Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Beroep tot nietigverklaring - Voor beroep vatbare handelingen - Praktijk van instellingen - Daarvan uitgesloten
(EG-Verdrag, art. 173)
2 Gemeenschappelijke handelspolitiek - Regeling door gemeenschapsinstellingen - Verordening nr. 3030/93 betreffende gemeenschappelijke regeling voor invoer van bepaalde textielproducten uit derde landen - Door Raad aan Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden - Grenzen - Uitlegging met inachtneming van algemene doelstellingen van betrokken verordening - Restrictieve uitlegging van bepalingen die afwijken van algemeen stelsel
(EG-Verdrag, art. 145; verordening nr. 3030/93 van de Raad, art. 8)
Samenvatting
1 Aangezien het niet mogelijk is om op basis van artikel 173 een beroep in te stellen tot nietigverklaring van een bepaalde praktijk van een gemeenschapsinstelling, is het beroep tot nietigverklaring van de praktijk van "buitengewone flexibiliteit", die de Commissie heeft toegepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit derde landen, niet-ontvankelijk.
2 In het kader van de bevoegdheden die door de Raad aan de Commissie worden verleend ter uitvoering van de regels die hij stelt, moet het begrip uitvoering ruim worden uitgelegd, zoals volgt uit het stelsel van het Verdrag en de eisen van de praktijk. Aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de markten op internationaal vlak te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, moeten de grenzen van de door de Raad op dit gebied verleende bevoegdheden met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoeleinden van de betrokken regeling.
Artikel 8 van verordening nr. 3030/93 betreffende een gemeenschappelijke regeling voor de invoer van bepaalde textielproducten uit derde landen kan slechts restrictief worden uitgelegd, aangezien het in afwijking van het algemene stelsel van de verordening de Commissie toestaat extra invoermogelijkheden te openen, wanneer er met name sprake is van omstandigheden welke de toestemming voor extra invoer kunnen rechtvaardigen. De afgifte door de Chinese autoriteiten van uitvoervergunningen boven de kwantitatieve maxima - voornamelijk als gevolg van een panne van het geautomatiseerd controlesysteem van deze autoriteiten - kan de bij een besluit van de Commissie toegestane extra invoermogelijkheden niet rechtvaardigen. De overschrijding van de kwantitatieve maxima valt immers terug te voeren op het beheer van het door de overeenkomst EEG-China ingevoerde stelsel van dubbele controle en dient dus niet te worden aangemerkt als een abnormale of onvoorzienbare gebeurtenis, maar als een risico dat eigen is aan de procedure van controle van de kwantitatieve maxima. Bijgevolg dient het besluit van de Commissie betreffende de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit de Volksrepubliek China nietig te worden verklaard.
Partijen
In zaak C-159/96,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes, directeur van de juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en M. L. Duarte, juridisch adviseur bij dezelfde dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Portugese ambassade, Allée Scheffer 33,$
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. de Pauw en F. de Sousa Fialho, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de praktijk van "buitengewone flexibiliteit" die de Commissie van de Europese Gemeenschappen toepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit derde landen, en, meer bepaald, van het na de vergadering van 6 maart 1996 van het Comité textielproducten door de Commissie genomen besluit betreffende textielproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn (rapporteur), kamerpresident, G. Hirsch, G. F. Mancini, H. Ragnemalm en K. M. Ioannou, rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 7 mei 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 juli 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 mei 1996, heeft de Portugese Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van de praktijk van "buitengewone flexibiliteit" die de Commissie van de Europese Gemeenschappen toepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit derde landen, en, meer bepaald, van het na de vergadering van 6 maart 1996 van het Comité textielproducten door de Commissie genomen besluit betreffende textielproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China (hierna: "bestreden besluit").
De toepasselijke regeling
2 Op basis van artikel 4 van de multilaterale regeling van 20 december 1973 betreffende de internationale handel in textiel, doorgaans het "multivezelakkoord" genoemd, waarbij de Gemeenschap zich bij besluit 74/214/EEG van de Raad van 21 maart 1974 (PB L 118, blz. 1) heeft aangesloten, hebben de Gemeenschap en de Volksrepubliek China (hierna: "China") op 9 december 1988 de overeenkomst betreffende de handel in textielproducten gesloten, die voorlopig is toegepast bij besluit 88/656/EEG van de Raad van 19 december 1988 (PB L 380, blz. 1; hierna: "overeenkomst EEG-China").
