Περίληψη
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Λέξεις κλειδιά
1 Προσφυγή λόγω παραβάσεως - Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία - Αντικείμενο - Στοιχεία που προβλήθηκαν με την απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη - Δεν λήφθηκαν υπόψη στην προσφυγή - Προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας - Δεν υφίσταται
(Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 169)
2 Περιβάλλον - Διατήρηση των αγρίων πτηνών - Οδηγία 79/409 - Κατάταξη ζωνών ειδικής προστασίας - Υποχρέωση των κρατών μελών - Περιεχόμενο - Παράβαση - Κριτήρια
(Οδηγία 79/409 του Συμβουλίου, άρθρo 2 και άρθρο 4 § 1)
Περίληψη
1 Ο σκοπός της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας, που προβλέπεται στο άρθρο 169 της Συνθήκης, είναι να δοθεί η ευκαιρία στο κράτος μέλος να αιτιολογήσει τη θέση του ή, ενδεχομένως, να καταστεί σ' αυτό δυνατό να συμμορφωθεί οικειοθελώς προς τις απαιτήσεις της Συνθήκης. Στην περίπτωση κατά την οποία αυτή η προσπάθεια διευθετήσεως δεν στέφεται με επιτυχία, το κράτος μέλος καλείται να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις του, διευκρινιζόμενες με την αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία περατώνεται η πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία του άρθρου 169, εντός της τασσομένης από την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας. Το νομότυπο της εν λόγω διαδικασίας συνιστά ουσιώδη εγγύηση που παρέχει η Συνθήκη όχι μόνο για την προστασία των δικαιωμάτων του οικείου κράτους μέλους, αλλά και για να εξασφαλιστεί ότι η διαδικασία που θα κινηθεί ενδεχομένως ενώπιον του Δικαστηρίου θα έχει ως αντικείμενο μια σαφώς καθορισμένη διαφορά, αντικείμενο το οποίο καθορίζεται από την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής.
Στο μέτρο που το νομότυπο της αιτιολογημένης γνώμης και της διαδικασίας που προηγήθηκε αυτής δεν αμφισβητείται, τα δικαιώματα άμυνας ενός κράτους μέλους δεν θίγονται από το γεγονός ότι η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία κινήθηκε με προσφυγή η οποία δεν έλαβε υπόψη ενδεχόμενα νέα στοιχεία, πραγματικά ή νομικά, προβληθέντα από το οικείο κράτος μέλος με την απάντησή του στην αιτιολογημένη γνώμη. Πράγματι, αυτό μπορεί, στο πλαίσιο της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας, να επικαλεσθεί πλήρως τα εν λόγω στοιχεία από την πρώτη του ήδη πράξη άμυνας.
2 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, επιβάλλει στα κράτη μέλη, αν το έδαφός τους φιλοξενεί είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, υποχρέωση κατατάξεως σε ζώνες ειδικής προστασίας των πλέον καταλλήλων εδαφών, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρησή τους, από την οποία δεν μπορούν να απαλλαγούν θεσπίζοντας άλλα μέτρα ειδικής διατηρήσεως. Συναφώς, δεν μπορούν επίσης να ληφθούν υπόψη οι οικονομικής φύσεως απαιτήσεις του άρθρου 2 της οδηγίας.
Το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά την επιλογή των πλέον καταλλήλων εδαφών δεν αφορά το πρόσφορο της κατατάξεως σε ζώνες ειδικής προστασίας των εδαφών που φαίνονται ως τα πλέον κατάλληλα σύμφωνα με ορνιθολογικά κριτήρια, αλλά μόνο την εφαρμογή των κριτηρίων αυτών για την αναγνώριση των πλέον καταλλήλων εδαφών για τη διατήρηση των οικείων ειδών.
Συνεπώς, εφόσον αποδεικνύεται ότι ένα κράτος μέλος κατέταξε σε ζώνες ειδικής προστασίας εδάφη των οποίων ο συνολικός αριθμός και η συνολική επιφάνεια υπολείπονται προδήλως του αριθμού και της συνολικής επιφανείας των θεωρουμένων ως των πλέον καταλλήλων εδαφών για τη διατήρηση των οικείων ειδών, διαπιστώνεται ότι το εν λόγω κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, ενώ διευκρινίζεται ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί σε τι βαθμό το κράτος μέλος τήρησε την εν λόγω υποχρέωση, το Δικαστήριο μπορεί να χρησιμοποιήσει ως βάση αναφοράς την Inventory of Important Bird Areas in the European Community 1989, η οποία περιλαμβάνει κατάλογο των ζωνών μεγάλου ενδιαφέροντος για τη διατήρηση των αγρίων πτηνών εντός της Κοινότητας.
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-3/96,
Eπιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένη από τον W. Wils, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Carlos Gσmez de la Cruz, μέλος της ίδιας υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου των Κάτω Ξωρών, εκπροσωπουμένου από τους M. Α. Fierstra και J. S. van den Oosterkamp, βοηθούς νομικούς συμβούλους στο Υπουργείο Εξωτερικών, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία των Κάτω Ξωρών, 5, rue C. M. Spoo,
καθού,
υποστηριζομένου από την
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκπροσωπουμένη από τον Ε. Rφder, Ministerialrat στο Ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας, και την S. Maass, Regierungsrδtin στο ίδιο υπουργείο, D - 53107 Βόννη,
παρεμβαίνουσα,
που έχει ως αντικείμενο να διαπιστωθεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, μη προβαίνοντας επαρκώς στον χαρακτηρισμό ζωνών ειδικής προστασίας υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 202), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή και από τα άρθρα 5 και 189 της Συνθήκης ΕΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodrνguez Iglesias, Πρόεδρο, C. Gulmann (εισηγητή), H. Ragnemalm, M. Wathelet και R. Schintgen, προέδρους τμήματος, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A. O. Edward, G. Hirsch και P. Jann, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: H. von Holstein, βοηθός γραμματέας,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 15ης Ιουλίου 1997,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 9ης Οκτωβρίου 1997,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Ιανουαρίου 1996, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να διαπιστωθεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, μη προβαίνοντας επαρκώς στον χαρακτηρισμό ζωνών ειδικής προστασίας υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 202, στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή και από τα άρθρα 5 και 189 της Συνθήκης ΕΚ.
2 Με διάταξη του Προέδρου της 15ης Ιουλίου 1996, επετράπη η παρέμβαση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας προς στήριξη των αιτημάτων του καθού κράτους.
3 Το άρθρο 2 της οδηγίας προβλέπει ότι «Τα κράτη μέλη υιοθετούν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διατηρηθεί ή να προσαρμοσθεί ο πληθυσμός όλων των ειδών των πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 1 σ' ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας, ωστόσο, υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις».
4 Το άρθρο 3 της οδηγίας ορίζει:
«1. Λαμβάνοντας υπόψη τις αναφερόμενες στο άρθρο 2 απαιτήσεις τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διαφυλαχθεί, διατηρηθεί ή αποκατασταθεί για όλα τα αναφερόμενα στο άρθρο 1 είδη πτηνών μια επαρκής ποικιλία και επιφάνεια οικοτόπων.
2. Η διαφύλαξη, η συντήρηση και η αποκατάσταση των βιοτόπων και των οικοτόπων περιλαμβάνουν προπάντων τα ακόλουθα μέτρα:
α) δημιουργία ζωνών προστασίας·
β) συντήρηση και διευθέτηση σύμφωνα με τις οικολογικές απαιτήσεις των οικοτόπων που βρίσκονται στο εσωτερικό και στο εξωτερικό των ζωνών προστασίας·
γ) αποκατάσταση των κατεστραμμένων βιοτόπων·
δ) δημιουργία βιοτόπων.»
5 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας έχει ως εξής:
«1. Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους. Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α) τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση·
β) τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους·
γ) τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη·
δ) άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.»
6 Το παράρτημα Ι της οδηγίας αντικαταστάθηκε από το παράρτημα της οδηγίας 85/411/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 25ης Ιουλίου 1985, περί τροποποιήσεως της οδηγίας 79/409 (ΕΕ L 233, σ. 33).
7 Κρίνοντας, μεταξύ άλλων, ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν είχε κατατάξει επαρκή αριθμό ζωνών ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ) για τα είδη των πτηνών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, η Επιτροπή απηύθυνε στις 25 Σεπτεμβρίου 1989 έγγραφο οχλήσεως στην Ολλανδική Κυβέρνηση, ζητώντας από αυτήν να της υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
8 Με έγγραφο της 29ης Δεκεμβρίου 1989, η Ολλανδική Κυβέρνηση αντέκρουσε την προβαλλομένη παράβαση. Υποστήριξε, κατ' ουσίαν, ότι ανταποκρίθηκε στις υποχρεώσεις που υπείχε από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, εφόσον είχε κατατάξει σε ΖΕΠ επαρκή αριθμό καταλλήλων εδαφών για τη διατήρηση των ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, λαμβάνοντας υπόψη τη στάθμιση του συμφέροντος για τη διατήρηση των προστατευομένων ειδών και των οικονομικών και ψυχαγωγικών συμφερόντων, και ότι, εξάλλου, είχε λάβει άλλα μέτρα δυνάμενα να προστατεύσουν τα πτηνά.
9 Εκτιμώντας ότι οι εξηγήσεις αυτές δεν μετέβαλαν τη θέση της ως προς την προβαλλομένη παράβαση, η Επιτροπή απηύθυνε, στις 14 Ιουνίου 1993, στην Ολλανδική Κυβέρνηση αιτιολογημένη γνώμη με την οποία ζήτησε από το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών να ενεργήσει, εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως, ώστε να αρθεί η προσαπτομένη σ' αυτό αιτίαση ότι δεν κατέταξε σε ΖΕΠ αρκετά εδάφη για την εξασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας των αναφερομένων στο παράρτημα Ι της οδηγίας ειδών.
10 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 1ης Δεκεμβρίου 1993. Η Επιτροπή δηλώνει, αντιθέτως, ότι ουδέποτε έλαβε την απάντηση αυτή.
Επί του παραδεκτού
11 Το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών αμφισβητεί πολλαπλώς το παραδεκτό της προσφυγής.
Σχετικά με τη μη λήψη υπόψη της απαντήσεως του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών στην αιτιολογημένη γνώμη
12 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, μη λαμβάνοντας υπόψη την απάντησή της στην αιτιολογημένη γνώμη, δεν τήρησε τα δικαιώματα άμυνας, οπότε η προσφυγή είναι απαράδεκτη.
13 Η Επιτροπή απαντά ότι, ακόμη και στην περίπτωση που θα είχε λάβει το έγγραφο αυτό, το γεγονός ότι δεν έλαβε υπόψη, στο δικόγραφό της, την απάντηση της Ολλανδικής Κυβερνήσεως στην αιτιολογημένη γνώμη δεν μπορεί να συνιστά λόγο απαραδέκτου. Η καθοριζομένη με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμία χρησιμεύει μόνο για να δοθεί στο κράτος μέλος αποδέκτη μια τελευταία δυνατότητα να συμμορφωθεί με την άποψη της Επιτροπής. Αυτή υποστηρίζει, εξάλλου, ότι το μόνο νέο στοιχείο που περιλαμβάνεται στο εν λόγω έγγραφο, του οποίου έλαβε γνώση κατά τη διάρκεια της παρούσας διαδικασίας, είναι η μνεία ότι τρία επιπλέον εδάφη κατατάχθηκαν εν τω μεταξύ σε ΖΕΠ. Συναφώς, η Επιτροπή αναφέρει ότι αυτό πράγματι το έλαβε υπόψη στο δικόγραφό της.
