Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Talan om fördragsbrott - Kommissionen för talan i två skilda mål som rör samma faktiska omständigheter men som grundar sig på olika gemenskapsrättsliga bestämmelser - Åsidosättande av rätten till försvar - Föreligger inte
(EG-fördraget, artiklarna 155 och 169)
2 Konkurrens - Gemenskapsregler - Företag - Begrepp - Tullombud - Omfattas
(EG-fördraget, artiklarna 85 och 86)
3 Konkurrens - Konkurrensbegränsande samverkan - Avtal mellan företag eller företagssammanslutningar - Nationell yrkesorganisation som fastställer en enhetlig tariff som är bindande för samtliga tullombud
(EG-fördraget, artikel 85)
4 Konkurrens - Konkurrensbegränsande samverkan - Skadlig inverkan på konkurrensen - Inverkan på handeln mellan medlemsstater - Fastställelse av en enhetlig tariff som är bindande för samtliga tullombud genom en nationell yrkesorganisation
(EG-fördraget, artikel 85)
5 Konkurrens - Gemenskapsregler - Medlemsstaternas skyldigheter - Föreskrifter som avser att förstärka verkningarna av tidigare föreliggande samverkan - Begrepp - Lagstiftning som ålägger en yrkesorganisation att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som består i att en tariff fastställs som är bindande för samtliga tullombud
(EG-fördraget, artiklarna 5 och 85)
Sammanfattning
6 Med beaktande av fördragsbrottsreglernas allmänna systematik följer att omständigheten att en medlemsstat måste försvara sig i två skilda mål som har samma omständigheter som föremål men som grundar sig på olika gemenskapsrättsliga bestämmelser inte i sig kan utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar.
7 Tullombuds verksamhet faller inom begreppet företag med avseende på tillämpningen av gemenskapsreglerna om konkurrens, eftersom detta begrepp i konkurrensrättsliga sammanhang omfattar - oavsett dess rättsliga form och sättet för dess finansiering - varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, bland annat sådan verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad.
Den omständigheten att tullombuds verksamhet är av intellektuell art, kräver tillstånd och kan utövas utan att det förekommer någon enhet i vilken materiella och immateriella tillgångar samt personal samlas kan mot denna bakgrund inte leda till att verksamheten inte faller inom tillämpningsområdet för artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget, eftersom tullombudens verksamhet är av ekonomisk art. Tullombuden tillhandahåller nämligen tjänster mot betalning. Dessa tjänster består i att fullgöra tullformaliteter, särskilt i fråga om import, export och transit av varor, samt i att utföra andra komplementära tjänster inom de finansiella, kommersiella eller fiskala områdena. Dessutom tar de den ekonomiska risken för verksamheten och om det råder obalans mellan utgifter och intäkter, skall tullombudet självt stå för underskottet.
8 En yrkesorganisation som omfattar representanter för yrket uppträder som en företagssammanslutning i den mening som avses i artikel 85.1 i fördraget då den fastställer en enhetlig tariff som är bindande för samtliga tullombud, eftersom dess representanter enligt nationell rätt inte kan betecknas som oberoende experter och inte är skyldiga enligt lag att fastställa tariffen med beaktande av inte bara företagens eller företagssammanslutningarnas intressen inom den sektor i vilken de har utsetts, utan även allmänintresset och de intressen som företag inom andra sektorer eller de som utnyttjar tjänsterna i fråga kan ha.
Den omständigheten att yrkesorganisationen i fråga har en offentligrättslig stadga utgör i det avseendet inte hinder för tillämpningen av artikel 85 i fördraget, vilken enligt sin ordalydelse tillämpas på avtal mellan företag och på beslut av företagssammanslutningar. Den rättsliga ram inom vilken sådana avtal ingås och sådana beslut fattas samt den rättsliga beteckningen på denna ram i olika nationella rättsordningar saknar inverkan på tillämpningen av gemenskapsrättens regler om konkurrens och i synnerhet av artikel 85 i fördraget.
