsaa noedvendigvis skal fortolkes ens. En international aftale skal nemlig ikke udelukkende fortolkes efter sin ordlyd, men ogsaa i lyset af sine formaal. I saa henseende bestemmer artikel 31 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den saedvanlige betydning, der maatte tillaegges traktatens udtryk i deres sammenhaeng og belyst af dens hensigt og formaal« (33).
33 En sammenligning af de tre typer relevante lovgivninger - gaeldende for faellesskabsborgere, tyrkiske statsborgere og marokkanske statsborgere - viser imidlertid, at de tilstraeber forskellige maal.
Traktatens formaal
34 Hvad angaar EF-arbejdstagere fremgaar retten til at opholde sig paa Faellesskabets omraade, uden tidsbegraensning, for dér at udoeve loennet beskaeftigelse - med andre ord retten til fri adgang til det indre marked for beskaeftigelse - af traktatens artikel 48, navnlig stk. 3, som bestemmer:
»3. Med forbehold af de begraensninger, der retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebaerer [arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet] retten til:
...
c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskaeftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gaelder for indenlandske arbejdstageres beskaeftigelse
d) at blive boende paa en medlemsstats omraade paa de af Kommissionen ved gennemfoerelsesforordninger fastsatte vilkaar efter at have haft ansaettelse der.«
35 Endvidere praeciseres det i artikel 1 i forordning nr. 1612/68, hvorved forbuddet mod forskelsbehandling af EF-arbejdstagere paa grundlag af nationalitet gennemfoeres:
»1. Enhver statsborger i en medlemsstat har uanset bopael ret til at tage og udoeve loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade i overensstemmelse med de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der gaelder for arbejdstagere, der er statsborgere i denne stat.
2. Han har paa en anden medlemsstats omraade navnlig samme fortrinsstilling som statsborgere i denne stat med hensyn til adgangen til ledige stillinger.«
Forordningens artikel 7 bestemmer:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, maa ikke paa grund af sin nationalitet behandles anderledes paa de oevrige medlemsstaters omraade end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskaeftigelses- og arbejdsvilkaar, navnlig for saa vidt angaar afloenning, afskedigelse og, i tilfaelde af arbejdsloeshed, genoptagelse af beskaeftigelse i faget eller genansaettelse.«
36 Stk. 1 i artikel 48 fastslaar princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed, mens stk. 2 og 3 praeciserer dets indhold. Derfor er forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet af medlemsstaternes arbejdstagere hvad angaar ansaettelse, afloenning og andre arbejdsvilkaar kun et middel til at naa et bestemt maal: den egentlige gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet.
37 Endvidere har Domstolen fastslaaet, at »alle traktatens bestemmelser vedroerende den frie bevaegelighed for personer skal saaledes goere det lettere for EF-borgere at udoeve erhvervsmaessig virksomhed af enhver art paa hele Faellesskabets omraade; yderligere indeholder de et forbud mod en national ordning, som kan skade disse borgere, saafremt de oensker at udvide deres aktiviteter uden for en enkelt medlemsstats omraade« (34), og at »medlemsstaternes statsborgere i denne forbindelse navnlig [har] en ret, som udspringer direkte af traktatens artikel 48 og 52, til at indrejse og tage ophold i andre medlemsstater med henblik paa dér at udoeve en erhvervsmaessig beskaeftigelse som forudsat i disse bestemmelser ...« (35).
38 Endelig har Domstolen i henhold til fast praksis (36) altid anerkendt EF-arbejdstageres fortrinsret til ledige stillinger paa det indre marked.
39 Derfor medfoerer arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for EU noedvendigvis en ret til adgang til det indre marked for beskaeftigelse og retten til frit at opholde sig i EU uden tidsbegraensning for dér at udoeve en beskaeftigelse.
Formaalet med EOEF-Tyrkiet-aftalen
40 Den tyrkiske arbejdstagers personlige situation i forbindelse med EOEF-Tyrkiet-aftalen, tillaegsprotokollen og afgoerelse nr. 1/80 er forskellig fra den situation, som en EF-arbejdstager befinder sig i. Han kan hverken henvise til en ret til adgang til det indre marked for beskaeftigelse eller til princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed.
