Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Agriculture - Organisation commune des marchés - Viande bovine - Mécanismes d'intervention - Achat par voie d'adjudication - Rapports entre les soumissionnaires - Article 9 du règlement n_ 859/89 - Interprétation - Principe de l'indépendance des offres - Portée
(Règlement du Conseil n_ 805/68, art. 6, § 6; règlements de la Commission n_ 859/89, art. 9, 12, § 2, et 15, et n_ 2456/93, art. 11)
2 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Obligation de contrôle incombant aux États membres
(Traité CE, art. 5: règlement du Conseil n_ 729/70, art. 8, § 1)
3 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Charge de la preuve - Répartition entre la Commission et l'État membre concerné
(Règlement du Conseil n_ 729/70, art. 2 et 3)
4 Actes des institutions - Motivation - Obligation - Portée - Décision relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA
(Traité CE, art. 190)
Sommaire
1 Dans le cadre des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine, et plus particulièrement du système d'achat par voie d'adjudication, l'article 9 du règlement n_ 859/89 prévoit, à son paragraphe 1, que le soumissionnaire doit s'engager à respecter l'ensemble des dispositions applicables et, à son paragraphe 2, que les intéressés ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication. L'impératif de sécurité juridique impliquant qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose, le libellé de cette dernière disposition ne saurait servir de support à l'interprétation selon laquelle, en raison d'une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu'une offre lors d'une adjudication dès lors qu'ils feraient partie d'un même groupe. Une telle interprétation reviendrait dès lors à appliquer rétroactivement l'article 11 du règlement n_ 2456/93, qui introduit dans la réglementation communautaire des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires.
Cela étant, si le principe de l'indépendance des offres, exigence essentielle pour la régularité et l'efficacité de toute procédure d'adjudication, qui sous-tend les dispositions des articles 9, paragraphe 6 (confidentialité des offres), 12, paragraphe 2 (interdiction de cession des droits et obligations découlant de l'adjudication), 9, paragraphe 4, sous c) (obligation pour tout soumissionnaire de constituer une garantie), et 15 (obligation pour tout soumissionnaire de recevoir personnellement le paiement) du règlement n_ 859/89 ainsi que des dispositions de l'article 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68 (égalité d'accès de tous les intéressés), n'empêche pas plusieurs sociétés d'un même groupe de prendre part simultanément à une adjudication, il s'oppose, en revanche, à ce que ces mêmes sociétés se concertent sur les termes et conditions des offres qu'elles déposent respectivement, sous peine de fausser le déroulement de la procédure.
2 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, qui constitue dans le domaine agricole une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité, définit les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations. Il impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle, d'autant plus lorsqu'on est en présence d'éléments de nature à éveiller des soupçons sérieux d'un contournement d'une interdiction faite par l'acte communautaire en cause.
3 Les articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70 ne permettent à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés.
S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer.
Dès lors qu'elle a établi la violation par un État membre de plusieurs règles communautaires en matière agricole ainsi que la probabilité d'un préjudice subi au détriment du budget communautaire, il ne saurait être exigé davantage de la Commission dans la mesure où elle ne peut procéder à des contrôles systématiques et où l'analyse de la situation existant sur un marché donné dépend des informations recueillies par les États membres.
4 La mesure de l'obligation de motiver, consacrée par l'article 190 du traité, dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté.
Une décision relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA et refusant de retenir, à la charge de celui-ci, une fraction des dépenses déclarées n'exige pas une motivation détaillée, dès lors que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux.
Parties
Dans l'affaire C-209/96,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par M. J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en qualité d'agent, assisté de M. G. Barling, QC, et de Mme H. Davies, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. J. Macdonald Flett, membre du service juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19),
LA COUR
(cinquième chambre),
composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, M. Wathelet (rapporteur), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet et L. Sevón, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 4 février 1998,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 24 mars 1998,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 juin 1996, le Royaume-Uni a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation partielle de la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA la somme de 3 356 000 UKL au titre des dépenses engagées par le Royaume-Uni pour l'exercice 1992 dans le cadre des achats à l'intervention de viande bovine.
2 Les règles fondamentales de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine sont contenues dans le règlement (CEE) n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 24). L'article 6 de ce règlement autorise la Commission à prendre des mesures en vue de maintenir les prix sur les marchés de la Communauté. Le règlement n_ 805/68 a, notamment, été modifié par le règlement (CEE) n_ 571/89 du Conseil, du 2 mars 1989 (JO L 61, p. 43, ci-après le «règlement n_ 805/68»), qui est la version applicable à la période concernée en l'espèce (exercice 1992).
3 Jusqu'en 1989, un système d'achat automatique à l'intervention existait lorsque les prix tombaient au-dessous de certains seuils, avec pour conséquence que des quantités très importantes étaient achetées par les organismes d'intervention à des prix supérieurs à ceux du marché.
4 Afin de remédier à ce dysfonctionnement, une réforme est intervenue en 1989. Tout en maintenant l'achat automatique en cas de baisse très importante des prix, un système d'achats par voie d'adjudications a été instauré afin que les quantités achetées et les prix payés n'excèdent pas ce qui est nécessaire à un soutien raisonnable du marché.
5 Ainsi, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 805/68, le Conseil fixe une fois par an un prix d'intervention. Lorsque les prix du marché dans la Communauté sont inférieurs à certains pourcentages du prix d'intervention, les organismes d'intervention d'un ou de plusieurs États membres peuvent, aux conditions fixées à l'article 6, acheter certaines catégories, qualités ou groupes de qualités de viande bovine originaire de la Communauté.
6 Les achats s'effectuent par adjudications ouvertes. Ils ne peuvent pas, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 805/68, dépasser une quantité de 220 000 tonnes par an pour toute la Communauté.
7 Toutefois, selon l'article 6, paragraphe 5, dudit règlement, en cas de baisse très importante des prix, une procédure est mise en place, selon laquelle toutes les offres inférieures ou égales à 80 % du prix d'intervention sont acceptées et ne sont pas imputées sur la quantité maximale visée à l'article 6, paragraphe 1 (procédure dite «du filet de sécurité»).
8 En vertu de l'article 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68, les adjudications doivent assurer l'égalité d'accès de tous les intéressés et sont ouvertes sur la base d'un cahier des charges.
9 Il résulte de l'article 6, paragraphe 7, du règlement n_ 805/68 que les modalités d'application du système d'intervention sont arrêtées par la Commission, qui décide également de l'ouverture et de la suspension des adjudications après avoir entendu un comité de gestion. Durant la période concernée en l'espèce, lesdites modalités étaient définies par le règlement (CEE) n_ 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d'application des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 91, p. 5).
10 Il ressort de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que la décision de procéder à des achats par adjudication est publiée au Journal officiel des Communautés européennes le samedi ou le mardi précédant la date d'expiration du premier délai de présentation des offres. Selon l'article 8 dudit règlement, pendant la période où l'adjudication est ouverte, le délai de présentation des offres expire chaque deuxième et quatrième mercredi du mois, à 12 heures (heure de Bruxelles).
11 Aux termes de l'article 9 du règlement n_ 859/89, disposition qui est au centre du litige:
«1. Le soumissionnaire ne peut participer à l'adjudication que s'il s'engage par écrit à respecter l'ensemble des dispositions relatives aux achats en cause.
2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention; ils ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.
3. L'offre indique:
a) le nom et l'adresse du soumissionnaire;
b) la quantité offerte de produits de la ou des catégories visées à l'avis d'adjudication, exprimée en tonnes;
c) le prix proposé par 100 kilogrammes de produits de la qualité R3 ...;
d) le ou les centres d'intervention où le soumissionnaire a l'intention de livrer le produit.
...»
12 Selon l'article 9, paragraphe 4, sous c), dudit règlement, le soumissionnaire doit prouver qu'il a constitué une garantie d'adjudication avant l'expiration du délai fixé pour la présentation des offres et, conformément à l'article 9, paragraphes 5 et 6, l'offre ne peut être retirée après la clôture du délai de présentation des offres et la confidentialité des offres doit être assurée.
13 Il résulte de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que, à l'ouverture de l'adjudication, un prix minimal peut être fixé, en dessous duquel les offres ne peuvent être acceptées, et de l'article 8 que les organismes d'intervention transmettent les offres à la Commission au plus tard 24 heures après l'expiration du délai d'introduction des offres.
14 L'article 11, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 prévoit que, compte tenu des offres reçues pour chaque adjudication et après avoir entendu le comité de gestion, la Commission fixe un prix maximal d'achat; si les circonstances particulières l'exigent, un prix différent peut être fixé par État membre ou région d'État membre en fonction des prix moyens de marché constatés. Selon le paragraphe 2 de cette disposition, il peut aussi être décidé de ne pas donner suite à l'adjudication et, selon le paragraphe 3, si le total des quantités offertes à un prix égal ou inférieur au prix maximal dépasse les quantités pouvant être achetées, les quantités adjugées peuvent être réduites par l'application d'un coefficient de réduction.
15 L'article 12 du règlement n_ 859/89 prévoit que l'offre est refusée si le prix proposé est supérieur au prix maximal fixé et l'article 10, paragraphe 2, que la garantie est intégralement remboursée si l'offre n'est pas acceptée.
16 Il ressort de l'article 13 du règlement n_ 859/89 que, en cas d'acceptation de l'offre, la garantie est intégralement remboursée si la quantité livrée représente au moins 95 % de la quantité offerte. Si la quantité livrée est comprise entre 85 % et 95 % de la quantité offerte, la garantie reste acquise aux organismes d'intervention au prorata de la quantité manquante, sauf force majeure. Dans tous les autres cas, elle reste acquise en totalité aux organismes d'intervention, sous réserve de force majeure.
17 L'exigence d'une garantie a été instituée afin de mettre un terme à la pratique des offres surévaluées.
18 Par ailleurs, selon l'article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89, les droits et obligations découlant de l'adjudication ne sont pas transmissibles. En outre, l'organisme d'intervention doit, selon l'article 15, verser à l'adjudicataire le prix indiqué dans son offre.
19 Postérieurement aux faits de l'espèce, le règlement n_ 859/89 a été abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n_ 2456/93 de la Commission, du 1er septembre 1993, portant modalités d'application du règlement n_ 805/68 en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 225, p. 4). L'article 9 du règlement n_ 859/89 a fait place à une disposition détaillée relative aux personnes pouvant déposer une offre, l'article 11, aux termes duquel:
«1. Ne peuvent déposer des offres que:
a) les établissements d'abattage du secteur bovin agréés au sens de la directive 64/433/CEE et ne bénéficiant pas d'une dérogation en vertu de l'article 2 de la directive 91/498/CEE du Conseil, quel que soit leur statut juridique;
b) les négociants en bétail ou viande qui y font procéder à l'abattage pour leur propre compte et qui sont inscrits dans un registre public sous un numéro distinct.
2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention.
Les offres sont présentées séparément suivant le type d'adjudication.
3. Chaque intéressé ne peut déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.
Chaque État membre s'assure que les intéressés sont indépendants du point de vue de leur direction, de leur personnel et de leur fonctionnement.
Lorsque des indices sérieux indiquent que tel n'est pas le cas, ou qu'une offre ne correspond pas à la réalité économique, la recevabilité de cette offre est subordonnée à la présentation par le soumissionnaire de preuves appropriées du respect de la disposition du deuxième alinéa.
Lorsqu'il est établi qu'un intéressé a présenté plus d'une demande, toutes les demandes sont irrecevables.
4. ...»
20 Enfin, l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), impose aux États membres de s'assurer de la régularité et de la réalité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. L'article 8, paragraphe 2, du même règlement dispose que les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ne sont pas supportées par la Communauté.
21 En raison d'un concours de diverses circonstances [maladie de la vache folle (ESB), réunification allemande, guerre du Golfe, évolution des relations avec l'Europe de l'Est, etc.], le marché communautaire de la viande bovine a connu de 1990 à 1992 une crise sans précédent qui a conduit, à partir de l'exercice 1991, à une hausse constante des dépenses budgétaires de la Communauté. Les achats à l'intervention de viande bovine de la Communauté sont ainsi passés de 540 000 tonnes en 1987 à 1 030 000 tonnes en 1991, soit une augmentation de 90,7 % en l'espace de quatre ans.
22 Selon la Commission, certaines entreprises auraient alors soumis plusieurs offres lors d'une même adjudication. Dans son rapport de synthèse pour l'exercice 1992, elle écrivait:
«Royaume-Uni
L'examen des signatures, noms et adresses, numéros de comptes bancaires, numéros de téléphone, etc. a rapidement amené le FEOGA à la conclusion que la situation était très similaire, voire identique, à celle constatée en Irlande, c'est-à-dire que les soumissionnaires avaient fait très peu d'efforts pour masquer leurs liens et que l'organisme d'intervention doit avoir très tôt été totalement conscient de la situation.
Les offres n'étaient pas nécessairement faites par des sociétés à responsabilité limitée, mais parfois certaines personnes étaient impliquées dans le fonctionnement de sociétés qui avaient elles-mêmes proposé des offres.
Un exemple particulier, typique des dossiers examinés, permet d'illustrer la situation (les noms ont été changés):
- les offres nos 1, 2 et 3 représentées respectivement par A. Smith, B. Smith et A. et B. Smith. Toutes les garanties nécessaires ont été fournies [au] débit de la garantie globale d'un autre grand soumissionnaire Bigcomp Ltd. Toutes les adresses étaient les mêmes. De plus, lorsque le contrôle de la prise en charge a permis de déceler le vol d'un filet concernant l'offre n_ 3, on s'est aperçu que la facture était adressée à Bigcomp au lieu du soumissionnaire initial A et B. Smith.
Les offres faites par des personnes et/ou des sociétés liées présentaient des prix légèrement différents, ce qui tendrait à dénoter une certaine spéculation. On a également constaté que les adjudicataires demandaient parfois que leur paiement soit adressé à un tiers.
Les conséquences financières proposées sont à taux forfaitaire de 2 % des dépenses déclarées pour 1992. De plus, parce que les procédures irrégulières constatées sont aussi évidentes que celles constatées au Danemark et en Irlande dans le contexte des audits d'apurement de 1991, une correction similaire sera appliquée aux dépenses annuelles de 1993.
L'examen des procédures d'adjudication a permis au FEOGA d'établir rapidement et facilement qu'environ un tiers des offres acceptées par l'organisme d'intervention présentaient des liens avec d'autres offres. Tandis qu'il a été parfois constaté qu'un groupe avait fait plusieurs offres pour des raisons administratives pratiques (par exemple différents abattoirs dans différentes parties du pays), dans d'autres cas, il s'agissait de manoeuvres flagrantes visant à échapper à la réglementation (par exemple le lien entre Smith et Bigcomp).»
23 Selon la Commission, ces pratiques étaient expressément interdites par la réglementation communautaire applicable en la matière et totalement incompatibles avec la finalité du régime d'intervention. Dans son rapport de synthèse, elle a retenu une violation des articles 9, paragraphe 2 (dépôt d'une seule offre par soumissionnaire par adjudication), 12, paragraphe 2 (interdiction de céder les droits et les obligations découlant de l'adjudication), 9, paragraphe 4, sous c) (constitution de la garantie par le soumissionnaire lui-même), et 15, paragraphe 1 (paiement à l'adjudicataire), du règlement n_ 859/89.
24 La Commission estimait que les soumissionnaires avaient adopté ces pratiques afin de vendre la plus grande quantité possible de viande à l'intervention à des prix qui soient les plus élevés possible tout en réduisant notablement les risques de perdre leurs garanties d'adjudication. Selon elle, en cas de livraison d'une quantité inférieure à celle à livrer, la division d'une offre en plusieurs soumissions permettait, en effet, d'honorer au moins une partie des offres et donc de récupérer les garanties afférentes.
25 En réponse à la Commission, selon laquelle les autorités nationales compétentes auraient dû intervenir pour faire cesser ces pratiques, les autorités britanniques ont opposé que le règlement n_ 859/89 ne les autorisait pas à intervenir dès lors que les offres émanaient de personnalités juridiques distinctes.
26 L'affaire a été portée devant l'organe de conciliation institué à l'initiative de la Commission par sa décision 94/442/CE, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45).
27 L'organe de conciliation a considéré qu'il ne pouvait affirmer avec certitude que la procédure d'adjudication suivie par les États membres était en contradiction avec le règlement n_ 859/89. Il a relevé que, en tout état de cause, il avait ultérieurement été jugé nécessaire de préciser les règles contenues dans le règlement n_ 859/89. L'organe de conciliation a également souligné que la Commission n'avait pas réagi avant 1993 à la pratique des États membres.
28 Nonobstant les conclusions de l'organe de conciliation, la Commission a adopté la décision attaquée.
29 A l'appui de son recours, le Royaume-Uni invoque trois moyens, respectivement tirés de la légalité de la pratique suivie dans cet État membre, de l'absence de préjudice subi par le FEOGA et de l'insuffisance de motivation entachant la décision attaquée.
Sur la légalité de la pratique suivie au Royaume-Uni
30 Par son premier moyen, le gouvernement du Royaume-Uni soutient que la pratique selon laquelle n'importe quelle personnalité juridique pouvait soumissionner au cours de la période concernée était licite. En 1991 et en 1992, aucune base juridique n'autorisait, en effet, les autorités nationales à refuser les offres soumises par des personnalités juridiques distinctes au motif que ces dernières n'étaient pas indépendantes d'un autre soumissionnaire.
31 Si, en vertu de l'article 9, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement n_ 859/89, un soumissionnaire ne peut soumettre qu'une seule offre par catégorie et par adjudication, ce règlement ne préciserait pas ce qu'il conviendrait d'entendre par «soumissionnaire». Dans ces conditions, ce terme devrait être pris dans son acception usuelle. Serait donc soumissionnaire toute personnalité juridique autonome soumettant une offre dans le cadre d'une adjudication, peu importe qu'elle fasse partie d'un groupe ou pas.
32 Ce serait seulement par le règlement n_ 2456/93, qui, postérieurement à la période concernée par le présent litige, a abrogé le règlement n_ 859/89, qu'auraient été pris en considération les liens susceptibles d'unir des soumissionnaires. L'article 11, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n_ 2456/93 serait, en effet, la première disposition à exiger que les soumissionnaires soient indépendants les uns des autres.
33 Selon le gouvernement du Royaume-Uni, l'autorité nationale a à chaque fois vérifié que les différents soumissionnaires constituaient bien des personnalités juridiques distinctes. En revanche, le point de savoir si les différents soumissionnaires appartenaient à un même groupe n'a pas fait l'objet de contrôles, parce qu'il n'y en avait pas la nécessité et qu'il n'existait pas non plus de base légale à cet égard.
34 La Commission opère une distinction entre le terme «soumissionnaire» employé à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 et la notion d'«intéressés» utilisée au paragraphe 2. Alors que le soumissionnaire serait simplement le pollicitant, le terme «intéressés» recouvrirait une réalité plus large. Selon elle, l'interdiction énoncée à l'article 9, paragraphe 2, dudit règlement à tout soumissionnaire de déposer plus d'une offre par adjudication et par catégorie serait privée de tout effet utile s'il était possible au même intéressé de faire plusieurs offres par le truchement de soumissionnaires certes juridiquement distincts mais apparentés.
35 Il y a lieu de rappeler d'abord l'impératif de sécurité juridique qui implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 1987, Danemark/Commission, 348/85, Rec. p. 5225, point 19). La Commission ne peut dès lors opter, au moment de l'apurement des comptes FEOGA, pour une interprétation qui, s'écartant du sens habituel des mots employés, ne s'impose pas (voir, en ce sens, arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission, 349/85, Rec. p. 169, points 15 et 16).
36 A cet égard, l'article 9, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement n_ 859/89 se limite à prévoir que les intéressés ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication. Le libellé de cette disposition ne saurait dès lors servir de support à l'interprétation soutenue par la Commission, selon laquelle, en raison d'une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu'une offre lors d'une adjudication dès lors qu'ils feraient partie d'un même groupe.
37 Ce n'est que depuis l'entrée en vigueur du règlement n_ 2456/93 que la réglementation communautaire contient des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires. Entériner l'interprétation de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89 proposée par la Commission reviendrait à appliquer rétroactivement l'article 11 du règlement n_ 2456/93.
38 Le moyen avancé par le gouvernement du Royaume-Uni n'est cependant pas de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, celle-ci étant suffisamment motivée par d'autres éléments de fait et de droit.
39 En effet, le rapport de synthèse du FEOGA pour l'exercice 1992 a relevé que des garanties avaient été constituées par des soumissionnaires pour le compte d'autres participants à la procédure d'adjudication, que des versements avaient été effectués à des sociétés autres que les soumissionnaires et qu'un recoupement systématique des signatures, des noms, des adresses et des numéros de comptes bancaires et de téléphone avait permis d'établir que des offres individuelles provenaient de la même source.
40 Ces éléments étaient de nature à éveiller des soupçons sérieux d'un contournement de l'interdiction faite aux soumissionnaires de déposer plus d'une offre par adjudication et par catégorie, à travers le dépôt par des prête-noms d'offres émanant en réalité d'un seul et même opérateur. Compte tenu de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres dans le cadre de la politique agricole commune, ces indices requéraient de la part de ces derniers des inspections et des contrôles.
41 La gestion du financement du FEOGA repose, en effet, principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et communautaires, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer. Seuls les organismes d'intervention sont en mesure de fournir les données nécessaires à la fixation d'un prix maximal d'achat et, le cas échéant, d'un coefficient de réduction, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, C-48/91, Rec. p. I-5611, point 11).
42 En s'abstenant de procéder à de telles investigations, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (voir arrêt du 2 juin 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Rec. p. I-2283, points 16 à 18).
43 Cette disposition, qui constitue dans le domaine agricole une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité CE, définit, en effet, les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations (voir arrêt du 6 mai 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503, point 13). Elle impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, points 16 et 17).
44 D'autre part, le FEOGA n'a pas seulement retenu la méconnaissance de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89. Il a également fait valoir que les pratiques rappelées au point 39 du présent arrêt violaient l'interdiction de cession des droits et obligations découlant de l'adjudication (article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89), l'obligation pour tout soumissionnaire de constituer une garantie [article 9, paragraphe 4, sous c)] et celle de recevoir personnellement le paiement (article 15) (p. 121 du rapport de synthèse).
45 Par ces griefs, le FEOGA reprochait aux soumissionnaires britanniques d'avoir méconnu le principe de l'indépendance des offres, exigence essentielle pour la régularité et l'efficacité de toute procédure d'adjudication, qui se dégage tant des dispositions précitées du règlement n_ 859/89 que des articles 9, paragraphe 6, de ce dernier (confidentialité des offres) et 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68 (égalité d'accès de tous les intéressés). Si ce principe n'empêche pas plusieurs sociétés d'un même groupe de prendre part simultanément à une adjudication, il s'oppose, en revanche, à ce que ces mêmes sociétés se concertent sur les termes et conditions des offres qu'elles déposent respectivement, sous peine de fausser le déroulement de la procédure.
46 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur l'absence de préjudice subi par le FEOGA
47 Par son deuxième moyen, le gouvernement du Royaume-Uni considère que, dans son rapport de synthèse, la Commission n'a pas donné le moindre exemple de cas dans lesquels elle aurait constaté que l'acceptation d'offres liées aurait occasionné un préjudice au détriment du FEOGA. Elle se serait contentée de présenter une interprétation théorique de la situation telle qu'elle s'était déroulée.
48 Ce gouvernement fait également valoir que le prix d'achat était fixé par la Commission sur la base d'informations relatives aux prix moyens du marché communiqués par les États membres au cours de la semaine d'adjudication, à l'évolution des prix pendant les semaines précédentes et à d'autres éléments d'analyse du marché. L'influence que des offres gonflées ou spéculatives à un autre titre auraient pu exercer sur le prix fixé au cours de la période en cause aurait dès lors été extrêmement limitée.
49 En outre, l'analyse des cautions déclarées acquises par le Royaume-Uni en 1991 ne confirmerait pas la thèse selon laquelle les offres émanant de soumissionnaires liés étaient utilisées afin de réduire les risques de perte desdites garanties. En 1991, le montant total des cautions déclarées acquises a été de 67 903,86 UKL, ce qui ne représente que 0,03 % du montant total (estimé) des cautions déposées. Sur ce montant, seulement 20 667,57 UKL, soit 0,01 % du montant total estimé des cautions déposées, concernaient des offres qui, selon l'interprétation du règlement défendue par la Commission, auraient dû être refusées par le Royaume-Uni au motif qu'elles provenaient d'opérateurs liés.
50 Dans ces conditions, la correction opérée par la Commission serait dénuée de base légale.
51 Il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, les articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70 ne permettent à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. p. 245, point 8; Allemagne/Commission, 18/76, Rec. p. 343, point 7, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 14).
52 S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, 49/83, Rec. p. 2931, point 30).
53 En l'espèce, il ressort des points 39 à 44 du présent arrêt que la Commission a établi la violation par le Royaume-Uni de plusieurs règles communautaires en matière agricole.
54 En outre, elle a indiqué comment le comportement illicite des soumissionnaires britanniques avait pu provoquer une appréciation erronée du marché par les autorités communautaires, susceptible d'entraîner l'achat de quantités excessives de viande bovine, éventuellement à des prix plus élevés. Ce faisant, elle a établi la probabilité d'un préjudice subi au détriment du budget communautaire. Il ne saurait être exigé davantage de la Commission dans la mesure où elle ne peut procéder à des contrôles systématiques et où l'analyse de la situation existant sur un marché donné dépend des informations recueillies par les États membres (voir arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 17).
55 Dans cette même perspective, s'agissant du faible montant des garanties restées acquises aux organismes d'intervention, il convient de rappeler que les offres multiples qui aboutissent à la spéculation escomptée n'entraînent, par définition, aucune perte de garantie.
56 Enfin, compte tenu de l'importance des prescriptions méconnues ainsi que des probabilités de pertes ou même de fraudes au détriment du budget communautaire, le montant non reconnu par la Commission, limité à 2 % des dépenses concernées, ne peut être considéré comme étant excessif et disproportionné (voir arrêt du 14 septembre 1995, Irlande/Commission, C-49/94, Rec. p. I-2683, point 22).
57 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le deuxième moyen.
Sur l'insuffisance de motivation entachant la décision attaquée
58 Par son troisième moyen, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que la Commission n'avance pas de motifs suffisants pour justifier sa conclusion selon laquelle des offres associées soit permettaient aux soumissionnaires de manipuler les procédures d'intervention, soit aboutissaient à un niveau plus élevé d'interventions des autorités nationales. Pareille insuffisance de motifs serait contraire à l'article 190 du traité CE.
59 Il y a lieu de rappeler qu'il est de jurisprudence constante que la mesure de l'obligation de motiver dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (voir arrêts du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission, 327/85, Rec. p. 1065, point 13, et du 22 juin 1993, Allemagne/Commission, C-54/91, Rec. p. I-3399, point 10).
60 A cet égard, il suffit de rappeler que les décisions d'apurement des comptes n'exigent pas une motivation détaillée, dans la mesure où elles sont prises sur la base du ou des rapports de synthèse ainsi que de toute correspondance entre l'État membre et la Commission, ce qui implique que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux (arrêt du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission, 347/85, Rec. p. 1749, point 60).
61 En l'espèce, la motivation de la décision de rejet de la Commission résulte du rapport de synthèse pour l'exercice 1992. En outre, la Commission a informé le gouvernement du Royaume-Uni, après avoir procédé à ses contrôles en 1992, des critiques qu'il formulait.
62 Il y a lieu dès lors de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.
63 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
64 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, première phrase, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est condamné aux dépens.
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