Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 États membres - Obligations - Exécution des directives - Manquement - Justification - Inadmissibilité
(Traité CE, art. 169)
2 Recours en manquement - Examen du bien-fondé par la Cour - Situation à prendre en considération - Situation à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé
(Traité CE, art. 169)
3 Environnement - Pollution aquatique - Directive 76/464 - Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses - Portée
(Directive du Conseil 76/464, art. 7)
Sommaire
1 Un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive.
2 Dans le cadre d'un recours au titre de l'article 169 du traité, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour.
3 Les programmes que les États membres sont tenus d'arrêter, en vertu de l'article 7 de la directive 76/464, afin de réduire la pollution des eaux continentales et des eaux de mer territoriales par les substances relevant de la liste II figurant à l'annexe de la directive doivent être spécifiques et comprendre, conformément au paragraphe 3 de la disposition citée, des objectifs de qualité à propos des eaux concernées. De tels programmes sont, en effet, un instrument dont la fonction est de donner une certaine forme, dans un contexte cohérent, à la protection des eaux contre ladite pollution, permettant notamment d'apprécier de manière comparative les différents régimes de protection des eaux en vigueur dans les États membres.
Ne saurait, dès lors, être considérée comme programme au sens de l'article 7 de la directive une réglementation qui ne constitue qu'une série d'interventions normatives ponctuelles, incapables de constituer un système organisé et articulé d'objectifs de qualité relatif à tel ou tel cours ou plan d'eau.
Parties
Dans l'affaire C-214/96,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Richard Wainwright, conseiller juridique principal, et Fernando Castillo de la Torre, membre du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
Royaume d'Espagne, représenté par Mme Paloma Plaza García, abogado del Estado, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en omettant d'arrêter et de communiquer les programmes de réduction de la pollution des eaux pour les substances de la liste II, prévue à l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et de l'article 7 de ladite directive,
LA COUR
(sixième chambre),
composée de MM. P. J. G. Kapteyn, président de chambre, G. Hirsch (rapporteur), J. L. Murray, H. Ragnemalm et K. M. Ioannou, juges,
avocat général: M. A. Saggio,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 juin 1998,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 25 juin 1996, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en omettant d'arrêter et de communiquer les programmes de réduction de la pollution des eaux pour les substances de la liste II, prévue à l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23, ci-après la «directive»), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit traité et de l'article 7 de ladite directive.
La directive
2 La directive s'applique, conformément à son article 1er, aux eaux intérieures de surface et du littoral, aux eaux de mer territoriales et aux eaux souterraines.
3 Il ressort de ses septième et neuvième considérants ainsi que de son article 2 qu'elle vise, d'une part, à l'élimination de la pollution du milieu aquatique causée par le rejet de différentes substances dangereuses relevant d'une première liste, dite «liste I», et, d'autre part, à la réduction de la pollution du même milieu causée par des substances relevant d'une seconde liste, dite «liste II». Ces deux listes sont annexées à la directive.
4 La liste I comprend des substances classées principalement sur la base de leur toxicité, de leur persistance et de leur bioaccumulation. En vertu des articles 3 et 6 de la directive, les États membres doivent soumettre tout rejet de ces substances dans le milieu aquatique à une autorisation préalable des autorités compétentes et fixer des normes d'émissions qui ne doivent pas dépasser des valeurs limites, ces dernières étant arrêtées par le Conseil en fonction des effets des substances sur le milieu aquatique.
5 S'agissant des autres substances, la directive dispose à son annexe, au titre «Liste II de familles et groupes de substances»:
«La liste II comprend:
- les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés sur la liste I et pour lesquelles les valeurs limites visées à l'article 6 de la directive ne sont pas déterminées,
- certaines substances individuelles et certaines catégories de substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés ci-dessous,
et qui ont sur le milieu aquatique un effet nuisible qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation.»
6 Partant, la liste II contient, selon son premier tiret, les substances susceptibles de relever de la liste I, mais pour lesquelles le Conseil n'a pas encore établi, conformément à l'article 6 de la directive, des valeurs limites. Font actuellement partie de la liste II 99 substances relevant de la liste I.
7 En ce qui concerne les substances figurant à la liste II, l'article 7 de la directive dispose:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.
4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables.
5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.
6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.
7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»
La procédure précontentieuse
8 Par deux lettres adressées au royaume d'Espagne les 26 septembre 1989 et 4 avril 1990, la Commission a demandé des informations au sujet des programmes de réduction de la pollution prévus à l'article 7 de la directive pour certaines des substances figurant à la liste II, que la Commission avait, pour plus de clarté, regroupées dans une liste prioritaire, mais non exhaustive, annexée à la première lettre. La Commission a également sollicité la communication des programmes de réduction adoptés pour d'autres substances relevant de la liste II, mais non énumérées dans l'annexe.
