Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Acção por incumprimento - Fase pré-contenciosa - Objecto - Elementos avançados na resposta ao parecer fundamentado - Não tomada em consideração na acção - Lesão dos direitos da defesa - Ausência
(Tratado CE, artigo 169._)
2 Ambiente - Conservação das aves selvagens - Directiva 79/409 - Classificação de zonas de protecção especial - Obrigação dos Estados-Membros - Alcance - Incumprimento - Critérios
(Directiva 79/409 do Conselho, artigos 2._ e 4._, n._ 1)
Sumário
3 O objectivo da fase pré-contenciosa, prevista no artigo 169._ do Tratado, é de dar a um Estado-Membro a oportunidade de justificar a sua posição ou, se for caso disso, permitir-lhe dar cumprimento voluntariamente às exigências do Tratado. No caso desta tentativa de solução não ter êxito, o Estado-Membro é convidado a cumprir as suas obrigações, especificadas no parecer fundamentado que conclui a fase pré-contenciosa, no prazo fixado por este parecer. A regularidade da referida fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido, objecto que é fixado pelo parecer fundamentado da Comissão.
Na medida em que a regularidade deste último e da fase pré-contenciosa que o procedeu esteja assente, os direitos da defesa de um Estado-Membro não são lesados pela circunstância da fase contenciosa ter sido iniciada por uma acção que não teve em conta eventuais novos elementos, de facto ou de direito, avançados, na sua resposta ao parecer fundamentado, pelo Estado-Membro em causa. Com efeito, este pode, no quadro do processo contencioso, invocar plenamente os referidos elementos desde o seu primeiro acto de defesa.
4 O n._ 1 do artigo 4._ da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, impõe aos Estados-Membros, a partir do momento em que o seu território abrigue as espécies mencionadas no Anexo I, uma obrigação de classificação como zonas de protecção especial dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, à sua conservação, à qual não é possível subtrair-se com a adopção de outras medidas de conservação especial. A este respeito, também não podem ser tomadas em consideração as exigências económicas referidas no artigo 2._ da directiva.
No que toca à margem de apreciação de que gozam os Estados-Membros no momento da escolha dos territórios mais apropriados, esta não abrange a oportunidade de classificação como zonas de protecção especial de territórios que surgem como sendo os mais apropriados segundo os critérios ornitológicos, mas apenas a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies em questão.
Por conseguinte, a partir do momento em que se verifique que um Estado-Membro classificou como zonas de protecção especial locais cujo número e extensão total são manifestamente inferiores ao número e à extensão total dos locais considerados como os mais apropriados, pode declarar-se que esse Estado-Membro não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do n._ 1 do artigo 4._ da directiva, havendo que precisar que, para apreciar em que medida o Estado-Membro respeitou a referida obrigação, o Tribunal de Justiça pode ser levado a utilizar como base de referência o «Inventory of Important Bird Areas in the European Community» de 1989, que traça um inventário das zonas de grande interesse para a conservação das aves selvagens na Comunidade.
Partes
No processo C-3/96,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por W. Wils, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,$
demandante,
contra
Reino dos Países Baixos, representado por M. A. Fierstra e J. S. van den Oosterkamp, consultores jurídicos adjuntos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada dos Países Baixos, 5, rue C. M. Spoo,
demandado,
apoiado por
República Federal da Alemanha, representada por E. Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e S. Maass, Regierungsrätin no mesmo ministério, na qualidade de agentes, D - 53107 Bona,
interveniente,
que tem por objecto um pedido destinado a obter a declaração de que, ao não proceder numa medida suficiente à designação de zonas de protecção especial na acepção do n._ 1 do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e dos artigos 5._ e 189._ do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann (relator), H. Ragnemalm, M. Wathelet e R. Schintgen, presidentes de secção, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A. O. Edward, G. Hirsch e P. Jann, juízes,
advogado-geral: N. Fennelly,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Julho de 1997,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 9 de Outubro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Janeiro de 1996, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não proceder numa medida suficiente à designação de zonas de protecção especial na acepção do n._ 1 do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva»), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e dos artigos 5._ e 189._ do Tratado CE.
