Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas de baño - Directiva 76/160/CEE - Ejecución por los Estados miembros - Obligación de resultado - Excepciones - Alcance
(Directiva 76/160/CEE del Consejo, arts. 4, ap. 1, y 5, ap. 2)
Índice
La Directiva 76/160, relativa a la calidad de las aguas de baño, cuyo artículo 4 contempla en su apartado 1 la obligación de los Estados miembros de adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas se ajuste a los valores físico-químicos y microbiológicos fijados por la Directiva en un plazo de diez años a partir de su notificación, impone a los Estados miembros la obligación de procurar que se alcancen los resultados prescritos sin que, fuera de excepciones expresamente previstas por la Directiva, puedan alegar circunstancias particulares para justificar su incumplimiento.
Aunque, a este respecto, el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva establece expresamente que la superación de estos valores no se tendrá en cuenta cuando sea consecuencia de condiciones meteorológicas excepcionales y aunque pueda admitirse que un período de sequía excepcional podría constituir una condición meteorológica excepcional en este sentido, en la medida en que imposibilitara una mejora de la calidad de las aguas de baño, la disposición contemplada constituye una excepción a la obligación de alcanzar el resultado fijado por la Directiva y, por tanto, debe interpretarse de manera estricta. En particular, la condición meteorológica invocada debe revestir un carácter excepcional y las superaciones de los valores deben ser consecuencia de una condición de tal naturaleza.
Partes
En el asunto C-92/96,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Richard Wainwright, Consejero Jurídico principal y Fernando Castillo de la Torre, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,$
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. Gloria Calvo Díaz, Abogado del Estado, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard E. Servais,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), y de los artículo 5 y 189 del Tratado CE, al no adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en el artículo 3 de dicha Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala; M. Wathelet, J.C. Moitinho de Almeida (Ponente), P. Jann y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. C.O. Lenz;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 3 de julio de 1997; en la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. Fernando Castillo de la Torre y el Reino de España, por la Sra. Paloma Plaza García, Abogado del Estado, en calidad de Agente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de octubre de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de marzo de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133; en lo sucesivo, «Directiva»), y de los artículos 5 y 189 del Tratado CE, al no adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2 De acuerdo con su primer considerando, la Directiva tiene como finalidad la protección del medio ambiente y de la salud pública mediante la reducción de la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación.
3 Conforme al apartado 1 del artículo 1, la Directiva se refiere a la calidad de las aguas de baño, con excepción de las aguas destinadas a usos terapéuticos y de las aguas de piscina.
4 Las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva disponen lo siguiente:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a) "aguas de baño" las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño:
- esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro, o
- no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas;
b) "zona de baño" el lugar donde se encuentren las aguas de baño».
5 La Directiva impone a los Estados miembros la obligación de fijar los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros físicos-químicos y microbiológicos indicados en el Anexo de la Directiva, valores que no pueden ser menos estrictos que los indicados en la columna I del Anexo (artículos 2 y 3).
6 Según el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, la calidad de las aguas de baño deberá ajustarse a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la Directiva.
7 De acuerdo con el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, a los efectos de la aplicación del artículo 4, las aguas de baño se considerarán conformes con los parámetros fijados cuando las muestras de éstas, tomadas con arreglo a la frecuencia prevista en el Anexo en un mismo lugar de recogida, muestren que son conformes con los valores de los parámetros relativos a la calidad del agua de que se trate en un determinado porcentaje de estas muestras que precisa la misma disposición.
8 Conforme al artículo 6 de la Directiva, las autoridades competentes de los Estados miembros efectuarán los muestreos cuya frecuencia mínima se fija en el Anexo.
9 El apartado 1 del artículo 12 de la Directiva dispone que los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación.