14 Πρέπει να υπομνησθεί ότι η διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης περιλαμβάνει δύο διαδοχικές φάσεις, ήτοι την προ της ασκήσεως της προσφυγής ή διοικητική φάση και μια ενώπιον του Δικαστηρίου (βλ. διάταξη της 11ης Ιουλίου 1995, C-266/94, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1995, σ. Ι-1975, σκέψη 15).
15 Κατά το άρθρο 169, πρώτο εδάφιο, «αν η Επιτροπή κρίνει ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ της παρούσας συνθήκης, διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί του θέματος, αφού προηγουμένως παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος αυτό να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του».
16 Επομένως, ο σκοπός της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας είναι να δοθεί η ευκαιρία στο κράτος μέλος να αιτιολογήσει τη θέση του ή, ενδεχομένως, να καταστεί σ' αυτό δυνατό να συμμορφωθεί οικειοθελώς προς τις απαιτήσεις της Συνθήκης. Στην περίπτωση κατά την οποία αυτή η προσπάθεια διευθετήσεως δεν στέφεται με επιτυχία, το κράτος μέλος καλείται να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις του, διευκρινιζόμενες με την αιτιολογημένη γνώμη, η οποία κλίνει την πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία του άρθρου 169, εντός της τασσομένης από την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας (βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 31ης Ιανουαρίου 1984, 74/82, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 1984, σ. 317, σκέψη 13, και της 18ης Μαρτίου 1986, 85/85, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1986, σ. 1149, σκέψη 11).
17 Όπως ήδη έκρινε το Δικαστήριο, το νομότυπο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας συνιστά ουσιώδη εγγύηση που παρέχει η Συνθήκη όχι μόνο για την προστασία των δικαιωμάτων του οικείου κράτους μέλους, αλλά και για να εξασφαλιστεί ότι η διαδικασία που θα κινηθεί ενδεχομένως ενώπιον του Δικαστηρίου θα έχει ως αντικείμενο μια σαφώς καθορισμένη διαφορά (βλ. την προπαρατεθείσα διάταξη Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 17, και την απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, C-159/94, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-5815, σκέψη 15).
18 Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι το αντικείμενο προσφυγής λόγω παραβάσεως καθορίζεται από την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής (βλ. απόφαση της 17ης Ιουνίου 1987, 154/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1987, σ. 2717, σκέψη 6).
19 Εν προκειμένω, το νομότυπο της αιτιολογημένης γνώμης και της διαδικασίας που προηγήθηκε αυτής δεν αμφισβητείται.
20 Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία κινήθηκε με προσφυγή της Επιτροπής η οποία δεν έλαβε υπόψη ενδεχόμενα νέα στοιχεία, πραγματικά ή νομικά, προβληθέντα από το οικείο κράτος μέλος με την απάντησή του στην αιτιολογημένη γνώμη, τα δικαιώματα άμυνας του κράτους αυτού δεν θίγονται εξ αυτού του λόγου. Πράγματι, αυτό μπορεί, στο πλαίσιο της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας, να επικαλεσθεί πλήρως τα εν λόγω στοιχεία από την πρώτη του ήδη πράξη άμυνας. Στο Δικαστήριο απόκειται να εξετάσει τη λυσιτέλειά τους για την τύχη που θα έχει η προσφυγή λόγω παραβάσεως.
21 Επομένως, ο πρώτος αυτός λόγος απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
Σχετικά με τη φύση της υποχρεώσεως που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας
22 Δεύτερον, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η φερομένη παράβαση δεν αποτελείται από μια μοναδική πράξη ή παράλειψη, αλλά μάλλον από ένα σύνολο παραβάσεων της υποχρεώσεως για λήψη ατομικών αποφάσεων κατατάξεως. Για να εξασφαλισθούν τα δικαιώματα άμυνας, είναι νομικώς απαραίτητο να αποδειχθεί η ύπαρξη παραβάσεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, έδαφος προς έδαφος. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται κατ' ουσίαν ότι η Επιτροπή τής προσάπτει ότι παρέβη γενικώς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, χωρίς να έχει αρχίσει προηγουμένως μια κατ' αντιμωλία συζήτηση επί των ειδικών αιτιάσεων στις οποίες βασίζεται η προσφυγή.
23 Κατά την Επιτροπή, δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός ότι οι παραβάσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας μπορούν να διαπιστώνονται μόνον έδαφος προς έδαφος. Μια παράβαση μπορεί να διαπιστωθεί εξίσου καλά οσάκις αποδεικνύεται ότι ένα κράτος μέλος προδήλως κατέταξε πολύ λιγότερους οικότοπους σε ΖΕΠ απ' ό,τι απαιτούν τα ορνιθολογικά κριτήρια.
24 Όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στην παράγραφο 14 των προτάσεών του, εφόσον αυτός ο λόγος απαραδέκτου συνδέεται με την ακριβή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας και έχει σχέση με την ουσία των αιτιάσεων της Επιτροπής, πρέπει να περιληφθεί στην επί της ουσίας εξέταση.
Σχετικά με τα νέα στοιχεία
25 Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει, τρίτον, ότι η Επιτροπή προέβαλε, για πρώτη φορά στο στάδιο του δικογράφου της προσφυγής την αιτίαση σχετικά με την ανεπάρκεια σε συνολική επιφάνεια και σε ποιότητα των ζωνών που κατατάχθηκαν σε ΖΕΠ, καθώς και τις ειδικές αιτιάσεις σχετικά με τη μη κατάταξη της Friesian IJsselmeerkust και των Hooge Platen στο Western Scheldt, εμποδίζοντας έτσι το καθού κράτος να αντιδράσει στο πριν από την άσκηση της προσφυγής στάδιο. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την αιτίαση που βασίζεται στο γεγονός ότι οι λίμνες και τα έλη γλυκού νερού καθώς και οι ερικόφυτες χέρσες εκτάσεις κατατάσσονται στις ΖΕΠ μόνο σε πολύ περιορισμένο βαθμό. Κατ' αυτήν, οι αιτιάσεις αυτές είναι, επομένως, απαράδεκτες.