41 Artikel 38, stk. 1, i tillaegsprotokollen naevner blot, at »indtil den gradvise gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet er foretaget, kan associeringsraadet undersoege alle spoergsmaal i forbindelse med den geografiske og faglige bevaegelighed for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, saerlig forlaengelse af arbejds- og opholdstilladelser med henblik paa at lette beskaeftigelsen af disse arbejdstagere i hver medlemsstat«.
42 Endvidere bestemmes det i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, at
»1. ... tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat har:
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, saafremt der er beskaeftigelse
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i tre aar, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Faellesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, saafremt dette tilbud er afgivet under normale vilkaar og er registreret ved den paagaeldende medlemsstats arbejdsmyndigheder
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg«.
43 Imidlertid fremgaar det af gennemgangen af disse bestemmelser, at mens faellesskabslovgivningen ikke giver den tyrkiske arbejdstager ret til fri adgang til det indre marked for beskaeftigelse, giver den ham visse rettigheder, naar han har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i medlemsstaten.
44 Paa grundlag af disse bestemmelser har Domstolen bl.a. fastslaaet, at en tyrkisk arbejdstager med en lovlig tilknytning til en medlemsstats arbejdsmarked kan faa forlaenget sin opholdstilladelse med henblik paa dér at fortsaette sit erhverv (37).
45 Domstolen har endvidere praeciseret, at de rettigheder, som tildeles de tyrkiske arbejdstagere, i sig selv er forskellige og er undergivet betingelser, der varierer i forhold til varigheden af den lovlige beskaeftigelse i den paagaeldende medlemsstat (38).
46 EOEF-Tyrkiet-aftalen har saaledes et videre sigte end et rent oekonomisk, teknisk, finansielt eller handelsmaessigt samarbejde, som blot skal bidrage til den oekonomiske og sociale udvikling i Tyrkiet.
47 Paa denne baggrund har Domstolen fastslaaet, at bestemmelserne i afgoerelse nr. 1/80 og navnlig dens artikel 6, stk. 1, »udgoer ... en yderligere etape af gennemfoerelsen af arbejdskraftens frie bevaegelighed paa grundlag af traktatens artikel 48, 49 og 50 (jf. Bozkurt-dommen, praemis 14 og 19). Domstolen har derfor udtalt, at det forekommer uomgaengeligt noedvendigt i videst muligt omfang at overfoere principperne fra disse artikler i traktaten paa tyrkiske arbejdstagere, der har opnaaet de i afgoerelse nr. 1/80 anfoerte rettigheder (jf. Bozkurt-dommen, praemis 20)« (39).
48 Kort sagt giver artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 ligeledes den tyrkiske arbejdstager, som opfylder betingelserne, rettigheder som kan goeres direkte gaeldende for de paagaeldende medlemsstaters retsinstanser, navnlig retten til at opnaa en forlaengelse af opholdstilladelsen. I henhold til artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgoerelse nr. 1/80 har en tyrkisk arbejdstager efter at have arbejdet i fire aar i en medlemsstat endvidere fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg i denne medlemsstat (40).
Formaalet med EOEF-Marokko-aftalen
49 Formaalet med denne aftale er derimod, som allerede naevnt (41), at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til Marokkos oekonomiske og sociale udvikling og at fremme en styrkelse af deres indbyrdes forbindelser.
50 Aftalen indeholder paa ingen maade regler, som minder om reglerne i EOEF-/Tyrkiet-aftalen og i afgoerelse nr. 1/80, navnlig dens artikel 6, stk. 1. Som den nationale domstol goer opmaerksom paa (42), udgoer aftalen ikke et skridt mod gennemfoerelsen af den frie bevaegelighed for marokkanske arbejdstagere.
51 Endvidere indeholder den ingen bestemmelser, som regulerer den marokkanske arbejdstagers personlige situation med hensyn til dennes opholdstilladelse.
52 I modsaetning til EF-arbejdstagere og - i mindre grad - tyrkiske arbejdstagere har de marokkanske arbejdstagere dernaest ingen fortrinsstilling med hensyn til adgangen til det indre marked for beskaeftigelse.
53 Endelig indeholder aftalen ingen bestemmelser, som paalaegger medlemsstaterne at vedtage faelles regler om marokkanske arbejdstageres ret til indrejse og ophold i disse lande.