9 Dans la seconde lettre, la Commission a étendu sa demande d'informations aux 99 substances susceptibles d'être inscrites à la liste I, mais qui figurent pour l'instant sur la liste II, à défaut de valeurs limites. A l'égard de ces substances, elle a notamment réclamé aux autorités espagnoles une liste actualisée des rejets dans les eaux espagnoles ainsi que les objectifs de qualité établis pour délivrer des autorisations de rejet pour une ou plusieurs de ces substances ou, en cas d'absence de tels objectifs, les raisons pour lesquelles le royaume d'Espagne ne les a pas établis.
10 Il ressort de la réponse du gouvernement espagnol, contenue dans une lettre du 26 juillet 1990, mais parvenue à la Commission sous couvert d'une lettre du 29 janvier 1991, que les programmes au sens de l'article 7 de la directive, relatifs aux eaux continentales, font partie des plans hydrologiques de bassin qui doivent être arrêtés par les confédérations hydrographiques; quant aux programmes relatifs aux rejets en mer de substances dangereuses, ils sont élaborés par les communautés autonomes. Mais si de tels programmes sont en cours d'élaboration par les confédérations hydrographiques, ni celles-ci ni les communautés autonomes n'ont encore arrêté de tels programmes de réduction des rejets de substances dangereuses.
11 Par lettre datée du 19 décembre 1990 et par lettre complémentaire du 30 novembre 1993, la Commission a mis en demeure le gouvernement espagnol de lui présenter ses observations sur l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes visés à l'article 7 de la directive.
12 Dans sa réponse du 3 mars 1994, le gouvernement espagnol faisait état, notamment, de l'existence de projets de directives pour des bassins hydrographiques du nord de l'Espagne, du Douro, du Tage, du Guadiana, du Guadalquivir, du Segura, du Júcar et de l'Ebre. Il mentionnait également un projet de contrôle permanent de la qualité des eaux (projet SAICA).
13 Estimant que les réponses fournies par le gouvernement espagnol étaient insuffisantes, la Commission a émis un avis motivé le 17 novembre 1994, fixant à ce dernier un délai de deux mois pour adopter les mesures nécessaires pour s'y conformer. A la demande du gouvernement espagnol, ce délai fut ensuite prorogé de deux mois, par lettre de la Commission du 18 janvier 1995.
14 Le gouvernement espagnol n'a répondu que par lettres du 8 septembre 1995 et du 16 octobre 1995. Il y faisait état d'un rapport supplémentaire sur les programmes de réduction prévus pour les eaux continentales et, au sujet des rejets en mer, de rapports de la Junte d'Andalousie, de la Principauté des Asturies, de la Généralité de Catalogne et de la région de Murcie en transmettant, par la seconde lettre, une copie des rapports élaborés par la Généralité de Valence et par le gouvernement basque.
15 N'ayant reçu aucune autre communication lui permettant de vérifier si le royaume d'Espagne s'était conformé aux obligations imposées par l'article 7 de la directive, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le fond
Sur le moyen tiré des difficultés d'ordre interne
16 Le gouvernement espagnol allègue, tout d'abord, que, si la directive lie le royaume d'Espagne depuis son adhésion à la Communauté, conformément à l'article 395 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités, ce dernier s'est vu confronté à des changements nombreux et profonds dans son administration depuis la promulgation de la Constitution du 6 décembre 1978, d'une part, et en raison de son adhésion à la Communauté le 1er janvier 1986, d'autre part.
17 Le gouvernement espagnol ajoute que l'état de la législation espagnole portant sur la protection de l'environnement n'avait pas, à l'époque de l'adhésion, atteint le niveau de celle de la Communauté européenne.
18 A l'égard de cette argumentation relative aux difficultés d'ordre interne, il suffit de renvoyer à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêts du 6 juillet 1995, Commission/Grèce, C-259/94, Rec. p. I-1947, point 5, et du 12 décembre 1996, Commission/Allemagne, C-298/95, Rec. p- I-6747, point 18).
19 Dès lors, cette argumentation du gouvernement espagnol ne saurait être accueillie.
Sur les «eaux continentales»
20 A propos de la réglementation espagnole applicable aux eaux continentales, le gouvernement espagnol observe, en premier lieu, que la loi n_ 29/85, du 2 août 1985, sur le contrôle des eaux, ainsi que le règlement sur le domaine public hydraulique ratifié et mis en vigueur par le décret royal n_ 849/86, du 11 avril 1986, établissent deux relevés de substances polluantes qui coïncident avec celles des listes I et II de la directive.
21 Le gouvernement espagnol admet néanmoins que les objectifs de qualité doivent être établis dans le cadre de chaque plan hydrologique de bassin, conformément au décret royal n_ 927/88, du 29 juillet 1988, approuvant le règlement sur l'administration publique de l'eau et la planification hydrologique, et au décret royal n_ 650/87, du 8 mai 1987, définissant la compétence territoriale des organismes de bassin et des plans hydrologiques de bassin, et que les plans hydrologiques de tous les bassins, dont les programmes au sens de l'article 7 de la directive ne constituent qu'une partie, n'ont pas été définitivement approuvés.
22 Partant, il convient de constater, dans un premier temps, que le gouvernement espagnol admet lui-même qu'il n'est pas satisfait par les plans hydrologiques, au demeurant non encore approuvés, à l'obligation d'arrêter les programmes prévus à l'article 7, paragraphe 1, de la directive.
23 En deuxième lieu, le gouvernement espagnol estime que le décret royal n_ 484/95, du 7 avril 1995, établissant des mesures complémentaires de régularisation et de contrôle des rejets, a pu réaliser les objectifs visés par les programmes au sens de l'article 7 de la directive, même si cet acte n'est pas intitulé «programme de réduction de la pollution».
24 Le gouvernement espagnol précise, à ce propos, que les études préliminaires nécessaires pour réaliser les mesures de régularisation ont révélé l'existence de seulement 30 des 99 substances dans les eaux continentales espagnoles. Ces études ont également permis de fixer, pour chacune des substances de la liste II, les objectifs de qualité à prendre en considération lors de la décision d'accorder ou de refuser une autorisation de rejet. Ces objectifs de qualité sont constitués, selon les explications avancées par le gouvernement espagnol, par la plus faible concentration, susceptible notamment de garantir les valeurs limites maximales autorisées par les différentes directives, par exemple pour l'eau potable, la vie piscicole et l'eau de baignade.
25 A propos de ces allégations relatives au décret royal n_ 484/95, il y a tout d'abord lieu de rappeler la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présente au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêts du 17 septembre 1996, Commission/Italie, C-289/94, Rec. p. I-4405, point 20, et du 11 juin 1998, Commission/Grèce, C-232/95 et C-233/95, non encore publié au Recueil, point 38).
26 Or, à l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé, prorogé de deux mois par lettre de la Commission du 18 janvier 1995, le décret n_ 484/95 n'était pas encore en vigueur puisqu'il n'a été approuvé que le 7 avril suivant.
27 Il convient de constater ensuite que, selon la jurisprudence de la Cour, ne peuvent être considérés comme programmes au sens de l'article 7 de la directive que les programmes spécifiques comprenant, conformément au paragraphe 3 de cette disposition, des objectifs de qualité à propos des eaux visées à l'article 1er (arrêt du 11 juin 1998, Commission/Grèce, précité, point 35).
28 En effet, comme l'a précisé M. l'avocat général au point 20 de ses conclusions, un tel programme est un instrument dont la fonction est de donner une certaine forme, dans un contexte cohérent, à la protection des eaux contre une pollution par les substances relevant de la liste II, permettant notamment d'apprécier de manière comparative les différents régimes de protection des eaux en vigueur dans les États membres.
29 A la lumière de son sixième considérant, un tel contexte formalisé paraît d'autant plus nécessaire que l'effet nuisible des substances relevant de la liste II peut être limité à une certaine zone et dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation. Dès lors, un tel programme vise à l'application uniforme des autorisations de rejets prévues au paragraphe 2 de l'article 7, qui fixent les normes d'émission en fonction des objectifs de qualité établis en forme de programme pour des cours et plans d'eaux spécifiques.
30 Or, même si, d'après les affirmations du gouvernement espagnol, quelques limites aux rejets et quelques objectifs de qualité relatifs à environ 30 substances de la liste II sont mis en oeuvre dans le cadre du décret n_ 484/95 et poursuivent le même but qu'un programme au sens de l'article 7 de la directive, une telle réglementation ne constitue qu'une série d'interventions normatives ponctuelles, incapables de constituer un système organisé et articulé d'objectifs de qualité relatif à tel ou tel cours ou plan d'eau, et ne saurait, dès lors, être considérée comme programme au sens de l'article 7 de la directive.
31 Par conséquent, il y a lieu de constater, à propos des eaux continentales, que le royaume d'Espagne n'a pas arrêté les programmes au sens de l'article 7 de la directive. Dès lors, le recours de la Commission doit être accueilli sur ce point.
Sur les rejets en eaux de mer
32 A propos des rejets en mer, il ressort du dossier, comme l'a constaté M. l'avocat général au point 19 de ses conclusions, que les communautés autonomes, compétentes pour élaborer les conditions générales des rejets ainsi que le régime des autorisations administratives de ceux-ci, n'ont pas élaboré les programmes de réduction de la pollution, au sens de l'article 7 de la directive. Le gouvernement espagnol n'a d'ailleurs pas contesté ce grief de la Commission.
33 Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a donc lieu de constater que, en omettant d'arrêter les programmes de réduction de la pollution des eaux continentales ainsi que des eaux de mer territoriales pour les substances relevant de la liste II de la directive, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de ladite directive.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
34 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La partie défenderesse ayant succombé de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En omettant d'arrêter les programmes de réduction de la pollution des eaux continentales ainsi que des eaux de mer territoriales pour les substances relevant de la liste II de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de ladite directive.
2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.
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