26 Εξάλλου, ισχυρίζεται ότι η μελέτη περί απογραφής των σημαντικών ορνιθολογικών ζωνών στις Κάτω Ξώρες, η οποία δημοσιεύθηκε αφού της είχε αποσταλεί η αιτιολογημένη γνώμη (πρόκειται για τη Review of Areas Important for Birds in the Netherlands του Δεκεμβρίου 1994, στο εξής: IBA 94), δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη στην παρούσα διαδικασία, δεδομένου ότι δεν μπόρεσε να διατυπώσει τις απόψεις της επ' αυτής στο πλαίσιο της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας.
27 Η Επιτροπή απαντά ότι οι φερόμενοι νέοι ισχυρισμοί στην πραγματικότητα αποτελούν απλώς παραδείγματα ή αναπτύξεις ενός και του αυτού ισχυρισμού, ο οποίος συνεχώς προβάλλεται από την αρχή της διαδικασίας, δηλαδή ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν προσδιόρισε επαρκώς ΖΕΠ από πλευράς του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Κατ' αυτήν, το κείμενο της διατάξεως αυτής, στο μέτρο που προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να κατατάσσουν σε ΖΕΠ τα πιο κατάλληλα εδάφη, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, συνεπάγεται υποχρέωση όχι μόνο ποσοτική αλλά και ποιοτική, υπό την έννοια ότι η υποχρέωση αποτελέσματος που επιδιώκει η διάταξη αυτή προϋποθέτει ότι κάθε κράτος μέλος οφείλει να προσδιορίζει επαρκώς αριθμητικώς τις ΖΕΠ, σε επιφάνεια και σε ποικιλία, προκειμένου να διασφαλίζεται η επιβίωση και η αναπαραγωγή όλων των αναφερομένων στο παράρτημα Ι ειδών πτηνών που βρίσκονται στο έδαφός του.
28 Η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης ότι απέδειξε τους ισχυρισμούς της, στηριζομένη στη δημοσιευθείσα το 1989 ορνιθολογική μελέτη (πρόκειται για την Inventory of Important Bird Areas in the European Community του Ιουλίου 1989, στο εξής: ΙΒΑ 89), και, εντελώς ως εκ περισσού, στην ΙΒΑ 94.
29 Πρέπει να υπομνησθεί ότι η προσφυγή, καθόσον αφορά αιτιάσεις που δεν αποτέλεσαν αντικείμενο της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας, δεν είναι παραδεκτή (βλ., υπό την έννοια αυτή, τις αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1988, 298/86, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1988, σ. 4343, σκέψη 10, και της 25ης Απριλίου 1996, C-274/93, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, Συλλογή 1996, σ. Ι-2019, σκέψη 11).
30 Εν προκειμένω, η Επιτροπή ρητώς αναφέρθηκε, τόσο με το έγγραφο οχλήσεως όσο και με την αιτιολογημένη γνώμη, στην υποχρέωση του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών να βεβαιωθεί ότι ο αριθμός και οι διαστάσεις των καταταχθεισών ζωνών στα κράτη μέλη είναι σύμφωνες με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Επομένως, ο ισχυρισμός περί απαραδέκτου, στο μέτρο που αφορά την αιτίαση κατά του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών ότι δεν κατέταξε επαρκή συνολική επιφάνεια σε ΖΕΠ, πρέπει να απορριφθεί.
31 Ως προς την αιτίαση που αφορά την ποιοτική ανεπάρκεια των ΖΕΠ που κατέταξε το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, την οποία αιτίαση η Επιτροπή διευκρίνισε αναφέροντας ότι οι λίμνες και τα έλη γλυκού νερού, καθώς και οι ερικόφυτες χέρσες εκτάσεις, κατατάσσονται σε ΖΕΠ μόνο σε περιορισμένο βαθμό, διαπιστώνεται ότι, είναι μεν αληθές ότι τα κράτη μέλη, προκειμένου να συμμορφωθούν προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, οφείλουν να κατατάσσουν σε ΖΕΠ επαρκή εδάφη, από ποσοτική και ποιοτική άποψη, για την εξασφάλιση της διατηρήσεως των αναφερομένων στο παράρτημα Ι ειδών, πλην όμως δεν έπεται ότι η αιτίαση που στηρίζεται στο ότι ένα κράτος μέλος δεν κατέταξε επαρκώς ΖΕΠ από πλευράς της οικείας διατάξεως περιλαμβάνει κατ' ανάγκη την ποιοτική πλευρά της υποχρεώσεως για την οποία πρόκειται.
32 Φαίνεται ότι, κατά τη διάρκεια της πριν από την άσκηση της προσφυγής φάσεως, η Επιτροπή στήριξε την κατά του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών αιτίασή της σε μια φερομένη ανεπάρκεια του αριθμού και της διαστάσεως των εδαφών που το εν λόγω κράτος μέλος κατέταξε σε ΖΕΠ, δηλαδή σε μια ποσοτική ανεπάρκεια. Αντιθέτως, η φερομένη ποιοτική ανεπάρκεια των ΖΕΠ που το κράτος αυτό κατέταξε αναφέρθηκε, εν προκειμένω, για πρώτη φορά μόλις κατά την έναρξη της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας.
33 Επομένως, η προσφυγή πρέπει ως προς τούτο να κριθεί απαράδεκτη.