54 Paa grundlag af det anfoerte kommer jeg til det resultat, at paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er det udelukkende medlemsstaterne, som har kompetence til at fastsaette deres immigrationspolitik. Aftalens artikel 40, stk. 1, kan saaledes ikke fortolkes saaledes, at den begraenser medlemsstaternes bemyndigelse til at regulere marokkanske statsborgeres indrejse, betingelserne for deres foerste beskaeftigelse saavel som situationen for de marokkanske arbejdstagere, som har tilknytning til arbejdsmarkedet.
55 Det skal i oevrigt bemaerkes, at Amsterdam-traktaten har indfoert en vigtig aendring, idet der i tredje del af traktaten er indsat et afsnit III a med titlen »Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med fri bevaegelighed for personer«. Dens artikel 73 K, stk. 3, og stk. 4, foerste afsnit, bestemmer bl.a., at Raadet inden fem aar efter Amsterdam-traktatens ikrafttraeden vedtager:
»3) foranstaltninger vedroerende indvandringspolitikken paa foelgende omraader:
a) betingelser for indrejse og ophold og standarder for procedurer for medlemsstaternes udstedelse af langtidsvisa og opholdstilladelser, bl.a. med henblik paa familiesammenfoering
b) ulovlig indvandring og ulovligt ophold, herunder repatriering af personer med ulovligt ophold
4) foranstaltninger til definition af de rettigheder og betingelser, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som har lovligt ophold i en medlemsstat, kan opholde sig i andre medlemsstater« (43).
56 Det foelger af det foran anfoerte, at en marokkansk arbejdstagers situation er forskellig fra en EF-arbejdstagers eller tyrkisk arbejdstagers situation; det kan ikke goeres gaeldende, at modtagermedlemsstaten udoever forskelsbehandling mod marokkanske arbejdstagere i strid med aftalens artikel 40, stk. 1, fordi den ikke ved udloebet af den beskaeftigelsesperiode, som den ifoelge loven har godkendt, forlaenger deres opholdstilladelse, som er noedvendig for udoevelsen af en lovlig loennet beskaeftigelse. Jeg mener derfor ikke, at en marokkansk arbejdstager kan paaberaabe sig en analog anvendelse af Domstolens domme, som er afsagt paa grundlag af henholdsvis traktaten og afgoerelse nr. 1/80, om opholdstilladelse til arbejdstagere fra Faellesskabet eller om forlaengelse af tyrkiske arbejdstageres opholdstilladelse (44).
57 Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europaeiske Faellesskaber og deres medlemsstater paa den ene side og Kongeriget Marokko paa den anden side, som blev undertegnet i Bruxelles den 26. februar 1996 og endnu ikke er traadt i kraft (45), aendrer ikke noget paa dette punkt. De faelles erklaeringer vedroerende anvendelsen af aftalens artikel 64 (46) praeciserer saaledes, at:
»1. Uden at dette beroerer de gaeldende betingelser og regler i hver medlemsstat, undersoeger parterne spoergsmaalet om adgang til en medlemsstats beskaeftigelsesmarked for en paa en medlemsstats omraade lovligt bosiddende marokkansk arbejdstagers aegtefaelle eller boern som led i en familiesammenfoering, naar den paagaeldende arbejdstager har lovlig beskaeftigelse paa medlemsstatens omraade, med undtagelse af saesonarbejdere, udstationerede arbejdstagere og praktikanter, i arbejdstagerens tilladte beskaeftigelsesperiode.
2. Artikel 64, stk. 1, maa med hensyn til udelukkelse af forskelsbehandling i forbindelse med afskedigelse ikke bringes i anvendelse med henblik paa at opnaa fornyelse af opholdstilladelse. Bevilling af en saadan fornyelse eller afslag herpaa reguleres alene af hver medlemsstats lovgivning samt gaeldende bilaterale aftaler og konventioner mellem Marokko og den paagaeldende medlemsstat« (47).
