Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Wettbewerb - Öffentliche Unternehmen und Unternehmen, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren - Monopol für die vorübergehende Überlassung von Arbeitskräften an im Hafen tätige Unternehmen - Monopol, das auf die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung hinausläuft - Unzulässigkeit
(EG-Vertrag, Artikel 86 und 90 Absatz 1)
Leitsätze
Zwar ist die Schaffung einer beherrschenden Stellung durch die Gewährung ausschließlicher Rechte im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages als solche noch nicht mit Artikel 86 unvereinbar, jedoch verstösst ein Mitgliedstaat gegen die in diesen beiden Bestimmungen enthaltenen Verbote, wenn das betreffende Unternehmen durch die blosse Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung mißbräuchlich ausnutzt oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Mißbrauch begeht.
Dies ist der Fall, wenn ein nationales Gesetz einer Hafenbetriebsgesellschaft nicht nur das ausschließliche Recht verleiht, den Konzessionären von Hafenanlagen und den anderen zur Tätigkeit im Hafen zugelassenen Unternehmen vorübergehend Arbeitskräfte zu überlassen, sondern ihr darüber hinaus gestattet, auf dem Markt für Hafenarbeiten mit ihnen in Wettbewerb zu treten. Durch die blosse Ausübung ihres Monopols kann sie nämlich die Chancengleichheit der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer auf dem Markt für Hafendienstleistungen beeinträchtigen; sie wird damit veranlasst, ihr Monopol zu mißbrauchen, indem sie von ihren Konkurrenten auf dem Markt für Hafenarbeiten für die Überlassung von Arbeitskräften überhöhte Preise verlangt oder ihnen für diese Arbeiten weniger geeignete Arbeitskräfte zur Verfügung stellt.
Entscheidungsgründe
1 Die Pretura circondariale La Spezia hat mit Beschluß vom 12. April 1996, beim Gerichtshof eingegangen am 13. Mai 1996, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung der Artikel 59, 86 und 90 des Vertrages zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Strafverfahren gegen Silvano Raso und zehn weitere Personen. Ihnen wird vorgeworfen als gesetzliche Vertreter der La Spezia Container Terminal Srl (im folgenden: LSCT), eines Unternehmens mit Konzession für die Tätigkeit im Hafen von La Spezia, und vier anderer Unternehmen mit Zulassung für die Tätigkeit in diesem Hafen unter Verstoß gegen Artikel 1 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 1369 vom 23. Oktober 1960 (im folgenden: Gesetz von 1960) Arbeitskräfte beschäftigt oder vermittelt zu haben.
Das italienische Recht
3 Bis zum Erlaß des Urteils vom 10. Dezember 1991 in der Rechtssache C-179/90 (Merci convenzionali porto di Genova, Slg. 1991, I-5889) wurden die italienischen Seehäfen durch staatliche Hafenbehörden verwaltet.
4 Gemäß Artikel 110 des Codice della navigazione (Schiffahrtsgesetzbuch) waren die Hafenarbeiter in Gesellschaften oder Gruppen (im folgenden: Hafenbetriebsgesellschaften) mit eigener Rechtspersönlichkeit zusammengeschlossen, denen alle Hafenarbeiten vorbehalten waren. Dieses Monopol wurde durch Artikel 1172 des Schiffahrtsgesetzbuchs verstärkt, wonach es strafbar war, für Hafenarbeiten Arbeitnehmer einzusetzen, die keiner Hafenbetriebsgesellschaft angeschlossen waren.
5 Gemäß Artikel 111 des Schiffahrtsgesetzbuchs konnten die zuständigen Hafenbehörden Konzessionen für die "Organisation der Hafenarbeiten für Rechnung Dritter" vergeben. Inhaber der Konzessionen waren in der Regel private Unternehmen, die für die Benutzer der italienischen Häfen Dienstleistungen einschließlich der Hafenarbeiten erbrachten. Für die Durchführung dieser Arbeiten mussten die Konzessionäre auf von den Hafenbetriebsgesellschaften zur Verfügung gestellte Arbeitnehmer zurückgreifen. Gemäß Artikel 112 des Schiffahrtsgesetzbuchs und Artikel 203 des Regolamento per la Navigazione Marittima (Verordnung über die Seeschiffahrt) wurden die Tarife und die sonstigen Bestimmungen für die Dienstleistungen der Hafenbetriebsgesellschaften von den Hafenbehörden festgelegt.
6 Im Urteil Merci convenzionali porto di Genova entschied der Gerichtshof, daß Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 30, 48 und 86 EG-Vertrag der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die ein in diesem Staat niedergelassenes Unternehmen, dem das ausschließliche Recht der Organisation der Hafenarbeiten verliehen worden ist, verpflichtet, sich zur Durchführung dieser Arbeiten einer ausschließlich aus inländischen Arbeitnehmern bestehenden Hafenbetriebsgesellschaft zu bedienen.
7 Auf dieses Urteil hin erließ die italienische Regierung eine Reihe von Decreti-legge, die mehrfach verlängert wurden und bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 84/94 vom 28. Januar 1994 zur Neuordnung des Hafenrechts (GURI Nr. 21 vom 4. Februar 1994; im folgenden: Gesetz von 1994) galten. Durch dieses Gesetz wurden im wesentlichen die Vorschriften der Decreti-legge kodifiziert.
8 Die neuen Vorschriften beschränken vor allem das Monopol der ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften auf die vorübergehende Überlassung von Arbeitskräften.
9 Gemäß Artikel 18 Absatz 1 des Gesetzes von 1994 können für die Durchführung der Hafenarbeiten Konzessionen für der öffentlichen Hand gehörende Freiflächen und Kaianlagen im Hafenbereich erteilt werden; ausgenommen hiervon sind Gebäude im Eigentum der öffentlichen Hand, die von der staatlichen Verwaltung für die Erfuellung von Aufgaben im Zusammenhang mit Schiffahrt und Hafenbetrieb genutzt werden.
10 Gemäß Artikel 18 Absatz 2 des Gesetzes von 1994 werden die Geltungsdauer der Konzession, die Überwachungs- und Kontrollbefugnisse der für ihre Erteilung zuständigen Behörden, die Modalitäten der Verlängerung der Konzession oder der Übertragung der Anlagen auf einen neuen Konzessionär vom Minister für Verkehr und Schiffahrt im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen durch Dekret geregelt. Ferner sind in Artikel 18 Absatz 3 des Gesetzes von 1994 Kriterien für die Vergabe der Konzessionen durch die Hafen- oder Schiffahrtsbehörden festgelegt, nach denen Unternehmen ohne Konzession im Hafenbereich Flächen zur Durchführung der Hafenarbeiten vorzubehalten sind. Ausserdem wird dadurch die Konzessionsregelung für Freiflächen und Kaianlagen dem Gemeinschaftsrecht angepasst.
11 Unternehmen, ohne Konzession kann demnach eine Zulassung zur Durchführung der in Artikel 16 Absatz 1 des Gesetzes von 1994 aufgeführten Hafenarbeiten, wie Beladung, Entladung, Umladung, Lagerung und allgemein Umschlag von Waren und anderen Gütern im Hafenbereich, erteilt werden. Gemäß Artikel 16 Absatz 3 werden zugelassene Unternehmen in ein besonderes Register aufgenommen; nach Artikel 16 Absatz 6 sind auch konzessionierte Unternehmen im Sinne von Artikel 18 für die Geltungsdauer ihrer Konzession zugelassen. Die Zahl der Zulassungen richtet sich nach den Bedürfnissen des Hafens und des Verkehrs und soll zugleich ein Hoechstmaß an Wettbewerb in dem Bereich sicherstellen (Artikel 16 Absatz 7).
12 Im Unterschied zu früher sind die zugelassenen, einschließlich der konzessionierten Unternehmen gemäß Artikel 27 des Gesetzes von 1994 berechtigt, für die Durchführung der Hafenarbeiten eigenes Personal zu beschäftigen, so daß sie in Zeiten normalen Arbeitsanfalls nicht mehr zur Inanspruchnahme der Hafenbetriebsgesellschaften gezwungen sind.
13 Gemäß Artikel 17 Absatz 1 des Gesetzes von 1994 können die zugelassenen, einschließlich der konzessionierten Unternehmen das für die Ausführung reiner Arbeitsleistungen erforderliche Personal bei den in Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b dieses Gesetzes genannten Gesellschaften oder Genossenschaften anfordern, wenn ihr eigenes Personal und das nach Artikel 23 Absatz 3 des Gesetzes von 1994 im Rahmen der Regelung über die "vorübergehende Mobilität" bei ihnen beschäftigte Personal nicht für die Erfuellung aller Aufgaben ausreicht.
14 Gemäß Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b des Gesetzes von 1994 mussten die ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften bis zum 18. März 1995 in eine Gesellschaft eines der beiden im folgenden genannten Typen umgewandelt werden:
"a) in eine Gesellschaft oder in eine Genossenschaft gemäß den im Fünften Buch Titel V und Titel VI des Bürgerlichen Gesetzbuches vorgesehenen Formen für die Ausübung der Tätigkeiten im Hafen unter Wettbewerbsbedingungen;
b) in eine Gesellschaft oder eine Genossenschaft gemäß den im Fünften Buch Titel V und VI des Bürgerlichen Gesetzbuches vorgesehenen Formen für die Erbringung von Dienstleistungen einschließlich - unter Abweichung von Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1369 vom 23. Oktober 1960 - reiner Arbeitsleistungen bis zum 31. Dezember 1995".
15 Diese Bestimmungen des Gesetzes von 1994 enthalten demnach eine Ausnahme von dem allgemeinen Verbot der Arbeitsvermittlung, das das Gesetz von 1960 zugunsten der ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften vorsah.
16 Gemäß Artikel 1 Absätze 1 und 2 des Gesetzes von 1960 darf ein Unternehmer nämlich die Ausführung reiner Arbeitsleistungen durch Arbeitskräfte, die von dem Auftragnehmer oder dem Vermittler eingestellt und entlohnt werden, nicht vergeben, ungeachtet der Art der von diesen Arbeitsleistungen umfassten Arbeit oder Dienstleistung. Als Vergabe reiner Arbeitsleistungen gilt jede Form der Vergabe an Unternehmer oder Subunternehmer; auch zur Ausführung von Arbeiten oder zur Erbringung von Dienstleistungen, bei denen der Auftragnehmer Kapital, Maschinen und Einrichtungen einsetzt, die der Auftraggeber zur Verfügung gestellt hat. Der Unternehmer darf ebenfalls nicht Vermittler mit Arbeiten betrauen, die im Akkord von Arbeitnehmern auszuführen sind, die von solchen Vermittlern angestellt und entlohnt werden. Diese Vorschriften sollen die Arbeitnehmer gegen Ausbeutung und gegen eine Aushöhlung ihrer Rechte schützen, die sich durch eine Aufspaltung der Arbeitergeberseite in einen tatsächlichen Arbeitgeber und einen Arbeitgeber im formellen Sinn, der eigentlich nur Vermittler ist, ergeben würden.
17 Aus den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen und insbesondere den Antworten der italienischen Regierung auf Fragen in der mündlichen Verhandlung ergibt sich, daß die beiden Typen der durch die Umwandlung gemäß Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b dieses Gesetzes von 1994 entstandenen Gesellschaften mit den gemäß Artikel 16 Absatz 3 dieses Gesetzes zugelassenen Gesellschaften hinsichtlich der Durchführung der Hafenarbeiten in Wettbewerb treten können. Demnach kann eine gemäß Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b umgewandelte Gesellschaft, wie die zur Zeit im Hafen von La Spezia tätige Gesellschaft, zum einen im Hinblick auf die Erbringung von Dienstleistungen für die Hafenbenutzer mit den zugelassenen und konzessionierten Hafenumschlagunternehmen konkurrieren und hat zum anderen das ausschließliche Recht, diesen Unternehmen vorübergehend Arbeitskräfte zu überlassen.
Das Ausgangsverfahren
18 Die LSCT ist ein im Hafen von La Spezia tätiges konzessioniertes Umschlagunternehmen. Dieser Hafen ist nach Angaben des vorlegenden Gerichts der führende Mittelmeerhafen für den Containerverkehr. Die LSCT schlägt etwa 70 % der Container in diesem Hafen um. Ihre Kunden sind Verlader und Schiffahrtsgesellschaften aus verschiedenen Mitgliedstaaten.
19 Die LSCT soll vom 9. Juli 1990 bis zum 31. Mai 1994 die Ausführung reiner Arbeitsleistungen an die Genossenschaften Duveco und Il Sole 5 Terre sowie an die Gesellschaften Sincor, Bonifiche Impiantistica und Manutenzioni Generali Di Moise Pietro vergeben haben. Diese vier Gesellschaften besitzen Zulassungen für Hafenarbeiten, sind aber keine ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften.
20 Am 31. Oktober 1995 wurden bei der Pretura circondariale La Spezia gegen Silvano Raso und zehn weitere Personen, die gesetzlichen Vertreter der LSCT und der vier in Rede stehenden Gesellschaften, Anklage wegen unerlaubter Arbeitsvermittlung erhoben.
21 Das nationale Gericht hält es für fraglich, ob das Monopol der umgewandelten ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaften für die vorübergehende Überlassung von Arbeitskräften mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Es hat daher dem Gerichtshof folgende drei Fragen vorgelegt:
1. Steht Artikel 59 des Vertrages einer italienischen Regelung entgegen, die es einem Unternehmen, das Inhaber einer Konzession als Hafenumschlagunternehmen ist, verbietet, sich der Tätigkeit anderer Unternehmen - bei denen es sich nicht um ehemalige Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen handelt - bei der Erbringung von Dienstleistungen zu bedienen, die zum Kreis der Dienstleistungen gehören, die für eine Kundschaft erbracht werden, zu der auch Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten gehören, was darüber hinaus bedeutet, daß das Umschlagunternehmen nach den italienischen Rechtsvorschriften gehalten ist, die gesamte Palette der Dienstleistungen, die der Kunde von einem Hafenumschlagunternehmen verlangen kann, selbst zu organisieren, mit der die Gefahr, daß der Marktzugang anderer als der in Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b des Gesetzes Nr. 84/90 genannten Unternehmen mit Zulassung für die Tätigkeit im Hafen für einzelne Dienstleistungen beeinträchtigt wird?
2. Steht Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 EG-Vertrag einer nationalen Regelung entgegen, die (aufgrund ihrer Wirkungen auf dem Markt, d. h. einerseits dadurch, daß sie andere Unternehmen als das Umschlagunternehmen - bei denen es sich nicht um ehemalige Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen handelt - daran hindert, für interessierte Kunden im Hafenbereich Dienstleistungen zu erbringen, zum andern dadurch, daß sie den Umschlagunternehmer dazu verpflichtet, alle am Umschlaghafen verlangten Transaktionen und Dienstleistungen zu erbringen, und ferner dadurch, daß es dem Kunden unmöglich wird, irgendwelche Dienstleistungen Unternehmen eigener Wahl zu übertragen, bei denen es sich nicht um das Umschlagunternehmen handelt) Marktstrukturen schafft, aufgrund deren der Kunde nur mit dem Umschlagunternehmer vertragliche Beziehungen für die gesamte Palette der Dienstleistungen eingehen kann, die er anläßlich des Aufenthalts in einem Hafen benötigt, in dem der Umschlagunternehmer oder die Umschlagunternehmer eine beherrschende Stellung auf dem Markt im Sinne von Artikel 86 des Vertrages innehaben?
3. Stehen die Artikel 59 und 90 in Verbindung mit Artikel 86 EG-Vertrag jedenfalls einer nationalen Regelung entgegen, die es nur einem im Hafen tätigen Unternehmen erlaubt, zugunsten anderer im Hafen tätiger Unternehmen und insbesondere der Umschlagunternehmen Dienstleistungen zu erbringen, die sich auf die blosse Zurverfügungstellung von Arbeitskräften beschränken?
22 Das vorlegende Gericht möchte mit diesen Fragen, und zwar insbesondere mit der zuerst zu prüfenden dritten Frage, wissen, ob das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegensteht, die einer Hafenbetriebsgesellschaft das Recht der vorübergehenden Überlassung von Arbeitskräften an andere Unternehmen vorbehält, die in dem Hafen tätig sind, in dem sie ansässig ist, wenn diese Gesellschaft auch zur Durchführung von Hafenarbeiten berechtigt ist.
23 Ein Unternehmen, das ein Monopol für die Überlassung von Arbeitskräften an andere zur Durchführung von Hafenarbeiten zugelassene Unternehmen besitzt, ist ein Unternehmen, dem der Staat ein ausschließliches Recht im Sinne des Artikels 90 Absatz 1 des Vertrages verliehen hat (vgl. Urteil Merci convenzionali porto di Genova, Randnr. 9).
24 Artikel 90 Absatz 1 sieht vor, daß die Mitgliedstaaten in Bezug auf solche Unternehmen keine dem Vertrag und insbesondere dessen Wettbewerbsregeln widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten.
25 Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Unternehmen, das für einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes mit einem gesetzlichen Monopol ausgestattet ist, als ein Unternehmen angesehen werden, das eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 86 des Vertrages besitzt (Urteile vom 23. April 1991 in der Rechtssache C-41/90, Höfner und Elser, Slg. 1991, I-1979, Randnr. 28, vom 18. Juni 1991 in der Rechtssache C-260/89, ERT, Slg. 1991, I-2925, Randnr. 31, und Urteil Merci convenzionali porto di Genova, Randnr. 14).
26 Bezueglich der Abgrenzung des relevanten Marktes geht aus dem Vorlagebeschluß hervor, daß es sich hierbei um den Markt der Durchführung von Hafenarbeiten für Containerfracht im Hafen von La Spezia für Rechnung Dritter handelt. Angesichts des Umfangs des Frachtverkehrs in diesem Hafen, der als der führende Mittelmeerhafen für den Containerverkehr gilt, und der Bedeutung dieses Hafens für den innergemeinschaftlichen Handel, kann dieser Markt als ein wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes angesehen werden (Urteil Merci convenzionali porto di Genova, Randnr. 15).
27 Zwar ist die Schaffung einer beherrschenden Stellung durch die Gewährung ausschließlicher Rechte im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages als solche noch nicht mit Artikel 86 unvereinbar, jedoch verstösst ein Mitgliedstaat gegen die in diesen beiden Bestimmungen enthaltenen Verbote, wenn das betreffende Unternehmen durch die blosse Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung mißbräuchlich ausnutzt oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Mißbrauch begeht (Urteile Höfner und Elser, Randnr. 29 ERT, Randnr. 37, Merci convenzionali porto di Genova, Randnr. 17, und vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Slg. 1994, I-5077, Randnr. 18).
28 Da die durch das Gesetz von 1994 eingeführte Regelung der umgewandelten ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaft nicht nur das ausschließliche Recht verleiht, den Konzessionären von Hafenanlagen und den anderen zur Tätigkeit im Hafen zugelassenen Unternehmen vorübergehend Arbeitskräfte zu überlassen, sondern, wie aus Randnummer 17 dieses Urteils hervorgeht, ihm darüber hinaus gestattet, auf dem Markt für Hafenarbeiten mit ihnen in Wettbewerb zu treten, ergibt sich für diese umgewandelte ehemalige Hafenbetriebsgesellschaft ein Interessenkonflikt.
29 Durch die blosse Ausübung ihres Monopols kann sie die Chancengleichheit der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer auf dem Markt für Hafendienstleistungen beeinträchtigen (vgl. Urteil ERT, Randnr. 37, und Urteil vom 13. Dezember 1991 in der Rechtssache C-18/88, GB-Inno-BM, Slg. 1991, I-5941, Randnr. 25)
30 Diese Gesellschaft wird damit veranlasst, ihr Monopol zu mißbrauchen, indem sie von ihren Konkurrenten auf dem Markt für Hafenarbeiten für die Überlassung von Arbeitskräften überhöhte Preise verlangt oder ihnen für diese Arbeiten weniger geeignete Arbeitskräfte zur Verfügung stellt.
31 Unter diesen Umständen muß ein rechtlicher Rahmen, wie er sich aus dem Gesetz von 1994 ergibt, schon als solcher als mit Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages unvereinbar angesehen werden. Insoweit spielt es daher keine Rolle, daß das vorlegende Gericht keinen von der umgewandelten ehemaligen Hafenbetriebsgesellschaft tatsächlich begangenen Mißbrauch angeführt hat (Urteil GB-Inno-BM, Randnrn. 23 und 24).
32 Demnach ist auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, daß die Artikel 86 und 90 des Vertrages dahin auszulegen sind, daß sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die einer Hafenbetriebsgesellschaft das Recht der vorübergehenden Überlassung von Arbeitskräften an andere Unternehmen vorbehält, die in dem Hafen tätig sind, in dem sie ansässig ist, wenn diese Gesellschaft selbst zur Durchführung der Hafenarbeiten berechtigt ist.
33 Angesichts dieser Antwort auf die dritte Frage, soweit diese sich auf die Artikel 86 und 90 des Vertrages bezieht, brauchen weder diese Frage, soweit sie Artikel 59 des Vertrages betrifft, noch die weiteren Fragen des nationalen Gerichts beantwortet zu werden.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Die Auslagen der italienischen, der deutschen und der französischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Strafverfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
auf die ihm von der Pretura circondariale La Spezia mit Beschluß vom 12. April 1996 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Die Artikel 86 und 90 EG-Vertrag sind dahin auszulegen, daß sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die einer Hafenbetriebsgesellschaft das Recht der vorübergehenden Überlassung von Arbeitskräften an andere Unternehmen vorbehält, die in dem Hafen tätig sind, in dem sie ansässig ist, wenn diese Gesellschaft selbst zur Durchführung der Hafenarbeiten berechtigt ist.
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