Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Praejudicielle spoergsmaal - forelaeggelse for Domstolen - national ret i henhold til traktatens artikel 177 - begreb - kompetent instans til behandling af klagesager vedroerende indgaaelse af kontrakter
(EF-traktaten, art. 177)
2 Tilnaermelse af lovgivningerne - fremgangsmaader ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler - direktiv 92/50 - bestemmelse med pligt for medlemsstaterne til at oprette klageinstanser - ingen gennemfoerelse - retsvirkninger - spoergsmaalet, om de klageinstanser, der er kompetente paa omraadet for indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa kan traeffe afgoerelse vedroerende tjenesteydelser - ingen noedvendig retsvirkning - de nationale domstoles pligt til at undersoege, om gaeldende national ret indeholder klagemulighed
(Raadets direktiv 92/50, art. 41)
Sammendrag
3 For at bedoemme, om et organ, der forelaegger en sag, er en ret i henhold til traktatens artikel 177 - et spoergsmaal, som alene skal afgoeres paa grundlag af faellesskabsretten - skal der tages en hel raekke forhold i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, traeffer afgoerelse paa grundlag af retsregler samt om det er uafhaengigt. Disse kriterier opfyldes af den tyske forbundstilsynsmyndighed, som overvaager indgaaelse af kontrakter, og som ved lov er oprettet som eneste kompetente organ til at fastslaa - ved anvendelse af retsregler og efter en hoering af parterne - at de lavere kontrolinstanser har tilsidesat de gaeldende bestemmelser for indgaaelse af kontrakter. Tilsynsmyndighedens afgoerelse er bindende, og myndigheden udfoerer sit hverv uafhaengigt paa eget ansvar.
4 Det foelger ikke af artikel 41 i direktiv 92/50 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, der paalaegger medlemsstaterne at sikre, at der effektivt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders afgoerelse, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs-, samt bygge- og anlaegskontrakter, ved manglende gennemfoerelse af dette direktiv inden for den fastsatte frist ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktivet, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Herved kan den nationale domstol navnlig have pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
Parter
I sag C-54/96,
angaaende en anmodning, som Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH
mod
Bundesbaugesellschaft Berlin mbH,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (EFT L 209, s. 1),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray og L. Sevón samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann (refererende dommer), H. Ragnemalm, M. Wathelet og R. Schintgen,
generaladvokat: G. Tesauro
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH ved advokat Franz Guenter Siebeck, Muenchen
- den tyske regering ved afdelingschef Ernst Roeder og ekspeditionssekretaer Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Hendrik van Lier og Claudia Schmidt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 28. januar 1997 af Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH, af den tyske regering og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. maj 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 5. februar 1996, indgaaet til Domstolen den 21. februar 1996, har Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes (Forbundsrepublikken Tysklands tilsynsmyndighed vedroerende licitationsspoergsmaal, herefter »forbundstilsynsmyndigheden«) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjensteydelsesaftaler (EFT L 209, s. 1).
2 Dette spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH (herefter »Dorsch Consult«) og Bundesbaugesellschaft Berlin mbH (herefter »ordregiveren«) om indgaaelse af en tjenesteydelsesaftale.
3 Ordregiveren offentliggjorde den 28. juni 1995 i De Europaeiske Faellesskabers Tidende et udbud vedroerende en aftale om tjenesteydelser paa arkitektomraadet og det bygningstekniske omraade. Den 25. august 1995 afgav Dorsch Consult bud til ordregiveren. Ordregiveren, der havde modtaget 18 bud, udvalgte syv bud til bedoemmelse, herunder Dorsch Consult's bud. Den 30. november 1995 udvalgte man to virksomheder tilligemed en arkitekt, med henblik paa dannelse af et konsortium til gennemfoerelse af de udbudte ydelser. Aftalen blev underskrevet den 12. januar 1996. Den 25. januar 1996 blev Dorsch Consult underrettet om, at dets bud ikke var det oekonomisk mest fordelagtige.