9 Beslut genom vilka en yrkesorganisation fastställer en enhetlig tariff som är bindande för samtliga tullombud begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 85 i fördraget, då tariffen fastställer priserna på näringsidkarnas tjänster direkt, föreskriver för varje enskild typ av transaktioner de maximi- och minimipriser som kan begäras av kunderna, fastställer olika nivåer i förhållande till värdet eller vikten på de varor som skall tullklareras eller till varornas specifika typ, eller typen av arbetsprestation, och är bindande, varför en näringsidkare inte kan avvika från den på eget initiativ.
Dessa beslut kan påverka handeln inom gemenskapen när tariffen, som berör en medlemsstats hela territorium, genom själva sin karaktär har till resultat att förstärka avskärmningen av marknaderna på nationell nivå och följaktligen hindrar den ekonomiska växelverkan som eftersträvas i fördraget. Denna inverkan är så mycket mer tydlig eftersom olika typer av transaktioner avseende import eller export av varor inom gemenskapen samt transaktioner som utförs mellan näringsidkare inom gemenskapen kräver att tullformaliteter fullgörs och det följaktligen kan vara nödvändigt att ett oberoende tullombud som är inskrivet i registret ingriper.
10 Det skall i det avseendet erinras om att även om det är riktigt att artikel 85 i fördraget endast rör företags åtgärder och inte medlemsstaternas åtgärder i form av lag eller annan författning, är det likväl så att denna artikel, jämförd med artikel 5 i fördraget, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att inte vidta eller vidmakthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensreglerna för företag. Detta är fallet bland annat när en medlemsstat påbjuder eller befrämjar konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel 85 eller förstärker effekterna av sådan samverkan samt när den berövar sin egen normgivning dess offentliga karaktär genom att till privata aktörer delegera ansvaret för beslut om ingripanden på det ekonomiska området.
Följaktligen underlåter en medlemsstat att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 85 i fördraget genom att anta och bibehålla en lag som genom den däri delegerade beslutanderätten ålägger en yrkesorganisation att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som strider mot artikel 85 i samma fördrag och som består i att en tariff fastställs som är bindande för samtliga tullombud.
Parter
I mål C-35/96,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Enrico Traversa, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av professor Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, delgivningsadress: Italiens ambassad, 5, rue Marie-Adélaïde, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 85 i EG-fördraget genom att anta och bibehålla en lag som genom den däri delegerade beslutanderätten ålägger Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (tullombudens nationella råd), att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som strider mot artikel 85 i samma fördrag på grund av att beslutet innehåller en tariff som är bindande för samtliga tullombud,
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna M. Wathelet (referent), J.C. Moitinho de Almeida, P. Jann och L. Sevón,
generaladvokat: G. Cosmas,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 4 december 1997,
och efter att den 12 februari 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 9 februari 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 85 i EG-fördraget genom att anta och bibehålla en lag som genom den däri delegerade beslutanderätten ålägger Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (tullombudens nationella råd, nedan kallat CNSD), att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som strider mot artikel 85 i samma fördrag på grund av att beslutet innehåller en tariff som är bindande för samtliga tullombud.
2 Oberoende tullombuds verksamhet regleras i Italien genom lag nr 1612 av den 22 december 1960 om rättsligt erkännande av yrket som tullombud och om upprättande av yrkesregister och socialförsäkringsfonder till förmån för tullombud (GURI nr 4 av den 5 januari 1961, nedan kallad lag nr 1612/1960) och genom genomförandebestämmelser, i synnerhet genom president- och ministerdekret.
3 Verksamheten utgörs av tjänster som tillhandahålls inom ramen för tullklareringsförfarandet (artikel 1 i lag nr 1612/1960). För att få bedriva verksamheten krävs innehav av ett tillstånd (patente) och registrering i det nationella yrkesregistret över tullombud. Detta består av samtliga register som förs i tulldistrikten av Consigli compartimentali (tullombudens distriktsstyrelser), vilka har inrättats i varje distrikt (artiklarna 2 och 4-12 i lag nr 1612/1960).