58 Det foelger i det hele af det foregaaende, at den marokkanske arbejdstagers personlige situation hvad angaar retten til ophold ikke er omfattet af faellesskabsretten. Han kan saaledes ikke goere nogen faellesskabsretsregler gaeldende med henblik paa at faa forlaenget sin opholdstilladelse for at kunne udoeve en beskaeftigelse for en arbejdsgiver i EF. Med andre ord forpligter det forhold, at en arbejdsgiver fra modtagermedlemsstaten giver en marokkaner en ansaettelseskontrakt, som tidsmaessigt overskrider den arbejdstilladelse, som den paagaeldende medlemsstat har tildelt, paa ingen maade denne stat til at meddele marokkaneren et opholdsbevis.
59 En modsat afgoerelse ville have to vaesentlige konsekvenser.
60 For det foerste ville man i vaesentlig grad begraense medlemsstaternes befoejelser hvad angaar indvandringspolitik. Hvis Domstolen under lignende omstaendigheder som i naervaerende sag paalagde en modtagermedlemsstat at give marokkanske arbejdstagere lov til at opholde sig der for at udoeve en beskaeftigelse ud over den periode, som denne stat efter eget valg havde fastsat - dvs. i strid med denne stats klart tilkendegivne hensigt om kun at tillade ansaettelse i en bestemt periode - ville Domstolen give enkeltpersoner ret til at undergrave alle de forudberegninger, som denne stat lagde til grund ved udarbejdelsen af dens indvandringspolitik.
61 For det andet ville modtagermedlemsstaten ikke laengere kunne garantere overholdelsen af det princip om fortrinsstilling, som traktaten indroemmer EF-arbejdstagere, og som afgoerelse nr. 1/80 i mindre grad indroemmer tyrkiske arbejdstagere.
62 For fuldstaendighedens skyld skal det her praeciseres, at antagelsen af denne loesning ikke goer forbuddet om forskelsbehandling, der er indeholdt i aftalens artikel 40, stk. 1, virkningsloest.
63 Naar en medlemsstat i medfoer af sin nationale lovgivning har givet en marokkansk arbejdstager tilladelse til at udoeve loennet beskaeftigelse paa dens omraade, paalaegger dette princip efter min opfattelse denne medlemsstat at indroemme den paagaeldende arbejdstager - som opfylder de samme betingelser som lovgivningen i opholdsmedlemsstaten stiller til indlaendinge, med undtagelse af betingelsen om nationalitet (48) - de rettigheder og fordele, der foelger af ansaettelseskontrakten og gaeldende national lovgivning (49), svarende til de rettigheder, som indroemmes dens egne borgere, der udoever samme beskaeftigelse (50), idet disse rettigheder og fordele skal henfoeres til dem, der vedroerer arbejdsvilkaar og afloenning. Saafremt den paagaeldende stat giver tilladelsen for en bestemt periode, boer den marokkanske arbejdstager vaere omfattet af princippet om ligebehandling efter aftalens artikel 40, stk. 1, i hele denne periode.
64 Det foelger ligeledes af dette princip, at hvis en marokkansk arbejdstager i medfoer af den paagaeldende nationale lovgivning har adgang til at udoeve loennet beskaeftigelse paa en medlemsstats omraade i en bestemt periode, har han ligeledes ret til at opholde sig der i den paagaeldende periode, idet princippet ellers mister sin betydning (51).
65 Paa tilsvarende vis skal begraensninger i eller undtagelser fra faellesskabsrettens grundlaeggende principper, herunder det i aftalens artikel 40, stk. 1, fastsatte ligebehandlingsprincip, »fortolkes snaevert, saaledes at dets raekkevidde ikke ensidigt kan afgoeres af den enkelte medlemsstat uden faellesskabsinstitutionernes kontrol« (52). Domstolen har fastslaaet, at kun foranstaltninger, der tilsigter at beskytte medlemsstaternes berettigede interesser, saasom hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, opfylder dette krav (53).
66 Henset til denne retspraksis er jeg derfor af den opfattelse, at navnlig oekonomiske problemer ikke kan udgoere en legitim begrundelse for at bringe en marokkansk arbejdstagers gyldige opholdstilladelse og derved dennes ret til arbejde til ophoer. Et andet resultat ville medfoere en vaesentlig risiko for, at den paagaeldende arbejdstager i tilfaelde af rent konjunkturbestemte oekonomiske vanskeligheder i realiteten ville blive frataget sin ansaettelseskontrakt. Som allerede konstateret paalaegger ligebehandlingsprincippet i aftalens artikel 40, stk. 1, medlemsstaterne at sikre en marokkansk arbejdstager, at han i forbindelse med sin ansaettelseskontrakt har den samme beskyttelse som den, der tildeles nationale arbejdstagere. Det er aabenbart, at denne beskyttelse ikke ville blive sikret, saafremt den marokkanske arbejdstager ville miste det loennede arbejde, han har faaet tildelt.