3 Artikel 3, lid 1, van deze overeenkomst voorziet in de vaststelling van kwantitatieve maxima voor de uitvoer naar de Gemeenschap van textielproducten van oorsprong uit China, welke maxima uitdrukkelijk worden vermeld in bijlage III bij de overeenkomst. De invoer van textielproducten in de Gemeenschap wordt onderworpen aan een dubbele controle. De Chinese autoriteiten geven de uitvoervergunningen af en de bevoegde organen in de Gemeenschap geven de overeenkomstige invoervergunningen af, na overlegging van het origineel van de uitvoervergunning door de importeur.
4 Artikel 5 van de overeenkomst EEG-China, zoals later gewijzigd, voorziet ook in de mogelijkheid van "flexibele" toepassing van de kwantitatieve maxima, waar het bepaalt, dat de Chinese autoriteiten de kwantitatieve maxima van het volgende jaar tijdens het lopende jaar vervroegd mogen benutten, de tijdens het lopende jaar niet benutte hoeveelheden naar het kwantitatieve maximum voor het volgende jaar mogen overdragen, en beschikbare hoeveelheden van een bepaalde categorie producten naar andere categorieën mogen overboeken, op voorwaarde dat zij bepaalde maxima eerbiedigen.
5 Verordening (EEG) nr. 3030/93 van de Raad van 12 oktober 1993 betreffende een gemeenschappelijke regeling voor de invoer van bepaalde textielproducten uit derde landen (PB L 275, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3289/94 van de Raad van 22 december 1994 (PB L 349, blz. 85; hierna: "verordening"), bevat de regeling voor invoer in de Gemeenschap van textielproducten van oorsprong uit derde landen waarmee de Gemeenschap overeenkomsten, protocollen of regelingen heeft gesloten, of die lid zijn van de Wereldhandelsorganisatie.
6 Volgens artikel 1, lid 1, is de verordening van toepassing op de invoer van de in bijlage I vermelde textielproducten, van oorsprong uit de in bijlage II vermelde derde landen waarmee de Gemeenschap bilaterale overeenkomsten, protocollen of andere regelingen heeft gesloten. China, dat geen lid is van de Wereldhandelsorganisatie, wordt in die bijlage vermeld.
7 In artikel 2, lid 1, van de verordening wordt bepaald, dat de invoer in de Gemeenschap van de in bijlage V vermelde textielproducten van oorsprong uit een in die bijlage genoemd leverend land, is onderworpen aan de bij die bijlage vastgestelde jaarlijkse kwantitatieve maxima. Luidens artikel 2, lid 2, mogen de producten die zijn onderworpen aan de in bijlage V vermelde kwantitatieve maxima, slechts na overlegging van een invoervergunning, die door de instanties van de lidstaten overeenkomstig artikel 12 is afgegeven, in de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht.
8 Artikel 2, lid 7, van de verordening bepaalt het volgende:
"Teneinde te garanderen dat de hoeveelheden waarvoor invoervergunningen worden afgegeven nooit het totale kwantitatieve maximum van de Gemeenschap voor de betrokken textielcategorie en het betrokken derde land overschrijden, geven de bevoegde instanties de invoervergunning eerst af nadat zij van de Commissie de bevestiging hebben ontvangen dat het totale kwantitatieve maximum van de Gemeenschap voor de betrokken textielcategorieën en de betrokken derde landen waarvoor een importeur of importeurs bij deze instanties aanvragen heeft of hebben ingediend, nog niet is bereikt."
9 De procedure voor de afgifte van invoervergunningen is geregeld in artikel 12 van de verordening. Deze bepaling zegt onder meer:
"1. Voor de toepassing van artikel 2, lid 2, geven de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, alvorens invoervergunningen te verlenen, de Commissie kennis van de hoeveelheden van de aanvragen voor door originele uitvoercertificaten gestaafde invoervergunningen die zij hebben ontvangen. Per kerende post bevestigt de Commissie dat de aangevraagde hoeveelheden voor invoer beschikbaar zijn, in de volgorde waarin zij de kennisgevingen van de lidstaten heeft ontvangen. Indien er evenwel, in uitzonderlijke gevallen, redenen zijn om aan te nemen dat de verwachte aanvragen voor invoervergunningen de kwantitatieve maxima wellicht overschrijden, kan de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 17 de op basis van de volgorde van binnenkomst toegewezen hoeveelheid beperken tot 90 % van de betreffende kwantitatieve maxima. In dergelijke gevallen wordt, zodra dit niveau is bereikt, over de toewijzing van de rest een besluit genomen overeenkomstig de procedure van artikel 17.
(...)
4. Voor zover mogelijk bevestigt de Commissie bij de autoriteiten de volledige hoeveelheid die is aangegeven in de aanvragen waarvan voor elke productcategorie en elk betrokken derde land kennis is gegeven. Door de lidstaten ingediende kennisgevingen waarvoor geen bevestiging kan worden gegeven omdat de gevraagde hoeveelheden niet langer beschikbaar zijn binnen het kwantitatieve maximum van de Gemeenschap, worden door de Commissie opgeslagen in de chronologische volgorde waarin zij zijn ontvangen en in diezelfde volgorde bevestigd zodra er nieuwe hoeveelheden beschikbaar komen, bijvoorbeeld via de flexibiliteit waarin artikel 7 voorziet. Bovendien neemt de Commissie onmiddellijk contact op met de autoriteiten van het betrokken leverende land indien aanvragen waarvan kennis is gegeven de kwantitatieve maxima overschrijden, teneinde de kwestie op te helderen en snel een oplossing te vinden.
(...)
8. De Commissie kan volgens de procedure van artikel 17 alle maatregelen nemen die voor de uitvoering van dit artikel nodig zijn."
10 De artikelen 7 en 8 van de verordening hebben betrekking op het beheer van de flexibiliteit van de invoer.
11 Zo bepaalt artikel 7, dat de leverende landen overboekingen tussen de in bijlage V genoemde kwantitatieve maxima mogen verrichten onder de in bijlage VIII uiteengezette voorwaarden, op voorwaarde dat zij de Commissie vooraf op de hoogte brengen. Met inachtneming van bepaalde in bijlage VIII genoemde maxima, kan deze flexibiliteit bestaan in vervroegde benutting van het voor het volgende contingentjaar vastgestelde kwantitatieve maximum, overdracht van de niet benutte hoeveelheden naar het kwantitatieve maximum voor het volgende jaar en overboeking van hoeveelheden tussen de categorieën.
12 Artikel 8 van de verordening luidt als volgt:
"In afwijking van het bepaalde in bijlage V kan de Commissie, als in bijzondere omstandigheden behoefte bestaat aan extra invoer voor een bepaald contingentjaar, extra invoermogelijkheden openen. Deze extra invoermogelijkheden worden bij de toepassing van artikel 7 niet in aanmerking genomen.
In dringende gevallen opent de Commissie binnen vijf werkdagen na ontvangst van een verzoek van een lidstaat het overleg in het comité van artikel 17 en neemt zij binnen 15 werkdagen na diezelfde datum een besluit.
De op grond van dit artikel getroffen maatregelen worden volgens de procedure van artikel 17 genomen."
13 Ten slotte wordt ingevolge artikel 17 van de verordening een Comité textielproducten ingesteld, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en onder voorzitterschap staat van een vertegenwoordiger van de Commissie. Volgens artikel 17, lid 4, legt de voorzitter het comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen, waarover het comité vervolgens advies uitbrengt. De Commissie stelt de overwogen maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.
De feiten
14 Volgens de Portugese Republiek heeft de Commissie in de loop van 1995 meermaals maatregelen van "buitengewone flexibiliteit" getroffen, die geleid hebben tot overschrijding van de kwantitatieve maxima voor de invoer van textielproducten en kleding, neergelegd in bilaterale akkoorden met verscheidene derde landen, inzonderheid Wit-Rusland, China, India, ex-Joegoslavië, Pakistan, Sri Lanka en Vietnam.
15 Wat meer bepaald China betreft, blijkt uit de stukken, dat de Commissie in de loop van de eerste maanden van 1996 vaststelde, dat de bevoegde Chinese autoriteiten exportvergunningen hadden afgegeven die voor bepaalde categorieën textielproducten de tussen de Gemeenschap en China voor het contingentjaar 1995 overeengekomen kwantitatieve maxima overschreden. Omdat deswege voor de uit China verzonden goederen geen invoervergunning kon worden afgegeven, werden zij bij de toegang tot het douanegebied van de Gemeenschap vastgehouden.
16 In een mondelinge nota van 9 februari 1996 en een brief van 4 maart 1996 keurde de Commissie deze overschrijdingen af en verzocht zij de Chinese autoriteiten een einde te maken aan het onzorgvuldige beheer van de in de overeenkomst EEG-China vaststelde kwantitatieve maxima. Bovendien verzocht zij om een versterking van het computernetwerk dat de Chinese en communautaire systemen voor de verzending van gegevens over de toekenning van uitvoer- en invoervergunningen met elkaar verbond.
17 Bij brief van 5 maart 1996 verklaarden de Chinese autoriteiten, dat hoewel de overschrijding van de quota te wijten was aan een panne van het Chinese computersysteem, nog andere factoren het toezicht op de inachtneming van de kwantitatieve maxima hadden bemoeilijkt, meer bepaald het opduiken van vervalste uitvoervergunningen en onjuiste gegevens in het communautair systeem voor geautomatiseerd beheer van de invoervergunningen. De Chinese autoriteiten stemden evenwel in met een versterking van de verbinding tussen de computersystemen. Van hun kant verzochten zij voor bepaalde categorieën producten om de in de overeenkomst EEG-China voorziene normale flexibiliteit, en vroegen zij voor andere categorieën om toepassing van de buitengewone flexibiliteit in de vorm van het vervroegd benutten van de hoeveelheden die voor de contingenten voor 1996 waren vastgesteld.
18 Diezelfde dag riep de Commissie met spoed een vergadering van het Comité textielproducten samen voor 6 maart 1996. In die vergadering wees de Commissie erop, dat de Chinese autoriteiten hadden ingestemd met een versterking van de verbinding tussen de Chinese en de communautaire computersystemen. Vervolgens stelde de Commissie het comité voor, om na toepassing van de nog te benutten normale flexibiliteit, de overschrijdingen te regelen door afboeking op de quota voor 1996 en, voor bepaalde categorieën producten, door overdracht en overboeking tussen categorieën. Wegens het door enkele delegaties gemaakte voorbehoud, stelde de Commissie afboeking op de quota voor 1996 voor ten aanzien van alle categorieën waarvan het contingent op 6 maart 1996 was overschreden.
19 Het Comité textielproducten bracht een gunstig advies uit over dat voorstel. Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Spanje en de Helleense Republiek maakten een voorbehoud, omdat het om herhaalde aanzienlijke overschrijdingen ging. De Portugese Republiek stemde tegen het voorstel van de Commissie "wegens haar principieel bezwaar tegen de buitengewone flexibiliteit en wegens de door de communautaire industrie geleden schade".
20 Na de vergadering van 6 maart 1996 stelde de Commissie het bestreden besluit vast op grond van het gunstig advies van het Comité textielproducten. Met dit besluit stond zij voor het contingentjaar 1995 de invoer toe van een grotere totale hoeveelheid textielproducten uit China dan in de overeenkomst EEG-China en de verordening was geregeld, terwijl zij de hoeveelheid die tijdens het contingentjaar 1996 mocht worden ingevoerd, dienovereenkomstig verminderde. De verhoging van de contingenten voor het contingentjaar 1995 had betrekking op acht categorieën producten, en kwam neer op een hoeveelheid van 1,1 % tot 11,7 % van de contingenten voor die categorieën voor 1995.
21 Tot staving van zijn beroep stelt de Portugese Republiek onbevoegdheid van de Commissie om de praktijk van buitengewone flexibiliteit toe te passen en het bestreden besluit vast te stellen, schending van de overeenkomst EEG-China, alsmede schending van het beginsel van attributie van bevoegdheid, het beginsel inzake het institutionele evenwicht en het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen.
De ontvankelijkheid van het beroep
22 De Commissie betoogt, dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van de "praktijk" van buitengewone flexibiliteit, die zou zijn toegepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten van oorsprong uit verschillende derde landen.
23 Deze exceptie moet worden aanvaard.
24 Het is immers niet mogelijk om op basis van artikel 173 van het Verdrag een beroep in te stellen tot nietigverklaring van een praktijk van een gemeenschapsinstelling. Het beroep is derhalve enkel ontvankelijk voor zover het strekt tot nietigverklaring van het na de vergadering van het Comité textielproducten van 6 maart 1996 door de Commissie vastgestelde besluit betreffende textielproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China.
Ten gronde
Het middel ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie
25 De Portugese Republiek stelt, dat de Commissie aan de verordening niet de bevoegdheid ontleent tot vaststelling van het bestreden besluit, dat voor het contingentjaar 1995, boven de in bijlage V bij de verordening vastgestelde hoeveelheden, voorziet in de mogelijkheid van extra invoer van bepaalde categorieën producten uit China. De Commissie heeft daardoor de verordening geschonden.
26 In de eerste plaats kan het bestreden besluit volgens de Portugese Republiek niet op artikel 7 van de verordening worden gebaseerd, aangezien de bij dat besluit getroffen maatregelen van buitengewone flexibiliteit buiten het in die bepaling en in bijlage VIII bij de verordening omschreven gebied vallen.
27 In de tweede plaats kan artikel 8 van de verordening haars inziens evenmin worden ingeroepen als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit. Deze bepaling kan, als uitzonderingsbepaling, niet zo ruim worden uitgelegd, dat zij een middel zou zijn tot discretionair beheer van de in de verordening vastgestelde kwantitatieve maxima. De in artikel 8 bedoelde extra invoer hangt af van de vaststelling dat zich "bijzondere omstandigheden" voordoen, welke omstandigheden niet kunnen bestaan in een eenvoudige overschrijding van de kwantitatieve maxima om welke reden dan ook (panne van het computersysteem, fraude of laks beheer).
28 In de derde plaats is de bevoegdheid van de Commissie bij het beheer van de communautaire kwantitatieve maxima louter uitvoerend van aard en moet zij dus worden uitgeoefend binnen de grenzen en volgens de voorwaarden omschreven in de bilaterale akkoorden en de gemeenschapswetgeving die deze instelling moet toepassen. Indien de Commissie derhalve maatregelen van buitengewone flexibiliteit vaststelt die wijziging brengen in de kwantitatieve beperkingen waarin de overeenkomst EEG-China en de verordening voorzien, eigent zij zich bevoegdheden toe die uitsluitend aan de Raad toekomen. De bepalingen van artikel 12, leden 4 en 8, van de verordening, die overeenkomen met de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie, hebben enkel tot doel de vastgestelde kwantitatieve maxima in acht te doen nemen, en niet extra invoer toe te staan om de door ten onrechte afgegeven uitvoervergunningen veroorzaakte overschrijding te compenseren.
29 De Commissie erkent, dat het bestreden besluit niet op artikel 7 van de verordening is gebaseerd. Waar zij evenwel voor het contingentjaar 1995 extra invoer heeft toegestaan door afboeking van die invoer op de contingenten voor 1996, heeft zij de uitvoeringsbevoegdheden uitgeoefend die de Raad haar bij artikel 8 of artikel 12, leden 4 en 8, van de verordening heeft toegekend.
30 In casu is volgens de Commissie voldaan aan alle voorwaarden voor uitoefening van de bij artikel 8 verleende bevoegdheid. De aankomst in het communautair douanegebied van goederen waarvoor Chinese uitvoervergunningen zijn afgegeven, de goede trouw van de betrokken marktdeelnemers en de verzoeken van enkele lidstaten om de aan de grens vastgehouden goederen vrij te geven, zijn omstandigheden die extra invoer noodzakelijk maken om te voorkomen dat de marktdeelnemers worden gestraft en dat bepaalde lidstaten maatregelen nemen die de samenhang van het communautaire systeem van kwantitatieve maxima in gevaar kunnen brengen. Deze omstandigheden zijn buitengewoon, aangezien de overschrijding van de kwantitatieve maxima te wijten was aan een panne van het Chinese computersysteem en zich zo plotseling voordeed, dat de Commissie geen preventieve maatregelen had kunnen nemen.
31 De Commissie betoogt voorts, dat de vaststelling van het bestreden besluit ook gerechtvaardigd is in het licht van de bij artikel 12, leden 4 en 8, van de verordening toegekende uitvoeringsbevoegdheid. Op basis van die bepaling kan zij voor een gegeven contingentjaar extra invoer toestaan, wanneer dit de "oplossing" is waarmee de overschrijding van de contingenten geregeld kan worden. In casu houdt de in het bestreden besluit vervatte oplossing rekening met de belangen van de communautaire industrie, terwijl zij ook de legitieme positie waarborgt van de te goeder trouw zijnde marktdeelnemers. Indien men overigens bij het zoeken van een oplossing voor een contingentoverschrijding niet verder zou mogen gaan dan simpelweg de in artikel 7 bedoelde normale flexibiliteit toepassen, zou artikel 12, lid 8, zijn nuttig effect verliezen.
32 In de eerste plaats moet worden geconcludeerd, dat, zoals de partijen erkennen, het bestreden besluit niet is vastgesteld krachtens artikel 7 van de verordening.
33 Om te bepalen of de Commissie bevoegd was het bestreden besluit op basis van artikel 8 of artikel 12, leden 4 en 8, van de verordening vast te stellen, moet haar bevoegdheid op het gebied van het beheer van invoercontingenten voor textielproducten worden onderzocht.
34 Hoewel de Raad ingevolge artikel 113 EG-Verdrag bevoegd is om, op voorstel van de Commissie, de gemeenschappelijke handelspolitiek ten uitvoer te leggen, maken de artikelen 145 en 155 van het Verdrag het mogelijk, dat de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.
35 Met de verordening heeft de Raad een stelsel van communautaire kwantitatieve maxima ingevoerd, dat van toepassing is op de invoer van textielproducten van oorsprong uit leverende landen waarvan de uitvoer aan kwantitatieve maxima onderworpen is. Om te verzekeren dat die kwantitatieve maxima niet worden overschreden, is in artikel 12 van de verordening een bijzondere beheersprocedure geregeld, die inhoudt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de Commissie meedelen, voor welke hoeveelheden bij hen invoervergunningen zijn aangevraagd.
36 Daarmee heeft de Raad de Commissie het toezicht op de naleving van de communautaire kwantitatieve maxima opgedragen.
37 Volgens artikel 12, lid 1, van de verordening dient de Commissie onder meer te bevestigen, dat de aangevraagde hoeveelheden voor invoer beschikbaar zijn. Overeenkomstig artikel 2, lid 7, beoogt deze bevestigingsprocedure te garanderen, dat de hoeveelheden waarvoor invoervergunningen worden afgegeven, nooit het totale kwantitatieve maximum overschrijden. Ingevolge artikel 12, lid 1, van de verordening kan de Commissie in uitzonderlijke gevallen, indien er redenen zijn om aan te nemen dat de verwachte aanvragen voor invoervergunningen de kwantitatieve maxima zullen overschrijden, de toegewezen hoeveelheid zelfs beperken tot 90 % van de betrokken kwantitatieve maxima.
38 Artikel 12, lid 4, van de verordening bepaalt, dat door de lidstaten meegedeelde aanvragen waarvoor geen bevestiging kan worden gegeven omdat de gevraagde hoeveelheden binnen het kwantitatieve maximum niet langer beschikbaar zijn, door de Commissie worden opgeslagen in de chronologische volgorde waarin zij zijn ontvangen, en in diezelfde volgorde worden bevestigd zodra er nieuwe hoeveelheden beschikbaar komen, bijvoorbeeld via de in artikel 7 bedoelde flexibiliteit. Voorts neemt de Commissie onmiddellijk contact op met de autoriteiten van het betrokken leverende land indien de aanvragen waarvan kennis is gegeven, de kwantitatieve maxima overschrijden, teneinde de kwestie op te helderen en snel een oplossing te vinden. Volgens artikel 12, lid 8, kan de Commissie via de procedure van artikel 17 alle maatregelen nemen die voor de uitvoering van artikel 12 nodig zijn.
39 Uit de bewoordingen van artikel 8 van de verordening blijkt overigens, dat de Raad de Commissie - naast de bevoegdheid tot het uitoefenen van toezicht op de naleving van de communautaire kwantitatieve maxima - de bevoegdheid heeft verleend, om "als in bijzondere omstandigheden behoefte bestaat aan extra invoer", meer invoer toe te staan dan volgens die maxima en de normale flexibiliteit in de zin van artikel 7 mogelijk zou zijn.
40 Waar artikel 145 van het Verdrag bepaalt, dat "de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden [verleent] ter uitvoering van de regels die hij stelt", volgt uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan dat artikel moet worden bezien, alsmede uit de eisen van de praktijk, dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd (zie, in die zin, arrest van 30 oktober 1975, Rey Soda e.a., 23/75, Jurispr. blz. 1279, punt 10).
41 Aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de markten op het internationale vlak voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, kan dit de Raad ertoe brengen, de Commissie op dit gebied een ruime bevoegdheid te laten. De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de betrokken verordening. Zo is de Commissie bevoegd alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening of de toepassingsvoorschriften van de Raad (zie, inzake landbouw, arrest van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie, C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punten 30 en 31).
42 Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie heeft beklemtoond, volgt in casu uit de algemene opzet van het in de verordening neergelegde stelsel, dat artikel 12 van de verordening enkel betrekking heeft op de procedure van toezicht op de naleving van de communautaire kwantitatieve maxima, en dat de Commissie er bijgevolg geen bevoegdheid aan kan ontlenen om die maxima te wijzigen.
43 Het contact dat de Commissie overeenkomstig artikel 12, lid 4, van de verordening met de autoriteiten van het betrokken leverende land moet opnemen indien de haar meegedeelde aanvragen de beschikbare contingenten overschrijden, kan er dus niet toe leiden, dat met de autoriteiten van dat derde land een afwijking van de door de Raad vastgestelde communautaire kwantitatieve maxima wordt overeengekomen. Ook de in artikel 12, lid 8, bedoelde maatregelen dienen enkel om de procedure van beheer van de beschikbare contingenten ten uitvoer te leggen.
44 Uit de bewoordingen zelf van artikel 8 van de verordening blijkt daarentegen, dat deze de Commissie de bevoegdheid verleent extra invoermogelijkheden te openen naast de hoeveelheden die in het kader van de totale kwantitatieve maxima en van de normale flexibiliteit in de zin van artikel 7 beschikbaar zijn.
45 Onderzocht moet dus worden, of de Commissie bevoegd was het bestreden besluit op grond van artikel 8 van de verordening vast te stellen en, met name, of er sprake was van omstandigheden in de zin van die bepaling, welke de toestemming voor extra invoer voor het contingentjaar 1995 konden rechtvaardigen.
46 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat artikel 8 alleen restrictief kan worden uitgelegd, aangezien het de Commissie toestaat extra invoermogelijkheden te openen in afwijking van het algemene stelsel van de verordening.
47 In casu kan de omstandigheid dat de Chinese autoriteiten uitvoervergunningen boven de kwantitatieve maxima hadden afgegeven - voornamelijk als gevolg van een panne van hun computersysteem - de bij het bestreden besluit toegestane extra invoermogelijkheden niet rechtvaardigen.
48 In dergelijke omstandigheden immers valt de overschrijding van de kwantitatieve maxima terug te voeren op het beheer van het door de overeenkomst EEG-China ingevoerde stelsel van dubbele controle en dient zij dus niet te worden aangemerkt als een abnormale of onvoorzienbare gebeurtenis, maar als een risico dat eigen is aan de procedure van controle van de kwantitatieve maxima. Daarbij heeft de Commissie niet aangetoond, dat het teveel aan uitvoervergunningen in 1995 zo onverhoeds en direct is ontstaan, dat zij niet in staat was passende maatregelen - zoals die bedoeld in artikel 12, lid 1, van de verordening - te treffen om de overschrijding van de kwantitatieve maxima te voorkomen.
49 De Commissie kan zich niet beroepen op het feit dat te goeder trouw zijnde importeurs worden gestraft, aangezien zij niet heeft aangetoond dat het onmogelijk was dergelijke maatregelen te nemen en bijgevolg te voorkomen, dat de betrokken producten bij de toegang tot het douanegebied van de Gemeenschap werden vastgehouden.
50 In die omstandigheden dient het bestreden besluit nietig te worden verklaard, zonder dat behoeft te worden beslist op de andere middelen van de Portugese Republiek.
De beperking in de tijd van de werking van de nietigverklaring
51 De Commissie heeft het Hof verzocht de werking van een eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit te beperken.
52 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de nietigverklaring zonder meer van het bestreden besluit de uitoefening van de eruit voortvloeiende rechten kan schaden.
53 In die omstandigheden is het om redenen van rechtszekerheid gerechtvaardigd, dat het Hof gebruik maakt van de hem bij artikel 174, lid 2, EG-Verdrag verleende bevoegdheid. De gevolgen van het bestreden besluit dienen derhalve te worden gehandhaafd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
54 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betreft de vordering tot nietigverklaring van de praktijk van "buitengewone flexibiliteit", die de Commissie heeft toegepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit derde landen.
2) Verklaart nietig het besluit dat de Commissie heeft vastgesteld ingevolge het gunstig advies dat het Comité textielproducten na zijn vergadering van 6 maart 1996 heeft uitgebracht, betreffende de invoer van textielproducten en kleding van oorsprong uit de Volksrepubliek China.
3) Verstaat dat de gevolgen van het nietig verklaarde besluit worden gehandhaafd.
4) Verwijst de Commissie in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy