Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Traktatbrudssoegsmaal - Kommissionens anlaeg af to forskellige sager, hvis genstand er de samme faktiske omstaendigheder, men som er baseret paa forskellige faellesskabsretlige bestemmelser - tilsidesaettelse af retten til kontradiktion - foreligger ikke
(EF-traktaten, art. 155 og 169)
2 Konkurrence - faellesskabsregler - virksomhed - begreb - toldklarerer - omfattet
(EF-traktaten, art. 85 og 86)
3 Konkurrence - aftaler - aftaler mellem virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder - national faglig organisations fastsaettelse af en ensartet tarif, som er bindende for toldklarererne
(EF-traktaten, art. 85)
4 Konkurrence - aftaler - konkurrencebegraensning - paavirkning af samhandelen mellem medlemsstater - en national faglig organisations fastsaettelse af en ensartet tarif, som er bindende for alle toldklarerere
(EF-traktaten, art. 85)
5 Konkurrence - faellesskabsregler - medlemsstaternes forpligtelser - bestemmelser med det formaal at forstaerke virkningerne af allerede bestaaende aftaler - begreb - lovgivning, der paalaegger en faglig organisation at traeffe en beslutning inden for en sammenslutning af virksomheder, som bestaar i at fastsaette en bindende tarif for alle toldklarerere
(EF-traktaten, art. 5 og 85)
Sammendrag
1 I betragtning af den generelle opbygning af bestemmelserne om traktatbrud kan den omstaendighed, at en medlemsstat skal forsvare sig i to forskellige sager, hvis genstand er de samme faktiske omstaendigheder, men som er baseret paa forskellige bestemmelser, ikke i sig selv vaere en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion.
2 Virksomhed som toldklarerer henhoerer under begrebet virksomhed med henblik paa anvendelsen af de faelles konkurrenceregler, da dette begreb inden for konkurrenceretten, uanset deres retlige status og deres finansieringsmaade omfatter enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, navnlig virksomhed, der bestaar i at udbyde varer og tjenesteydelser paa et givet marked.
Den omstaendighed, at virksomhed som toldklarerer er intellektuel, kraever autorisation og kan udoeves, uden at der foreligger materielle, immaterielle og menneskelige elementer, kan ikke udelukke den fra anvendelsesomraadet for traktatens artikel 85 og 86, da den er af oekonomisk karakter. Toldklarerere tilbyder nemlig mod vederlag tjenesteydelser, der bestaar i at udfoere toldformaliteter, navnlig med hensyn til indfoersel, udfoersel og transit af varer, samt andre komplementaere tjenesteydelser som f.eks. tjenesteydelser paa det monetaere, handelsmaessige samt skatte- og afgiftsmaessige omraade, og de baerer de oekonomiske risici, der er forbundet med denne virksomhed, og i tilfaelde af uligevaegt mellem udgifter og indtaegter skal toldklarereren selv baere underskuddet.
3 Naar en faglig organisation, der bestaar af fagets repraesentanter, fastsaetter en bindende tarif for alle toldklarerere, handler den som en sammenslutning af virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 85, stk. 1, naar disse repraesentanter i henhold til national ret ikke kan betegnes som uafhaengige sagkyndige, og naar de ikke af loven er forpligtet til at fastsaette tarifferne under hensyntagen til ikke blot virksomhedernes eller sammenslutningerne af virksomheders interesser i den sektor, som har udpeget dem, men ogsaa offentlige interesser og interesserne hos virksomheder i andre sektorer eller brugere af de paagaeldende tjenesteydelser.
Herved er den omstaendighed, at den paagaeldende faglige organisation har offentligretlig status, ikke til hinder for anvendelse af traktatens artikel 85, som efter sin ordlyd finder anvendelse paa aftaler mellem virksomheder og paa vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder. Den retlige ramme, inden for hvilken saadanne aftaler indgaas og saadanne vedtagelser traeffes, samt den retlige betegnelse, som de forskellige nationale retsordener giver denne ramme, er uden betydning for spoergsmaalet, om de faelles konkurrenceregler, og navnlig traktatens artikel 85, kan finde anvendelse.