67 Jeg mener derfor, at den adfaerd, som under retsmoedet blev kritiseret advokaten for sagsoegeren i hovedsagen, og som bestaar i, at opholdsmedlemsstaten - i tilfaelde af, at de paagaeldende virksomheder paalaegges uforholdsmaessige oekonomiske udgifter (f.eks. loenstigninger som foelge af forhandlinger) - traeffer modforanstaltninger, som primaert rammer marokkanske arbejdstagere - saasom tilbagekaldelse af samtlige opholdsbeviser, som er meddelt de marokkanske arbejdstagere - er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i aftalens artikel 40, stk. 1, idet saadanne foranstaltninger aldrig ville kunne ramme en national arbejdstager.
68 I disse forskellige henseender kan jeg ikke se nogen gyldig begrundelse for en forskelsbehandling i identiske situationer af udenlandske arbejdstagere, der udoever loennet beskaeftigelse af samme art i opholdsmedlemsstaten. Foelgelig mener jeg, at en marokkansk arbejdstager i saadanne situationer med rette kan paaberaabe sig en analog anvendelse af Domstolens afgoerelser vedroerende traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80.
69 I lyset af disse betragtninger foreslaar jeg Domstolen at fastslaa, at forbuddet mod forskelsbehandling i henseende til arbejdsvilkaar og afloenning i aftalens artikel 40, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at det ikke giver en marokkansk arbejdstager ret til forlaengelse af hans opholdstilladelse, selv om han rent faktisk har et arbejde. Anvendelsen af forbuddet om forskelsbehandling i aftalens artikel 40, stk. 1, forudsaetter herved, at kravene i national lovgivning om udlaendinges indrejse og ophold paa forhaand er overholdt.
Forslag til afgoerelse
70 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen at give Immigration Adjudicator foelgende besvarelse:
»Forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, hvad angaar arbejdsvilkaar og afloenning, mellem en marokkansk arbejdstager og en national arbejdstager, indeholdt i artikel 40, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, som blev undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78, skal fortolkes saaledes, at det ikke giver en marokkanske arbejdstager ret til forlaengelse af hans opholdstilladelse, selv om han faktisk har erhvervsmaessig beskaeftigelse.
Anvendelsen af dette princip forudsaetter noedvendigvis, at opholdsmedlemsstatens lovgivning om udlaendinges indrejse og ophold paa forhaand er overholdt.«
(1) - EFT L 264, s. 1.
(2) - Undertegnet den 12.9.1963, traadt i kraft den 1.12.1964 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963, Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541, herefter »EOEF/Tyrkiet-aftalen«.
(3) - Undertegnet den 23.11.1970, traadt i kraft den 1.1.1973 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2760/72 af 19.12.1972, Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 581, herefter »tillaegsprotokollen«.
(4) - Jf. bl.a. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 277, org. ref.: s. 377, af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl, Sml. I, s. 1477, og af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961.
(5) - Dom af 30.3.1993, sag C-24/92, Corbiau, Sml. I, s. 1277.
(6) - Kapitel 12-23.
(7) - Det vaere sig politisk begrundede interesser eller andre.
(8) - S. Juss: »Rule-making and the Immigration Rules - A Retreat from Law?«, Statute Law Review, 1992, vol. 13, s. 151, 152 og 153.
(9) - I denne forbindelse skal der ved begrebet »lov« forstaas Immigration Act og mere generelt »common law«. I. Macdonald, og N. Blake: Immigration Law and Practice in the United Kingdom, Butterworths, 1991, s. 442 og 443.
(10) - Immigration Act, section 19(1)(a)(i).
(11) - SI 1984/2041.
(12) - Procedure Rules, Rule 27.
(13) - Rule 28(a).
(14) - Rule 26.
(15) - Rule 39(2).
(16) - Immigration Act, section 19(3) og section 20(3).