4 Tullombudens verksamhet övervakas av tullombudens distriktsstyrelser. Styrelsemedlemmarna väljs i hemliga val för en tvåårig mandatperiod, som kan förnyas. Röstberättigade är de tullombud som är inskrivna i registret i de olika distriktsstyrelserna. Medlemmarna väljer bland sig en ordförande (artikel 10 i lag nr 1612/1960).
5 Tullombudens distriktsstyrelser kontrolleras av CNSD, ett offentligrättsligt organ, som består av nio medlemmar vilka utses i hemliga val av medlemmarna i tullombudens distriktsstyrelser, och CNSD:s medlemmar väljer bland sig en ordförande (artikel 12 i lag nr 1612/1960). Ända till år 1992 var generaldirektören för tullar och indirekta skatter medlem och innehade ordförandeposten. Denna regel avskaffades emellertid genom artikel 32 i lagdekret nr 331 av den 30 augusti 1992 (nedan kallat lagdekret nr 331/1992). CNSD:s medlemmar utnämns för en treårsperiod och kan omväljas (artikel 13.2 i lag nr 1612/1960).
6 Endast tullombud som är inskrivna i registret kan väljas till medlemmar av distriktsstyrelserna eller av CNSD (artiklarna 8.2 och 22.2 i dekret från ministeriet för statens finanser av den 10 mars 1964).
7 CNSD har bland annat ansvaret för att fastställa tariffen för tullombudens arbetsprestationer på grundval av förslag från distriktsstyrelserna (artikel 14 d i lag nr 1612/1960). Tariffen är bindande (artikel 11.2 i lag nr 1612/1960). De som bryter mot denna bestämmelse kan komma att ådömas disciplinstraff av distriktsstyrelsen innebärande att den berörde prickas, tillfälligt stryks ur registret vid upprepad förseelse eller slutligt stryks ur detta, om han har strukits tillfälligt två gånger under fem år (artikel 38-40 i lagdekret från ministeriet för statens finanser av den 10 mars 1964 om tillämpningsföreskrifter för lag nr 1612/1960, GURI, ordinarie supplement nr 102, av den 24 april 1964).
8 Vid sitt sammanträde den 21 mars 1988 antog CNSD tariffen för tullombudens arbetsprestationer (nedan kallad tariffen), i vilken följande föreskrevs:
"I denna tariff föreskrivs de minimi- och maximiavgifter som skall erläggas vid transaktioner i samband med tullklarering och för finansiella, kommersiella eller fiskala tjänster, däribland i fråga om skatteanknutna tvister. För att konkret fastställa det pris mellan maximi- och minimiavgifterna som skall betalas skall tjänstens kännetecken, art och betydelse beaktas" (artikel 1).
"Vad beträffar bestämmelserna i artikel 1 ovan är förevarande tariff alltid bindande för uppdragsgivaren och gäller i stället för avtal som strider mot denna ..." (artikel 5)
"Tullombudens nationella råd har befogenhet att bevilja individuella och/eller tillfälliga undantag från de minimi- eller maximiavgifter som föreskrivs i denna tariff" (artikel 6).
"Tullombudens nationella råd uppdaterar tariffen enligt de index som ges av ISTAT (centrala statistikinstitutet) - industrisektorn - från och med dagen för beslut om ändring" (artikel 7).
9 Tariffen godkändes av ministeriet för statens finanser genom dekret av den 6 juli 1988 (GURI nr 168 av den 19 juli 1988, s. 19).
10 Med tillämpning av artikel 7 i tariffen beslutade CNSD vid sitt sammanträde den 15 december 1989 att höja de i tariffen fastställda priserna med 8 procent från och med den 1 januari 1990 (meddelande från ministeriet för statens finanser, offentliggjort i GURI nr 299 av den 23 december 1989).