4 Beslutninger, hvorved en faglig organisation fastsaetter en ensartet og bindende tarif for alle toldklarerere, begraenser konkurrencen i den betydning, der forudsaettes i traktatens artikel 85, naar tariffen direkte fastsaetter priserne for toldklarerernes tjenesteydelser, og hver saerskilt type ekspeditioner bestemmer de maksimums- og minimumspriser, som kan afkraeves kunderne, fastsaetter forskellige trin alt efter vaerdien eller vaegten af den vare, der skal fortoldes, eller for den specielle varetype eller tjenesteydelsens type, og er bindende, saaledes at en toldklarerer ikke kan fravige den paa eget initiativ.
Saadanne vedtagelser kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, naar tariffen, som straekker sig over en medlemsstats hele omraade, ifoelge selve sin natur bevirker en styrkelse af opdelingen i nationale markeder, hvorved den haemmer den med traktaten tilstraebte oekonomiske sammenvoksning. Denne indflydelse er saa meget mere maerkbar, som forskellige typer transaktioner for indfoersel og udfoersel af varer inden for Faellesskabet samt transaktioner foretaget mellem EF-erhvervsdrivende kraever opfyldelse af toldformaliteter og foelgelig noedvendiggoer medvirken fra en selvstaendig toldklarerer, der er opfoert i registret.
5 Selv om traktatens artikel 85 i sig selv udelukkende vedroerer virksomheders adfaerd og ikke omfatter love eller administrative bestemmelser, som er fastsat af medlemsstaterne, paalaegger denne artikel imidlertid, sammenholdt med artikel 5, medlemsstaterne ikke ved lov eller administrative bestemmelser at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomhederne gaeldende konkurrenceregler. Dette er navnlig tilfaeldet, naar en medlemsstat enten foreskriver eller fremmer indgaaelse af aftaler i strid med artikel 85 eller forstaerker saadanne aftalers virkninger, eller beroever sine egne bestemmelser deres statslige karakter ved til private erhvervsdrivende at uddelegere ansvaret for at traeffe beslutninger om oekonomisk intervention.
En medlemsstat tilsidesaetter saaledes de forpligtelser, der paahviler den i henhold til traktatens artikel 5 og 85, naar den indfoerer og opretholder en lov, der, ved at tildele en faglig organisation beslutningskompetence hertil, paalaegger den at bringe en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder i stand, som er i strid med traktatens artikel 85, og som bestaar i at fastsaette en tarif, der er bindende for alle toldklarerere.
Parter
I sag C-35/96,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Enrico Traversa, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Den Italienske Republik ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Pier Giorgio Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg paa Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,
sagsoegt,
angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 og 85, idet Italien har udstedt og opretholdt en lov, som, ved at tildele beslutningskompetence hertil, paalaegger Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (toldklarerernes nationale raad), at bringe en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder i stand, som er i strid med EF-traktatens artikel 85, og som bestaar i, at det fastsaetter en tarif, der er bindende for alle toldklarerere,
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: G. Cosmas
justitssekretaer: R. Grass,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 4. december 1997,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 12. februar 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. februar 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 og 85, idet Italien har udstedt og opretholdt en lov, som, ved at tildele beslutningskompetence hertil, paalaegger Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (toldklarerernes nationale raad), at bringe en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder i stand, som er i strid med EF-traktatens artikel 85, og som bestaar i, at det fastsaetter en tarif, der er bindende for alle toldklarerere.
2 I Italien er selvstaendige toldklarereres virksomhed reguleret ved lov nr. 1612 af 22. december 1960 om autorisation som toldklarerer og om indfoerelse af registre og henlaeggelsesfonde til fordel for toldklarerere (GURI nr. 4 af 5.1.1961, herefter »lov nr. 1612/1960«), og ved gennemfoerelsesbestemmelser, bl.a. i dekreter udstedt af praesidenten og af ministerier.