(17) - Hvad angaar de elementer, som skal tages i betragtning for at afgoere om et organ opfylder kriteriet om uafhaengighed, jf. Dorsch Consult-dommen, praemis 36.
(18) - Immigration Act, section 12(a).
(19) - Immigration Adjudicator udoever sit hverv paa fuld tid.
(20) - Naar hvervet udoeves paa deltid.
(21) - Jf. i denne henseende W. Wade, og C. Forsyth: Administrative Law, Clarendon Press Oxford, 1994, s. 471 ff.
(22) - Dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14.
(23) - Sag C-18/90, Sml. I, s. 199, praemis 22.
(24) - Jf. bl.a. dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, af 3.7.1980, sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, af 30.5.1989, sag 33/88, Allué og Coonan, Sml. s. 1591, og Spotti-dommen.
(25) - EFT L 257, s. 2.
(26) - Afgoerelsen er ikke offentliggjort. Jf. bl.a. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, af 16.12.1992, sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781, af 5.10.1994, sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113, af 6.6.1995, sag C-434/93, Bozkurt, Sml. I, s. 1475, af 23.1.1997, sag C-171/95, Tetik, Sml. I, s. 329, og af 30.9.1997, sag C-98/96, Ertanir, Sml. I, s. 5179.
(27) - Jf. bl.a. Allué og Coonan-dommen, praemis 18, og Spotti-dommen, praemis 21.
(28) - Siden Sevince-dommen, praemis 29.
(29) - Kus-dommen, praemis 29.
(30) - Tetik-dommen, praemis 24.
(31) - Kus-dommen, praemis 25 og 26.
(32) - Jf. bl.a. dom af 9.2.1982, sag 270/80, Polydor og RSO, Sml. s. 329, praemis 8, og af 26.10.1982, sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641, praemis 29, 30 og 31. Jf. ligeledes punkt 13 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i sag C-103/94 (dom af 5.4.1995, Krid, Sml. I, s. 719).
(33) - Udtalelse 1/91 af 14.12.1991, Sml. I, s. 6079, praemis 14.
(34) - Dom af 7.7.1988, sag 143/87, Stanton, Sml. s. 3877, praemis 13.
(35) - Dom af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265, praemis 17.
(36) - Jf. navnlig Eroglu-dommen, praemis 14, og dom af 29.5.1997, sag C-386/95, Eker, Sml. I, s. 2697, praemis 23.
(37) - Jf. bl.a. Kus-dommen, praemis 25 og 26.
(38) - Jf. bl.a. Eroglu-dommen, praemis 12, og Tetik-dommen, praemis 23.
(39) - Tetik-dommen, praemis 20.
(40) - Praemis 22 og 25.
(41) - Punkt 3 ovenfor.
(42) - Jf. punkt 10 i forelaeggelsesafgoerelsen.
(43) - Amsterdam-traktaten om aendring af traktaten om Den Europaeiske Union, traktaterne om oprettelsen af De Europaeiske Faellesskaber og visse tilknyttede akter, underskrevet i Amsterdam den 2.10.1997, EFT C 340, s. 1.
(44) - Jf. bl.a. Kus-sagen, praemis 29 og 30, og Tetik-dommen, praemis 24.
(45) - Ikke offentliggjort.
(46) - Som i det vaesentlige gentager ordlyden af den naevnte artikel 40.
(47) - Min fremhaevelse.
(48) - Jf. bl.a. analogt Kziber-dommen, praemis 28; dom af 3.10.1996, sag C-126/95, Hallouzi-Choho, Sml. I, s. 4807, praemis 35 og 36, og Spotti-dommen, praemis 21.
(49) - Jf. analogt dom af 16.12.1976, sag 63/76, Inzirillo, Sml. s. 2057.
(50) - Jf. analogt ligeledes Kziber-dommen, praemis 28, og Hallouzi-Choho-dommen, praemis 35, 36 og 37.
(51) - Jf. analogt Kus-dommen, praemis 30.
(52) - I analogi med dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, praemis 27. Jf. ligeledes analogt dommen i sagen Kommissionen mod Italien, og Spotti-dommen.
(53) - Jf. analogt dom af 26.2.1991, sag C-292/86, Antonissen, Sml. I, s. 745, og Kus-dommen, praemis 34.
Full & Egal Universal Law Academy