Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Rechtsangleichung - Qualität der Badegewässer - Richtlinie 76/160 - Durchführung durch die Mitgliedstaaten - Erfolgspflicht - Ausnahmen - Tragweite
(Richtlinie des Rates 76/160, Artikel 4 Absatz 1 und 5 Absatz 2)
Leitsätze
Die Richtlinie 76/160 über die Qualität der Badegewässer, nach deren Artikel 4 Absatz 1 die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen zu treffen haben, um sicherzustellen, daß ihre Gewässer binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie den darin festgelegten chemisch-physikalischen und mikrobiologischen Werten entsprechen, verpflichtet die Mitgliedstaaten, für die Erreichung der vorgeschriebenen Ziele Sorge zu tragen, ohne sich, von den ausdrücklich durch die Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen abgesehen, auf besondere Umstände berufen zu können, um die Nichterfuellung dieser Verpflichtung zu rechtfertigen.
Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie sieht zwar vor, daß Überschreitungen der fraglichen Werte unberücksichtigt bleiben, sofern sie als Folge von aussergewöhnlichen Witterungsbedingungen auftreten, und es kann auch davon ausgegangen werden, daß eine aussergewöhnliche Dürreperiode, soweit durch sie eine Verbesserung der Qualität der Badegewässer unmöglich gemacht würde, eine aussergewöhnliche Witterungsbedingung im Sinne dieser Bestimmung darstellen könnte, doch ist die fragliche Bestimmung eine Ausnahmebestimmung zu der Verpflichtung, das durch die Richtlinie gesetzte Ziel zu erreichen, und deshalb eng auszulegen. Insbesondere muß die geltend gemachte Witterungsbedingung eine aussergewöhnliche sein, und die Überschreitungen der Werte müssen die Folge einer solchen Bedingung sein.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 22. März 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer (ABl. 1976, L 31, S. 1; nachstehend: Richtlinie) sowie aus den Artikeln 5 und 189 EG-Vertrag verstossen hat, daß es nicht die notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Qualität der Binnenbadegewässer im spanischen Hoheitsgebiet den Grenzwerten nach Artikel 3 der Richtlinie entspricht.
2 Die Richtlinie ist entsprechend ihrer ersten Begründungserwägung darauf gerichtet, zum Schutz der Umwelt und der Volksgesundheit die Verunreinigung der Badegewässer herabzusetzen und sie vor weiterer Qualitätsverminderung zu bewahren.
3 Nach Artikel 1 Absatz 1 betrifft die Richtlinie die Qualitätsanforderungen an Badegewässer mit Ausnahme von Wasser für therapeutische Zwecke und Wasser für Schwimmbecken.
4 Artikel 1 Absatz 2 Buchstaben a und b der Richtlinie bestimmt:
"Im Sinne dieser Richtlinie versteht man unter:
a) $Badegewässer` die fließenden oder stehenden Binnengewässer oder Teile dieser Gewässer sowie Meerwasser, in denen das Baden
- von den zuständigen Behörden eines jeden Mitgliedstaats ausdrücklich gestattet ist oder
- nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine grosse Anzahl von Personen badet;
b) $Badegebiet` die Stelle, an der sich Badegewässer befinden".
5 Nach der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten die auf Badegewässer anwendbaren Werte für die im Anhang der Richtlinie aufgeführten chemisch-physikalischen und mikrobiologischen Parameter festzulegen; diese Werte dürfen nicht weniger streng sein als die in Spalte I des Anhangs angegebenen Werte (Artikel 2 und 3).
6 Nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie muß sichergestellt werden, daß die Qualität der Badegewässer binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie den gemäß Artikel 3 festgelegten Grenzwerten entspricht.
7 Nach Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie werden die Badegewässer im Rahmen der Anwendung des Artikels 4 als den betreffenden Parametern entsprechend angesehen, wenn die gemäß den im Anhang vorgesehenen Bedingungen an derselben Schöpfstelle vorgenommenen Probenahmen erweisen, daß sie bei einem bestimmten in Artikel 5 Absatz 1 genannten Prozentsatz der Proben den Werten der Parameter für die betreffende Wasserqualität entsprechen.
8 Gemäß Artikel 6 der Richtlinie führen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Probenahmen durch, deren Mindesthäufigkeit im Anhang festgelegt wird.
9 Nach Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, um der Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
10 Nach Artikel 13 der Richtlinie übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission regelmässig - erstmalig vier Jahre nach der Bekanntgabe der Richtlinie - einen zusammenfassenden Bericht über die Badegewässer und ihre wesentlichsten Merkmale. Seit dem 1. Januar 1993 muß dieser zusammenfassende Bericht aufgrund der Änderung des Artikels 13 durch die Richtlinie 91/692/EWG des Rates vom 23. Dezember 1991 zur Vereinheitlichung und zweckmässigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien (ABl. L 377, S. 48) jährlich abgegeben werden.
11 Schließlich sehen eine Reihe von Bestimmungen Ausnahmen von den sich aus der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen vor:
- Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten, in Ausnahmefällen Abweichungen von der Zehnjahresfrist zuzulassen, innerhalb deren die Staaten dafür zu sorgen haben, daß die Qualität der Badegewässer den im Anhang angegebenen Parametern entspricht. Die Begründung einer solchen Ausnahme muß auf einem Plan zur Bewirtschaftung der Gewässer in dem betreffenden Gebiet beruhen und der Kommission spätestens binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie mitgeteilt werden.
- Nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie bleiben Überschreitungen der in Artikel 3 vorgesehenen Werte bei der Berechnung der Prozentsätze, zu denen die Proben diesen Werten entsprechen müssen, unberücksichtigt, sofern sie die Folge von Überschwemmungen, Naturkatastrophen oder aussergewöhnlichen Witterungsbedingungen sind.
- Artikel 8 der Richtlinie gestattet Abweichungen bei bestimmten im Anhang aufgeführten Parametern, wenn aussergewöhnliche meteorologische oder geographische Verhältnisse vorliegen oder wenn die Badegewässer eine natürliche Anreicherung mit bestimmten Stoffen über die im Anhang festgelegten Grenzwerte hinaus erfahren. Nimmt ein Mitgliedstaat eine Abweichung vor, so teilt er der Kommission dies unverzueglich unter Angabe der Gründe und der Dauer mit.
12 Da Artikel 395 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (ABl. 1985, L 302, S. 23) in bezug auf die Richtlinie keine Abweichung zugunsten Spaniens vorsieht, musste die Qualität der spanischen Badegewässer vom 1. Januar 1986 an den durch die Richtlinie festgesetzten Grenzwerten entsprechen.
13 Gemäß Artikel 12 der Richtlinie übermittelten die spanischen Behörden der Kommission am 7. September 1988 den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie, nämlich das Königliche Dekret Nr. 734/1988 vom 1. Juli 1988 über die Normen für die Qualität der Badegewässer (BÖ Nr. 167 vom 13. Juli 1988, Berichtigung in BÖ Nr. 169 vom 15. Juli 1988). Gemäß Artikel 13 der Richtlinie übermittelten die spanischen Behörden der Kommission ausserdem am 2. Juni und am 3. November 1988 die Berichte über die Badegewässer für die Jahre 1986 und 1987.
14 Nach Prüfung dieser Berichte gelangte die Kommission zu der Auffassung, daß die Art und Weise, in der Spanien die Richtlinie angewendet hatte, nicht den Artikeln 3, 4, 5, 6 und 13 der Richtlinie entsprach, und forderte das Königreich Spanien entsprechend dem Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages mit Schreiben vom 13. Oktober 1989 auf, sich binnen zwei Monaten zu den festgestellten Verstössen zu äussern.
15 Mit Schreiben vom 13. November 1989 beriefen sich die spanischen Behörden vor allem auf die Arbeitsüberlastung, die sich 1988 aus der gleichzeitigen Ausarbeitung des Umsetzungdekrets und der Berichte für die Jahre 1986 und 1987 ergeben habe, und sagten zu, die in den Berichten aufgrund der Eile bei ihrer Abfassung enthaltenen Lücken künftig zu vermeiden.
16 Da die Kommission der Auffassung war, daß diese Erläuterungen ihren Standpunkt zu den vorgeworfenen Verstössen nicht änderten, gab sie am 27. November 1990 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie das Königreich Spanien aufforderte, binnen eines Monats den Artikeln 3, 4, 5, 6 und 13 der Richtlinie nachzukommen.