2 Por despacho do presidente de 15 de Julho de 1996, a República Federal da Alemanha foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Estado demandado.
3 O artigo 2._ da directiva prevê que «Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves [que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado] a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio.»
4 O artigo 3._ da directiva dispõe:
«1. Tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2._, os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1._
2. A preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam em primeiro lugar as seguintes medidas:
a) Criação de zonas de protecção;
b) Manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das zonas de protecção;
c) Reabilitação dos biótopos destruídos;
d) Criação de biótopos.»
5 O artigo 4._, n._ 1, da directiva tem o seguinte teor:
«1. As espécies mencionadas no Anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar-se-ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter-se-á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.»
6 O Anexo I da directiva foi substituído pelo anexo da Directiva 85/411/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1985, que altera a Directiva 79/409 (JO L 233, p. 33; EE 15 F6 p. 84).
7 Considerando, designadamente, que o Reino dos Países Baixos não tinha classificado um número suficiente de zonas de protecção especial (a seguir «ZPE») para as espécies de aves que figuram no Anexo I da directiva, a Comissão, em 25 de Setembro de 1989, solicitou ao Governo neerlandês que lhe apresentasse as suas observações num prazo de dois meses.
8 Por carta de 29 de Dezembro de 1989, o Governo neerlandês refutou a infracção que lhe era imputada. Sustentou, em substância, que cumpria as obrigações que lhe incumbem por força do n._ 1 do artigo 4._ da directiva, uma vez que tinha classificado como ZPE um número suficiente de territórios apropriados à conservação das espécies mencionadas no Anexo I, tendo em conta a ponderação do interesse na conservação das espécies protegidas e dos interesses económicos e de recreio, e que, de resto, tinha instituído outros instrumentos susceptíveis de proteger as aves.
9 Considerando que estas explicações não alteravam a sua posição quanto ao alegado incumprimento, a Comissão, em 14 de Junho de 1993, endereçou ao Governo neerlandês um parecer fundamentado no qual requeria ao Reino dos Países Baixos que remediasse, num prazo de dois meses a contar da sua notificação, à crítica que lhe era dirigida de não ter classificado como ZPE um número suficiente de territórios para assegurar uma protecção eficaz das espécies mencionadas no Anexo I da directiva.
10 O Governo neerlandês afirma ter respondido ao parecer fundamentado por carta de 1 de Dezembro de 1993. A Comissão declara, pelo contrário, nunca ter recebido essa resposta.
Quanto à admissibilidade
11 O Reino dos Países Baixo contesta, a vários títulos, a admissibilidade da acção.
Quanto à não tomada em conta da resposta dada pelo Reino dos Países Baixos ao parecer fundamentado
12 O Governo neerlandês sustenta que, ao não ter em conta a sua resposta ao parecer fundamentado, a Comissão não respeitou os direitos da defesa, pelo que a acção é inadmissível.
13 A Comissão responde que, mesmo caso tivesse recebido esta carta, o facto de não ter em conta, na sua petição, a resposta do Governo neerlandês ao parecer fundamentado não poderia constituir um motivo de inadmissibilidade. O prazo fixado no parecer fundamentado serve apenas para dar ao Estado-Membro destinatário uma última possibilidade de se conformar com o ponto de vista da Comissão. Aliás, esta sustenta que o único elemento novo contido na referida carta, de que tomou conhecimento no decurso do presente processo, é a menção de três territórios suplementares que terão entretanto sido classificados como ZPE. A esse respeito, a Comissão indica que tal foi efectivamente tido em conta na sua petição.
14 Há que recordar que o processo previsto no artigo 169._ do Tratado comporta duas fases consecutivas, a saber, uma fase pré-contenciosa ou administrativa e uma fase contenciosa no Tribunal de Justiça (v. despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha C-266/94, Colect., p. I-1975, n._ 15).
15 Nos termos do artigo 169._, primeiro parágrafo, «Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, formulará um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações.»