34 Όσον αφορά τις αναφορές στη Friesian IJsselmeerkust και τις Hooge Platen στο Western Scheldt, καθόσον ισχύουν μόνον ως παραδείγματα, με τα οποία επιδιώκεται να περιγραφεί η προβαλλομένη παράβαση και τα οποία ελήφθησαν από τον συνημμένο στο έγγραφο οχλήσεως καθώς και στην αιτιολογημένη γνώμη κατάλογο των ζωνών που, κατά την Επιτροπή, μπορούν να καταταχθούν σε ΖΕΠ, αυτές δεν αποτελούν αυτοτελή και νέα αιτίαση. Επομένως, οι εν λόγω αναφορές, καθόσον δεν συνεπάγονται την εκ μέρους του Δικαστηρίου λήψη θέσεως ειδικώς επί του ερωτήματος αν οι δύο αυτές ζώνες πρέπει να καταταχθούν σε ΖΕΠ, είναι παραδεκτές.
35 Ως προς την αναφορά στην ΙΒΑ 94, πρέπει να υπομνησθεί, πρώτον, ότι η μελέτη αυτή, η οποία χρονολογείται από τον Δεκέμβριο 1994, περιέχει την απογραφή των ζωνών που πρέπει, σύμφωνα με τα επιστημονικά κριτήρια της Επιτροπής, να καταταχθούν σε ΖΕΠ στις Κάτω Ξώρες.
36 Δεύτερον, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιάζεται κατά τη λήξη της προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη και οι μεταβολές που επέρχονται στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., ιδίως, την απόφαση της 3ης Ιουλίου 1997, C-60/96, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-3827, σκέψη 15).
37 Από κανένα στοιχείο του φακέλου δεν προκύπτει ότι η ΙΒΑ 94 αναφέρεται σε περίοδο προγενέστερη της λήξεως της προθεσμίας που δόθηκε στο καθού κράτος προκειμένου να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη της 14ης Ιουνίου 1993. Συνεπώς, και εν πάση περιπτώσει, η παρούσα προσφυγή είναι απαράδεκτη καθόσον αναφέρεται στην ΙΒΑ 94 προς απόδειξη της υπάρξεως της προβαλλομένης παραβάσεως της οδηγίας.
38 Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμάται ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή εντός των ορίων που προηγουμένως προέκυψαν.
Επί της ουσίας
39 Η Επιτροπή υπενθυμίζει, εκ προοιμίου, ότι από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας προκύπτει ότι όλα τα κράτη μέλη έχουν την ειδική υποχρέωση να υποδεικνύουν επαρκείς ΖΕΠ για να διασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή όλων των αναφερομένων στο παράρτημα Ι ειδών πτηνών που βρίσκονται στο έδαφός τους.
40 Ισχυρίζεται ότι, όσον αφορά τις Κάτω Ξώρες, η ΙΒΑ 89 αναγνωρίζει, βάσει των ορνιθολογικών κριτηρίων που έχουν γίνει δεκτά και ρητώς αναφέρονται στη μελέτη αυτή, 70 εδάφη συνολικής επιφανείας 797 920 εκταρίων, τα οποία είναι κατάλληλα για να καταταχθούν ως ΖΕΠ.
41 Η Επιτροπή αναφέρει ότι το ολλανδικό Υπουργείο Γεωργίας και Αλιείας κατάρτισε τον δικό του κατάλογο εδαφών που μπορούν να καταταχθούν, ο οποίος περιλαμβάνει 53 ζώνες συνολικής επιφανείας 398 180 εκταρίων. Οι 53 αυτές ζώνες αντιστοιχούν μερικώς σε 57 ζώνες που περιλαμβάνονται στην ΙΒΑ 89. Εντούτοις, η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν παρέσχε εξηγήσεις ως προς τα επιστημονικά κριτήρια στα οποία στηρίζεται ο κατάλογός της των εδαφών που μπορούν να καταταχθούν σε ΖΕΠ.
42 Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή θεωρεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, υποδεικνύοντας μόνον 23 εδάφη συνολικής επιφανείας 327 602 εκταρίων ως ΖΕΠ, υπερέβη προδήλως τα όρια της διακριτικής ευχερείας που το άρθρο 4 της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη.
43 Συναφώς, η Επιτροπή, αφενός, ισχυρίζεται ότι οι καταταχθείσες από το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών ζώνες καλύπτουν, εν όλω ή εν μέρει, 33 ζώνες που περιλαμβάνονται στην ΙΒΑ 89, δηλαδή λιγότερο από το ήμισυ του συνολικού αριθμού των ζωνών που η επιστημονική αυτή μελέτη θεωρεί ότι είναι κατάλληλες για να καταταχθούν σε ΖΕΠ, και ότι ο αριθμός τους δεν αποτελεί παρά κάτι περισσότερο από το ήμισυ των περιλαμβανομένων στην ΙΒΑ 89 ζωνών που οι ίδιες οι ολλανδικές αρχές θεώρησαν ότι αποτελούν σημαντικές για τα πτηνά ζώνες. Αφετέρου, τονίζει ότι η συνολική επιφάνεια των 23 ολλανδικών ΖΕΠ επίσης είναι άκρως ανεπαρκής: 327 602 εκτάρια έναντι 797 920 εκταρίων που καλύπτουν οι 70 ζώνες που περιλαμβάνονται στην ΙΒΑ 89. Επιπλέον, δεδομένου ότι μια μόνο ΖΕΠ, η Waddenzee, καλύπτει μόνη της 250 000 εκτάρια, οι υπόλοιπες ΖΕΠ καλύπτουν μόνον 77 602 εκτάρια, πράγμα το οποίο δεν αρκεί για να εξασφαλιστεί η προσήκουσα προστασία μεγάλου αριθμού ειδών πτηνών απαριθμουμένων στο παράρτημα Ι της οδηγίας.
44 Κατά την Επιτροπή, υπάρχει πράγματι παράβαση της υποχρεώσεως κατατάξεως όταν ένα κράτος μέλος προδήλως αγνοεί τον αριθμό και την επιφάνεια των εδαφών της ΙΒΑ 89. Αυτό συμβαίνει οσάκις ένα κράτος μέλος υποδεικνύει ως ΖΕΠ, τόσον ως προς τον αριθμό των ζωνών όσο και ως προς τη συνολική επιφάνειά τους, λιγότερες από το ήμισυ των ζωνών που περιλαμβάνονται στην ΙΒΑ 89.