3 Denne virksomhed indebaerer udfoerelse af tjenesteydelser som led i fortoldningsproceduren (artikel 1 i lov nr. 1612/1960). For at udoeve denne virksomhed skal man vaere i besiddelse af en godkendelse (autorisation) og vaere indfoert i det nationale register over toldklarerere. Dette bestaar af samtlige regionale registre og foeres af Consigli compartimentali (toldklarerernes regionale raad), som er oprettet i hver toldregion (artikel 2 og 4-12 i lov nr. 1612/1960).
4 Toldklarerernes regionale raad foerer tilsyn med toldklarerernes virksomhed. Disses medlemmer vaelges ved hemmelig afstemning af de toldklarerere, der er opfoert i de forskellige regionalregistre, for en periode paa to aar, og de kan genvaelges; forsaede foeres af et medlem valgt af sine ligemaend (artikel 1 i lov nr. 1612/1960).
5 Der foeres tilsyn med toldklarerernes regionale raad af CNSD, der er et offentligretligt organ, som bestaar af ni medlemmer udpeget ved hemmelig afstemning af medlemmerne af toldklarerernes regionale raad, og hvis formand er et medlem valgt af sine ligemaend (artikel 12 i lov nr. 1612/1960). Indtil 1992 var generaldirektoeren for told- og indirekte skatter foedt medlem og fungerede som formand. Denne regel er imidlertid afskaffet ved artikel 32 i lovdekret nr. 331 af 12. august 1992 (herefter »lovdekret nr. 331/1992«). CNSD's medlemmer udnaevnes for tre aar og kan genvaelges (artikel 13, stk. 2, i lov nr. 1612/1960).
6 Som medlemmer af CNSD's regionale raad kan kun vaelges toldklarerere, der er opfoert i registrene (artikel 8, andet afsnit, og artikel 22, andet afsnit, i finansministerens dekret af 10.3.1964).
7 CNSD skal bl.a. fastsaette tariffen for toldklarerernes tjenesteydelser paa grundlag af forslag fra de regionale raad [artikel 14 i lov nr. 1612/1960]. Tariffen er bindende (artikel 11, stk. 2, i lov nr. 1612/1960). Overtraedelse medfoerer disciplinaere sanktioner, der gaar fra irettesaettelse til midlertidig suspension af registreringen i gentagelsestilfaelde eller slettelse af registret i tilfaelde, hvor det regionale raad to gange paa fem aar har truffet bestemmelse om suspension (artikel 38, 39 og 40 i finansministerens dekret af 10.3.1964 om gennemfoerelsesbestemmelser til lov nr. 1612/1960, GURI, Supplemento Ordinario nr. 102 af 24.4.1964).
8 Under sit moede den 21. marts 1988 vedtog CNSD tariffen for toldklarerernes tjenesteydelser (herefter »tariffen«), som lyder saaledes:
»I denne tarif fastsaettes de minimums- og maksimumsbeloeb, der skal betales for toldbehandling og tjenesteydelser udfoert i forbindelse med valuta, handel samt skatter og afgifter, herunder tvister vedroerende skatter og afgifter. Ved den konkrete fastsaettelse af den pris, der skal betales, og som ligger mellem det minimale og maksimale beloeb, skal der tages hensyn til ydelsens karakteristika, art og omfang« (artikel 1).
»I forbindelse med bestemmelserne i artikel 1 ovenfor er denne tarif stadig bindende i forhold til kunden og ophaever alle andre hermed stridende aftaler ...« (artikel 5).
»Toldklarerernes nationale raad er bemyndiget til at bevilge saerlige og/eller midlertidige undtagelser fra de i denne tarif fastsatte minimumsbeloeb« (artikel 6).
»Toldklarerernes nationale raad ajourfoerer denne tarif paa grundlag af oplysninger givet af Istat (Centralinstituttet for Statistik) - Afdelingen for Industri - regnet fra datoen for afgoerelsen herom« (artikel 7).
9 Denne tarif blev godkendt af den italienske finansminister ved dekret af 6. juli 1988 (GURI nr. 168 af 19.7.1988, s. 19).
10 I henhold til tariffens artikel 7 har CNSD under sit moede den 15. december 1989 besluttet at forhoeje de ved tariffen fastsatte priser med 8% regnet fra den 1. januar 1990 (meddelelse fra Finansministeriet, offentliggjort i GURI nr. 299 af 23.12.1989).