11 Kommissionen har inlett tre olika förfaranden med anledning av den italienska lagstiftningen.
12 Den 24 mars 1992 väckte kommissionen talan vid domstolen genom ansökan i vilken den begärde att domstolen skulle fastställa att Republiken Italien hade åsidosatt artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget genom att godkänna tariffen. Talan ogillades genom dom av den 9 februari 1994 i mål C-119/92, kommissionen mot Italien (REG 1994, s. I-393), på grund av att det inte förelåg någon skyldighet för importörer att i samtliga fall begära ett professionellt tullombuds tjänster (punkt 46).
13 Den 30 juni 1993 antog kommissionen beslut 93/438/EEG om ett förfarande för tillämpning av artikel 85 i EEG-fördraget (IV/33.407 - CNSD, EGT L 203, s. 27), i vilket den konstaterade att tariffen utgjorde ett åsidosättande av artikel 85.1 i fördraget. CNSD väckte talan om ogiltigförklaring av beslutet, vilken för närvarande är vilandeförklarad vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (mål T-513/93). Förstainstansrätten har beslutat att uppskjuta sin prövning tills domstolen meddelat dom i förevarande mål (förstainstansrättens beslut av den 6 maj 1996, inte publicerat i rättsfallssamlingen).
14 Då kommissionen ansåg att den nationella lagstiftningen i fråga stred mot artiklarna 5 och 85 i fördraget, inledde den det administrativa förfarande som givit upphov till förevarande talan.
15 Genom skrivelse av den 18 oktober 1993 förelade kommissionen den italienska regeringen att inkomma med ett yttrande i ovanstående fråga inom två månader.
16 Då kommissionen inte erhöll något svar, avgav den ett motiverat yttrande den 21 juni 1995, vari Republiken Italien uppmanades att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från delgivning.
17 Då de italienska myndigheterna inte vidtog några åtgärder till följd av det motiverade yttrandet, väckte kommissionen förevarande talan vid domstolen.
18 I en inlaga som inkom den 15 maj 1996 framställde den italienska regeringen en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 91.1 i rättegångsreglerna.
19 Domstolen beslutade att pröva invändningen om rättegångshinder samtidigt som den prövade målet i sak.
20 Den italienska regeringen har inte inkommit med svaromål.
Invändningen om rättegångshinder
21 Som första grund har den italienska regeringen åberopat att kommissionen inte kunde inleda ett andra förfarande i syfte att fastställa ett fördragsbrott på grund av invändningar som grundar sig på artiklarna 5 och 85 i fördraget utan att först återkalla den talan som avsåg åsidosättande av artiklarna 9 och 12 i fördraget.
22 Skälet därtill skulle först och främst vara att det klandrade agerandet antingen innebär att en avgift åläggs eller att ett avtal ingås med en sammanslutning av företag och bekräftas av den berörda medlemsstaten, men inte båda samtidigt.
23 Enligt den italienska regeringen framgår det av den allmänna systematiken i reglerna avseende talan om fördragsbrott att domstolen när talan väl har väckts oundvikligen måste meddela en dom genom vilken tvisten avgörs i sak, för så vitt inte sökanden återkallar sin talan. Om kommissionen blir övertygad om att medlemsstaten inte har åsidosatt just de skyldigheter som har angivits i det motiverade yttrande som avgivits inom ramen för det första förfarandet, utan andra skyldigheter som är oförenliga med de förstnämnda, kan den inte samtidigt fortsätta att kräva att domstolen skall uttala sig om sagda yttrande och inleda ett nytt förfarande som är skilt från och oförenligt med det första.
24 Genom att agera på det sättet skulle kommissionen ha åsidosatt den italienska regeringens rätt till försvar, eftersom kommissionen därigenom tvingat sagda regering att samtidigt försvara sig i två mål som avser samma omständigheter men som grundar sig på olika bestämmelser.
25 Som andra grund har den italienska regeringen gjort gällande att det föreligger vissa brister i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet. Endast ansökan skulle innehålla en detaljerad analys av de faktorer som utgör det påstådda åsidosättandet av artikel 85.1 i fördraget. Vad beträffar artikel 85.1 skulle kommissionen däremot såväl i den formella underrättelsen som i det motiverade yttrandet endast ha hänvisat till beslut 93/438. Enligt en fast rättspraxis skall det motiverade yttrandet innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för de skäl som har lett kommissionen till övertygelsen att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget (dom av den 11 juli 1991 i mål C-247/89, kommissionen mot Portugal, REG 1991, s. I-3659).