45 Κατά την άποψη της Επιτροπής, μια άλλη ένδειξη της ανεπάρκειας της προστασίας που παρέχει το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών στα αναφερόμενα στο παράρτημα Ι της οδηγίας είδη πτηνών έγκειται στο γεγονός ότι ο πληθυσμός εννέα από αυτά τα είδη υπέστη μείωση άνω του 50 %. Ιδιαίτερη σημασία έχει συναφώς η μείωση του πληθυσμού των μη αποδημητικών ειδών όπως είναι το Tetrao tetrix και το Botaurus stellaris.
46 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται καταρχάς ότι ο καθορισμός των ΖΕΠ είναι ένα μόνον από τα μέτρα με τα οποία ένα κράτος μέλος μπορεί να εκπληρώσει την υποχρέωση λήψεως μέτρων ειδικής διατηρήσεως, την οποία υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Πράγματι, τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να προσφεύγουν σε άλλα μέτρα διατηρήσεως για να ανταποκριθούν στην υποχρέωση αυτή. Επομένως, παράβαση της διατάξεως αυτής μπορεί να υφίσταται μόνο στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος δεν θέσπισε κανένα μέτρο ειδικής διατηρήσεως. Η κυβέρνηση αυτή θεωρεί, επομένως, ότι, λαμβάνοντας άλλα λυσιτελή στο πλαίσιο αυτό μέτρα διαφυλάξεως, όπως είναι, μεταξύ άλλων, ο νόμος περί διατηρήσεως της φύσεως, η εκχώρηση εδαφών σε οργανώσεις διατηρήσεως της φύσεως και τα προγράμματα ορνιθολογικής διατηρήσεως, τήρησε την οδηγία.
47 Στη συνέχεια, η Ολλανδική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Ειδικότερα, ως προς τον καθορισμό των ΖΕΠ, η διάταξη αυτή επιβάλλει μόνον τον καθορισμό των πλέον καταλλήλων εδαφών. Το σύστημα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στηρίζεται επομένως στη συγκεκριμένη εκτίμηση του κατά πόσον ένας συγκεκριμένος τόπος συγκαταλέγεται στα πλέον κατάλληλα εδάφη.
48 Το καθού κράτος μέλος παρατηρεί συναφώς ότι όλες οι προηγούμενες περιπτώσεις των οποίων το Δικαστήριο επελήφθη αφορούσαν το ερώτημα αν ένα κράτος μέλος όφειλε να κατατάξει στις ΖΕΠ ένα συγκεκριμένο τόπο. Όμως, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν κατέδειξε, ακόμη δε ολιγότερον απέδειξε, ότι, κατά την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών υπερέβη, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας.
49 Η Ολλανδική Κυβέρνηση προσθέτει ότι, κατά τη θέσπιση των μέτρων ειδικής διατηρήσεως που προβλέπει η διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη όχι μόνον τους ειδικούς παράγοντες που αναφέρονται στην οδηγία αλλά και τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας.
50 Η Γερμανική Κυβέρνηση, στηριζομένη στο περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, υποστηρίζει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, αφήνει στα κράτη μέλη την επιλογή των ΖΕΠ και ότι το μόνο καθοριστικό στοιχείο είναι ότι οι ζώνες πρέπει να είναι, σε αριθμό και επιφάνεια, κατάλληλες για τη διατήρηση των οικείων ειδών και να μπορούν, μαζί με τις ζώνες που κατέταξαν τα άλλα κράτη μέλη, να αποτελούν ένα συνεκτικό δίκτυο ζωνών προστασίας. Κατ' αυτήν, η διάταξη αυτή δεν απαιτεί την κατάταξη ειδικού αριθμού ζωνών, αλλά μάλλον υποχρεώνει τα κράτη μέλη να μεριμνούν ώστε οι δημιουργούμενες ΖΕΠ να είναι κατάλληλες για τη διατήρηση των απειλουμένων ειδών πτηνών.
51 Επιπλέον, η Ολλανδική Κυβέρνηση αναφέρει ότι, για να καταρτίσει τον κατάλογό της με τους τόπους που πρέπει να προστατεύονται, βασίστηκε σε τρία κριτήρια, στα οποία επίσης βασίζεται η ΙΒΑ 89. Εντούτοις, λόγω του γενικού χαρακτήρα τους, η εφαρμογή των κριτηρίων αυτών δεν καταλήγει σε όμοια αποτελέσματα. Αυτό εξηγεί τον λόγο για τον οποίο μπορούν να εμφανίζονται διαφορές μεταξύ των εδαφών τα οποία, κατά την ΙΒΑ 89, ανταποκρίνονται στα κριτήρια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας και εκείνων τα οποία καθορίζονται ως ΖΕΠ από το οικείο κράτος μέλος.
52 Η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει, εξάλλου, ότι το εφαρμοζόμενο από την Επιτροπή κριτήριο, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη οφείλουν να καθορίζουν ως ΖΕΠ τουλάχιστον το ήμισυ, τόσο σε αριθμό όσο και σε έκταση, των εδαφών που περιλαμβάνονται στην ΙΒΑ 89, δεν προκύπτει από την οδηγία.
53 Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ιδίως ότι η ΙΒΑ 89 δεν περιέχει παρά έναν κατάλογο εδαφών τα οποία, σύμφωνα με τα επιστημονικά κριτήρια, μπορούν ενδεχομένως να χρησιμοποιηθούν για τη διατήρηση των απειλουμένων ειδών. Εντούτοις, ο κατάλογος αυτός ούτε περιλαμβάνεται στην οδηγία ούτε είναι υποχρεωτικός εκ του νόμου. Εξάλλου, δεν υπήρξε συμφωνία σε κοινοτικό επίπεδο ούτε ως προς τα κριτήρια στα οποία βασίζεται ο κατάλογος ούτε ως προς τον κατάλογο που προκύπτει από αυτά. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι ο καθορισμός ενός ελαχίστου ποσοστού 50 % των κατατασσομένων εδαφών είναι αυθαίρετος και στερείται επιστημονικής βάσεως.