17 Mit Schreiben vom 15. März 1991 wiesen die spanischen Behörden auf die Anstrengungen hin, die sie unternommen hätten, um die Wasserqualität zu verbessern und der Richtlinie nachzukommen. Als neuer Mitgliedstaat beantragte das Königreich Spanien, ihm wie den anderen Mitgliedstaaten eine lange Frist zur Umsetzung der Richtlinie zu gewähren. Ohne die Behauptungen der Kommission zu bestreiten, machten die spanischen Behörden geltend, daß der als Anhang zu diesem Schreiben übermittelte Bericht für das Jahr 1990 zeige, daß die von der Kommission behaupteten Verstösse abgestellt worden seien. Bei einem Treffen, das am 13. und 14. Oktober 1992 in Madrid stattfand, verpflichteten sich die spanischen Behörden ausserdem, der Kommission Informationen zu der unterschiedlichen Anzahl von Bezeichnungen als Badegewässer sowie Sanierungspläne für die als nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprechend angesehenen Badegewässer zu übermitteln. Mit Schreiben vom 16. Dezember 1992, 1. Juni 1993 und 17. Mai 1994 unterrichteten die spanischen Behörden die Kommission über die Gründe für die unterschiedliche Anzahl von Bezeichnungen als Binnenbadegewässer sowie über die laufenden oder vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Gewässerqualität in Spanien.
18 Die Kommission hielt diese Informationen nicht für ausreichend und erinnerte die spanischen Behörden wiederholt an das Erfordernis, ihr die spezifischen Sanierungsprogramme für die nicht vorschriftsgemässen Binnenbadegewässer zu übermitteln.
19 Mit Fernkopie vom 7. Januar 1996 übermittelten die spanischen Behörden der Kommission Informationen über die laufenden Initiativen und erstellten am 27. Februar 1996 einen Bericht über die nicht vorschriftsgemässen Binnenbadegewässer, der der Kommission am 16. April 1996 übermittelt wurde.
20 Die Kommission war zwar der Auffassung, daß den beanstandeten Vertragsverletzungen immer noch kein Ende gesetzt worden sei, beschränkte aber die vorliegende Klage auf den Verstoß des Königreichs Spanien gegen die in Artikel 4 der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß die Qualität der Binnenbadegewässer im spanischen Hoheitsgebiet den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht.
21 Zunächst ist festzustellen, daß nach den vom Königreich Spanien nicht bestrittenen Behauptungen der Kommission die durch die Richtlinie festgelegten Grenzwerte in einer grossen Anzahl von Süßwasserbadegebieten im spanischen Hoheitsgebiet nicht eingehalten worden sind.
22 Die spanische Regierung führt viererlei Erwägungen an, um eine solche Nichtübereinstimmung mit den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgesetzten Grenzwerten zu rechtfertigen.
23 Erstens habe die in Spanien seit fünf Jahren herrschende aussergewöhnliche Dürre eine Verbesserung der Qualität der Badegewässer unmöglich gemacht. Eine derart lange anhaltende Dürre stelle eine "aussergewöhnliche Witterungsbedingung" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Richtlinie dar, und die als Folge davon eingetretenen Überschreitungen der in Artikel 3 vorgesehenen Werte dürften daher nicht berücksichtigt werden.$
24 Zweitens seien, wie aus der Mitteilung der Kommission vom 21. Februar 1996 mit der Überschrift "Die Wasserpolitik der Europäischen Union" (KOM[96] 59 endg.) hervorgehe, die bestehenden wasserrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft teilweise veraltet, und die gesetzten Ziele könnten genauso gut oder besser durch eine Lösung erreicht werden, bei der die verschiedenen Regelungen über die Wasserressourcen in einer Rahmenrichtlinie zusammengefasst würden. Ausserdem habe die Kommission am 16. Februar 1994 einen Vorschlag für eine neue Richtlinie des Rates über die Qualität der Badegewässer (ABl. C 112, S. 3) verabschiedet, durch den die Richtlinie vereinfacht und an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt angepasst werde.
25 Drittens hänge die Richtlinie eng mit der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135, S. 40) zusammen, nach der die Mitgliedstaaten insbesondere sicherzustellen hätten, daß Gemeinden einer bestimmten Grösse mit einer Kanalisation für das kommunale Abwasser ausgestattet würden und solches Abwasser vor dem Einleiten in Gewässer geklärt würde. Die spanische Regierung hebt insbesondere hervor, daß Abwasser die Hauptursache für die Verschmutzung der Badegebiete sei. Die Mitgliedstaaten verfügten jedoch über eine Frist bis zum 31. Dezember 2005, um bestimmten Vorschriften der Richtlinie 91/271 nachzukommen. Es sei daher angebracht, die nach der Richtlinie 91/271 den Mitgliedstaaten eingeräumte Frist, um die Klärung des kommunalen Abwassers sicherzustellen, bei der Prüfung der Frage zu berücksichtigen, ob die Qualität der Badegewässer den Anforderungen der Richtlinie entspreche.
