Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Miljoe - affald - direktiv 75/442, aendret ved direktiv 91/156, og forordning nr. 259/93 - affald til nyttiggoerelse - principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed - uanvendelige - anvendelse i henhold til traktatens artikel 130 T - ikke tilladt i tilfaelde af en uberettiget hindring for udfoerslerne
(EF-traktaten, art. 36, 130 S og 130 T; Raadets forordning nr. 259/93; Raadets direktiv 75/442, som aendret ved direktiv 91/156)
2 Konkurrence - offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder - nationale bestemmelser, som forpligter til at overdrage affald til nyttiggoerelse til en indenlandsk virksomhed, som har et monopol paa at forbraende farligt affald - forpligtelse, som forstaerker den indenlandske virksomheds dominerende stilling
(EF-traktaten, art. 86 og 90)
Sammendrag
1 Direktiv 75/442 om affald, som aendret ved direktiv 91/156, og forordning nr. 259/93 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab kan ikke fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa affald til nyttiggoerelse. Dette fremgaar af direktivets og forordningens bestemmelser samt af de forberedende retsakter. Desuden afspejler den forskellige behandling af affald til nyttiggoerelse og affald til bortskaffelse, at det har vaeret faellesskabslovgivers hensigt at fremme nyttiggoerelse i hele Faellesskabet, navnlig ved fremkomst af de mest effektive teknikker, hvilket indebaerer, at affald af denne type skal kunne bevaege sig frit mellem medlemsstaterne for at blive behandlet dér, saaledes at det er udelukket at anvende principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed.
Traktatens artikel 130 T, som bemyndiger medlemsstaterne til, i det omfang de er forenelige med traktaten, at opretholde eller indfoere strengere beskyttelsesforanstaltninger end dem, som vedtages i henhold til artikel 130 S, tillader dem ikke at udstraekke anvendelsen af disse principper til affald til nyttiggoerelse, naar det fremgaar, at disse principper udgoer en hindring for udfoerslerne, som hverken er begrundet i en tvingende miljoebeskyttelsesforanstaltning eller i en af de i traktatens artikel 36 fastsatte undtagelser.
2 Traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er til hinder for bestemmelser som den nederlandske fleraarsplan for bortskaffelse af farligt affald af juni 1993, hvorefter en medlemsstat forpligter virksomheder til at overdrage deres affald til nyttiggoerelse, saasom oliefiltre, til en indenlandsk virksomhed, som den har indroemmet en eksklusiv ret til at forbraende farligt affald, medmindre behandlingen af deres affald i en anden medlemsstat er mere effektiv end den, som denne virksomhed udfoerer, naar disse bestemmelser, uden objektiv grund og uden at det er noedvendigt for udfoerelsen af en opgave af almindelig interesse foerer til, at den indenlandske virksomhed begunstiges, og at dens dominerende stilling forstaerkes.
Parter
I sag C-203/96,
angaaende en anmodning, som Nederlandenes Raad van State i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl.
mod
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 34, 86, 90 og 130 T, af Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32), samt af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (EFT L 30, s. 1),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Ragnemalm (refererende dommer), og dommerne G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray og G. Hirsch,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl. ved advokat B.J.M. Veldhoven, Haag, advokat O.W. Brouwer, Amsterdam, og advokat F.P. Louis, Bruxelles
- den nederlandske regering ved kommitteret J.G. Lammers, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- den franske regering ved kontorchef C. de Salins og sekretaer R. Nadal, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved H. van Vliet og M. Condou, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 3. juli 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl. ved advokaterne O.W. Brouwer og F.P. Louis, af den nederlandske regering ved konsulent J.S. van den Oosterkamp, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af den danske regering ved kontorchef P. Biering, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved H. van Vliet,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 23. oktober 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 23. april 1996, indgaaet til Domstolen den 14. juni 1996, har Nederlandenes Raad van State i medfoer af EF-traktatens artikel 177 stillet fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 34, 86, 90 og 130 T, af Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktivet«), samt af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (EFT L 30, s. 1, herefter »forordningen«).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (herefter »Dusseldorp«), Factron Technik GmbH (herefter »Factron«) og Dusseldorp Lichtenvoorde BV (herefter »Dusseldorp Lichtenvoorde«) paa den ene side og Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (det nederlandske Ministerium for Boliganliggender, Fysisk Planlaegning og Miljoe, herefter »ministeriet«) paa den anden side vedroerende udfoersel til Tyskland af affald bestemt til nyttiggoerelse i Tyskland.
Faellesskabsretsforskrifterne
Direktivet
3 Direktivets artikel 1 definerer dels bortskaffelse af affald dels nyttiggoerelse af affald, idet det henviser til henholdsvis bilag II A og II B, som hver isaer indeholder en praecis liste over de paagaeldende bortskaffelses- og nyttiggoerelsesformer.
4 Direktivets artikel 3, 4 og 5 fastsaetter foelgende maal: For det foerste forhindring, nedbringelse, nyttiggoerelse og anvendelse af affald; dernaest beskyttelse af menneskets sundhed og af miljoeet ved behandlingen af affaldet, uanset om dette skal bortskaffes eller nyttiggoeres, og endelig oprettelse paa faellesskabsplan og om muligt paa nationalt plan af et integreret net af bortskaffelsesfaciliteter.
5 Direktivets artikel 5 bestemmer foelgende:
»1. Medlemsstaterne traeffer i samarbejde med andre medlemsstater, naar dette viser sig noedvendigt eller hensigtsmaessigt, egnede foranstaltninger med henblik paa oprettelsen af et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til raadighed, og som ikke medfoerer uforholdsmaessigt store omkostninger. Dette net skal saette Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald.
2. Nettet skal endvidere muliggoere bortskaffelse af affald paa et af de naermeste egnede anlaeg under anvendelse af de mest hensigtsmaessige metoder og teknologier til sikring af et hoejt beskyttelsesniveau for miljoeet og folkesundheden.«
6 Direktivets artikel 7 forpligter dernaest medlemsstaterne til at udarbejde planer for haandtering af affaldet for at naa de maal, der er naevnt i artikel 3, 4 og 5, og tillader dem at traeffe foranstaltninger til at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer.
Forordningen
7 Forordningen vedroerer overfoersel af affald, navnlig mellem medlemsstater.
8 Forordningens afsnit II, som har overskriften »Overfoersler af affald mellem medlemsstater«, indeholder to forskellige kapitler, hvoraf det ene vedroerer den procedure, der gaelder for overfoersler af affald til bortskaffelse (kapitel A), og den anden den procedure, der gaelder for overfoersler af affald til nyttiggoerelse (kapitel B). Proceduren for den sidstnaevnte kategori affald er mindre streng end den, der gaelder for den foerstnaevnte.
9 Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), som er indeholdt i kapitel A om overfoersler af affald til bortskaffelse, bestemmer foelgende:
»i) For at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og paa nationalt plan i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF kan medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaten traeffe foranstaltninger med henblik paa helt eller delvis at nedlaegge forbud mod overfoersel af affald eller systematisk at goere indsigelse herimod. Saadanne foranstaltninger skal straks meddeles Kommissionen, der underretter de oevrige medlemsstater.«
10 Derimod naevner kapitel B om overfoersler af affald til nyttiggoerelse ikke principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed.
11 Artikel 7, stk. 2, og artikel 7, stk. 4, litra a), som er indeholdt i kapitel B, bestemmer foelgende:
»2. De kompetente bestemmelses-, afsendelses- og transitmyndigheder har en frist paa tredive dage efter afsendelse af bekraeftelsen til at goere indsigelse mod overfoerslen. Indsigelsen baseres paa stk. 4. Enhver indsigelse forelaegges skriftligt for anmelderen og for de oevrige beroerte kompetente myndigheder inden for fristen paa tredive dage.
...
4. a) De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan goere begrundet indsigelse mod den paataenkte overfoersel:
- paa grundlag af direktiv 75/442/EOEF, saerlig artikel 7, eller
- saafremt overfoerslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljoebeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse
...«
De nationale retsforskrifter
12 Den nederlandske fleraarsplan for bortskaffelse af farligt affald af juni 1993 (herefter »fleraarsplanen«) bestemmer i afsnit 6, femte underafsnit:
»Naar der findes en behandlingsteknik af bedre kvalitet i udlandet, eller naar kapaciteten til behandling af en bestemt form for affald er utilstraekkelig i Nederlandene, er udfoersel tilladt, medmindre dette hindrer, at der i Nederlandene foretages en bortskaffelse af mindst tilsvarende vaerdi. I dette tilfaelde foretages der oplagring i afventning af, at denne foretages.«
13 Sektorplan 19 i fleraarsplanens anden del praeciserer med hensyn til oliefiltre, at udfoersler ikke er tilladt, hvis behandling af disse filtre i udlandet ikke er af en hoejere kvalitet end den, der udfoeres i Nederlandene.
14 Sektorplan 10 i fleraarsplanens anden del om affald til forbraending bestemmer paa grundlag af princippet om tilstraekkelig egenkapacitet, at udfoersel af farligt affald til forbraending saa vidt muligt skal begraenses, navnlig fordi emissionskravene i tilfaelde af forbraending er mindre strenge i udlandet end i Nederlandene.
15 I denne sektorplan tilstraeber man ogsaa den mest muligt effektive bortskaffelsesmetode ved at tildele AVR Chemie CV (herefter »AVR Chemie«) en saakaldt »affaldshaandteringsfunktion«. AVR Chemie er saaledes udpeget som den eneste endelige forarbejder for forbraending af farligt affald i en avanceret tromleovn. Det affald, der skal forbraendes i en saadan ovn, kan kun udfoeres af AVR Chemie, hvis tilladelse indeholder regulerende betingelser for at undgaa, at priserne paa uoensket maade drives i vejret.
16 AVR Chemie er oprettet i form af et kommanditselskab, hvis deltagere er den nederlandske stat, Rotterdam kommune samt otte industrivirksomheder, heriblandt Akzo Nobel Nederland. Den nederlandske stat og Rotterdam kommune har til sammen en selskabsandel paa 55% i AVR Chemie.
17 Direktoeren for Miljoeministeriets Direktorat for Affald er ligeledes den nederlandske stats repraesentant i AVR Chemie's tilsynsraad. Dette direktorat har til opgave at fastlaegge den nederlandske politik for udfoersel af affald og beslutter i konkrete tilfaelde, om en udfoersel skal tillades eller naegtes.
De faktiske omstaendigheder i hovedsagen
18 I 1994 ansoegte Dusseldorp om tilladelse til at udfoere to partier oliefiltre og lignende affald til Tyskland paa henholdsvis 2 000 og 60 tons, for at det kunne blive behandlet af Factron.
19 Ved to afgoerelser af 22. august 1994 fremsatte ministeren i henhold til fleraarsplanens bestemmelser sammenholdt med forordningens artikel 7, stk. 2, og artikel 7, stk. 4, litra a), indsigelser mod denne udfoersel.
20 Den 13. september 1994 indgav Dusseldorp, Factron og Dusseldorp Lichtenvoorde en klage over disse to afgoerelser.
21 Efter at to embedsmaend fra det nederlandske Miljoeministerium havde aflagt besoeg i Factron's anlaeg, erklaerede ministeren ved en ny afgoerelse af 8. december 1994, at de paagaeldendes klager var grundloese, da Factron's behandling af affaldet ikke var mere effektiv end den, der blev foretaget af den nederlandske virksomhed for forarbejdning og behandling af affald, AVR Chemie.
22 Ved staevning af 18. januar 1995 har Dusseldorp, Factron og Dusseldorp Lichtenvoorde anlagt sag ved Nederlandenes Raad van State med paastand om annullation af ministerens afgoerelse af 8. december 1994, som efter deres opfattelse ikke er forenelig med Faellesskabets retsforskrifter.
De praejudicielle spoergsmaal
23 Da den nationale ret naerer tvivl om svaret paa spoergsmaalet om, hvorvidt principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, saaledes som de er gennemfoert i fleraarsplanen, kan anvendes paa overfoersler af affald bestemt til nyttiggoerelse, har den stillet Domstolen foelgende fire praejudicielle spoergsmaal:
»1) a) Gaelder principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, naar henses til systematikken i Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab, sammenholdt med Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (som aendret ved direktiv 91/156/EOEF), kun for overfoersel mellem medlemsstater af affald til bortskaffelse eller ogsaa for affald til nyttiggoerelse?
b) Saafremt Domstolen er af den opfattelse, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed i henhold til forordning (EOEF) nr. 259/93 og direktiv 75/442/EOEF ikke kan anvendes paa overfoersel mellem medlemsstater af affald til nyttiggoerelse, kan EF-traktatens artikel 130 T da give hjemmel for en ordning som den af den nederlandske regering indfoerte fleraarsplan for bortskaffelse af farligt affald af juni 1993 vedroerende saadant affald?
2) I den naevnte fleraarsplan konkretiseres principperne om tilstraekkelig egenkapital og naerhed i en bestraebelse paa at opnaa en metode til bortskaffelse (herunder nyttiggoerelse) af saa hoej kvalitet som muligt og kontinuitet i bortskaffelsen. Er dette en korrekt gennemfoerelse af disse principper?
3) a) Saafremt de i fleraarsplanen fastsatte kriterier for at goere indsigelse mod eksport af affald til nyttiggoerelse i sig selv er acceptable, er der da her tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning i EF-traktatens artikel 34's forstand, og er denne berettiget?
b) Goer det i denne forbindelse nogen forskel, om principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, saafremt disse kan anvendes paa affald til nyttiggoerelse, primaert anvendes inden for Faellesskabet som helhed eller udelukkende paa nationalt plan?
4) Er de rettigheder, som de nederlandske myndigheder i sektorplan 10 i fleraarsplanens del II har indroemmet AVR Chemie CV til forbraending af farligt affald, i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 90, stk. 1 og 2, sammenholdt med artikel 86, naar henses til begrundelsen herfor i fleraarsplanen?«
Det foerste spoergsmaal
24 Den nationale rets foerste spoergsmaal gaar naermere bestemt ud paa, om direktivet og forordningen skal fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa overfoersler af affald til nyttiggoerelse. I benaegtende fald spoerger den, om artikel 130 T giver medlemsstaterne mulighed for at udstraekke anvendelsen af disse principper til saadant affald.
Fortolkningen af direktivet og forordningen
25 Den nederlandske og den danske regering er af den opfattelse, at den omstaendighed, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke udtrykkeligt er naevnt i direktivet og forordningen med hensyn til affald til nyttiggoerelse, ikke er til hinder for, at disse principper kan anvendes paa denne type affald. Direktivets artikel 7 opregner nemlig ikke udtoemmende de punkter, som planerne for haandtering af affald skal omfatte.
26 Dusseldorp, den franske regering og Kommissionen mener derimod, at det foelger af den omstaendighed, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke udtrykkeligt er naevnt med hensyn til affald til nyttiggoerelse i direktivet og forordningen, samt af sidstnaevntes opbygning, at disse principper ikke kan tages i betragtning, naar der er tale om affald bestemt til nyttiggoerelse.
27 Det bemaerkes for det foerste, at direktivets artikel 7 bestemmer, at medlemsstaterne skal udarbejde planer for haandtering af affald, navnlig for at naa de maal, der er naevnt i artikel 3, 4 og 5. Blandt disse bestemmelser er det kun artikel 5, der henviser til principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed, og udelukkende med hensyn til affald til bortskaffelse. Ligeledes vedroerer syvende betragtning, som henviser til disse principper, udelukkende denne kategori affald.
28 For det andet naevner forordningen kun udtrykkeligt disse principper i tiende betragtning, hvori de alene forbindes med affald til bortskaffelse, og i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), og litra b), som bestemmer, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne samt de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder kan traeffe for at ivaerksaette dem. Da denne bestemmelse er indeholdt i kapitel A i forordningens afsnit II, angaar den kun overfoersel af affald til bortskaffelse.
29 Forordningens artikel 7, som er indeholdt i kapitel B om affald til nyttiggoerelse, og som svarer til ovennaevnte artikel 4, foreskriver ikke mulighed for at traeffe foranstaltninger til ivaerksaettelse af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed.
30 Det fremgaar saaledes af direktivets og forordningens bestemmelser samt af sidstnaevntes opbygning, at ingen af disse to retsakter bestemmer, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa affald til nyttiggoerelse.
31 Dette resultat bekraeftes af Raadets resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik (EFT C 122, s. 2), som der henvises til i anden betragtning til direktivet. I denne resolution har Raadet nemlig praeciseret, at formaalet tilstraekkelig egenkapacitet med hensyn til affald ikke gaelder for genanvendelse.
32 I begrundelsen til forslaget til den oprindelige forordning (KOM(90) 415 endelig udg. - SYN 305 af 26.10.1990) anfoeres det desuden, at kriteriet om naerhed kunne begrunde myndighedernes indgriben i forbindelse med bortskaffelse af affald. Dette kriterium blev ikke naevnt for affald til nyttiggoerelse; for sidstnaevnte var det alene princippet om rational oekologisk forvaltning, der kunne anvendes.
33 Endelig bemaerkes, at den forskellige behandling af affald til bortskaffelse og affald til nyttiggoerelse afspejler forskellen mellem de roller, som hver af disse to typer affald skal spille i udviklingen af Faellesskabets miljoepolitik. Pr. definition er det kun affald til nyttiggoerelse, der kan bidrage til at gennemfoere det princip om prioritering af nyttiggoerelse, som er naevnt i forordningens artikel 4, stk. 3. Det er for at fremme denne nyttiggoerelse i hele Faellesskabet, navnlig ved fremkomst af de mest effektive teknikker, at faellesskabslovgiver har bestemt, at affald af denne type skal kunne bevaege sig frit mellem medlemsstaterne for at blive behandlet der, for saa vidt som transporten ikke fremkalder fare for miljoeet. Faellesskabslovgiver har derfor indfoert en mere smidig procedure for graenseoverskridende transport af dette affald, som principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed er til hinder for.
34 Paa baggrund af de foregaaende betragtninger skal forordningen og direktivet derfor fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed ikke finder anvendelse paa affald til nyttiggoerelse.
Fortolkningen af traktatens artikel 130 T
35 Ifoelge Dusseldorp og Kommissionen er der ved forordningen gennemfoert en fuldstaendig harmonisering af reglerne om overfoersel af affald mellem medlemsstaterne, saaledes at disse i princippet kun kan modsaette sig overfoersler af affald paa grundlag af forordningen. Desuden bemyndiger traktatens artikel 130 T kun medlemsstaterne til at indfoere bestemmelser, hvis disse er forenelige med bl.a. traktatens artikel 30 ff. Ifoelge Dusseldorp og Kommissionen indeholder fleraarsplanen imidlertid foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 34, og som hverken er berettiget af tvingende miljoebeskyttelseshensyn eller under hensyn til EF-traktatens artikel 36.
36 Ifoelge den nederlandske regering kan det udledes af forordningens ordlyd og opbygning samt af traktatens artikel 130 T, at de foranstaltninger, der traeffes i henhold til artikel 130 S, er en minimumsharmonisering. Under disse omstaendigheder er der intet til hinder for, at medlemsstaterne tilstraeber et hoejere beskyttelsesniveau i henhold til artikel 130 T. Desuden er fleraarsplanen ikke i strid med traktaten, og navnlig indeholder den intet forbud mod udfoersel. Subsidiaert har den nederlandske regering anfoert, at hvis fleraarsplanen indeholder et forbud mod udfoersel som omhandlet i artikel 34, er dette forbud berettiget i henhold til traktatens artikel 36 af, at man tilstraeber den mest effektive form for bortskaffelse af affald og kontinuitet i bortskaffelsen, som har til formaal at beskytte menneskers sundhed og liv.
37 Det bemaerkes, at direktivet og forordningen er udstedt i henhold til traktatens artikel 130 S, som der henvises til i traktatens artikel 130 T.
38 Traktatens artikel 130 T bestemmer:
»Beskyttelsesforanstaltninger, som vedtages i henhold til artikel 130 S, er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger skal vaere forenelige med denne traktat. De meddeles Kommissionen.«
39 Det maa foelgelig undersoeges, om foranstaltninger som dem, der er truffet i fleraarsplanen for anvendelse af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa affald til nyttiggoerelse, i henhold til denne bestemmelse er forenelige med traktatens artikel 34.
40 Sidstnaevnte bestemmelse forbyder kvantitative udfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning. Ifoelge Domstolens faste praksis tager bestemmelsen sigte paa nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel (dom af 14.7.1981, sag 155/80, Oebel, Sml. s. 1993, praemis 15).
41 Sektorplan 19 i fleraarsplanens anden del bestemmer, at udfoersler ikke er tilladt, medmindre behandlingen af oliefiltrene i udlandet er af hoejere kvalitet end behandlingen i Nederlandene.
42 Det maa noedvendigvis fastslaas, at en saadan bestemmelse har til formaal og til foelge at begraense udfoerslen og at sikre den indenlandske produktion en saerlig fordel.
43 Imidlertid har den nederlandske regering for det foerste gjort gaeldende, at den naevnte bestemmelse i fleraarsplanen kunne vaere berettiget af et tvingende miljoebeskyttelseshensyn. Ifoelge den nederlandske regering er de paagaeldende foranstaltninger noedvendige for at goere det muligt for AVR Chemie at fungere rentabelt ved at have tilstraekkeligt materiale at bortskaffe samt for at sikre virksomheden tilstraekkelig forsyning med oliefiltre til anvendelse som braendstof. I tilfaelde af utilstraekkelig forsyning vil AVR Chemie vaere noedsaget til at anvende braendstof, der er mindre skaansomt for miljoeet, eller at skaffe sig andre former for braendstof, der ligeledes er skaansomme for miljoeet, men som giver anledning til yderligere omkostninger.
44 Selv hvis det antages, at den paagaeldende nationale foranstaltning kan vaere berettiget af miljoebeskyttelseshensyn, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at de af den nederlandske regering fremfoerte argumenter vedroerende den nationale virksomhed AVR Chemie's rentabilitet og de omkostninger, som den skal afholde, er af oekonomisk art. Domstolen har imidlertid fastslaaet, at formaal af rent oekonomisk art ikke kan begrunde en begraensning af det grundlaeggende princip om de frie varebevaegelser (dom af 28.4.1998, sag C-120/95, Decker, Sml. I, s. 1831, praemis 39).
45 Den nederlandske regering mener for det andet, at den omtvistede bestemmelse i fleraarsplanen er begrundet i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 36 om beskyttelse af menneskers sundhed og liv.
46 Det bemaerkes, at en saadan begrundelse ville vaere relevant, hvis behandlingen af oliefiltre i de oevrige medlemsstater og deres transport over laengere afstand, som foelge af deres udfoersel, udgjorde en fare for menneskers sundhed og liv.
47 Imidlertid fremgaar det ikke af sagen, at dette er tilfaeldet. Dels har den nederlandske regering selv erkendt, at behandlingen af filtre i Tyskland var sammenlignelig med den af AVR Chemie udfoerte behandling. Dels er det ikke blevet godtgjort, at transporten af oliefiltre udgjorde en fare for miljoeet eller for menneskers liv og sundhed.
48 Det foelger heraf, at udfoerselsrestriktioner for affald til nyttiggoerelse som dem, der er fastsat ved de nederlandske bestemmelser, ikke var noedvendige for at beskytte menneskers sundhed og liv i overensstemmelse med traktatens artikel 36.
49 Det maa derfor konkluderes, at anvendelsen af principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa affald til nyttiggoerelse som f.eks. oliefiltre har til formaal og til foelge at begraense udfoerslerne af dette affald, uden at det i et tilfaelde som det i hovedsagen foreliggende er berettiget af et tvingende miljoebeskyttelseshensyn eller af oensket om at beskytte menneskers sundhed og liv i overensstemmelse med traktatens artikel 36. En stat kan foelgelig ikke under henvisning til traktatens artikel 130 T anvende principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed paa saadant affald.
50 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at direktivet og forordningen ikke kan fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa overfoersler af affald til nyttiggoerelse. Traktatens artikel 130 T tillader ikke medlemsstaterne at udstraekke anvendelsen af disse principper til saadant affald, naar det fremgaar, at de udgoer en hindring for udfoerslerne, som hverken er begrundet i en tvingende miljoebeskyttelsesforanstaltning eller i en af de i traktatens artikel 36 fastsatte undtagelser.
Det andet og det tredje spoergsmaal
51 Det andet og det tredje spoergsmaal er alene stillet af den forelaeggende ret for det tilfaelde, at Domstolen finder, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa affald til nyttiggoerelse, enten i henhold til direktivet og forordningen eller i henhold til traktatens artikel 130 T.
52 Under hensyn til svaret paa det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at besvare disse spoergsmaal.
Det fjerde spoergsmaal
53 Den nationale rets fjerde spoergsmaal gaar ud paa, om eksklusive rettigheder som dem, der er tildelt AVR Chemie som led i den politik, der er ivaerksat i overensstemmelse med fleraarsplanen, er forenelige med konkurrencereglerne i traktatens artikel 90 og 86. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 97 i forslaget til afgoerelse, skal de eksklusive rettigheder, som den nationale ret henviser til, forstaas saaledes, at de baade omfatter den almindelige eneret, der er givet til forbraending, og enhver eneret, der foelger af den omtvistede bestemmelse. Sidstnaevnte bestemmelse angaar forbuddet mod at udfoere oliefiltre, medmindre behandlingen i udlandet er mere effektiv end behandlingen i Nederlandene.
54 Den nationale ret spoerger saaledes naermere bestemt, om traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er til hinder for bestemmelser som fleraarsplanen, hvorefter en medlemsstat forpligter virksomheder til at overdrage deres affald til nyttiggoerelse, saasom oliefiltre, til en indenlandsk virksomhed, som den har indroemmet en eksklusiv ret til at forbraende farligt affald, medmindre behandlingen af deres affald i en anden medlemsstat er mere effektiv end den, som denne virksomhed udfoerer.
55 Den nederlandske regering er af den opfattelse, at AVR Chemie ikke har eksklusive rettigheder, saaledes at artikel 90 ikke kan finde anvendelse i hovedsagen.
56 Dusseldorp er af den opfattelse, at de eksklusive rettigheder, som de nederlandske myndigheder har indroemmer AVR Chemie, er uforenelige med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Disse rettigheder kan desuden ikke vaere berettiget i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, da opretholdelse af den nederlandske bortskaffelsesstruktur kan sikres ved foranstaltninger, der er mindre indgribende over for konkurrencen og de frie varebevaegelser.
57 Kommissionen har henvist til, at den omstaendighed, at en medlemsstat kun giver en enkelt virksomhed, der er etableret paa dens omraade, tilladelse til at behandle visse former for affald, ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86.
58 Det fremgaar af sagen, at AVR Chemie er blevet udpeget som eneste endelige forarbejder for forbraending af farligt affald. Denne virksomhed kan foelgelig anses for at vaere indehaver af en eksklusiv rettighed i traktatens artikel 90, stk. 1's forstand.
59 Det bestemmes i artikel 90, stk. 1, at medlemsstaterne afstaar fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktaten, navnlig paa konkurrenceomraadet.
60 Det bemaerkes, at tildeling af eksklusive rettigheder til forbraending af farligt affald paa hele en medlemsstats omraade maa anses for at give den begunstigede virksomhed en dominerende stilling paa en vaesentlig del af faellesmarkedet (jf. tilsvarende dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 31).
61 Skoent den blotte omstaendighed, at der skabes en dominerende stilling, ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 86, tilsidesaetter en medlemsstat forbuddene i artikel 90, sammenholdt med artikel 86, hvis den ved lov eller ved administrativt fastsatte bestemmelser foranlediger en virksomhed, som den indroemmer eksklusive rettigheder, til at misbruge sin dominerende stilling (jf. tilsvarende dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 20).
62 Det fremgaar af sagen, at den nederlandske regering paa grundlag af fleraarsplanen har forbudt sagsoegeren i hovedsagen at eksportere, og herved i praksis har paalagt selskabet en forpligtelse til at overdrage sine oliefiltre, som er affald til nyttiggoerelse, til en indenlandsk virksomhed, der er indehaver af den eksklusive rettighed til at forbraende farligt affald, selv om kvaliteten af den behandling, som tilbydes i en anden medlemsstat, var sammenlignelig med den indenlandske virksomheds behandling.
63 En saadan forpligtelse bevirker, at den indenlandske virksomhed begunstiges ved, at det tillades den at behandle affald, som var bestemt til at behandles af en tredjevirksomhed. Den har dermed den foelge, at afsaetningen begraenses i strid med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86.
64 Det maa dog undersoeges, om denne forpligtelse kan vaere begrundet i, at der er overdraget en opgave af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand.
65 Det fremgaar af Domstolens praksis, at denne bestemmelse kan paaberaabes som grundlag for en foranstaltning i strid med traktatens artikel 86, der er truffet til fordel for en virksomhed, som staten har indroemmet eksklusive rettigheder, hvis denne foranstaltning er noedvendig for, at virksomheden kan opfylde de saerlige opgaver, som er betroet den, og hvis den ikke paavirker udviklingen af samhandelen paa en maade, der strider mod Faellesskabets interesse (jf. tilsvarende dom af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 14, og af 23.10.1997, sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, praemis 49).
66 Den nederlandske regering har i denne forbindelse gjort gaeldende, at de omtvistede bestemmelser har til formaal at nedsaette omkostningerne for den virksomhed, der har faaet overdraget forbraending af farligt affald, og saaledes at goere den oekonomisk levedygtig.
67 Selv hvis den opgave, der er overdraget denne virksomhed, kunne udgoere en opgave af almindelig oekonomisk interesse, paahviler det, som generaladvokaten har anfoert i punkt 108 i forslaget til afgoerelse, den nederlandske regering at godtgoere paa tilfredsstillende maade for den nationale ret, at dette formaal ikke ogsaa kan naas ved andre midler. Traktatens artikel 90, stk. 2, kan saaledes kun finde anvendelse, saafremt det godtgoeres, at den paagaeldende virksomhed, hvis den omtvistede foranstaltning ikke blev truffet, ville vaere ude af stand til at udfoere den opgave, som er overdraget den.
68 Under disse omstaendigheder skal det fjerde praejudicielle spoergsmaal besvares med, at traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er til hinder for bestemmelser som den fleraarsplan, hvorefter en medlemsstat forpligter virksomheder til at overdrage deres affald til nyttiggoerelse, saasom oliefiltre, til en indenlandsk virksomhed, som den har indroemmet en eksklusiv ret til at forbraende farligt affald, medmindre behandlingen af deres affald i en anden medlemsstat er mere effektiv end den, som denne virksomhed udfoerer, naar disse bestemmelser, uden objektiv grund, og uden at det er noedvendigt for udfoerelsen af en opgave af almindelig interesse, foerer til, at den indenlandske virksomhed begunstiges, og at dens dominerende stilling forstaerkes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
69 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, den danske og den franske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State ved kendelse af 23. april 1996, for ret:
1) Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald, som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991, og Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab kan ikke fortolkes saaledes, at principperne om tilstraekkelig egenkapacitet og naerhed finder anvendelse paa overfoersler af affald til nyttiggoerelse. EF-traktatens artikel 130 T tillader ikke medlemsstaterne at udstraekke anvendelsen af disse principper til saadant affald, naar det fremgaar, at de udgoer en hindring for udfoerslerne, som hverken er begrundet i en tvingende miljoebeskyttelsesforanstaltning eller i en af de i traktatens artikel 36 fastsatte undtagelser.
2) EF-traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er til hinder for bestemmelser som den fleraarsplan, hvorefter en medlemsstat forpligter virksomheder til at overdrage deres affald til nyttiggoerelse, saasom oliefiltre, til en indenlandsk virksomhed, som den har indroemmet en eksklusiv ret til at forbraende farligt affald, medmindre behandlingen af deres affald i en anden medlemsstat er mere effektiv end den, som denne virksomhed udfoerer, naar disse bestemmelser, uden objektiv grund, og uden at det er noedvendigt for udfoerelsen af en opgave af almindelig interesse, foerer til, at den indenlandske virksomhed begunstiges, og at dens dominerende stilling forstaerkes.
Full & Egal Universal Law Academy