26 Förutom den omständigheten att endast den formella underrättelsen i förevarande mål hade överbringats innan domstolen meddelade sin dom i mål C-119/92, skall det med avseende på den första grunden erinras om att i enlighet med artiklarna 155 och 169 i EG-fördraget skall kommissionen vaka över den gemenskapsrättsliga legaliteten. Kommissionen skall i den egenskapen i gemenskapens allmänna intresse på eget initiativ övervaka medlemsstaternas tillämpning av fördraget och beakta eventuell underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som följer av fördraget, så att underlåtenheten upphör (dom av den 4 april 1974 i mål 167/73, kommissionen mot Frankrike, REG 1973, s. 359, punkt 15; svensk specialutgåva, häfte 2).
27 Det är således kommissionen som skall bedöma om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat, att fastställa vilka bestämmelser medlemsstaten åsidosatt och att bedöma vid vilken tidpunkt den bör väcka talan vid domstolen, varvid de överväganden som ligger till grund för ett sådant val inte kan påverka frågan om talan kan upptas till prövning (dom av den 1 juni 1994 i mål C-317/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1994, s. I-2039, punkt 4).
28 Eftersom föremålet för tvisten avgränsas genom de anmärkningar som framställts i det motiverade yttrandet, i den mån som talan måste grundas på samma skäl och grunder som detta (dom av den 7 februari 1984 i mål 166/82, kommissionen mot Italien, REG 1984, s. 459, punkt 16, av den 1 december 1993 i mål C-234/91, kommissionen mot Danmark, REG 1993, s. I-6273, punkt 16, samt av den 12 januari 1994 i mål C-296/92, kommissionen mot Italien, REG 1994, s. I-1, punkt 11), har kommissionen, när den anser att den omtvistade nationella lagstiftningen åsidosätter andra gemenskapsrättsliga regler och den likaledes önskar få dessa åsidosättanden fastställda, ingen annan möjlighet än att inleda ett nytt fördragsbrottsförfarande för att helt och hållet utföra de uppgifter som den tilldelas genom artiklarna 155 och 169 i fördraget.
29 Av vad anförts följer att den omständigheten att en medlemsstat måste försvara sig i två skilda mål som har samma omständigheter som föremål men som grundar sig på olika bestämmelser inte i sig kan utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar. Den italienska regeringen har för övrigt inte anfört någon annan uppgift som kan visa att de båda förfarandena, var för sig eller tillsammans, har åsidosatt dess rätt till försvar.
30 Vad den andra grunden beträffar är det tillräckligt att konstatera att det motiverade yttrandet innehåller en sammanhängande och detaljerad redogörelse för de skäl som har lett kommissionen till övertygelsen att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget.
31 Föremålet för tvisten anges nämligen klart, om än kortfattat, i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet. Dessutom hänvisas i båda skrivelserna uttryckligen till beslut 93/438, i vilket kommissionen har givit en detaljerad beskrivning av de faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för tullombudens och CNSD:s verksamhet (del I, "Bakgrund", s. 27-31). Kommissionen har därefter redogjort för sin likaledes detaljerade rättsliga bedömning (del II, "Rättslig bedömning", s. 31-33). Slutligen innehåller den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet en detaljerad redogörelse för den enda fråga som inte behandlades i beslut 93/438, nämligen frågan huruvida Republiken Italien kunde hållas ansvarig för det åsidosättande av gemenskapsrätten som CNSD kan ha gjort sig skyldigt till.
32 Talan kan således prövas.
Prövning i sak
33 För att avgöra den talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt, bör det för det första prövas om tariffen utgör ett beslut av en företagssammanslutning i den mening som avses i artikel 85 i fördraget.