26 Viertens würden zahlreiche der untersuchten Badegebiete infolge eines Wandels in den sozialen Gepflogenheiten nicht mehr benutzt. Die Gewässer dieser Gebiete seien daher nicht mehr als Badegewässer im Sinne der Richtlinie anzusehen. In bezug auf die Beibehaltung solcher Gewässer als "Badegewässer" seien jedoch Unklarheiten möglich, weil Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie Badegewässer definiere als Gewässer, "in denen das Baden von den zuständigen Behörden eines jeden Mitgliedstaats ausdrücklich gestattet ist oder nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine grosse Anzahl von Personen badet", ohne näher anzugeben, was unter "grosse Anzahl von Personen" zu verstehen sei und welche konkreten Gesichtspunkte zu einer dauernden oder vorübergehenden Untersagung des Badens in Badegewässern führen müssten.
27 Zunächst ist festzustellen, daß die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie die notwendigen Maßnahmen zu treffen haben, um sicherzustellen, daß die Qualität der Badegewässer den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht.
28 Die einzigen Ausnahmen von der Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie sind diejenigen, die in den oben zusammengefassten Artikeln 4 Absatz 3, 5 Absatz 2 und 8 der Richtlinie vorgesehen sind. Folglich sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie verpflichtet, für die Erreichung bestimmter Ziele Sorge zu tragen, ohne sich, von den genannten Ausnahmen abgesehen, auf besondere Umstände berufen zu können, um die Nichterfuellung dieser Verpflichtung zu rechtfertigen (in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 1993 in der Rechtssache C-56/90, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1993, I-4109, Randnr. 43).
29 Zu den durch die Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen gehören weder der Umstand, daß Änderungen der bestehenden Rechtsvorschriften beabsichtigt sind, noch die den Mitgliedstaaten eingeräumte längere Frist, um bestimmten Vorschriften der angeblich eng mit der Richtlinie zusammenhängenden Richtlinie 91/271 nachzukommen, noch der Wandel in den sozialen Gepflogenheiten, aufgrund dessen angeblich zahlreiche Badegebiete nicht mehr benutzt werden. Solche Erwägungen können daher nicht herangezogen werden, um die Nichtbeachtung der durch die Richtlinie den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtung in bezug auf die Qualität der Badegewässer zu rechtfertigen.
30 Dagegen sieht Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie ausdrücklich vor, daß Überschreitungen der in Artikel 3 vorgesehenen Werte unberücksichtigt bleiben, sofern sie als Folge von aussergewöhnlichen Witterungsbedingungen auftreten. Insoweit ist festzustellen, daß eine aussergewöhnliche Dürreperiode, soweit durch sie eine Verbesserung der Qualität der Badegewässer unmöglich gemacht würde, eine aussergewöhnliche Witterungsbedingung im Sinne dieser Bestimmung darstellen könnte.
31 Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie ist jedoch eine Ausnahmebestimmung zu der Verpflichtung, das durch die Richtlinie gesetzte Ziel zu erreichen, und ist deshalb, wie die Kommission zu Recht bemerkt hat, eng auszulegen. Insbesondere muß die geltend gemachte Witterungsbedingung eine aussergewöhnliche sein und die Überschreitungen der Werte müssen die Folge einer solchen Bedingung sein.
32 Im vorliegenden Fall hat die spanische Regierung keine genauen Angaben gemacht, durch die jeweils für die betroffenen Gebiete der aussergewöhnliche Charakter der angeblichen Dürre und die selbst unter zusätzlichen Anstrengungen für die Behörden bestehende Unmöglichkeit nachgewiesen würden, die durch die Richtlinie vorgeschriebene Mindestqualität der Badegewässer zu erreichen. Insoweit genügt der Hinweis, daß sich ein grosser Teil der den Anforderungen der Richtlinie nicht genügenden Badegewässer, wie der Generalanwalt in Nummer 28 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, im Norden Spaniens befindet, der nach unwidersprochener Behauptung der Kommission von der Dürre weniger betroffen war.
33 Daher ist festzustellen, daß die spanische Regierung nicht nachgewiesen hat, daß die Vorschriftswidrigkeit der fraglichen Badegewässer ganz oder zumindest überwiegend auf eine "aussergewöhnliche Witterungsbedingung" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Richtlinie zurückzuführen ist.
34 Folglich ist festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie verstossen hat, daß es nicht die notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Qualität der Binnenbadegewässer im spanischen Hoheitsgebiet den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht.
Kostenentscheidung
Kosten
35 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Spanien mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer verstossen, daß es nicht die notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Qualität der Binnenbadegewässer im spanischen Hoheitsgebiet den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
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