4 Dorsch Consult havde allerede den 14. december 1995 - efter at have faaet kendskab til, at ordregiveren ikke havde udvalgt firmaet med henblik paa aftalens gennemfoerelse, men foer dets bud formelt var blevet forkastet - forelagt sagen for Forbundsministeriet for Landsplanlaegning, Anlaegsarbejder og Byplanlaegning, som er kontrolmyndighed i licitationsspoergsmaal, for at faa standset udbudsproceduren og for at opnaa tilslag fra ordregiveren. Det var firmaets opfattelse, at ordregiveren ved at give en anden virksomhed tilslag havde tilsidesat saavel bestemmelserne i direktiv 92/50 som i § 57a, stk. 1, i Haushaltsgrundsaetzegesetz (lov om grundregler for statsbudgettet, herefter »HGrG«). Ved afgoerelse af 20. december 1995 erklaerede kontrolmyndigheden i licitationsspoergsmaal sig for inkompetent med henvisning til, at myndigheden efter HGrG's § 57a og § 57b ikke var befoejet til at udoeve kontrol med indgaaelse af aftaler, naar de vedroerer tjenesteydelser.
5 Under disse omstaendigheder forelagde Dorsch Consult den 27. december 1995 en ansoegning for forbundstilsynsmyndigheden med henblik paa en afgoerelse fra denne. Dorsch Consult gjorde gaeldende, at kontrolmyndigheden i licitationsspoergsmaal med urette havde anset sig for inkompetent. Naermere anfoerte Dorsch Consult, at da Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33) ikke var blevet gennemfoert, gjaldt det umiddelbart og skulle anvendes af de instanser, som er kompetente i klagesager.
6 Forbundstilsynsmyndigheden fastslog, at Forbundsrepublikken Tyskland endnu ikke havde gennemfoert direktiv 92/50. Selv om der fandtes et cirkulaere udstedt den 11. juni 1993 af Forbundsoekonomiministeriet, hvori udtales, at direktivet gjaldt umiddelbart og skulle anvendes af myndighederne, kunne dette ikke anses for en korrekt gennemfoerelse af direktivet. Ifoelge forbundstilsynsmyndigheden har kontrolmyndigheden ikke efter national ret befoejelse til at tage stilling til, om reglerne vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler er blevet overholdt. Det er i oevrigt muligt, at bestemmelserne i direktiv 92/50 har direkte virkning. Endelig rejser forbundstilsynsmyndigheden det spoergsmaal, om kompetencen for de allerede oprettede kontrolmyndigheder i medfoer af artikel 41 i direktiv 92/50 ogsaa gaelder umiddelbart for indgaaelsen af offentlige tjenesteydelsesaftaler.
7 Forbundstilsynsmyndigheden har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
»Skal artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 fortolkes saaledes, at de instanser i medlemsstaterne, som er oprettet i henhold til Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, der henhoerer under anvendelsesomraadet for direktiv 71/305/EOEF og 77/62/EOEF, efter den 30. juni 1993 ogsaa kan behandle sager om indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, der er omfattet af direktiv 92/50/EOEF, hvorunder der klages over, at der foreligger overtraedelser enten af faellesskabsretten paa omraadet for udbud af offentlige kontrakter eller af nationale regler til gennemfoerelse af faellesskabsretten?«
Relevante retsregler
8 Direktiv 92/50 har til formaal at regulere indgaaelsen af offentlige tjenesteydelsesaftaler og finder anvendelse paa aftaler med en vaerdi over en bestemt graense. Vedroerende retsbeskyttelsen bestemmer artikel 41 foelgende:
»Artikel 1, stk. 1, i ... direktiv 89/665/EOEF ... affattes saaledes:
'1. Medlemsstaterne traeffer, for saa vidt angaar procedurerne for indgaaelse af offentlige kontrakter, der henhoerer under anvendelsesomraadet for direktiv 71/305/EOEF, 77/62/EOEF og 92/50/EOEF, de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig hurtigst muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger paa de betingelser, der er anfoert i de foelgende artikler, saerlig artikel 2, stk. 7, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende offentlige kontrakter eller de nationale regler, der omsaetter denne ret.'«
9 Ifoelge artikel 44, stk. 1, i direktiv 92/50 skulle medlemsstaterne have gennemfoert direktivet inden den 1. juli 1993.