34 Under sammanträdet har den italienska regeringen hävdat att även om tullombuden är egenföretagare som utövar ett fritt yrke, på samma sätt som advokater, lantmätare eller tolkar, kan de inte anses utgöra företag i den mening som avses i artikel 85 i fördraget, eftersom de tjänster de tillhandahåller är av intellektuell art och eftersom yrkesutövningen kräver tillstånd och att vissa villkor uppfylls.
I fördraget skulle det dessutom göras åtskillnad mellan egenföretagare och företag, varför all avlönad verksamhet inte nödvändigtvis utövas inom ramen för ett företag. Det oundvikliga kravet på viss organisation skulle heller inte vara uppfyllt, det vill säga att personalen och de materiella och immateriella tillgångarna på ett varaktigt sätt skall bilda en enhet med ett bestämt ekonomiskt mål.
35 Eftersom tullombuden inte är företag, skulle CNSD a fortiori inte kunna utgöra en företagssammanslutning i den mening som avses i artikel 85 i fördraget.
36 Det skall inledningsvis erinras om att enligt en fast rättspraxis omfattar begreppet företag varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering (dom av den 23 april 1991 i mål C-41/90, Höfner och Elser, REG 1991, s. I-1979, punkt 21, svensk specialutgåva, häfte 11, av den 16 november 1995 i mål C-244/94, Fédération française des sociétés d'assurances m.fl., REG 1995, s. I-4013, punkt 14, och av den 11 december 1997 i mål C-55/96, Job Centre, REG 1997, s. I-7119, punkt 21), och att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet (dom av den 16 juni 1987 i mål 118/85, kommissionen mot Italien, REG 1987, s. 2599, punkt 7).
37 Tullombudens verksamhet är av ekonomisk art. Tullombuden tillhandahåller nämligen tjänster mot betalning. Dessa tjänster består i att fullgöra tullformaliteter, särskilt i fråga om import, export och transit av varor, samt i att utföra andra komplementära tjänster inom de finansiella, kommersiella eller fiskala områdena. Dessutom tar de den ekonomiska risken för verksamheten (dom av den 16 december 1975 i de förenade målen 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 och 114/73, Suiker Unie m.fl. mot kommissionen, REG 1975, s. 1663, punkt 541). Om det råder obalans mellan utgifter och intäkter, skall tullombudet självt stå för underskottet.
38 Den omständigheten att tullombuds verksamhet är av intellektuell art, kräver tillstånd och kan utövas utan att det förekommer någon enhet i vilken materiella och immateriella tillgångar samt personal samlas kan mot denna bakgrund inte leda till att verksamheten inte faller inom tillämpningsområdet för artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget.
39 Därefter skall undersökas i vilken mån en branschorganisation som CNSD handlar såsom en företagssammanslutning, i den mening som avses i artikel 85.1 i fördraget, inom ramen för utarbetandet av tariffen.
40 Det skall i det avseendet erinras om att den omständigheten att ett nationellt organ som CNSD har en offentligrättslig stadga inte utgör hinder för tillämpningen av artikel 85 i fördraget. Enligt bestämmelsens ordalydelse tillämpas den på avtal mellan företag och på beslut av företagssammanslutningar. Den rättsliga ram inom vilken sådana avtal ingås och sådana beslut fattas samt den rättsliga beteckningen på denna ram i olika nationella rättsordningar saknar således inverkan på tillämpningen av gemenskapsrättens regler om konkurrens och i synnerhet av artikel 85 i fördraget (dom av den 30 januari 1985 i mål 123/83, Clair, REG 1985, s. 391, punkt 17).
41 Dessutom är CNSD:s medlemmar representanter för professionella tullombud och ingen bestämmelse i den berörda nationella lagstiftningen hindrar dem från att agera uteslutande i yrkets intresse.
42 Endast tullombud som är inskrivna i registret kan vara medlemmar i CNSD, eftersom de väljs bland distriktsstyrelsernas medlemmar, vilka endast omfattar tullombud (artikel 13 i lag nr 1612/1960 samt artiklarna 8.2 och 22.2 i dekret av den 10 mars 1964 från ministeriet för statens finanser). Det skall i det avseendet understrykas att generaldirektören för tullen, till följd av de ändringar som infördes genom lagdekret nr 331/1992, inte längre deltar i CNSD i egenskap av ordförande. Den italienske finansministern, som utövar tillsyn över den berörda yrkesorganisationen, har inte heller möjlighet att ingripa vid utnämning av medlemmar i distriktsstyrelserna och CNSD.