10 A tenor del artículo 13 de la Directiva, los Estados miembros comunicarán regularmente a la Comisión y, por primera vez, transcurridos cuatro años desde la notificación de la Directiva, un informe de síntesis sobre las aguas de baño y sus características más significativas. Este informe de síntesis debe ser anual a partir del 1 de enero de 1993, habida cuenta de la modificación de esta disposición resultante de la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas Directivas referentes al medio ambiente (DO L 377, p. 48).
11 Por último, determinadas disposiciones prevén excepciones a las obligaciones derivadas de la Directiva:
- En virtud del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva, en casos excepcionales, los Estados miembros podrán conceder excepciones en lo que se refiere al plazo de diez años para ajustar las aguas de baño a los parámetros que se indican en el Anexo. Las justificaciones de estas excepciones deberán basarse en un plan de gestión de las aguas dentro de la zona de que se trate y deberán notificarse a la Comisión a más tardar en un plazo de seis años desde la notificación de la Directiva.
- Conforme al apartado 2 del artículo 5 de la Directiva, la superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta en el cálculo de los porcentajes de las muestras que deban ser conformes con dichos valores, cuando tal superación sea consecuencia de inundaciones, catástrofes naturales o condiciones meteorológicas excepcionales.
- El artículo 8 de la Directiva establece excepciones para determinados parámetros señalados en el Anexo, por razones de circunstancias meteorológicas o geográficas excepcionales o cuando las aguas de baño registren un enriquecimiento natural en determinadas sustancias que haga rebasar los límites fijados en el Anexo. Cuando un Estado miembro recurra a una de estas excepciones, informará inmediatamente de ello a la Comisión precisando los motivos y los plazos.
12 Dado que el artículo 395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p. 23) no prevé, a favor del Reino de España, ninguna excepción por lo que a la Directiva se refiere, la calidad de las aguas de baño españolas debía atenerse a los valores límite fijados por la Directiva a partir del 1 de enero de 1986.
13 Las autoridades españolas, conforme a lo establecido en el artículo 12 de la Directiva, comunicaron a la Comisión, el 7 de septiembre de 1988, el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno aprobadas para adaptarlo a dicha Directiva, a saber, el Real Decreto 734/1988, de 1 de julio, sobre normas de calidad de las aguas de baño (BOE nº 167, de 13 de julio de 1988) y su corrección de errores (BOE nº 169, de 15 de julio de 1988). En cumplimiento de lo previsto en el artículo 13 de la Directiva, las autoridades españolas comunicaron a la Comisión, el 2 de junio y el 3 de noviembre de 1988, los informes sobre aguas de baño correspondientes a los años 1986 y 1987.
14 La Comisión, tras haber examinado dichos informes, consideró que el modo en que el Reino de España había aplicado la Directiva no era conforme con los artículos 3, 4, 5, 6 y 13 de esta última y, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 169 del Tratado CE, requirió a España, mediante escrito de 13 de octubre de 1989, para que en un plazo de dos meses le presentara sus observaciones sobre las infracciones señaladas.
15 Mediante escrito fechado el 13 de noviembre de 1989, las autoridades españolas invocaron principalmente la sobrecarga de trabajo que se produjo en 1988 como consecuencia de la elaboración simultánea del Decreto que adapta el Derecho interno a la Directiva y de los informes correspondientes a 1986 y 1987 y se comprometieron, en el futuro, a evitar las lagunas que presentaban dichos informes, debidas a la urgencia que presidió su redacción.
16 Por entender que estas explicaciones no modificaban su postura respecto a los incumplimientos alegados, la Comisión, el 27 de noviembre de 1990, dirigió al Reino de España un dictamen motivado en el que se le instaba a adoptar todas las medidas necesarias para atenerse, en el plazo de un mes, a los artículos 3, 4, 5, 6 y 13 de la Directiva.