54 Τέλος, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν αρκεί η διαπίστωση μειώσεως άνω του 50 % εννέα ειδών, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι διάφοροι παράγοντες που μπορεί να αποτελούν την αιτία, για να αποδειχθεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Ειδικότερα, η μείωση του Tetrao tetrix οφείλεται σε καταστροφική επώαση των πτηνών, πιθανώς προκληθείσα από την εναπόθεση ιζημάτων μέσω του αέρα προερχομένη από πηγές που ευρίσκονται εκτός των οικείων εδαφών. Ως προς τον Botaurus stellaris, η Ολλανδική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι, παρά την ύπαρξη του 10 % του είδους αυτού εντός των ΖΕΠ, ο πληθυσμός μειώνεται όπως σε όλα τα άλλα ευρωπαϋκά εδάφη. Αυτό δείχνει ότι η μείωση του είδους αυτού δεν εξαρτάται από την ανεπάρκεια των μέτρων ειδικής διατηρήσεως που θέσπισε το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών.
55 Διαπιστώνεται, πρώτον, ότι, αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζει το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση κατατάξεως σε ΖΕΠ των πλέον καταλλήλων εδαφών, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, από την οποία δεν μπορούν να απαλλαγούν θεσπίζοντας άλλα μέτρα ειδικής διατηρήσεως.
56 Πράγματι, από τη διάταξη αυτή, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο, προκύπτει ότι, αν το έδαφος κράτους μέλους φιλοξενεί τέτοια είδη, το τελευταίο οφείλει να καθορίσει, γι' αυτά, ιδίως ΖΕΠ (βλ. απόφαση της 17ης Ιανουαρίου 1991, C-334/89, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1991, σ. Ι-93, σκέψη 10).
57 Αυτή η ερμηνεία της υποχρεώσεως κατατάξεως είναι, εξάλλου, σύμφωνη προς το ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας που προβλέπει το άρθρο 4 της οδηγίας ιδίως για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι (βλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 1996, C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Συλλογή 1996, σ. Ι-3805, σκέψη 23), πολύ περισσότερο δε που και το άρθρο 3 προβλέπει, για όλα τα καλυπτόμενα από την οδηγία είδη, ότι η διαφύλαξη, η συντήρηση και η αποκατάσταση των βιοτόπων και των οικοτόπων περιλαμβάνουν προπάντων μέτρα όπως η δημιουργία ζωνών προστασίας.
58 Εξάλλου, όπως ο γενικός εισαγγελέας τόνισε στην παράγραφο 33 των προτάσεών του, αν τα κράτη μέλη μπορούν να απαλλαγούν από την υποχρέωση κατατάξεως των ΖΕΠ εφόσον κρίνουν ότι άλλα ειδικά μέτρα διατηρήσεως επαρκούν για να διασφαλιστεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των αναφερομένων στο παράρτημα Ι ειδών, ο στόχος της δημιουργίας ενός συνεκτικού δικτύου ΖΕΠ, όπως προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας, κινδυνεύει να μην επιτευχθεί.
59 Δεύτερον, πρέπει να τονισθεί ότι οι οικονομικής φύσεως επιταγές του άρθρου 2 της οδηγίας δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Royal Society for the Protection of Birds, σκέψη 27).
60 Εξάλλου, έχει σημασία να υπομνησθεί ότι είναι μεν αληθές ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την επιλογή των ΖΕΠ, πλην όμως η κατάταξη των ζωνών αυτών υπακούει σε ορισμένα ορνιθολογικά κριτήρια που καθορίζονται από την οδηγία (βλ. απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993, C-355/90, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1993, σ. Ι-4221, σκέψη 26).
61 Επομένως, το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά την επιλογή των πλέον καταλλήλων για την κατάταξη σε ΖΕΠ εδαφών δεν αφορά το πρόσφορον της κατατάξεως σε ΖΕΠ των εδαφών που φαίνονται ως τα πλέον κατάλληλα σύμφωνα με ορνιθολογικά κριτήρια, αλλά μόνον την εφαρμογή των κριτηρίων αυτών για την αναγνώριση των πλέον καταλλήλων εδαφών για τη διατήρηση των αναφερομένων στο παράρτημα Ι της οδηγίας ειδών.
62 Συνεπώς, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να κατατάσσουν σε ΖΕΠ όλα τα εδάφη τα οποία, κατ' εφαρμογή των ορνιθολογικών κριτηρίων, εμφανίζονται ως τα πλέον κατάλληλα για τη διατήρηση των οικείων ειδών.
63 Έτσι, εφόσον αποδεικνύεται ότι ένα κράτος μέλος κατέταξε σε ΖΕΠ εδάφη των οποίων ο συνολικός αριθμός και η συνολική επιφάνεια υπολείπονται προδήλως του αριθμού και της συνολικής επιφανείας των θεωρουμένων ως των πλέον καταλλήλων εδαφών για τη διατήρηση των οικείων ειδών, διαπιστώνεται ότι το εν λόγω κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας.