10 Direktiv 89/665 bestemmer i artikel 2, stk. 8:
»Naar de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgoerelser altid begrundes skriftligt. I saa fald skal der desuden traeffes dispositioner til at sikre de procedurer, hvorved enhver foranstaltning, der formodes at vaere ulovlig, og som traeffes af den kompetente myndighed i foerste instans, eller enhver formodet forsoemmelse i udoevelsen af de befoejelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 177, og som er uafhaengig i forhold til den ordregivende myndighed og til myndigheden i foerste instans.
Udnaevnelsen af medlemmerne af denne uafhaengige instans og udloebet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gaelder for dommere, for saa vidt angaar den myndighed, der er ansvarlig for deres udnaevnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsaettelse. Formanden for denne uafhaengige instans skal mindst have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhaengige instans traeffer sine afgoerelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgoerelser har paa grundlag af bestemmelser, som fastsaettes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.«
11 Direktiv 89/665 blev gennemfoert i tysk ret ved lov af 26. november 1993 (BGBl. I, s. 1928), som supplerede HGrG, idet man herved tilfoejede § 57a, § 57b og § 57c.
12 HGrG's § 57a, stk. 1, bestemmer foelgende:
»Med henblik paa opfyldelsen af de pligter, der foelger af direktiver vedtaget af De Europaeiske Faellesskaber, regulerer forbundsregeringen med Forbundsraadets godkendelse ved bekendtgoerelse indgaaelsen af indkoebs-, bygge- og anlaegs- samt tjenesteydelseskontrakter saavel som de konkurrencer, der skal foere til tilslag for offentlige tjenesteydelsesaftaler.«
13 I HGrG's § 57b, stk. 1, indfoeres der for fremgangsmaaderne ved indgaaelse af de indkoebs-, bygge- og anlaegs- samt tjenesteydelseskontrakter, der omhandles i § 57a, stk. 1, en kontrol, der foretages af kontrolmyndighederne. Ifoelge stk. 2 fastsaetter forbundsregeringen ved bekendtgoerelse og med godkendelse fra Forbundsraadet bestemmelser for den kompetence, der er tillagt kontrolmyndighederne. Ifoelge stk. 3 har kontrolmyndigheden pligt til at indlede en efterproevelsesprocedure, saafremt der maa antages at foreligge en overtraedelse af de regler om indgaaelse af aftaler, som skal anvendes i henhold til en bekendtgoerelse udstedt med hjemmel i § 57a. Navnlig skal myndigheden indlede den naevnte procedure, naar en person, som har, eller som havde interesse i en bestemt kontrakt, goer gaeldende, at de ovennaevnte bestemmelser er tilsidesat.
14 Ifoelge HGrG's § 57b, stk. 4, efterproever kontrolmyndigheden, at de regler, der er blevet vedtaget i medfoer af § 57a, er overholdt. Myndigheden kan paalaegge ordregiveren at ophaeve regler eller ulovlige afgoerelser eller at vedtage lovlige regler eller afgoerelser. Den kan desuden midlertidigt standse fremgangsmaaden for indgaaelse af kontrakten. Kontrolmyndigheden kan med hjemmel i § 57b, stk. 5, afkraeve ordregiveren de noedvendige oplysninger for, at myndigheden kan udfoere sin opgave. Stk. 6 bestemmer, at erstatningssag i anledning af, at de gaeldende regler for indgaaelse af kontrakter er overtraadt, skal anlaegges ved de almindelige domstole.
15 HGrG's § 57c, stk. 1, bestemmer, at saavel forbundet som delstaterne skal oprette en tilsynsmyndighed, der udoever sine funktioner uafhaengigt og paa eget ansvar, og hvis opgave det er at overvaage fremgangsmaaderne for indgaaelse af kontrakter paa de omraader, som vedroerer dem. Ifoelge § 57c, stk. 2, 3 og 4, arbejder tilsynsmyndigheden i afdelinger sammensat af en formand, en tjenestemandsansat bisidder og en bisidder, der udoever sit hverv som laegmand. De er uafhaengige og er kun bundet af loven. Formanden og en af bisidderne skal vaere tjenestemaend. Med hensyn til ophaevelse eller tilbagekaldelse af deres udnaevnelse samt hvad angaar reglerne om deres uafhaengighed og afsaettelse anvendes forskellige bestemmelser i Richtergesetz (lov om dommeres forhold) analogt. Hvad angaar ophaevelse eller tilbagekaldelse af udnaevnelsen af et laegmedlem anvendes visse bestemmelser i Richtergesetz ogsaa analogt. Et laegmedlems udnaevnelse skal ophaeves, hvis den paagaeldende groft tilsidesaetter sine pligter. Embedsperioden for laegmedlemmer af tilsynsmyndigheden er fem aar.
16 Ifoelge § 57c, stk. 5, foretager tilsynsmyndigheden en proevelse af lovligheden af de afgoerelser, der traeffes af kontrolmyndighederne, hvorimod den ikke efterproever de faktiske omstaendigheder, som disse myndigheder har lagt til grund. Saafremt det fastslaas, at en afgoerelse er ulovlig, paalaegger tilsynsmyndigheden kontrolmyndigheden at traeffe en ny afgoerelse under hensyn til tilsynsmyndighedens opfattelse. Efter HGrG's § 57c, stk. 6, skal tilsynsmyndigheden have forelagt sagen inden for en frist paa fire uger, efter at kontrolmyndigheden har truffet afgoerelse, og en sag kan indbringes af enhver, der goer gaeldende, at der foreligger en overtraedelse af reglerne om indgaaelse af kontrakter.
17 HGrG's § 57c, stk. 7, indfoerer en tilsynsmyndighed paa forbundsplan. Dennes tjenestemandsansatte medlemmer udnaevnes blandt formaendene for og bisidderne i de afdelinger i Bundeskartellamt (forbundsmonopolmyndigheden), der har decisionsbefoejelse. Bundeskartellamt's formand fastsaetter bestemmelserne om sammensaetningen af forbundstilsynsmyndigheden samt om oprettelsen og sammensaetningen af afdelingerne. Han udnaevner laege bisiddere og deres suppleanter paa forslag fra de offentligretlige brancheorganisationer. Efter bemyndigelse fra forbundsregeringen udoever formanden tillige tjenstligt tilsyn. forbundstilsynsmyndigheden vedroerende indgaaelse af kontrakter har tillige en forretningsorden.
18 I medfoer af HGrG's § 57a har forbundsregeringen udstedt en bekendtgoerelse om indgaaelse af kontrakter. Bekendtgoerelsen gaelder imidlertid kun for indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ikke for tjenesteydelsesaftaler. Direktiv 92/50 er stadig ikke blevet gennemfoert af Forbundsrepublikken Tyskland.
19 I medfoer af HGrG's § 57b og 57c har forbundsregeringen udstedt en bekendtgoerelse om fremgangsmaaden ved kontrol af offentlige kontrakter (BGBl. 1994 I, s. 324). § 2, stk. 3, i denne bekendtgoerelse er saalydende:
»Kontrolmyndighedens afgoerelse vedroerende ordregiveren meddeles skriftligt, skal vaere begrundet og skal straks meddeles ordregiveren. Kontrolmyndigheden tilstiller uopholdeligt til enhver, der har gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af reglerne om indgaaelse af kontrakter, afgoerelsens tekst, henleder adressatens opmaerksomhed paa muligheden for at forelaegge sagen for den instans, der har tilsyn med indgaaelse af kontrakter, inden for en frist paa fire uger og oplyser, hvilken tilsynsinstans sagen skal forelaegges for.«
20 § 3 bestemmer:
»1) Sagsbehandlingen ved tilsynsmyndigheden vedroerende indgaaelse af kontrakter sker paa grundlag af HGrG's § 57c og naervaerende bekendtgoerelse og ifoelge myndighedens forretningsorden.
2) Tilsynsmyndigheden vedroerende indgaaelse af kontrakter er i medfoer af artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab pligtig at forelaegge De Europaeiske Faellesskabers Domstol en sag, naar den finder det noedvendigt, at sidstnaevnte traeffer en afgoerelse vedroerende fortolkningen af traktaten eller vedroerende gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt paa grundlag af traktaten, for at myndigheden kan traeffe afgoerelse.
3) Foer den paagaeldende afdeling traeffer afgoerelse, skal parterne i sagen hoeres af kontrolmyndigheden.
4) Afdelingen kan ikke udsaette fremgangsmaaden for indgaaelse af kontrakt eller give andre instrukser vedroerende fremgangsmaaden for indgaaelse af kontrakt.
5) Afdelingen traeffer afgoerelse ved absolut flertal. Afgoerelsen, der meddeles skriftligt, skal vaere begrundet og straks tilstilles parterne.«
21 Forretningsordenen for forbundstilsynsmyndigheden vedroerende indgaaelse af kontrakter indeholder bestemmelser om organisatoriske spoergsmaal, om opgavefordelingen samt om sagsbehandlingen, hvori indgaar en mundtlig forhandling, hvortil de beroerte personer indkaldes, saavel som de krav, som afgoerelserne fra forbundstilsynsmyndigheden skal opfylde.
Formaliteten
22 Foer der gives en besvarelse af det forelagte spoergsmaal, maa det undersoeges, om forbundstilsynsmyndigheden i den tvist, som har foranlediget naervaerende praejudicielle spoergsmaal, skal bedoemmes som en ret efter betydningen i traktatens artikel 177. Dette spoergsmaal maa udsondres fra spoergsmaalet om, hvorvidt forbundstilsynsmyndigheden opfylder betingelserne i artikel 2, stk. 8, i direktiv 89/665, der ikke er genstand for naervaerende sag.
23 For at bedoemme, om det organ, der forelaegger en sag, er en ret efter betydningen i traktatens artikel 177 - et spoergsmaal, som alene skal afgoeres paa grundlag af faellesskabsretten - tager Domstolen en hel raekke forhold i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, traeffer afgoerelse paa grundlag af retsregler samt om det er uafhaengigt (jf. bl.a. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org. ref.: Rec. s. 377, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, praemis 7, af 17.10.1989, sag 109/88, Danfoss, Sml. s. 3199, praemis 7 og 8, af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, og af 19.10.1995, sag C-111/94, Job Centre, Sml. I, s. 3361, praemis 9).
24 Hvad angaar spoergsmaalet, om organet er oprettet ved lov, har Kommissionen gjort gaeldende, at HGrG er en rammelov om budgetforhold, der hverken stifter rettigheder eller pligter for borgerne i deres egenskab af retssubjekter. Den bemaerker i oevrigt, at forbundstilsynsmyndigheden kun har den funktion at efterproeve afgoerelserne fra kontrolmyndighederne. Paa omraadet for offentlige tjenesteydelsesaftaler findes der imidlertid ikke for naervaerende nogen kompetent kontrolmyndighed. Heraf udleder Kommissionen, at forbundstilsynsmyndigheden konkret ikke er oprettet ved lov.
25 Herom bemaerkes blot, at forbundstilsynsmyndigheden er blevet oprettet ved HGrG's § 57c, stk. 7. Det kan derfor ikke bestrides, at den er oprettet ved lov. I forbindelse med konstateringen af, at oprettelsen er sket ved lov, er det uden betydning, at den nationale lovgivning ikke konkret har tillagt forbundstilsynsmyndigheden befoejelser paa omraadet for offentlige tjenesteydelsesaftaler.
26 I oevrigt bemaerkes, at forbundstilsynsmyndigheden utvivlsomt har varig karakter.
27 Kommissionen har tillige bestridt, at forbundstilsynsmyndigheden har karakter af en obligatorisk retsinstans, hvilken betingelse ifoelge Kommissionen kan forstaas paa to maader. Den kan enten betyde, at parterne er pligtige at lade sagen gaa til det forelaeggende organ for at faa loest deres tvist, eller at organets afgoerelser skal vaere bindende. Kommissionen anser den anden fortolkning for den rigtige og bemaerker, at den nationale lovgivning ikke fastsaetter, at afgoerelserne fra forbundstilsynsmyndigheden er eksigible.
28 Det maa foerst fastslaas, at bestemmelserne i HGrG's § 57c opretter tilsynsmyndigheden som et organ, der alene skal bedoemme lovligheden af afgoerelserne fra kontrolmyndigheden. For at stoette ret paa en angivelig tilsidesaettelse af de gaeldende regler for indgaaelse af kontrakter er den klagende part tvunget til at forelaegge sagen for tilsynsmyndigheden.
29 Det foelger dernaest af HGrG's § 57c, stk. 5, at tilsynsmyndigheden, naar den fastslaar, at kontrolmyndigheden har truffet ulovlige afgoerelser, paalaegger denne at traeffe en ny afgoerelse under hensyntagen til afgoerelsen fra tilsynsmyndigheden vedroerende retsspoergsmaalene. Heraf foelger, at afgoerelserne fra tilsynsmyndigheden har bindende virkning.
30 Kommissionen har herudover gjort gaeldende, at forbundstilsynsmyndigheden, da den ikke, efter hvad den selv har oplyst, foretager en kontradiktorisk sagsbehandling, ikke kan anses for en ret efter betydningen i traktatens artikel 177.
31 Det maa paapeges, at kravet om en kontradiktorisk sagsbehandling ikke er et absolut kriterium. Det maa desuden fastslaas, at parterne i tvisten for kontrolmyndigheden vedroerende indgaaelse af kontrakter efter § 3, stk. 3, i bekendtgoerelsen om fremgangsmaaden for kontrol med indgaaelse af offentlige kontrakter skal hoeres, foer den paagaeldende afdeling traeffer afgoerelse.
32 Ifoelge Kommissionen er kriteriet om, at der anvendes retsregler, heller ikke opfyldt, for ifoelge HGrG's § 57c og §3, stk. 1, i bekendtgoerelsen om fremgangsmaaden for kontrol med indgaaelse af offentlige kontrakter fastsaettes reglerne om sagsbehandlingen ved forbundstilsynsmyndigheden i dennes forretningsorden, der ikke har retsvirkning over for tredjemand og ikke er offentliggjort.
33 Det staar imidlertid fast, at forbundstilsynsmyndigheden er pligtig at anvende reglerne for indgaaelse af kontrakter, saaledes som disse fremgaar af EF-direktiverne og af de nationale bekendtgoerelser til gennemfoerelse heraf. Desuden er de almindelige sagsbehandlingskrav, saasom pligten til at hoere parterne, at traeffe afgoerelse ved absolut flertal og begrunde afgoerelserne, naevnt i § 3 i bekendtgoerelsen om fremgangsmaaden for kontrol af offentlige kontrakter, som er offentliggjort i Bundesgesetzblatt. Forbundstilsynsmyndigheden anvender foelgelig retsregler.
34 Endelig er det Dorsch Consult's og Kommissionens opfattelse, at forbundstilsynsmyndigheden ikke er uafhaengig. Myndigheden er knyttet til den organisatoriske opbygning af Bundeskartellamt, der paa sin side er undergivet oekonomiministerens kontrol. Der er intet bestemt om varigheden af embedsperioden hverken for formanden eller for de tjenestemaend, der er bisiddere, og de regler, der skal sikre upartiskhed, angaar alene de laege medlemmer.
35 Foerst bemaerkes, at tilsynsmyndigheden efter § 57c, stk. 1, i HGrG udfoerer sit hverv uafhaengigt og paa eget ansvar. Efter HGrG's § 57c, stk. 2, er afdelingernes medlemmer uafhaengige og alene bundet af loven.
36 Herefter skal det fremhaeves, at efter HGrG's § 57c, stk. 3, finder de vaesentligste bestemmelser i den tyske lov om dommeres forhold vedroerende ophaevelse eller tilbagekaldelse af deres udnaevnelse samt reglerne om deres uafhaengighed og afsaettelighed analog anvendelse paa de medlemmer af afdelingerne, der er tjenestemaend. I al almindelighed finder bestemmelserne i loven om dommeres forhold vedroerende ophaevelse af deres udnaevnelse samt deres afsaettelighed ogsaa anvendelse paa de laege medlemmer. Disse medlemmers upartiskhed sikres i oevrigt ved HGrG's § 57c, stk. 2, hvorefter de ikke maa behandle sager, i hvilke de selv har deltaget i en afgoerelse vedroerende tilslag paa en kontrakt, eller i hvilke de selv har afgivet bud eller har vaeret repraesentanter for bydere.
37 Endvidere bemaerkes, at forbundstilsynsmyndigheden paa det i sagen omhandlede omraade udoever en retlig funktion. Den kan saaledes fastslaa ulovligheden af afgoerelserne fra kontrolmyndigheden og paalaegge denne at traeffe en ny afgoerelse.
38 Af det ovenstaaende foelger, at forbundstilsynsmyndigheden inden for det sagsomraade, der har givet anledning til naervaerende praejudicielle spoergsmaal, skal betragtes som en ret efter betydningen i traktatens artikel 177, saaledes at Domstolen kan behandle det praejudicielle spoergsmaal.
De praejudicielle spoergsmaal
39 Indholdet af den forelaeggende rets spoergsmaal er reelt, om det foelger af artikel 41 i direktiv 92/50, at den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist bevirker, at de instanser i medlemsstaterne, der er klagemyndighed i relation til fremgangsmaaderne for indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa er befoejet til at behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler.
40 Foerst bemaerkes, at medlemsstaterne er forpligtet til i den nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister, der vedroerer borgernes af faellesskabsretten foelgende rettigheder, idet det herved er forudsat, at medlemsstaterne er forpligtet til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes. Paa baggrund heraf tilkommer det ikke Domstolen at medvirke ved afgoerelsen af de kompetencespoergsmaal, som den naermere afgraensning af visse paa faellesskabsretten hvilende retspositioner nationalretligt kan give anledning til (dom af 18.1.1996, sag C-446/93, SEIM, Sml. I, s. 73, praemis 32).
41 Herefter maa det fastslaas, at artikel 41 i direktiv 92/50 ganske vist paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt kan indgives klage vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler, men bestemmelsen angiver ikke, hvem de kompetente nationale instanser er, ligesom den ikke angiver, at det skal vaere de samme instanser som dem, medlemsstaterne har oprettet vedroerende offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
42 Det staar imidlertid fast, for det foerste, at HGrG's § 57a, § 57b og § 57c tager sigte paa at gennemfoere direktiv 89/665, og, for det andet, at netop § 57a fremstaar som den grundlaeggende regel for gennemfoerelsen af direktiv 92/50, hvilket forbundsregeringen endnu ikke har taget skridt til.
43 Under disse omstaendigheder maa det paapeges, for det foerste, at den pligt for medlemsstaterne, der foelger af et direktiv, til at virkeliggoere dets maal, og pligten i medfoer af EF-traktatens artikel 5 til at traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, paahviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence. Heraf foelger, at den nationale domstol ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er aeldre eller yngre end direktivet, er forpligtet til, i videst muligt omfang, at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og saaledes handle i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (jf. dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 26).
44 For det andet bemaerkes, at spoergsmaalet om udpegelse af et organ, der har kompetence til at behandle klager vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler, har betydning, selv om direktiv 92/50 ikke er gennemfoert. I tilfaelde, hvor en medlemsstat har undladt at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger eller har truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen nemlig paa visse betingelser anerkendt, at borgerne for domstolene kan goere et direktiv gaeldende over for en medlemsstat, som ikke har efterkommet direktivet. Selv om denne mindstegaranti ikke kan berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere hvert direktivs maal (jf. navnlig dom af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2423, praemis 13), kan garantien dog tildele borgerne ret til at paaberaabe sig direktiv 92/50's materielle bestemmelser over for en medlemsstat.
45 Herudover maa der henvises til, at saafremt nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med direktiv 92/50, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist (jf. navnlig dom af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845).
46 Det praejudicielle spoergsmaal maa foelgelig besvares med, at det ikke foelger af artikel 41 i direktiv 92/50, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ved manglende gennemfoerelse af dette direktiv inden for den fastsatte frist ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/50, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Under omstaendigheder som de i denne sag foreliggende har den nationale domstol navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes ved kendelse af 5. februar 1996, for ret:
Det foelger ikke af artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter samt indkoebskontrakter, ved manglende gennemfoerelse af dette direktiv inden for den fastsatte frist ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/50, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Under omstaendigheder som de i denne sag foreliggende har den nationale domstol navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
Full & Egal Universal Law Academy