17 Mediante escrito de 15 de marzo de 1991 las autoridades españolas subrayaron los esfuerzos realizados para mejorar la calidad de las aguas y atenerse a las disposiciones de la Directiva. En su condición de nuevo Estado miembro, el Reino de España solicitó poder acogerse, al igual que los demás Estados miembros, a un plazo largo para adaptarse a la Directiva. Sin rechazar las afirmaciones de la Comisión, las autoridades españolas alegaron que el informe relativo a 1990, que acompañaba en anexo a dicho escrito, demostraba que se había puesto fin a las infracciones imputadas por la Comisión. En una reunión que tuvo lugar en Madrid los días 13 y 14 de octubre de 1992, las autoridades españolas se comprometieron también a proporcionar a la Comisión información relativa a la fluctuación del número de designaciones de aguas de baño, así como a remitirle los planes de saneamiento establecidos en relación con las aguas de baño consideradas como no conformes con las exigencias de la Directiva. Mediante escritos de 16 de diciembre de 1992, de 1 de junio de 1993 y de 17 de mayo de 1994, las autoridades españolas explicaron a la Comisión las razones de la fluctuación del número de designaciones de aguas de baño interiores y las actuaciones en curso o previstas para la mejora de la calidad de las aguas en España.
18 Por estimar insuficiente esta información, la Comisión recordó a las autoridades españolas en varias ocasiones la necesidad de comunicarle los planes de saneamiento específicos para las aguas de baño interiores no conformes.
19 Mediante fax de 7 de enero de 1996, las autoridades españolas comunicaron a la Comisión las iniciativas en curso y elaboraron, el 27 de febrero de 1996, un informe relativo a las aguas de baño interiores no conformes, que fue enviado a la Comisión el 16 de abril de 1996.
20 Aunque entiende que aún no se ha puesto fin a los incumplimientos reprochados, la Comisión ha decidido limitar el presente recurso al incumplimiento del Reino de España de la obligación, contenida en el artículo 4 de la Directiva, de adoptar las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
21 En primer lugar procede señalar que, según afirmaciones de la Comisión no rebatidas por el Gobierno español, los valores límite fijados por la Directiva no se respetaron en un número importante de zonas de baño interiores del territorio español.
22 El Gobierno español invoca cuatro tipos de factores para justificar la no conformidad con los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva.
23 En primer lugar, el Gobierno español considera que la sequía excepcional que sufría España desde hacía cinco años hizo imposible una mejora de la calidad de las aguas de baño. Un período de sequía tan prolongado constituye una «condición meteorológica excepcional» en el sentido del apartado 2 del artículo 5 de la Directiva y, por consiguiente, no debería tenerse en cuenta la superación de los valores previstos en el artículo 3.
24 En segundo lugar, el Gobierno español estima que, como se deduce de la Comunicación de la Comisión COM(96) 59 final, de 21 de febrero de 1996, titulada «La política de aguas en la Comunidad Europea», una parte de la legislación comunitaria vigente en materia de aguas es obsoleta y sus objetivos podrían alcanzarse con igual o mayor eficacia con un enfoque que integre las diferentes normativas sobre recursos hídricos en una Directiva-marco. El Gobierno español también señala que la Comisión adoptó, el 16 de febrero de 1994, una propuesta de una nueva Directiva del Consejo relativa a la calidad de las aguas de baño (DO C 112, p. 3), que simplifica la Directiva y la adapta al progreso técnico y científico.
25 En tercer lugar, el Gobierno español alega los estrechos vínculos que existen entre la Directiva y la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135, p. 40), que, entre otras obligaciones, impone a los Estados miembros la de velar por que las poblaciones de cierta dimensión cuenten con plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas y que tales aguas sean depuradas antes de ser vertidas. El Gobierno español subraya, en particular, que las aguas residuales son la principal causa de contaminación de las zonas de baño. Pues bien, los Estados miembros disponen de un plazo que expira el 31 de diciembre del año 2005 para cumplir determinadas disposiciones de la Directiva 91/271. Por consiguiente, según el Gobierno español, al examinar la cuestión de si la calidad de las aguas de baño es conforme a los requisitos de la Directiva, debería tenerse en cuenta el plazo señalado por la Directiva 91/271 a los Estados miembros para proceder a la depuración de las aguas residuales urbanas.
26 En cuarto lugar, el Gobierno español aduce que numerosas zonas de baño examinadas han sido abandonadas por sus usuarios como consecuencia del cambio de usos sociales. Por tanto las aguas de dichas zonas ya no deberían considerarse como aguas de baño en el sentido de la Directiva. No obstante, añade el Gobierno español, podría producirse confusión respecto al mantenimiento de tales aguas como «aguas de baño» debido a que la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva define las aguas de baño como aquellas en las que el baño «no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas», sin precisar el concepto de «número importante de bañistas» ni los criterios concretos que deberían dar lugar a la prohibición permanente o temporal de baño en dichas aguas.
27 Primero procede señalar que, a tenor del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros tienen la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
28 A continuación debe recordarse que las únicas excepciones a la obligación establecida en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva son las previstas en el apartado 3 de dicha disposición, así como en el apartado 2 del artículo 5 y en el artículo 8 de la Directiva, cuyo contenido se ha recordado anteriormente. De ello se deduce que la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de procurar que se alcancen determinados resultados sin que, fuera de dichas excepciones, puedan alegar circunstancias particulares para justificar su incumplimiento (véase en este sentido la sentencia de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido, C-56/90, Rec. I-4109, apartado 43).
29 A este respecto hay que señalar que ni el hecho de que se proyecte modificar la legislación existente, ni la mayor duración del plazo concedido a los Estados miembros para atenerse a determinadas disposiciones de la Directiva 91/271, con la que la Directiva de referencia guarda estrecha relación, ni el cambio de los usos sociales, que dio lugar al abandono de numerosas zonas de baño por sus usuarios, forman parte de las excepciones previstas en la Directiva, de forma que tales factores no pueden invocarse válidamente para justificar el incumplimiento de la obligación impuesta por la Directiva a los Estados miembros en lo que a la calidad de las aguas de baño se refiere.
30 Por el contrario, el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva establece expresamente que la superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta cuando sea consecuencia de condiciones meteorológicas excepcionales. Debe señalarse a este respecto que, en la medida en que imposibilitara una mejora de la calidad de las aguas de baño, un período de sequía excepcional podría constituir una condición meteorológica de dicha clase en el sentido de la referida disposición.
31 Sin embargo, el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva constituye una excepción a la obligación de alcanzar el resultado fijado por la Directiva y, por tanto, como ha señalado acertadamente la Comisión, debe interpretarse de manera estricta. En particular, la condición meteorológica invocada debe revestir un carácter excepcional y las superaciones de los valores deben ser consecuencia de una condición de tal naturaleza.
32 Pues bien, en el presente asunto, el Gobierno español no ha proporcionado ninguna indicación precisa que pruebe, en cada una de las regiones afectadas, por una parte, el carácter excepcional de la sequía alegada y, por otra parte, la imposibilidad que de ella hubiere resultado para las autoridades de alcanzar la calidad mínima de las aguas de baño impuesta por la Directiva, a pesar de realizar esfuerzos adicionales. A este respecto, baste señalar, como lo ha hecho el Abogado General en el punto 28 de sus conclusiones, que una gran parte de las aguas de baño no conformes con las exigencias de la Directiva están situadas en el norte de España, zona que, según afirmaciones de la Comisión no rebatidas, resultó menos afectada por la sequía.
33 Por tanto, es forzoso señalar que el Gobierno español no ha demostrado que la no conformidad de las aguas de baño de referencia sea imputable, en todo o al menos en su mayor parte, a una «condición meteorológica excepcional» en el sentido del apartado 2 del artículo 5 de la Directiva.
34 Por consiguiente, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de dicha Directiva, al no adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en virtud de su artículo 3.
Decisión sobre las costas
Costas
35 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por el Reino de España, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño, al no adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en virtud de su artículo 3.
2) Condenar en costas al Reino de España.
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