64 Επομένως, η άποψη του Βασιλείου των Κάτω Ξωρών, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή υποχρεούται να αποδεικνύει, έδαφος προς έδαφος, ειδικές παραβάσεις της διατάξεως αυτής, δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
65 Τρίτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση, παρόλον ότι δεν αμφισβητεί τον από επιστημονικής απόψεως αξιόπιστο χαρακτήρα της ΙΒΑ 89, ισχυρίζεται ότι η εφαρμογή των κριτηρίων επί των οποίων η μελέτη αυτή στηρίζεται δεν μπορεί, λαμβάνοντας υπόψη τον γενικό χαρακτήρα τους, να οδηγήσει σε όμοια αποτελέσματα όσον αφορά την κατάταξη των ΖΕΠ. Η κυβέρνηση αυτή υποστήριξε ότι, παρ' όλον ότι εφάρμοσε τα ίδια κριτήρια με εκείνα στα οποία στηρίζεται η ΙΒΑ 89, κατέληξε, στον κατάλογό της των εδαφών που μπορούν να καταταχθούν σε ΖΕΠ, σε πολύ διαφορετικό αποτέλεσμα από εκείνο που συνιστά η εν λόγω μελέτη. Εντούτοις, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η ίδια αυτή κυβέρνηση δέχθηκε ότι τα κριτήριά της διέφεραν εκείνων που χρησιμοποιήθηκαν στην ΙΒΑ 89.
66 Διαπιστώνεται συναφώς ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών δεν προσκόμισε έως σήμερα κανένα δικαιολογητικό της εθνικής διαδικασίας κατατάξεως των ΖΕΠ, που να αναφέρει τα κριτήρια που διέπουν τον καθορισμό των ΖΕΠ στο εν λόγω κράτος μέλος.
67 Εξάλλου, καθόλη τη διάρκεια της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας, καθώς και στο υπόμνημά του αντικρούσεως και στο υπόμνημά του ανταπαντήσεως, αυτό επέμεινε στο γεγονός ότι κατά τον καθορισμό των ΖΕΠ όφειλε, δυνάμει του άρθρου 2 της οδηγίας, να λάβει υπόψη οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις. Αυτή η άποψη δεν συμβιβάζεται με τον ισχυρισμό της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι, κατά τον καθορισμό των ΖΕΠ, αυτή εφάρμοσε αποκλειστικώς ορνιθολογικά κριτήρια.
68 Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι η ΙΒΑ 89 περιλαμβάνει έναν κατάλογο των ζωνών μεγάλου ενδιαφέροντος για τη διατήρηση των αγρίων πτηνών εντός της Κοινότητας, ο οποίος καταρτίστηκε για την αρμόδια γενική διεύθυνση της Επιτροπής από την Ευρωπαϋκή Ομάδα για τη Διατήρηση των Πτηνών και των Οικοτόπων, μαζί με το Διεθνές Συμβούλιο για τη διαφύλαξη των πτηνών και σε συνεργασία με τους εμπειρογνώμονες της Επιτροπής.
69 Όμως, στην παρούσα υπόθεση, αποδεικνύεται ότι το μόνο έγγραφο που περιέχει επιστημονικά αποδεικτικά στοιχεία επιτρέποντα να εκτιμηθεί η εκ μέρους του καθού κράτους μέλους τήρηση της υποχρεώσεώς του για κατάταξη σε ΖΕΠ των πλέον καταλλήλων, σε αριθμό και σε επιφάνεια, εδαφών για τη διατήρηση των προστατευομένων ειδών είναι η ΙΒΑ 89. Τα πράγματα θα ήσαν διαφορετικά αν το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών είχε προσκομίσει επιστημονικά αποδεικτικά στοιχεία, προς απόδειξη ιδίως ότι μπορούσε να εκπληρώσει την οικεία υποχρέωση κατατάσσοντας σε ΖΕΠ συνολικό αριθμό και έκταση εδαφών που υπολείπονται εκείνων που προκύπτουν από την ΙΒΑ 89.
70 Διαπιστώνεται, επομένως, ότι ο κατάλογος αυτός, παρ' όλον ότι δεν είναι δεσμευτικός από νομική άποψη για τα οικεία κράτη μέλη, μπορεί στην περίπτωση αυτή, λόγω της εν προκειμένω αναγνωρισμένης επιστημονικής αξίας του, να χρησιμοποιηθεί από το Δικαστήριο ως βάση αναφοράς για να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών τήρησε την υποχρέωσή του περί κατατάξεως των ΖΕΠ.
71 Εξάλλου, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η εφαρμογή των ορνιθολογικών κριτηρίων που δέχθηκε η ΙΒΑ 89 μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα διαφορετικοί φορείς να προβούν σε κατατάξεις των ΖΕΠ που διαφέρουν αισθητά οι μεν από τις δε, το απλό αυτό ενδεχόμενο, το οποίο δεν αποδείχθηκε στην παρούσα περίπτωση, δεν μπορεί καθεαυτό να ληφθεί υπόψη για να εξασθενήσει, εν προκειμένω, την αποδεικτική ισχύ της ΙΒΑ 89.
72 Έτσι, εφόσον αποδεικνύεται ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών κατέταξε σε ΖΕΠ εδάφη των οποίων ο συνολικός αριθμός και η συνολική επιφάνεια είναι προδήλως κάτω του συνολικού αριθμού και της συνολικής επιφανείας των εδαφών που, κατά την ΙΒΑ 89, είναι κατάλληλα για να καταταχθούν σε ΖΕΠ, οι απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι ικανοποιήθηκαν.
73 Συνεπώς, και χωρίς να χρειάζεται να εξετασθούν τα άλλα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, κατατάσσοντας σε ΖΕΠ εδάφη των οποίων ο συνολικός αριθμός και η επιφάνεια προδήλως υπολείπονται του συνολικού αριθμού και της επιφανείας των εδαφών που μπορούν να καταταχθούν σε ΖΕΠ υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
74 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών ηττήθηκε κατ' ουσίαν ως προς τους ισχυρισμούς του, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Εξάλλου, κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
75 Το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών, κατατάσσοντας σε ζώνες ειδικής προστασίας εδάφη των οποίων ο συνολικός αριθμός και η επιφάνεια προδήλως υπολείπονται του συνολικού αριθμού και της επιφανείας των εδαφών που μπορούν να καταταχθούν σε ζώνες ειδικής προστασίας υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
76 Καταδικάζει το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών στα δικαστικά έξοδα.
77 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Full & Egal Universal Law Academy