16 O objectivo da fase pré-contenciosa é, portanto, dar a um Estado-Membro a oportunidade de justificar a sua posição ou, se for caso disso, permitir-lhe dar cumprimento voluntariamente às exigências do Tratado. No caso desta tentativa de solução não ter êxito, o Estado-Membro é convidado a cumprir as suas obrigações, especificadas no parecer fundamentado que conclui a frase pré-contenciosa prevista no artigo 169._, no prazo fixado por este parecer (v., designadamente, acórdãos de 31 de Janeiro de 1984, Comissão/Irlanda, 74/82, Recueil, p. 317, n._ 13, e de 18 de Março de 1986, Comissão/Bélgica, 85/85, Colect., p. 1149, n._ 11).
17 Como o Tribunal de Justiça já decidiu, a regularidade da fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido (v. despacho Comissão/Espanha, já referido, n._ 17, e acórdão de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França, C-159/94, Colect., p. I-5815, n._ 15).
18 A este respeito, há que recordar que o objecto de uma acção por incumprimento é fixado pelo parecer fundamentado da Comissão (v. acórdão de 17 de Junho de 1987, Comissão/Itália, 154/85, Colect., p. 2717, n._ 16).
19 Ora, a regularidade do parecer fundamentado e do processo que o precedeu não é contestada no presente caso.
20 Nestas condições e mesmo supondo que a fase contenciosa tenha sido iniciada por uma acção da Comissão que não teve em conta eventuais novos elementos, de facto ou de direito, avançados pelo Estado-Membro em causa na sua resposta ao parecer fundamentado, os direitos da defesa deste Estado não foram com isso lesados. Com efeito, este pode, no quadro do processo contencioso, invocar plenamente os referidos elementos desde o seu primeiro acto de defesa. Incumbirá ao Tribunal examinar a sua pertinência para os efeitos da decisão a proferir quanto à acção por incumprimento.
21 Portanto, há que rejeitar este primeiro fundamento de inadmissibilidade.
Quanto à natureza da obrigação prevista no n._ 1 do artigo 4._ da directiva
22 Em segundo lugar, o Governo neerlandês sustenta que a alegada infracção não consiste num acto ou omissão únicos, mas sim num conjunto de incumprimentos a uma obrigação de tomar as decisões individuais de classificação. Para garantir os direitos da defesa, será juridicamente indispensável estabelecer os incumprimentos ao disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva território por território. O Governo neerlandês invoca, em substância, que a Comissão lhe critica não ter cumprido de um modo geral as obrigações que lhe incumbem por força do n._ 1 do artigo 4._ da directiva, sem ter previamente iniciado um debate contraditório sobre as críticas específicas que estão na base da sua acção.
23 Segundo a Comissão, é errado sustentar que os incumprimentos ao n._ 1 do artigo 4._ da directiva só podem ser declarados território por território. Um incumprimento também pode ser declarado quando se verifique que um Estado-Membro manifestamente classificou como ZPE muito menos habitats do que exigem os critérios ornitológicos.
24 Como referiu o advogado-geral no n._ 14 das suas conclusões, uma vez que este fundamento de inadmissibilidade se prende com a exacta interpretação do n._ 1 do artigo 4._ da directiva e que respeita à própria essência das críticas da Comissão, há que analisá-lo em sede de mérito.
Quanto aos elementos novos
25 O Governo neerlandês sustenta, em terceiro lugar, que a Comissão suscitou, pela primeira vez na fase da petição, a crítica referente à insuficiência, em extensão total e em qualidade, das zonas classificadas como ZPE, bem como as críticas específicas referentes à não classificação da Costa Frísia do IJsselmeer e dos Hooge Platen no Schelde Ocidental, desse modo impedindo que o Estado demandado reagisse na fase pré-contenciosa. O mesmo vale no que respeita à crítica de que os lagos e os pântanos de água doce, bem como as charnecas de urze, são classificados como ZPE só numa medida muito restrita. Portanto, estas críticas serão inadmissíveis.
26 De resto, refere que o estudo que procedeu ao recenseamento das zonas ornitológicas importantes dos Países Baixos, publicado após o parecer fundamentado que lhe foi enviado (trata-se da Review of Areas Important for Birds in the Netherlands, de Dezembro de 1994, a seguir «IBA 94»), não deve ser tomado em consideração nos presentes autos, dado que sobre ele não pôde pronunciar-se no quadro da fase pré-contenciosa.
27 A Comissão replica que os pretensos novos fundamentos não são na realidade mais do que exemplos ou desenvolvimentos de um único e mesmo fundamento que foi constantemente invocado desde o início do processo, ou seja, que o Reino dos Países Baixos não designou suficientes ZPE à luz do n._ 1 do artigo 4._ da directiva. Em seu entender, o texto desta disposição, na medida em que prevê que os Estados-Membros devem classificar como ZPE os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies enumeradas no Anexo I da directiva, implica uma obrigação não apenas quantitativa mas também qualitativa, no sentido de que a obrigação de resultado que visa esta disposição implica que qualquer Estado-Membro deve designar uma quantidade suficiente de ZPE em número, em extensão e em variedade para assegurar a sobrevivência e a reprodução de todas as espécies de aves mencionadas no Anexo I que se encontrem no seu território.
28 A Comissão também invoca que provou as suas alegações fundando-se num estudo ornitológico publicado em 1989 (trata-se do Inventory of Important Bird Areas in the European Community, de Julho de 1989, a seguir «IBA 89») e, apenas de um modo superficial, no IBA 94.
29 Há que recordar que, na medida em que a acção vise acusações que não tenham sido objecto da fase pré-contenciosa, não é admissível (v., neste sentido, acórdãos de 14 de Julho de 1988, Comissão/Bélgica, 298/86, Colect., p. 4343, n._ 10, e de 25 de Abril de 1996, Comissão/Luxemburgo, C-274/93, Colect., p. I-2019, n._ 11).
30 No caso em apreço, a Comissão referiu-se expressamente, tanto na carta de notificação como no parecer fundamentado, à obrigação que incumbe ao Reino dos Países Baixos de se assegurar que o número e a extensão das zonas classificadas nos Estados-Membros são conformes ao disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva. Portanto, não há que acolher o fundamento de inadmissibilidade, na medida em que respeita à acusação formulada contra o Reino dos Países Baixos de não ter classificado uma superfície total suficiente de ZPE.
31 Quanto à acusação respeitante à insuficiência qualitativa das ZPE classificadas pelo Reino dos Países Baixos, que a Comissão precisou alegando que os lagos e os pântanos de água doce, bem como as charnecas de urze, apenas são classificados como ZPE numa medida restrita, há que referir que, sendo embora certo que, para se conformar com o disposto no n._ 1 do artigo 4._, os Estados-Membros devem classificar como ZPE territórios suficientes, nos planos quantitativo e qualitativo, para assegurar a conservação das espécies enumeradas no Anexo I, daí não resulta que a acusação de que um Estado-Membro não classificou uma quantidade suficiente de ZPE nos termos da disposição em causa englobe necessariamente o aspecto qualitativo da obrigação de que se trata.
32 Ora, verifica-se que, no decurso da fase pré-contenciosa, a Comissão fundou a sua acusação contra o Reino dos Países Baixos numa pretensa insuficiência do número e da extensão dos territórios classificados como ZPE por este Estado-Membro, ou seja, numa insuficiência quantitativa. Em contrapartida, a pretensa insuficiência qualitativa das ZPE classificadas por este Estado só foi, no caso em apreço, evocada pela primeira vez no momento em que foi intentado o processo contencioso.
33 Portanto, há que julgar a acção inadmissível nesta parte.
34 Quanto às referências à Costa Frísia do IJsselmeer e dos Hooge Platen no Schelde Ocidental, na medida em que apenas valem a título de exemplos destinados a ilustrar a alegada infracção e que foram retiradas da lista, em anexo à carta de notificação bem como ao parecer fundamentado, das zonas que, segundo a Comissão, tinham vocação para serem classificadas como ZPE, não constituem uma acusação autónoma e nova. Assim, as ditas referências, na medida em que não implicam que o Tribunal de Justiça tome especificamente posição sobre a questão de saber se estas duas zonas devem ser classificadas como ZPE, são admissíveis.
35 Quanto a referência ao IBA 94, há que recordar, em primeiro lugar, que este estudo, que data do mês de Dezembro de 1994, estabelece o inventário das zonas que devem, segundo os critérios científicos aceites pela Comissão, ser classificadas como ZPE nos Países Baixos.
36 Em segundo lugar, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (v., designadamente, o acórdão de 3 de Julho de 1997, Comissão/França, C-60/96, Colect., p. I-3827, n._ 15).
37 Ora, não há qualquer elemento dos autos donde resulte que o IBA 94 se relacione com um período anterior à expiração do prazo concedido ao Estado demandado para se conformar com o parecer fundamentado de 14 de Junho de 1993. Por conseguinte, e em qualquer caso, a presente acção não é admissível na parte em que faz referência ao IBA 94 para provar a existência da alegada violação da directiva.
38 Nestas condições, há que julgar a acção admissível nos limites anteriormente enunciados.
Quanto ao mérito
39 A Comissão recorda, a título liminar, que resulta do n._ 1 do artigo 4._ da directiva que todos os Estados-Membros têm a obrigação específica de designar um número suficiente de ZPE para assegurar a sobrevivência e a reprodução de todas as espécies de aves mencionadas no Anexo I que se encontrem no seu território.
40 Invoca que, no que respeita aos Países Baixos, o IBA 89 identifica, com base nos critérios ornitológicos que são acolhidos e explicitados nesse estudo, 70 territórios de uma superfície total de 797 920 hectares que têm vocação para ser classificados como ZPE.
41 A Comissão indica que o Ministério da Agricultura e das Pescas neerlandês redigiu a sua própria lista de territórios potencialmente classificáveis que inclui 53 zonas de uma superfície total de 398 180 hectares. Estas 53 zonas correspondem em parte a 57 zonas que figuram no IBA 89. Contudo, o Governo neerlandês não forneceu explicações quanto aos critérios científicos nos quais repousa o seu inventário de territórios potencialmente classificáveis como ZPE.
42 Em todo o caso, a Comissão considera que o Reino dos Países Baixos, ao designar apenas 23 territórios de uma superfície total de 327 602 hectares como ZPE, excedeu manifestamente os limites do poder discricionário que artigo 4._ da directiva confere aos Estados-Membros.
43 A este respeito, a Comissão, por um lado, invoca que as zonas classificadas pelo Reino dos Países Baixos cobrem, no todo ou em parte, 33 zonas que figuram no IBA 89, ou seja, menos da metade do número total das zonas que este estudo científico considera como tendo vocação para serem classificadas como ZPE, e que o seu número só representa um pouco mais da metade das 57 zonas que figuram no IBA 89 e que as próprias autoridades neerlandesas consideraram como zonas importantes para as aves. Por outro lado, refere que a superfície total das 23 ZPE neerlandesas é, também ela, largamente insuficiente: 327 602 hectares contra os 797 920 hectares cobertos pelas 70 zonas que figuram no IBA 89. Além disso, dado que uma única ZPE, a Waddenzee, abrange, ela só, 250 000 hectares, as ZPE restantes cobrem apenas 77 602 hectares, o que é insuficiente para garantir uma protecção adequada a um grande número de espécies de aves enumeradas no Anexo I da directiva.
44 Segundo a Comissão, há, com efeito, violação da obrigação de classificação quando um Estado-Membro não tem manifestamente em conta o número e a extensão dos territórios do IBA 89. Ora, é este o caso quando um Estado-Membro só designa como ZPE, tanto no que respeita ao número de zonas como à sua extensão total, menos da metade das zonas incluídas no repertório do IBA 89.
45 No entendimento da Comissão, uma outra indicação da insuficiência da protecção conferida pelo Reino dos Países Baixos às espécies de aves mencionadas no Anexo I da directiva reside no facto de a população de nove destas espécies ter sofrido uma regressão de mais de 50%. Particularmente significativa a este respeito é a diminuição da população das espécies sedentárias como o Tetrao tetrix e o Botaurus stellaris.
46 O Governo neerlandês invoca, em primeiro lugar, que a designação de ZPE é apenas uma das medidas através das quais um Estado-Membro pode executar a obrigação de tomar as medidas de conservação especial que lhe incumbem por força do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva. Com efeito, os Estados-Membros também poderão recorrer a outras medidas de conservação para cumprir esta obrigação. Portanto, só pode haver violação desta disposição se um Estado-Membro não tiver adoptado qualquer medida de conservação especial. Ora, este governo considera que, ao tomar outras medidas de preservação pertinentes neste contexto, tais como, designadamente, a lei sobre a conservação da natureza, a cessão de territórios a organizações de conservação da natureza e os planos de conservação ornitológica, respeitou a directiva.
47 Seguidamente, o Governo neerlandês recorda que os Estados-Membros gozam de uma certa margem de apreciação para a execução do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva. Mais especificamente no que toca à designação de ZPE, esta disposição só impõe a designação dos territórios mais apropriados. O sistema do n._ 1 do artigo 4._ funda-se, portanto, numa apreciação concreta da questão de saber se determinado local faz parte dos territórios mais apropriados.
48 A este respeito, o Estado-Membro demandado observa que os precedentes sobre os quais se pronunciou o Tribunal de Justiça respeitavam todos à questão de saber se um Estado-Membro devia ter classificado como ZPE um local determinado. Ora, no caso em apreço, a Comissão não afirmou, e muito menos provou, que, na aplicação do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva, o Reino dos Países Baixos excedeu, em casos específicos, os limites do seu poder discricionário.
49 O Governo neerlandês acrescenta que, aquando da adopção das medidas de conservação especial previstas por esta disposição, os Estados-Membros devem ter em conta não apenas os factores específicos nesta mencionados, mas também as exigências económicas e de recreio, em conformidade com o disposto no artigo 2._ da directiva.
50 O Governo alemão, fundando-se na margem de apreciação de que dispõem os Estados-Membros, sustenta que o n._ 1 do artigo 4._ confia aos Estados-Membros a escolha das ZPE e que o único elemento determinante é que as zonas devem ser, em número e em extensão, apropriadas à conservação das espécies em causa e aptas, com as zonas classificadas pelos outros Estados-Membros, a constituir uma rede coerente de zonas de protecção. Em seu entender, esta disposição não exige a classificação de um determinado número de zonas, mas, pelo contrário, obriga que os Estados-Membros velem por que as ZPE criadas sejam apropriadas à conservação das espécies de aves ameaçadas.
51 Além disso, o Governo neerlandês indica que, para estabelecer a sua lista de locais a proteger, fundou-se em três critérios, que estão também na base do IBA 89. Contudo, devido ao seu carácter geral, a aplicação destes critérios não conduz a resultados unívocos. O que explica a razão pela qual podem surgir diferenças entre os territórios que, segundo o IBA 89, respondem aos critérios do n._ 1 do artigo 4._ da directiva e os que são designados como ZPE pelo Estado-Membro em causa.
52 O Governo neerlandês refere ainda que o critério aplicado pela Comissão, segundo o qual os Estados-Membros devem designar como ZPE pelo menos a metade, quer em número quer em extensão, dos territórios incritos no repertório do IBA 89, não consta da directiva.
53 O Governo alemão, por seu turno, sustenta, designadamente, que o IBA 89 apenas contém uma lista de locais que, segundo critérios científicos, poderiam potencialmente servir para a conservação de espécies ameaçadas. Contudo, esta lista nem está inclusa na directiva nem é legalmente vinculativa. Além disso, não se atingiu um acordo a nível comunitário quer sobre os critérios em que a lista repousa quer sobre a lista que daí resultou. O Governo alemão acrescenta que a fixação de um mínimo de 50% de locais classificados é arbitrária e destituída de base científica.
54 Por último, o Governo neerlandês sustenta que não basta verificar uma regressão de mais de 50% de nove espécies, sem ter em conta os diferentes factores que podem ser a sua causa, para demonstrar que o Reino dos Países Baixos violou o n._ 1 do artigo 4._ da directiva. Especificamente, a regressão do Tetrao tetrix resulta de uma incubação catastrófica, provavelmente causada por um depósito atmosférico proveniente de fontes situadas fora dos territórios em questão. No que respeita ao Botaurus stellaris, o Governo neerlandês observa que, apesar da presença de 10% desta espécie nas ZPE, a população está em regressão, como em todos os outros territórios europeus. Isto demonstra que a regressão desta espécie não resulta da insuficiência das medidas de conservação especial adoptadas pelo Reino dos Países Baixos.
55 Em primeiro lugar, há que declarar que, contrariamente ao que sustentou o Reino dos Países Baixos, o n._ 1 do artigo 4._ da directiva impõe aos Estados-Membros uma obrigação de classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no Anexo I, à qual não é possível subtrair-se com a adopção de outras medidas de conservação especial.
56 Com efeito, resulta desta disposição, como foi interpretada pelo Tribunal de Justiça, que, a partir do momento em que o território de um Estado-Membro abrigue essas espécies, este último está obrigado a definir, para estas, designadamente ZPE (v. acórdão de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália, C-334/89, Colect., p. I-93, n._ 10).
57 Esta interpretação da obrigação de classificação é, de resto, conforme ao regime de protecção com o objectivo específico e reforçado que prevê o artigo 4._ da directiva, designadamente, para as espécies enumeradas no Anexo I (v. acórdão de 10 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Colect., p. I-3805, n._ 23), tanto mais que mesmo o artigo 3._ da directiva prevê, para todas as espécies abrangidas pela directiva, que a preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam, em primeiro lugar, medidas como a criação de zonas de protecção.
58 Aliás e como referiu o advogado-geral no n._ 33 das suas conclusões, caso os Estados-Membros pudessem escapar à obrigação de classificação como ZPE sempre que considerassem que outras medidas específicas de conservação bastavam para garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies mencionadas no Anexo I, corria-se o risco de o objectivo da constituição de uma rede coerente de ZPE, como visado no n._ 3 do artigo 4._ da directiva, não ser atingido.
59 Em segundo lugar, há que sublinhar que as exigências económicas referidas no artigo 2._ da directiva não podem ser tomadas em consideração quando da escolha e da delimitação de uma ZPE (v. acórdão Royal Society for the Protection of Birds, já referido, n._ 27).
60 De resto, há que recordar que, se é exacto que os Estados-Membros gozam de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das ZPE, a classificação destas zonas obedece, porém, a determinados critérios ornitológicos, definidos pela directiva (v. acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C-255/90, Colect., p. I-4221, n._ 26).
61 Donde resulta que a margem de apreciação de que gozam os Estados-Membros no momento da escolha dos territórios mais apropriados para a classificação como ZPE não abrange a oportunidade de classificação como ZPE de territórios que surgem como sendo os mais apropriados segundo critérios ornitológicos, mas apenas a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies enumeradas no Anexo I da directiva.
62 Por conseguinte, os Estados-Membros estão obrigados a classificar como ZPE todos os locais que, em aplicação de critérios ornitológicos, se revelem como os mais apropriados com vista à conservação das espécies em causa.
63 Assim, a partir do momento em que se verifique que um Estado-Membro classificou como ZPE locais cujo número e extensão total são manifestamente inferiores ao número e à extensão total dos locais considerados como os mais apropriados para a conservação das espécies em causa, pode declarar-se que este Estado-Membro não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva.
64 A tese do Reino dos Países Baixos de que a Comissão estaria obrigada a demonstrar, território por território, os incumprimentos específicos a esta disposição não pode, portanto, ser acolhida.
65 Em terceiro lugar, há que recordar que o Governo neerlandês, apesar de não pôr em causa a fiabilidade científica do IBA 89, alega que a aplicação dos critérios nos quais se funda esse estudo não pode, tendo em conta o seu carácter geral, conduzir a resultados unívocos no que respeita à classificação de ZPE. Ora, este governo sustentou que, aplicando embora os mesmos critérios em que repousa o IBA 89, chegou, no seu inventário dos territórios potencialmente classificáveis como ZPE, a um resultado muito diferente do preconizado pelo referido estudo. Todavia, na audiência, este mesmo governo admitiu que estes critérios eram diferentes dos utilizados no IBA 89.
66 A este respeito, importa referir que o Reino dos Países Baixos não apresentou até ao momento qualquer documento pertencente ao processo nacional de classificação das ZPE que indique quais os critérios que presidiram à designação das ZPE nesse Estado-Membro.
67 Além disso, durante a fase pré-contenciosa do processo, bem como nas suas contestação e tréplica, este insistiu no facto de, quando da designação das ZPE, estar obrigado, por força do disposto no artigo 2._ da directiva, a ter em conta as exigências económicas e de recreio. Ora, este ponto de vista não se concilia com a afirmação do Governo neerlandês de que, no momento da designação das ZPE, aplicou critérios exclusivamente ornitológicos.
68 Neste contexto, há que recordar que o IBA 89 traça um inventário das zonas de grande interesse para a conservação das aves selvagens na Comunidade que foi elaborado para a direcção-geral competente da Comissão pelo Grupo Europeu para a Conservação das Aves e dos Habitats, em cooperação com o Conselho Internacional da Preservação das Aves e em colaboração com os peritos da Comissão.
69 Ora, nas circunstância do caso em apreço, verifica-se que o único documento contendo elementos de prova científicos que permitem apreciar o respeito pelo Estado-Membro demandado da sua obrigação de classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas é o IBA 89. Já assim não seria caso o Reino dos Países Baixos tivesse apresentado elementos de prova científicos, destinados, designadamente, a demonstrar que podia cumprir a obrigação em causa através da classificação como ZPE de um número e uma extensão total de territórios inferiores aos que resultam do IBA 89.
70 Há, pois, que declarar que este inventário, apesar de não ser juridicamente vinculativo para os Estados-Membros em causa, pode, no presente caso e devido ao seu valor científico concretamente reconhecido, ser utilizado pelo Tribunal de Justiça como base de referência para apreciar em que medida o Reino dos Países Baixos respeitou a sua obrigação de classificação como ZPE.
71 De resto, mesmo supondo que a aplicação dos critérios ornitológicos acolhidos no IBA 89 pode conduzir a que operadores distintos estabeleçam classificações de ZPE sensivelmente diferentes uns dos outros, esta simples eventualidade, não demonstrada no presente caso, não pode, enquanto tal, ser tomada em consideração para infirmar, no caso em apreço, o valor probatório do IBA 89.
72 Assim e uma vez que se verifica que o Reino dos Países Baixos classificou como ZPE territórios cujo número e extensão total estão manifestamente aquém do número e da extensão total dos territórios que, segundo o IBA 89, têm vocação para ser classificados como ZPE, não se pode considerar que as exigências do n._ 1 do artigo 4._ da directiva tenham sido satisfeitas.
73 Por conseguinte e sem que haja que examinar os outros argumentos desenvolvidos neste processo, há que declarar que, ao classificar como ZPE territórios cujo número e extensão total estão manifestamente aquém do número e da extensão total dos territórios que têm vocação para ser classificados como ZPE, no acepção do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da directiva, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
74 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido no essencial dos fundamentos avançados, há que condená-lo nas despesas. Além disso e nos termos do artigo 69._, n._ 4, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
75 Ao classificar em zonas de protecção especial territórios cujo número e extensão total estão manifestamente aquém do número e da extensão total dos territórios que têm vocação para ser classificados em zonas de protecção especial, na acepção do disposto no n._ 1 do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
76 O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
77 A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas.
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