43 CNSD har dessutom ansvar för att fastställa tariffen för tullombudens arbetsprestationer på grundval av förslag från distriktsstyrelserna (artikel 14 d i lag nr 1612/1960). Ingen regel i den omtvistade nationella lagstiftningen ålägger eller uppmuntrar i det avseendet CNSD eller distriktsstyrelserna att beakta allmänintresset.
44 Därav följer att CNSD:s medlemmar inte kan betecknas som oberoende experter (se i det avseendet dom av den 17 november 1993 i mål C-185/91, Reiff, REG 1993, s. I-5801, punkterna 17 och 19, svensk specialutgåva, häfte 14, av den 9 juni 1994 i mål C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, REG 1994, punkterna 16 och 18, samt av den 17 oktober 1995 i de förenade målen C-140/94-C-142/94, DIP m.fl., REG 1995, s. I-3257, punkterna 18 och 19) och att de inte är skyldiga enligt lag att fastställa tariffen med beaktande av inte bara företagens eller företagssammanslutningarnas intressen inom den sektor i vilken de har utsetts, utan även allmänintresset och de intressen som företag inom andra sektorer eller de som utnyttjar tjänsterna i fråga kan ha (se domarna i de ovannämnda målen Reiff, punkterna 18 och 24, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, punkt 17, samt DIP m.fl., punkt 18).
45 För det andra skall det konstateras att de beslut genom vilka CNSD fastställer en enhetlig tariff som är bindande för samtliga tullombud begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 85 i fördraget och kan påverka handeln inom gemenskapen.
46 Genom tariffen fastställs nämligen priserna på tullombudens tjänster direkt. I tariffen föreskrivs för varje enskild typ av transaktioner de minimi- och maximipriser som kan begäras av kunderna. Dessutom fastställs i tariffen olika nivåer i förhållande till hur mycket de varor som skall tullklareras är värda eller väger, i förhållande till den specifika typen av vara eller i förhållande till typen av arbetsprestation (artikel 1).
47 Slutligen är tariffen bindande (artikel 5), varför ett tullombud inte kan avvika från den på eget initiativ. Endast CNSD har befogenhet att bevilja individuella och/eller tillfälliga undantag från de minimi- eller maximiavgifter som föreskrivs i denna tariff (artikel 6).
48 Vad beträffar frågan om inverkan på handeln inom gemenskapen är det tillräckligt att erinra om att en konkurrensbegränsande samverkan som berör en medlemsstats hela territorium genom själva sin karaktär har till resultat att förstärka avskärmningen av marknaderna på nationell nivå och hindrar följaktligen den ekonomiska växelverkan som eftersträvas i fördraget (dom av den 17 oktober 1972 i mål 8/72, Vereeniging van Cementhandelaren mot kommissionen, REG 1972, s. 977, punkt 29, och av den 11 juli 1985 i mål 42/84, Remia m.fl. mot kommissionen, REG 1985, s. 2545, punkt 22).
49 Denna inverkan är ännu tydligare i förevarande fall, eftersom olika typer av transaktioner avseende import eller export av varor inom gemenskapen samt transaktioner som utförs mellan näringsidkare inom gemenskapen kräver att tullformaliteter fullgörs. Följaktligen kan det vara nödvändigt att ett oberoende tullombud som är inskrivet i registret ingriper.
50 Detta är fallet med transaktioner kallade "intern transit", vilka omfattar spedition av varor från Italien till en annan medlemsstat, det vill säga från en punkt till en annan inom gemenskapens tullområde genom transit via tredje land (exempelvis Schweiz). Denna typ av transaktion är av särskild betydelse för Italien, eftersom stora delar av de varor som expedieras från de nordvästliga delarna av landet till Tyskland och Nederländerna transiteras genom Schweiz.
51 Av vad anförts följer att CNSD har åsidosatt artikel 85.1 i fördraget genom att anta tariffen.
52 För det tredje skall prövas i vilken mån detta åsidosättande kan läggas Republiken Italien till last.
53 Det skall i det avseendet erinras om att även om det är riktigt att artikel 85 i fördraget vid en isolerad betraktelse endast rör företags åtgärder och inte medlemsstaternas åtgärder i form av lag eller annan författning, är det likväl så att denna artikel, jämförd med artikel 5 i fördraget, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att inte vidta eller vidmakthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensreglerna för företag (se med avseende på artikel 85 i fördraget dom av den 21 september 1988 i mål 267/86, Van Eycke, REG 1988, s. 4769, punkt 16, svensk specialutgåva, häfte 9, samt domarna i de ovannämnda målen Reiff, punkt 14, och Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, punkt 14, samt se med avseende på artikel 86 i fördraget dom av den 16 november 1977 i mål 13/77, GB-Inno-BM, REG 1977, s. 2115, punkt 31, svensk specialutgåva, häfte 3).
54 Detta är enligt samma rättspraxis fallet när en medlemsstat påbjuder eller befrämjar konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel 85 eller förstärker effekterna av sådan samverkan samt när den berövar sin egen normgivning dess offentliga karaktär genom att till privata aktörer delegera ansvaret för beslut om ingripanden på det ekonomiska området (se domarna i de ovannämnda målen Van Eycke, punkt 16, Reiff, punkt 14, samt Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, punkt 14).
55 Det måste konstateras att Republiken Italien genom att utfärda den nationella lagstiftningen i fråga inte bara har fastställt ett avtal som strider mot artikel 85 i fördraget och avstått från att påverka dess innehåll utan även har bidragit till att garantera att avtalet iakttas.
56 För det första ålägger artikel 14 d i lag nr 1612/1960 CNSD att utarbeta en bindande och enhetlig tariff för tullombudens tjänster.
57 För det andra har, som framgår av punkt 41-44 i förevarande dom, de offentliga myndigheternas befogenheter i fråga om att fastställa tariffen helt och hållet delegerats till privata aktörer genom den nationella lagstiftningen i fråga.
58 För det tredje förbjuder den italienska lagstiftningen uttryckligen tullombud som är inskrivna i registret att bevilja undantag från tariffen (artikel 11 i lag nr 1612/1960) vid äventyr av klander, eller tillfällig eller slutlig strykning ur registret (artikel 38-40 i dekret av den 10 mars 1964 från ministeriet för statens finanser).
59 Även om ministeriet för statens finanser inte genom någon bestämmelse i lag eller annan föreskrift tilldelas befogenhet att godkänna tariffen, är det för det fjärde likväl så, att tariffen ger intrycket av att vara en offentlig reglering till följd av ministeriets dekret av den 6 juli 1988. Inledningsvis har offentliggörandet i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana medfört att tariffen presumeras vara känd i en omfattning som aldrig hade kunnat uppnås genom CNSD:s beslut. Den officiella karaktär som tariffen således fått underlättar tullombudens tillämpning av det pris som CNSD fastställer. Slutligen är den ägnad att avhålla kunder från att ifrågasätta de priser som tillämpas av tullombuden.
60 Med beaktande av det ovanstående skall det fastställas att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 85 i EG-fördraget genom att anta och bibehålla en lag som genom den däri delegerade beslutanderätten ålägger CNSD att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som strider mot artikel 85 i samma fördrag och som består i att en tariff fastställs som är bindande för samtliga tullombud.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
61 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)följande dom:
62 Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 85 i EG-fördraget genom att anta och bibehålla en lag som genom den däri delegerade beslutanderätten ålägger tullombudens nationella råd (Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali - CNSD), att såsom företagssammanslutning fatta ett beslut som strider mot artikel 85 i samma fördrag och som består i att en tariff fastställs som är bindande för samtliga tullombud.
63 Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy