Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Mitgliedstaaten - Verpflichtungen - Durchführung der Richtlinien - Verstoß - Rechtfertigung - Unzulässigkeit
(EG-Vertrag, Artikel 169)
2 Vertragsverletzungsverfahren - Prüfung der Begründetheit durch den Gerichtshof - Maßgebliche Sachlage - Sachlage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist
(EG-Vertrag, Artikel 169)
3 Umwelt - Gewässerverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Verpflichtung zur Aufstellung spezifischer Programme zur Verringerung der durch bestimmte gefährliche Stoffe verursachten Verschmutzung - Umfang
(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 7)
Leitsätze
1 Ein Mitgliedstaat kann sich nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen.
2 Im Rahmen einer Klage nach Artikel 169 des Vertrages ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, die bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist besteht; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.
3 Die Programme, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 7 der Richtlinie 76/464 aufzustellen haben, um die Verschmutzung der Binnengewässer und der inneren Küstengewässer durch Stoffe aus der Liste II im Anhang der Richtlinie zu verringern, müssen spezifisch sein und gemäß Artikel 7 Absatz 3 Qualitätsziele für die betreffenden Gewässer enthalten. Derartige Programme sind nämlich ein Instrument, dessen Funktion darin besteht, dem Schutz der Gewässer gegen diese Verschmutzung eine gewisse Form in einem koordinierten Kontext zu geben, in dem sich insbesondere die verschiedenen in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden Gewässerschutzsysteme im Vergleich beurteilen lassen.
Nicht als Programm im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie kann daher eine Regelung angesehen werden, die nur eine Reihe von punktüllen Normierungen darstellt, die kein organisiertes oder gegliedertes System von Qualitätszielen für den jeweiligen Wasserlauf oder die jeweilige Wasserfläche bilden können.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 25. Juni 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23; im folgenden: Richtlinie) verstossen hat, daß es die Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer für die Stoffe aus der in Artikel 7 Absatz 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Liste II nicht aufgestellt und mitgeteilt hat.
Die Richtlinie
2 Die Richtlinie findet gemäß Artikel 1 Anwendung auf die oberirdischen Binnengewässer, das Küstenmeer, die inneren Küstengewässer und das Grundwasser.
3 Nach der siebten und der neunten Begründungserwägung sowie nach Artikel 2 bezweckt die Richtlinie zum einen, die Verschmutzung der Gewässer infolge der Ableitung verschiedener in einer ersten Liste, der "Liste I", aufgeführter gefährlicher Stoffe zu beseitigen, und zum anderen, die Verschmutzung dieser Gewässer durch die in einer zweiten Liste, der "Liste II", aufgeführten Stoffe zu verringern. Die beiden Listen sind der Richtlinie als Anhang beigefügt.
4 Die Liste I umfasst Stoffe, die hauptsächlich aufgrund ihrer Toxizität, ihrer Langlebigkeit und ihrer Bioakkumulation ausgewählt worden sind. Nach den Artikeln 3 und 6 der Richtlinie haben Mitgliedstaaten jede Ableitung dieser Stoffe in die Gewässer von einer vorherigen Genehmigung durch die zuständigen Behörden abhängig zu machen und Emissionsnormen festzusetzen, die Grenzwerte nicht überschreiten dürfen; diese Grenzwerte werden vom Rat je nach den Auswirkungen der Stoffe auf die Gewässer festgesetzt.
5 Für die sonstigen Stoffe bestimmt diese Richtlinie in ihrem Anhang unter der Überschrift "Liste II der Stoffamilien und Stoffgruppen":
"Die Liste II umfasst
- diejenigen Stoffe der in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen, für die die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Grenzwerte nicht festgelegt werden,
- bestimmte einzelne Stoffe und bestimmte Stoffkategorien aus den nachstehend aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen,
die für die Gewässer schädlich sind, wobei die schädlichen Auswirkungen jedoch auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen."
6 Die Liste II enthält nach ihrem ersten Gedankenstrich demnach Stoffe, die unter die Liste I fallen könnten, für die der Rat aber noch keine Grenzwerte gemäß Artikel 6 der Richtlinie festgesetzt hat. Zur Liste II gehören derzeit 99 unter die Liste I fallende Stoffe.
7 Was die in der Liste II aufgeführten Stoffe angeht, bestimmt Artikel 7 der Richtlinie:
"(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.
(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten.
(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.
(4) Die Programme können auch spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten; sie berücksichtigen die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte.
(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.
(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.
(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmässig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge."
Das Vorverfahren
8 Mit zwei Schreiben vom 26. September 1989 und vom 4. April 1990 forderte die Kommission vom Königreich Spanien Informationen über die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme zur Verringerung der Verschmutzung für einige der Stoffe aus der Liste II, die die Kommission der grösseren Klarheit halber in einer prioritären, aber nicht erschöpfenden Liste zusammengefasst hatte, die dem ersten Schreiben als Anlage beigefügt war. Die Kommission verlangte ausserdem die Mitteilung der Programme, die für andere Stoffe, die zur Liste II gehörten, aber in der Anlage nicht aufgezählt waren, aufgestellt worden waren.
9 Im zweiten Schreiben dehnte die Kommission ihr Auskunftsersuchen auf die 99 Stoffe aus, die in die Liste I aufgenommen werden könnten, die aber gegenwärtig in der Liste II verzeichnet sind, da es für sie keine Grenzwerte gibt. In bezug auf diese Stoffe verlangte sie u. a. von den spanischen Behörden eine aktualisierte Liste der Ableitungen in spanische Gewässer und die Angabe der für die Erteilung von Ableitungsgenehmigungen für eine oder mehrere dieser Stoffe festgelegten Qualitätsziele oder für den Fall, daß es solche Qualitätsziele nicht gebe, die Angabe der Gründe, aus denen das Königreich Spanien diese Ziele nicht festgelegt habe.
10 Aus der Antwort der spanischen Regierung, die in einem auf den 26. Juli 1990 datierten Schreiben enthalten ist, das der Kommission aber in einem Schreiben vom 29. Januar 1991 zugegangen ist, geht hervor, daß die Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie für die Binnengewässer Teil der Pläne über die Wassereinzugsgebiete sind, die von den Wasserverbänden zu erlassen sind; die Programme für Ableitungen von gefährlichen Stoffen ins Meer werden von den autonomen Regionen ausgearbeitet. Zwar werden derartige Programme von den Wasserverbänden derzeit ausgearbeitet, aber weder diese noch die autonomen Regionen haben bereits derartige Programme zur Verringerung der Ableitungen von gefährlichen Stoffen aufgestellt.
11 Mit Schreiben vom 19. Dezember 1990 und mit einem zusätzlichen Schreiben vom 30. November 1993 forderte die Kommission die spanische Regierung auf, sich zur Ausarbeitung und Durchführung der in Artikel 7 der Richtlinie genannten Programme zu äussern.
12 In ihrer Antwort vom 3. März 1994 führte die spanische Regierung u. a. aus, daß es Richtlinienentwürfe für Wassereinzugsgebiete des spanischen Nordens, des Duero, des Tajo, des Guadiana, des Guadalquivir, des Segura, des Júcar und des Ebro gebe. Sie erwähnte auch ein Projekt für die ständige Überwachung der Gewässerqualität (SAICA-Projekt).
13 Die Kommission hielt die Antworten der spanischen Regierung für nicht ausreichend und gab am 17. November 1994 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie der spanischen Regierung für den Erlaß der erforderlichen Maßnahmen, um dieser Stellungnahme nachzukommen, eine Frist von zwei Monaten setzte. Auf Antrag der spanischen Regierung wurde diese Frist durch Schreiben der Kommission vom 18. Januar 1995 dann um zwei Monate verlängert.
14 Die spanische Regierung antwortete erst mit Schreiben vom 8. September 1995 und vom 16. Oktober 1995. Sie führte darin einen zusätzlichen Bericht über die Programme zur Verringerung der Verschmutzung für die Binnengewässer und, was die Ableitungen ins Meer angeht, Berichte der Regionalregierung von Andalusien, des Fürstentums Asturien, der Regionalregierung von Katalonien und der Region Murcia an, wobei sie mit dem zweiten Schreiben eine Kopie der von der Regionalregierung von Valencia und von der baskischen Regierung ausgearbeiteten Berichte übersandte.
15 Nachdem die Kommission keine weitere Mitteilung erhalten hatte, anhand deren sie hätte prüfen können, ob das Königreich Spanien den Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie nachgekommen war, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründetheit
Zu dem auf innerstaatliche Schwierigkeiten gestützten Vorbringen
16 Die spanische Regierung trägt zunächst vor, zwar sei die Richtlinie für das Königreich Spanien seit dessen Beitritt zur Gemeinschaft gemäß Artikel 395 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge verbindlich, das Königreich Spanien sei aber seit der Verkündung der Verfassung vom 6. Dezember 1978 zum einen und wegen seines Beitritts zur Gemeinschaft am 1. Januar 1986 zum anderen mit zahlreichen und tiefgreifenden Veränderungen in seiner Verwaltung konfrontiert gewesen.
17 Ausserdem habe die spanische Umweltschutzgesetzgebung zur Zeit des Beitritts noch nicht das Niveau des Umweltschutzrechts der Europäischen Gemeinschaft erreicht gehabt.
18 Was dieses Vorbringen zu den innerstaatlichen Schwierigkeiten angeht, genügt es, auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach ein Mitgliedstaat sich nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen (siehe u. a. Urteile vom 6. Juli 1995 in der Rechtssache C-259/94, Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-1947, Randnr. 5, und vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-298/95, Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-6747, Randnr. 18).
19 Diesem Vorbringen der spanischen Regierung ist daher nicht zu folgen.
Zu den Binnengewässern
20 In bezug auf die für die Binnengewässer geltende spanische Regelung trägt die spanische Regierung erstens vor, das Gesetz Nr. 29/85 vom 2. August 1985 über die Überwachung der Gewässer sowie die durch das Königliche Dekret Nr. 849/86 vom 11. April 1986 ratifizierte und in Kraft gesetzte Verordnung über die öffentlichen Gewässer enthielten zwei Verzeichnisse von Schadstoffen, die mit den Schadstoffen aus den Listen I und II der Richtlinie übereinstimmten.
21 Die spanische Regierung räumt jedoch ein, daß die Qualitätsziele gemäß der Königlichen Verordnung Nr. 927/88 vom 29. Juli 1988, durch die die Verordnung über die staatliche Gewässerverwaltung und die hydrologische Planung gebilligt werde, und gemäß dem Königlichen Dekret Nr. 650/87 vom 8. Mai 1987 zur Festlegung der örtlichen Zuständigkeit der für die Wassereinzugsgebiete zuständigen Stellen und des räumlichen Geltungsbereichs der Pläne für die Wassereinzugsgebiete im Rahmen des jeweiligen Plans für ein Wassereinzugsgebiet festzulegen seien und daß die Pläne für alle Wassereinzugsgebiete, von denen die Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie nur einen Teil bildeten, nicht endgültig gebilligt seien.
22 Es ist daher zunächst festzustellen, daß die spanische Regierung selbst einräumt, daß die Verpflichtung, die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehenen Programme aufzustellen, durch die hydrologischen Pläne, die im übrigen auch noch nicht gebilligt sind, nicht erfuellt wird.
23 Zweitens ist die spanische Regierung der Ansicht, durch das Königliche Dekret Nr. 484/95 vom 7. April 1995 zur Festlegung zusätzlicher Maßnahmen zur Regulierung und Kontrolle von Ableitungen hätten die mit den Programmen im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie angestrebten Ziele erreicht werden können, auch wenn dieser Rechtsakt nicht die Bezeichnung "Programm zur Verringerung der Verschmutzung" trage.
24 Die spanische Regierung gibt dazu an, die zur Umsetzung der Regulierungsmaßnahmen erforderlichen Vorstudien hätten gezeigt, daß es in den spanischen Binnengewässern nur 30 der 99 Stoffe gebe. Aufgrund dieser Studien hätten auch für jeden der Stoffe aus der Liste II die Qualitätsziele festgelegt werden können, die bei der Entscheidung, ob eine Ableitungsgenehmigung zu erteilen oder abzulehnen sei, zu berücksichtigen seien. Diese Qualitätsziele bestehen nach den Erklärungen der spanischen Regierung aus der niedrigsten Konzentration, mit der u. a. die Einhaltung der Grenzwerte gewährleistet werden könne, die nach den einzelnen Richtlinien, z. B. für Trinkwasser, für Fischgewässer und für Badegewässer, zugelassen seien.
25 Was dieses Vorbringen zum Königlichen Dekret Nr. 484/95 angeht, ist zunächst auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes hinzuweisen, wonach das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist , die bei Ablauf der Frist besteht, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und wonach später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (Urteile vom 17. September 1996 in der Rechtssache C-289/94, Kommission/Italien, Slg. 1996, I-4405, Randnr. 20, und vom 11. Juni 1998 in den verbundenen Rechtssachen C-232/95 und C-233/95, Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I-3343, Randnr. 38).
26 Bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten und mit Schreiben der Kommission vom 18. Januar 1995 um zwei Monate verlängerten Frist war das Dekret Nr. 484/95 aber noch nicht in Kraft, denn es wurde erst am 7. April 1995 gebilligt.
27 Sodann ist festzustellen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie nur die spezifischen Programme angesehen werden können, die gemäß Artikel 7 Absatz 3 Qualitätsziele für die in Artikel 1 genannten Gewässer enthalten (Urteil vom 11. Juni 1998, Kommission/Griechenland, a. a. O., Randnr. 35).
28 Wie der Generalanwalt in Nummer 20 seiner Schlussanträge festgestellt hat, ist ein derartiges Programm nämlich ein Instrument, dessen Funktion darin besteht, den Schutz der Gewässer gegen eine Verschmutzung durch Stoffe aus der Liste II eine gewisse Form in einem koordinierten Kontext zu geben, in dem sich insbesondere die verschiedenen in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden Gewässerschutzsysteme im Vergleich beurteilen lassen.
29 Im Lichte der sechsten Begründungserwägung der Richtlinie erscheint ein solcher formalisierter Kontext um so notwendiger, als die schädliche Wirkung der Stoffe aus der Liste II auf eine bestimmte Zone beschränkt sein kann und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und ihrer Lokalisierung abhängt. Mit einem solchen Programm wird daher eine einheitliche Erteilung der in Artikel 7 Absatz 2 vorgesehenen Ableitungsgenehmigungen bezweckt, in denen Emissionsnormen nach Maßgabe der Qualitätsziele festgesetzt werden, die in Form von Programmen für spezifische Wasserläufe und -flächen aufgestellt worden sind.
30 Selbst wenn nach den Angaben der spanischen Regierung einige Grenzwerte für Ableitungen und einige Qualitätsziele für etwa 30 Stoffe aus der Liste II im Rahmen des Dekrets Nr. 484/95 festgelegt worden sind und mit ihnen das gleiche Ziel wie mit einem Programm im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie verfolgt wird, stellt eine derartige Regelung aber nur eine Reihe von punktüllen Normierungen dar, die kein organisiertes oder gegliedertes System von Qualitätszielen für den jeweiligen Wasserlauf oder die jeweilige Wasserfläche bildet und daher nicht als ein Programm im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie angesehen werden kann.
31 Was die Binnengewässer angeht, ist folglich festzustellen, daß das Königreich Spanien keine Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie erlassen hat. In diesem Punkt ist der Klage der Kommission daher stattzugeben.
Zu den Ableitungen in Meeresgewässer
32 Was die Ableitungen ins Meer angeht, geht - wie der Generalanwalt in Nummer 19 seiner Schlussanträge festgestellt hat - aus den Akten hervor, daß die autonomen Regionen, die für die Ausarbeitung der allgemeinen Voraussetzungen für Ableitungen sowie für die Regelung der Genehmigung dieser Ableitungen durch die Verwaltung zuständig sind, keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie ausgearbeitet haben. Die spanische Regierung hat im übrigen keine Einwände gegen diese Rüge der Kommission erhoben.
33 Nach alledem ist festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie verstossen hat, daß es keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Binnengewässer und des Küstenmeers für die Stoffe aus der Liste II der Richtlinie erlassen hat.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Zahlung der Kosten zu verurteilen. Da der Beklagte mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstossen, daß es keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Binnengewässer und des Küstenmeers für die Stoffe aus der Liste II dieser Richtlinie erlassen hat.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
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