11 Kommissionen indledte tre forskellige procedurer mod den italienske lovgivning.
12 Den 24. marts 1992 indleverede den en staevning til Domstolen med paastand om, at det blev fastslaaet, at Den Italienske Republik havde tilsidesat EF-traktatens artikel 9 og 12 ved at godkende tariffen. I denne sag blev sagsoegte frifundet ved dom af 9. februar 1994, Kommissionen mod Italien (sag C-119/92, Sml. I, s. 393), da importoerer ikke var forpligtet til i alle tilfaelde at anvende en autoriseret toldklarerers tjenesteydelser (praemis 46).
13 Den 30. juni 1993 udstedte Kommissionen beslutning 93/438/EOEF om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/33.407 - CNSD, EFT L 203, s. 27), hvori den fastslog, at tariffen udgjorde en overtraedelse af traktatens artikel 85, stk. 1. CNSD anlagde sag med paastand om annullation af denne beslutning, som for tiden verserer for De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (sag T-513/93), og hvis behandling denne har besluttet at udsaette, indtil Domstolen afsiger dom i naervaerende sag (kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans den 6.5.1996, ikke offentliggjort i Samling af Afgoerelser).
14 Endelig har Kommissionen, som fandt den paagaeldende nationale lovgivning stridende mod traktatens artikel 5 og 85, indledt den administrative procedure, der ligger til grund for naervaerende sag.
15 Ved aabningsskrivelse af 18. oktober 1993 opfordrede Kommissionen den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger herom inden for en frist paa to maaneder.
16 Da den ikke modtog svar, fremsatte Kommissionen den 21. juni 1995 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for to maaneder fra dens meddelelse.
17 Da de italienske myndigheder ikke efterkom denne begrundede udtalelse, har Kommissionen anlagt naervaerende sag ved Domstolen.
18 Ved processkrift indleveret den 15. maj 1996 har den italienske regering rejst en formalitetsindsigelse i henhold til procesreglementets artikel 91, stk. 1.
19 Domstolen har besluttet at forene behandlingen af denne med behandlingen af sagens realitet.
20 Den italienske regering har ikke indgivet svarskrift.
Formalitetsindsigelsen
21 Den italienske regerings foerste anbringende gaar ud paa, at Kommissionen ikke paa ny kunne soege dom for traktatbrud under paaberaabelse af klagepunkter, der er baseret paa traktatens artikel 5 og 85, uden at haeve den foerste sag, som vedroerer tilsidesaettelse af traktatens artikel 9 og 12.
22 Grunden hertil er ifoelge den italienske regering for det foerste, at den paatalte praksis bestaar i enten at paalaegge en afgift eller i, at en sammenslutning af virksomheder indgaar en aftale, staten giver retlig gyldighed, men ikke kan bestaa af begge dele samtidig.
23 Dernaest fremgaar det ifoelge den italienske regering af den almindelige opbygning af bestemmelserne om traktatbrudssager, at naar en sag er indbragt for Domstolen, skal denne noedvendigvis afsige dom om sagens realitet, medmindre sagsoegeren haever sagen. Hvis Kommissionen derfor bliver overbevist om, at staten ikke har tilsidesat de forpligtelser, hvis tilsidesaettelse goeres gaeldende i den begrundede udtalelse, der er fremsat som led i den foerste procedure, men andre forpligtelser, som er uforenelige med disse, kan den ikke samtidig fortsat kraeve, at Domstolen traeffer afgoerelse om naevnte udtalelse, og indlede en ny sag, som vedroerer en tvist, der er forskellig fra og uforenelig med den foerste.
24 Endelig har Kommissionen ved denne fremgangsmaade tilsidesat den italienske regerings ret til kontradiktion, fordi den har vaeret noedsaget til at forsvare sig samtidig i to sager, der vedroerer de samme faktiske omstaendigheder, men som er anlagt paa grundlag af forskellige bestemmelser.
25 Med sit andet anbringende goer den italienske regering gaeldende, at der er lakuner i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse. Saaledes indeholder kun staevningen en detaljeret fremstilling af de omstaendigheder, der udgoer den angivelige tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 1. I saavel aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse har Kommissionen derimod begraenset sig til med hensyn til tilsidesaettelsen af artikel 85, stk. 1, at henvise til beslutning 93/438. Ifoelge fast retspraksis skal den begrundede udtalelse imidlertid indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for Kommissionens grunde til at antage, at den paagaeldende stat har tilsidesat en af sine forpligtelser efter traktaten (jf. dom af 11.7.1991, sag C-247/89, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 3659).
26 Med hensyn til det foerste anbringende bemaerkes, at ud over den omstaendighed, at kun aabningsskrivelsen i naervaerende sag er blevet afgivet paa et tidspunkt, hvor Domstolen endnu ikke havde afsagt dom i sag C-119/92, skal der henvises til, at i henhold til EF-traktatens artikel 155 og 169 er Kommissionen lovlighedens vogter i Faellesskabet. I denne egenskab har den i Faellesskabets almindelige interesse til opgave at overvaage, at medlemsstaterne anvender traktatens regler korrekt, og at faa fastslaaet, om der foreligger nogen tilsidesaettelse af de heraf afledte forpligtelser, med henblik paa at faa en saadan tilsidesaettelse bragt til ophoer (dom af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 15).
27 Det tilkommer saaledes Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmaessigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vaelge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, og de overvejelser, der er afgoerende for dette valg, har ingen betydning for formalitetsspoergsmaalet (jf. dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, praemis 4).
28 I oevrigt bemaerkes, at da genstanden for den tvist, der indbringes for Domstolen, fastlaegges i den begrundede udtalelse, og da soegsmaalet skal stoettes paa de samme grunde og anbringender som denne (dom af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459,praemis 16; af 1.12. 1993, sag C-234/91, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 6273, praemis 16, og af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1, praemis 11), har Kommissionen ingen anden mulighed, naar den mener, at den paatalte nationale lovgivning er i strid med andre bestemmelser i faellesskabsretten, og den ogsaa oensker at faa fastslaaet disse tilsidesaettelser, end at indlede en ny traktatbrudssag for fuldt ud at udfoere de opgaver, som er tillagt den ved traktatens artikel 155 og 169.
29 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at den omstaendighed, at en medlemsstat skal forsvare sig i to forskellige sager, hvis genstand er de samme faktiske omstaendigheder, men som er baseret paa forskellige bestemmelser, ikke i sig selv kan vaere en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion. I oevrigt har den italienske regering ikke fremfoert nogen anden omstaendighed, som kan godtgoere, at de to sagers forloeb, set saerskilt eller endog kumulativt, har givet anledning til en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion.
30 Med hensyn til det andet anbringende bemaerkes blot, at den begrundede udtalelse indeholder en sammenhaengende og praecis fremstilling af de grunde, som har overbevist Kommissionen om, at den paagaeldende stat har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i henhold til traktaten.
31 AAbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse fastlaegger nemlig, om end kortfattet, klart sagens genstand. Desuden henviser de begge udtrykkeligt til beslutning 93/438, hvori Kommissionen i detaljer har beskrevet de faktiske og retlige omstaendigheder, under hvilke toldklarerere og CNSD udoever deres virksomhed (del I, »Sagsfremstilling«, s. 27-31), og dernaest har givet sin retlige vurdering paa lige saa detaljeret maade (del II, »Retlig vurdering«, s. 31, 32 og 33). Endelig indeholder aabningsskrivelsen og den begrundede udtalelse en detaljeret redegoerelse for det eneste spoergsmaal, som ikke er blevet behandlet i beslutning 93/438, nemlig spoergsmaalet, om den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, som CNSD skal have begaaet, kan tilregnes Den Italienske Republik.
32 Sagen kan foelgelig antages til realitetsbehandling.
Realiteten
33 Ved afgoerelsen af den traktatbrudssag, som Kommissionen har anlagt, maa det for det foerste undersoeges, om tariffen er en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 85.
34 Under retsmoedet har den italienske regering anfoert, at skoent en toldklarerer er en selvstaendig erhvervsdrivende, da han udoever et liberalt erhverv i lighed med en advokat, en landmaaler eller en tolk, kan han dog ikke anses for en virksomhed som omhandlet i traktatens artikel 85, fordi de tjenesteydelser, han udfoerer, er af intellektuel art, og fordi udoevelsen af hans erhverv kraever autorisation og indebaerer, at visse betingelser skal overholdes. Traktaten sondrer i oevrigt mellem selvstaendige erhvervsdrivende og virksomheder, saaledes at det ikke noedvendigvis er enhver selvstaendig aktivitet, der udoeves inden for rammerne af en virksomhed. Desuden mangler det noedvendige organisatoriske element, dvs. at der foreligger personlige, materielle og immaterielle elementer, som varigt er knyttet til forfoelgelsen af et bestemt oekonomisk formaal.
35 Da de selvstaendige toldklarerere ikke er virksomheder, kan CNSD saa meget desto mindre vaere en sammenslutning af virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 85.
36 For det foerste paapeges, at det foelger af fast retspraksis, at begrebet virksomhed omfatter enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade (dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 21, af 16.11.1995, sag C-244/94, Fédération française des sociétés d'assurances m.fl., Sml. I, s. 4013, praemis 14, og af 11.12.1997, sag C-55/96, Job Centre, Sml. I, s. 7119, praemis 21), og at enhver virksomhed, der bestaar i at udbyde varer og tjenesteydelser paa markedet, er erhvervsmaessig virksomhed (dom af 16.6.1987, sag 118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2599, praemis 7).
37 Toldklarereres virksomhed er imidlertid af oekonomisk karakter. Disse tilbyder nemlig mod vederlag tjenesteydelser, der bestaar i at udfoere toldformaliteter, navnlig med hensyn til indfoersel, udfoersel og transit af varer, samt andre komplementaere tjenesteydelser som f.eks. tjenesteydelser paa det monetaere, handelsmaessige samt skatte- og afgiftsmaessige omraade. Desuden baerer de de oekonomiske risici, der er forbundet med denne virksomhed (dom af 16.12.1975, forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73, 55/73, 56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1663, praemis 541). I tilfaelde af uligevaegt mellem udgifter og indtaegter skal toldklarereren selv baere underskuddet.
38 Paa denne baggrund kan den omstaendighed, at virksomhed som toldklarerer er intellektuel, kraever autorisation og kan udoeves, uden at der foreligger materielle, immaterielle og menneskelige elementer, ikke udelukke den fra anvendelsesomraadet for EF-traktatens artikel 85 og 86.
39 Det maa dernaest undersoeges, i hvilket omfang en faglig organisation som CNSD optraeder som en sammenslutning af virksomheder, jf. traktatens artikel 85, stk. 1, naar den udarbejder tariffen.
40 Herved bemaerkes, at den omstaendighed, at et nationalt organ som CNSD har offentligretlig status, ikke er til hinder for anvendelse af traktatens artikel 85. Ifoelge sin egen ordlyd finder denne bestemmelse anvendelse paa aftaler mellem virksomheder og paa vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder. De retlige rammer for indgaaelsen af saadanne aftaler eller vedtagelser samt den i de forskellige nationale retsordener givne retlige kvalifikation af disse rammer er foelgelig uden betydning for anvendeligheden af Faellesskabets konkurrenceregler, herunder traktatens artikel 85 (dom af 30.1.1985, sag 123/83, Clair, Sml. s. 391, praemis 17).
41 Endvidere er CNSD's medlemmer repraesentanter for professionelle toldklarerere, som intet i den paagaeldende nationale lovgivning hindrer i at handle udelukkende i deres erhvervs interesser.
42 Endelig bemaerkes dels, at CNSD's medlemmer kun kan vaere toldklarerere, der er opfoert i registrene, fordi de vaelges blandt de regionale raads medlemmer, som kun bestaar af toldklarerere (artikel 13 i lov nr. 1612/1960, artikel 8, stk. 2, og artikel 22, stk. 2, i finansministerens dekret af 10.3.1964). Det skal i denne forbindelse fremhaeves, at efter den ved lovdekret nr. 331/1992 indfoerte aendring deltager generaldirektoeren for told ikke laengere i CNSD som formand. Endelig kan den italienske finansminister, som skal foere tilsyn med den paagaeldende erhvervsorganisation, ikke gribe ind i udpegningen af de regionale raads og CNSD's medlemmer.
43 Dels skal CNSD udarbejde tariffen for toldklarerernes tjenesteydelser paa grundlag af forslag fra de regionale raad [artikel 14, litra d), i lov nr. 1612/1960]. I denne forbindelse er der ingen bestemmelse i den paagaeldende nationale lovgivning, der forpligter eller blot tilskynder medlemmerne af CNSD og af de regionale raad til at tage hensyn til kriterier dikteret af offentlige interesser.
44 Det foelger heraf, at CNSD's medlemmer ikke kan betegnes som uafhaengige sagkyndige (jf. i denne forbindelse dom af 17.11.1993, sag C-185/91, Reiff, Sml. I, s. 5801, praemis 17 og 19, af 9.6.1994, sag C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Sml. I, s. 2517, praemis 16 og 18, og af 17.10.1995, forenede sager C-140/94, C-141/94 og C-142/94, DIP m.fl., Sml. I, s. 3257, praemis 18 og 19), og at de ikke af loven er forpligtet til at fastsaette tarifferne under hensyntagen til ikke blot interesserne hos de virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder i den paagaeldende sektor, som har udpeget dem, men ogsaa almenvellet og interesserne hos virksomheder i andre sektorer eller brugere af de paagaeldende tjenesteydelser (de naevnte domme i sagerne Reiff, praemis 18 og 24, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, praemis 17, og DIP m.fl., praemis 18).
45 For det andet maa det fastslaas, at de beslutninger, hvorved CNSD har fastsat en ensartet og bindende tarif for alle toldklarerere, begraenser konkurrencen i den betydning, der forudsaettes i traktatens artikel 85, og at de kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet.
46 Tariffen fastsaetter nemlig direkte priserne for toldklarerernes tjenesteydelser. Den bestemmer for hver saerskilt type ekspeditioner de maksimums- og minimumspriser, som kan afkraeves kunderne. Desuden fastsaetter tariffen forskellige trin alt efter vaerdien eller vaegten af den vare, der skal fortoldes, eller den specielle varetype eller tjenesteydelsens type (artikel 1).
47 Endelig er tariffen bindende (artikel 5), saaledes at en toldklarerer ikke kan fravige den paa eget initiativ. Kun CNSD er bemyndiget til at bevilge undtagelser (artikel 6).
48 Med hensyn til samhandelen inden for Faellesskabet bemaerkes blot, at en aftale, som straekker sig over en medlemsstats hele omraade, ifoelge selve sin natur bevirker en styrkelse af opdelingen i nationale markeder, hvorved den haemmer den med traktaten tilstraebte oekonomiske sammenvoksning (dom af 17.10.1972, sag 8/72, Vereeniging van Cementhandelaren mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 977, praemis 29, org. ref.: Rec. s. 271, og af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 22).
49 Denne indflydelse er saa meget mere maerkbar her i sagen, som forskellige typer transaktioner for indfoersel og udfoersel af varer inden for Faellesskabet, samt transaktioner foretaget mellem EF-erhvervsdrivende kraever opfyldelse af toldformaliteter og foelgelig noedvendiggoer medvirken fra en selvstaendig toldklarerer, der er opfoert i registret.
50 Dette gaelder saaledes for de transaktioner, der kaldes »intern transit«, og som omfatter forsendelse af varer fra Italien til en medlemsstat, dvs. fra et punkt til et andet inden for Faellesskabets toldomraade, men med transit gennem et tredjeland (f.eks. Schweiz). Denne type transaktioner har saerlig betydning for Italien, fordi en stor del af de varer, der sendes fra landets nordvestlige regioner til Tyskland og Nederlandene, gaar i transit gennem Schweiz.
51 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at CNSD ved at fastsaette tariffen har tilsidesat traktatens artikel 85, stk. 1.
52 For det tredje skal det undersoeges, i hvilket omfang denne tilsidesaettelse kan tilregnes Den Italienske Republik.
53 I den forbindelse bemaerkes, at traktatens artikel 85 i sig selv udelukkende vedroerer virksomheders adfaerd og ikke omfatter love eller administrative bestemmelser, som er fastsat af medlemsstaterne. Traktatens artikel 85, sammenholdt med artikel 5, paalaegger imidlertid ikke medlemsstaterne ved lov eller administrative bestemmelser at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomhederne gaeldende konkurrenceregler (med hensyn til traktatens artikel 85, jf. dom af 21.9.1988, sag 267/86, Van Eycke, Sml. s. 4769, praemis 16; de foernaevnte domme i retssagerne Reiff, praemis 14, og Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, praemis 14; med hensyn til traktatens artikel 86, jf. dom af 16.11.1977, sag 13/77, GB-Inno-BM, Sml. s. 2115, praemis 31).
54 Dette er navnlig tilfaeldet, naar en medlemsstat enten foreskriver eller fremmer indgaaelse af aftaler i strid med artikel 85 eller forstaerker saadanne aftalers virkninger, eller beroever sine egne bestemmelser deres statslige karakter ved til private erhvervsdrivende at uddelegere ansvaret for at traeffe beslutninger om oekonomisk intervention (de naevnte domme i sagerne Van Eycke, praemis 16, Reiff, praemis 14, og Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, praemis 14).
55 Det maa noedvendigvis fastslaas, at Den Italienske Republik ved at fastsaette de paagaeldende nationale bestemmelser ikke blot har foreskrevet, at der skal indgaas en aftale i strid med traktatens artikel 85, og har givet afkald paa at oeve indflydelse paa dens indhold, men ogsaa medvirker til at sikre dens overholdelse.
56 For det foerste forpligter artikel 14, litra d), i lov nr. 1612/1960 CNSD til at udarbejde en bindende og ensartet tarif for toldklarereres tjenesteydelser.
57 For det andet har den paagaeldende nationale lovgivning, som det fremgaar af naervaerende doms praemis 41-44, fuldstaendigt overladt de offentlige myndigheders kompetence til at fastsaette tariffer til private erhvervsdrivende.
58 For det tredje forbyder den italienske lovgivning de toldklarerere, der er opfoert i registret, at fravige tariffen (artikel 11 i lov nr. 1612/1960), under trussel om udelukkelse fra samt suspension eller slettelse af registret (artikel 38, 39 og 40 i finansministerens dekret af 10.3.1964).
59 For det fjerde bemaerkes, at selv om ingen lov eller forvaltningsforskrift giver finansministeren kompetence til at godkende tariffen, staar det dog fast, at finansministerens dekret af 6. juli 1988 har givet tariffen skin af offentlige forskrifter. For det foerste har offentliggoerelsen i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, »Almindelig serie«, medfoert en formodning for, at tredjemaend har kendskab til tariffen, som CNSD's beslutning aldrig kunne have gjort krav paa. Dernaest bevirker den officielle karakter, som saaledes er givet tariffen, at det er lettere for toldklarererne at anvende de priser, det fastsaetter. Endelig er den egnet til at bevirke, at kunder, som oensker at bestride toldklarerernes priser, opgiver dette.
60 Paa baggrund af de foregaaende betragtninger maa det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5 og 85, idet Italien har indfoert og opretholdt en lov, som, ved at tildele beslutningskompetence hertil, paalaegger CNSD at bringe en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder i stand, som er i strid med traktatens artikel 85, og som bestaar i, at det fastsaetter en tarif, der er bindende for alle toldklarerere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
61 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Den Italienske Republik har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 og 85, idet Italien har indfoert og opretholdt en lov, der, ved at tildele beslutningskompetence hertil, paalaegger toldklarerernes nationale raad (Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali - CNSD) at bringe en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder i stand, som er i strid med EF-traktatens artikel 85, og som bestaar i, at det fastsaetter en tarif, der er bindende for alle toldklarerere.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy