Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Derecho comunitario - Efecto directo - Tributos nacionales incompatibles con el Derecho comunitario - Restitución - Modalidades - Aplicación del Derecho nacional - Plazos de caducidad - Procedencia - Requisitos - Respeto del principio de efectividad del Derecho comunitario - Respeto del principio de equivalencia de los requisitos de la acción de repetición con los de reclamaciones semejantes de carácter interno
2 Derecho comunitario - Efecto directo - Tributos nacionales incompatibles con el Derecho comunitario - Restitución - Modalidades - Posibilidad de oponer al justiciable reglas nacionales referidas a los plazos para interponer recurso antes de la aplicación correcta del Derecho comunitario - Procedencia - Requisitos
Índice
1 Ante la inexistencia de una normativa comunitaria en materia de devolución de tributos nacionales indebidamente percibidos, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los justiciables, siempre que, por una parte, dicha regulación no sea menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) ni, por otra parte, haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad).
Por lo que respecta al principio de efectividad, es compatible con el Derecho comunitario la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir, en interés de la seguridad jurídica, que protege tanto al contribuyente como a la Administración interesados. En efecto, unos plazos de este tipo no son de una naturaleza tal que hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Sobre este extremo, un plazo nacional de caducidad de tres años a partir de la fecha del pago impugnado parece razonable.
El respeto del principio de equivalencia exige, por su parte, que el procedimiento controvertido se aplique indistintamente a los recursos basados en la vulneración del Derecho comunitario y a los que se fundamentan en el incumplimiento del Derecho interno, cuando se trata de un mismo tipo de tributos o exacciones. En cambio, este principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender a todas las acciones de devolución de tributos o exacciones percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario su régimen de repetición interno más favorable. Así pues, el Derecho comunitario no se opone a que la legislación de un Estado miembro contemple, junto a un plazo de prescripción de Derecho común aplicable a las acciones de repetición de lo indebido entre particulares, procedimientos específicos de reclamación y de recurso judicial menos favorables para la impugnación de los tributos y demás exacciones. Sólo cabría una solución distinta si dichos procedimientos fueran aplicables única y exclusivamente a las acciones de devolución de tributos o exacciones basados en el Derecho comunitario.
De ello se deduce que el Derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional dirigida a sustituir, para todas las acciones de reembolso en materia aduanera, un plazo ordinario de prescripción de diez años, previsto para la acción de repetición de las cantidades indebidamente pagadas, por un plazo extraordinario de caducidad de cinco años, en un primer momento, y de tres años, posteriormente, siempre que dicho plazo de caducidad, análogo al previsto ya para otros tributos, se aplique del mismo modo a las demandas de devolución basadas en el Derecho comunitario y a las fundadas en el Derecho interno.
2 El Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro invoque un plazo nacional de caducidad frente a las acciones de devolución de tributos percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, aun cuando dicho Estado miembro no haya modificado aún sus normas nacionales, para hacerlas compatibles con tales disposiciones, siempre que, por una parte, dicho plazo no sea menos favorable para los recursos basados en el Derecho comunitario que para los que se fundamentan en el Derecho interno, ni haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario y siempre que no conste, por otra parte, que el comportamiento de las autoridades nacionales, junto con la existencia del plazo controvertido, implique que la sociedad demandante haya quedado totalmente privada de la posibilidad de hacer valer sus derechos ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Partes
En el asunto C-228/96,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por el Giudice conciliatore de Milán (Italia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Aprile Srl, en liquidación,
y
Amministrazione delle Finanze dello Stato,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del Derecho comunitario en materia de devolución de ingresos indebidos,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; P.J.G. Kapteyn y J.-P. Puissochet (Ponente), Presidentes de Sala; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J.L. Murray, L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen y K.M. Ioannou, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de Aprile Srl, en liquidación, por los Sres. Ernesto Beretta y Aldo Bozzi, Abogados de Milán,
- en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor Umberto Leanza, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ivo M. Braguglia, avvocato dello Stato;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. Catherine de Salins, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Gautier Mignot, secrétaire de la citada Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. John E. Collins, Assistant Treasury solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Nicholas Paines, Barrister;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Enrico Traversa, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Aprile Srl, en liquidación, representada por el Sr. Aldo Bozzi; del Gobierno italiano, representado por el Sr. Ivo M. Braguglia; del Gobierno francés, representado por el Sr. Gautier Mignot; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. Stephanie Ridley, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, y por el Sr. Nicholas Paines, y de la Comisión, representada por el Sr. Enrico Traversa, expuestas en la vista de 17 de febrero de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de abril de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 25 de junio de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de junio siguiente, el Giudice conciliatore de Milán planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Derecho comunitario en materia de devolución de ingresos indebidos.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Aprile Srl, en liquidación (en lo sucesivo, «Aprile»), y la Amministrazione delle Finanze dello Stato [Administración de Hacienda] sobre la negativa de esta última a devolver a Aprile ciertas tasas percibidas en contra del Derecho comunitario con ocasión de operaciones aduaneras.
3 En las sentencias de 30 de mayo de 1989, Comisión/Italia (340/87, Rec. p. 1483), y de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia (C-209/89, Rec. p. I-1575), el Tribunal de Justicia declaró que la República Italiana había incumplido las disposiciones del Tratado relativas a la prohibición de exacciones de efecto equivalente, al cargar en el comercio intracomunitario a los operadores económicos el coste de los controles y de las formalidades administrativas efectuadas durante una parte de las horas normales de apertura de las oficinas de aduanas de los puestos fronterizos, fijadas por la Directiva 83/643/CEE del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre Estados miembros (DO L 359, p. 8; EE 07/03, p. 187), tal como fue modificada por la Directiva 87/53/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 24, p. 33), y al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de las formalidades aduaneras realizadas en el marco de los intercambios intracomunitarios, el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados.
4 La República Italiana se atuvo a dichas sentencias adaptando su normativa con efectos, respectivamente, desde el 13 de junio de 1991 y el 1 de noviembre de 1992. No obstante, estas medidas no contemplaron las situaciones anteriores a su entrada en vigor y, en particular, la devolución por parte de la Administración a los operadores económicos interesados de las cantidades percibidas por las oficinas de aduanas en contra del Derecho comunitario.
5 En este contexto surgió el litigio pendiente ante el Giudice conciliatore de Milán, que, mediante una petición de decisión prejudicial anterior, había preguntado al Tribunal de Justicia, en particular, sobre la aplicabilidad a los intercambios con países terceros tanto de la Directiva 83/643, en su versión modificada por la Directiva 87/53, como de las disposiciones del Tratado relativas a la prohibición de las exacciones de efecto equivalente.
6 Mediante sentencia de 5 de octubre de 1995, Aprile (C-125/94, Rec. p. I-2919; en lo sucesivo, «Aprile I»), el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 83/643, en su versión modificada por la Directiva 87/53, no es aplicable a las operaciones aduaneras relativas a las mercancías procedentes de países terceros y, por otra parte, que los Estados miembros no pueden imponer unilateralmente exacciones de efecto equivalente en los intercambios con los países terceros.
7 A raíz de la sentencia Aprile I, el Juez de remisión tuvo que examinar una excepción planteada por la Administración demandada y basada en la prescripción del derecho a la devolución alegado por Aprile, en aplicación de las disposiciones del artículo 29 de la Ley italiana nº 428/1990, de 29 de diciembre de 1990 (Ley Comunitaria de 1990, GURI nº 10, de 12 de enero de 1991), que regula la «devolución de ciertos ingresos tributarios declarados incompatibles con las normas comunitarias». Según el tenor del apartado 1 de dicho artículo:
«El plazo quinquenal de caducidad previsto en el artículo 91 del Texto Unico de las disposiciones legislativas en materia aduanera [...] debe entenderse aplicable a todas las demandas y acciones ejercitables para el reembolso de las cantidades pagadas en relación con operaciones aduaneras. Dicho plazo, así como el plazo de prescripción previsto en el artículo 85 del mismo Texto Unico, quedan reducidos a tres años a partir del nonagésimo día posterior a la entrada en vigor de la presente Ley.»
8 A este respecto, el Giudice conciliatore de Milán destacó que, aunque fueron formuladas como disposiciones interpretativas de la normativa existente, las mencionadas disposiciones tenían por objeto, en realidad, modificar dicha normativa, tal y como era interpretada por la Corte suprema di cassazione. Según la jurisprudencia de esta última, en efecto, mientras que la caducidad quinquenal prevista por la normativa aduanera se limitaba exclusivamente a los casos «de errores de cálculo en la liquidación o de aplicación de un derecho no previsto por el Arancel aplicable», la acción de repetición de cantidades indebidamente pagadas en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario, que constituyen un «pago indebido objetivo» como el previsto en el artículo 2033 del Código Civil, se hallaba sujeta al plazo ordinario de prescripción decenal previsto en el artículo 2946 del propio Código Civil.
9 Por considerar dudosa la compatibilidad de las disposiciones litigiosas con diversos principios del Derecho comunitario, el Giudice conciliatore de Milán planteó al Tribunal de Justicia las siguientes nuevas cuestiones prejudiciales:
«1) Si los principios de seguridad jurídica, de eficacia de la tutela de los derechos que tienen su origen en el Derecho comunitario y de no discriminación de la tutela en perjuicio de dichos derechos (según el cual las disposiciones procesales de derecho interno no deben ser menos favorables y, en cualquier caso, no deben dificultar excesivamente el ejercicio de tales derechos), tal como han sido reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se oponen a la introducción de una normativa nacional, como la contenida en el párrafo primero del artículo 29 de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, que, a pesar de estar aparentemente formulada como norma interpretativa, produciendo los correspondientes efectos retroactivos, sustituye en realidad el plazo ordinario (decenal) de prescripción anteriormente vigente por un plazo de caducidad (quinquenal), y que, al reducir posteriormente a tres años el plazo de caducidad, considera que los citados plazos habían comenzado ya a correr en el momento de su entrada en vigor, introduciendo también así, sin justificación aparente, una excepción al principio general enunciado en el artículo 252 de las disposiciones de aplicación y transitorias del Código Civil, conforme al cual si el ejercicio de un derecho se somete a un plazo más breve que el establecido por las leyes anteriores, el nuevo plazo, aplicable también al ejercicio de derechos originados anteriormente, comienza a correr únicamente a partir de la entrada en vigor de la nueva disposición.
2) Si el principio según el cual la regulación procesal de Derecho interno para la tutela de los derechos que tienen su origen en el Derecho comunitario no debe ser menos favorable que la relativa a acciones análogas de Derecho interno (sentencias de 16 de diciembre de 1976, Rewe y Comet, Rec. pp. 1989 y 2043, y recordado en otras sentencias posteriores) se opone a la introducción de una disposición nacional como la contenida en el párrafo primero del artículo 29 de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, que, a pesar de estar aparentemente destinada a unificar los plazos para la devolución de las cantidades pagadas en relación con las operaciones aduaneras, produce en realidad (como se deduce claramente tanto del título como del propio texto de la norma) el efecto de extender los plazos de caducidad ya previstos en el artículo 91 de la Ley de Aduanas (aplicables únicamente a los errores de cálculo o a la aplicación de un derecho distinto del fijado en el Arancel) a la cantidad indebida objetiva derivada de la infracción del Derecho comunitario, mientras que la acción análoga de repetición de la cantidad indebida objetiva de Derecho interno común (artículo 2033 del Código Civil) está sujeta al plazo de prescripción de diez años.
3) Si el principio reconocido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de julio de 1991, dictada en el asunto C-208/90, Emmott -conforme al cual, hasta el momento de la correcta adaptación del derecho interno a una Directiva CEE, el Estado miembro que se encuentre en situación de incumplimiento no puede invocar la interposición fuera de plazo de una acción judicial ejercitada en su contra por un particular, al objeto de obtener la tutela de los derechos que le reconocen las disposiciones de dicha Directiva, y un plazo de recurso de Derecho nacional puede comenzar a correr sólo a partir de dicho momento-, como aplicación del principio de seguridad jurídica, vincula al órgano jurisdiccional nacional de la misma forma que las normas escritas del Derecho comunitario.
4) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, si el citado principio reconocido en la sentencia de 25 de julio de 1991, dictada en el asunto C-208/90, tiene, por constituir la aplicación concreta de uno de los principios fundamentales del derecho comunitario, eficacia directa y general, es decir, si es directamente aplicable y si puede ser invocado por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales en cualquier otro caso de falta de adaptación correcta del Derecho interno a una Directiva -como el asunto que, en relación con la Directiva 83/643/CEE, fue objeto de la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/República Italiana (asunto 340/87)- y, en cualquier caso, siempre que se produzca el mantenimiento o la introducción de normas nacionales por las que se adopte una disciplina discordante en relación con lo dispuesto por las normas comunitarias directamente aplicables, como las normas del Tratado relativas a la prohibición de las exacciones de efecto equivalente y al Arancel Aduanero Común, que fueron objeto de las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1991, Comisión/República Italiana (asunto C-209/89), y de 5 de octubre de 1995, Aprile (asunto C-125/94); normas nacionales que se mantienen vigentes y que, infringiendo el Derecho comunitario, exigían el pago de cargas no debidas en situaciones tales (como las relativas al despacho aduanero de las mercancías) que el agente económico no podía negarse a hacerlo. Por consiguiente, se pide que se dilucide si el Estado miembro, que no ha cumplido la obligación de adaptar su Derecho interno a disposiciones comunitarias que tienen eficacia directa, puede invocar que han comenzado a correr los plazos de caducidad o de prescripción durante el tiempo en que se han mantenido vigentes las normas nacionales incompatibles.»
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
10 El Gobierno francés ha expresado ciertas dudas a propósito de la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. En su opinión, el alcance de las disposiciones controvertidas no es seguro y, de adoptarse una interpretación que llevara a considerar que la acción de repetición planteada por Aprile fue ejercitada dentro de plazo, las cuestiones formuladas no serían necesarias para la solución del litigio.
11 A propósito de esta cuestión, basta con recordar que corresponde al Juez nacional determinar el alcance de las disposiciones nacionales y la manera en que éstas deben aplicarse (véase, especialmente, la sentencia de 7 de diciembre de 1995, Ayuntamiento de Ceuta, C-45/94, Rec. p. I-4385, apartado 26). Como el Juez nacional se halla en la mejor situación para apreciar, a la luz de las particularidades de los litigios, la necesidad de una decisión prejudicial para dictar su resolución, no puede declararse la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales por un motivo basado en la posibilidad de que se adopte una determinada interpretación de las disposiciones discutidas (véase, por analogía, la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C-194/94, Rec. p. I-2201, apartado 20).
12 Procede, por consiguiente, examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión.
Sobre las cuestiones primera y segunda
13 Mediante sus dos primeras cuestiones, el Juez de reenvío pregunta esencialmente si el Derecho comunitario se opone a la aplicación de una disposición nacional dirigida a sustituir, para todas las acciones de reembolso en materia aduanera, un plazo ordinario de prescripción de diez años, previsto para la acción de repetición de las cantidades indebidamente pagadas, por un plazo extraordinario de caducidad de cinco años, en un primer momento, y de tres años, posteriormente.$
14 Aprile alega que debe responderse afirmativamente a estas cuestiones, puesto que la disposición discutida contradice sustancialmente, de forma retroactiva, las disposiciones precedentes del Código Civil y de la normativa aduanera, tal y como habían sido interpretadas por la Corte suprema di cassazione. Esta consideró, en efecto, que la acción de repetición de lo indebido de origen comunitario, que nace de la ausencia de toda potestad tributaria, se rige por las reglas generales de prescripción del Código Civil y no por un plazo extraordinario de caducidad previsto por la normativa tributaria o aduanera, que se halla reservado a las demandas de reembolso de las cantidades pagadas en exceso como consecuencia de un error de calculo o de aplicación del Arancel.$
15 Los Gobiernos italiano, francés y del Reino Unido alegan, por el contrario, que el plazo de caducidad introducido por la disposición controvertida es ampliamente suficiente para evitar que se haga prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario y que este plazo se aplica de igual manera a todas las acciones de reembolso en materia aduanera, con independencia de que estén basadas en el Derecho nacional o en el Derecho comunitario. El Gobierno italiano precisa que el mismo plazo de tres años se aplica en el ordenamiento jurídico nacional a diversos tributos y destaca que el Derecho comunitario prevé un plazo de igual duración para la devolución o condonación de derechos de aduana. Adicionalmente, remite a la jurisprudencia más reciente de la Corte suprema di cassazione, que ha aplicado a la acción de reembolso de la cantidad indebidamente pagada según el Derecho comunitario el plazo de caducidad previsto específicamente por la normativa tributaria nacional y no el plazo de prescripción previsto para la acción de repetición de lo indebido según el Derecho común.
16 La Comisión propone, por su parte, remitiéndose a sus observaciones la sentencia de 15 de septiembre de 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I-4951), que se reformulen las cuestiones planteadas. En su opinión, estas cuestiones equivalen a preguntar si el Derecho comunitario se opone a una legislación nacional que somete las acciones de reembolso de tasas pagadas en relación con operaciones aduaneras y declaradas incompatibles con el Derecho comunitario a un plazo de caducidad que presupone la existencia de una potestad y una deuda tributarias del Estado, en lugar de un plazo de prescripción que, conforme a esa misma legislación, puede aplicarse en el caso de una cantidad indebida objetiva que resulta de la inexistencia de tal potestad y de una deuda de ese tipo. En repuesta a esta pregunta, la Comisión recuerda, en particular, que, de acuerdo con la sentencia de 29 de junio de 1998, Deville, (240/87, Rec. p. 3513), con posterioridad a una sentencia del Tribunal de Justicia de la que resulte que una normativa determinada es incompatible con el Tratado, el legislador nacional no puede adoptar reglas procesales que reduzcan específicamente las posibilidades de reclamar la devolución de los tributos indebidamente percibidos en virtud de dicha normativa.
17 Tal como el Tribunal de Justicia ha indicado en reiteradas ocasiones, de una aproximación comparativa de los sistemas nacionales se desprende que el problema de la impugnación de tributos ilegalmente reclamados o de la devolución de tributos indebidamente pagados se resuelve de diferentes maneras en los distintos Estados miembros, e incluso dentro de un mismo Estado, según los diversos tipos de impuestos y exacciones de que se trate. En algunos casos, las impugnaciones o demandas de este tipo están sometidas por la Ley a requisitos de forma y plazo en lo que respecta tanto a las reclamaciones dirigidas a la Administración Tributaria como a los recursos jurisdiccionales. En otros casos, los recursos que tienen por objeto el reembolso de exacciones indebidamente pagadas deben interponerse ante los órganos jurisdiccionales ordinarios, principalmente en forma de acciones para la devolución de cantidades indebidamente pagadas, que pueden ejercitarse durante plazos más o menos largos y, en ocasiones, durante el plazo de prescripción establecido por el Derecho común (véanse las sentencias de 27 de febrero de 1980, Just, 68/79, Rec. p. 501, apartados 22 y 23; de 27 de marzo de 1980, Denkavit italiana, 61/79, Rec. p. 1205, apartados 23 y 24; de 10 de julio de 1980, Ariete, 811/79, Rec. p. 2545, apartados 10 y 11, y Mireco, 826/79, Rec. p. 2559, apartados 11 y 12).
18 Esta diversidad de sistemas nacionales se debe principalmente a la inexistencia de una normativa comunitaria en materia de devolución de tributos nacionales indebidamente percibidos. En una situación de este tipo, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los justiciables, siempre que, por una parte, dicha regulación no sea menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) ni, por otra parte, haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad) (véanse, en último lugar, las sentencias Edis, antes citada, apartados 19 y 34, y de 15 de septiembre de 1998, Spac, C-260/96, apartado 18, Rec. p. I-4997).
19 Por lo que respecta a este último principio, el Tribunal de Justicia ha reconocido la compatibilidad con el Derecho comunitario de la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir, en interés de la seguridad jurídica, que protege tanto al contribuyente como a la Administración interesados (sentencias de 16 de diciembre de 1976, Rewe, 33/76, Rec. p. 1989, apartado 5, y Comet, 45/76, Rec. p. 2043, apartados 17 y 18; Denkavit italiana, antes citada, apartado 23; véanse, igualmente, las sentencias de 10 de julio de 1997, Palmisani, C-261/95, Rec. p. I-4025, apartado 28, y de 17 de julio de 1997, Haahr Petroleum, C-90/94, Rec. p. I-4085, apartado 48). En efecto, unos plazos de este tipo no son de una naturaleza tal que hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Sobre este extremo, un plazo nacional de caducidad de tres años a partir de la fecha del pago impugnado parece razonable (véanse las sentencias Edis, apartado 35, y Spac, apartado 19, antes citadas).
20 El respeto del principio de equivalencia exige, por su parte, que el procedimiento controvertido se aplique indistintamente a los recursos basados en la vulneración del Derecho comunitario y a los que se fundamentan en el incumplimiento del Derecho interno, cuando se trata de un mismo tipo de tributos o exacciones. En cambio, este principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender a todas las acciones de devolución de tributos o exacciones percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario su régimen de repetición interno más favorable (Sentencias, Edis, apartado 36, y Spac, apartado 20, antes citadas).
21 Así pues, el Derecho comunitario no se opone a que la legislación de un Estado miembro contemple, junto a un plazo de prescripción de Derecho común aplicable a las acciones de repetición de lo indebido entre particulares, procedimientos específicos de reclamación y de recurso judicial menos favorables para la impugnación de los tributos y demás exacciones. Sólo cabría una solución distinta si dichos procedimientos fueran aplicables única y exclusivamente a las acciones de devolución de tributos o exacciones basadas en el Derecho comunitario (Sentencias Edis, apartado 37, y Spac, apartado 21, antes citadas).
22 En el caso de autos, debe destacarse que el plazo de caducidad contemplado se refiere expresamente al conjunto de las demandas y acciones de reembolso de cantidades pagadas en relación con operaciones aduaneras. Por añadidura, según las indicaciones, no cuestionadas, del Gobierno italiano, un plazo análogo se aplica igualmente a las acciones de reembolso de una serie de impuestos indirectos. Tal como señaló el Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, este plazo se aplica indistintamente a todas las acciones de devolución de exacciones de este tipo, con independencia de su fundamento, y no puede, por tanto, ser considerado contrario al principio de equivalencia.
23 No obstante, la Comisión ha alegado, remitiéndose a sus observaciones en el asunto que dio lugar a la sentencia Edis, antes citada, que la disposición controvertida ha supuesto un cambio de orientación en la jurisprudencia de la Corte suprema di cassazione, en la medida en que hasta entonces dicho Tribunal limitaba la aplicación de los plazos de caducidad como el que aquí se discute a los supuestos de error en el cálculo del tributo. Según la Comisión, al resolver que la devolución de las cantidades pagadas se encuentra sometida al plazo de caducidad trienal previsto en el artículo 29 de la Ley nº 428/1990 y no a la prescripción decenal de Derecho común, esta disposición, tal como ha sido interpretada por el alto órgano jurisdiccional italiano, ha reducido así específicamente las posibilidades de los interesados de reclamar la devolución de un tributo percibido en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, haciendo caso omiso de las sentencias de 2 de febrero de 1988, Barra (309/85, Rec. p. 355), y Deville, antes citada.
24 Procede recordar que, en la sentencia Barra, antes citada, apartado 19, el Tribunal de Justicia estimó que el Derecho comunitario se opone a una disposición legal nacional que limita la devolución de un derecho que una sentencia del Tribunal de Justicia ha declarado contrario al Tratado exclusivamente a quienes hayan ejercitado una acción de devolución antes del pronunciamiento de la sentencia. En efecto, una disposición de este tipo priva pura y simplemente a las personas físicas o jurídicas que no cumplan dicho requisito del derecho a obtener la devolución de las cantidades indebidamente pagadas, y hace así imposible el ejercicio por parte de los justiciables de los derechos que les confiere el Derecho comunitario.
25 Del mismo modo, en su sentencia Deville, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que, con posterioridad a una sentencia del Tribunal de Justicia de la que resulte que una normativa determinada es incompatible con el Tratado, el legislador nacional no puede adoptar reglas procesales que reduzcan específicamente las posibilidades de reclamar la devolución de los tributos indebidamente percibidos en virtud de dicha normativa.
26 De estas sentencias se desprende que un Estado miembro no puede adoptar disposiciones que supediten la devolución de un tributo, que una sentencia del Tribunal de Justicia haya declarado contrario al Derecho comunitario o cuya incompatibilidad con el Derecho comunitario se deduzca de dicha sentencia, a unos requisitos específicamente referidos a dicho tributo y que sean menos favorables que los que se habrían aplicado, de no existir éstos, a la devolución del mencionado tributo.
27 Tal como destacó el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, los elementos que caracterizan el presente asunto son muy diferentes de los identificados en las sentencias antes mencionadas.
28 En primer lugar, aunque la disposición controvertida, reduce claramente la duración del plazo en el que puede reclamarse la devolución de las cantidades indebidamente pagadas, fija un plazo suficientemente largo para garantizar la efectividad del derecho de devolución. A este respecto, se deduce de las observaciones escritas y orales presentadas ante el Tribunal de Justicia que los órganos jurisdiccionales italianos, incluyendo la propia Corte suprema di cassazione, han estimado que esta disposición permite presentar la demanda durante los tres años siguientes a su entrada en vigor. En tales circunstancias, no puede considerarse que la mencionada disposición tenga realmente un efecto retroactivo.
29 En segundo lugar, el plazo en cuestión no sólo es aplicable a cierto tipo de tributos declarados previamente incompatibles con el Derecho comunitario, sino a toda una gama de tributos e impuestos internos, cuyos regímenes de prescripción y caducidad han sido unificados por la legislación.
30 Finalmente, la adopción de la Ley objeto del litigio, si bien es posterior a la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Italia, antes citada, es anterior a la sentencia de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia, y a la sentencia Aprile I.
31 A la vista de estos elementos, no cabe considerar que la legislación de que se trata sea una medida dirigida a limitar específicamente las consecuencias de lo declarado por el Tribunal de Justicia en varias de sus sentencias. En este sentido, debe señalarse, en particular, tal como se ha hecho en el apartado 22 de esta sentencia, que la disposición controvertida se refiere a todas las demandas y acciones de reembolso de cantidades pagadas en relación con operaciones aduaneras, con independencia de cuál haya sido la causa de la solicitud de devolución, y que establece un plazo de caducidad análogo al previsto con anterioridad para otros tributos.
32 Por lo demás, las apreciaciones que figuran en la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Italia, antes citada, única sentencia pronunciada antes de la adopción de esta disposición, se refieren de forma muy precisa al cargo a los operadores económicos en el comercio intracomunitario del coste de los controles y de las formalidades administrativas efectuadas durante una parte de las horas normales de apertura de las oficinas de aduanas de los puestos fronterizos. Ahora bien, como se deduce del apartado 19 de la sentencia Aprile I, ha quedado probado que una parte de las mercancías importadas por Aprile y gravadas por los tributos que son objeto de la demanda de devolución de esta sociedad procedía de países terceros. Adicionalmente, como señaló el Abogado General en el punto 19 de sus conclusiones en el mismo asunto, en el litigio principal se precisaba con claridad que se trataba de tributos pagados como contrapartida de servicios aduaneros prestados fuera del horario normal de trabajo.
33 En consecuencia, la solución de las sentencias Barra y Deville, antes citadas, no puede aplicarse al caso de autos.
34 Procede, por tanto, responder a las cuestiones primera y segunda que el Derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional dirigida a sustituir, para todas las acciones de reembolso en materia aduanera, un plazo ordinario de prescripción de diez años, previsto para la acción de repetición de las cantidades indebidamente pagadas, por un plazo extraordinario de caducidad de cinco años, en un primer momento, y de tres años, posteriormente, siempre que dicho plazo de caducidad, análogo al previsto ya para otros tributos, se aplique del mismo modo a las demandas de devolución basadas en el Derecho comunitario y a las fundadas en el Derecho interno.
Sobre las cuestiones tercera y cuarta
35 Mediante las cuestiones tercera y cuarta, el Juez de reenvío pregunta esencialmente, haciendo referencia a la sentencia de 25 de julio de 1991, Emmott (C-208/90, Rec. p. I-4269), si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro invoque un plazo nacional de caducidad frente a las acciones de devolución de tributos percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, hasta que no haya modificado sus normas nacionales para hacerlas compatibles con tales disposiciones.
36 Aprile considera que debe responderse afirmativamente a estas cuestiones, ya que el principio enunciado en la sentencia Emmott tiene un alcance muy amplio y pretende regular toda situación análoga en la que la existencia de disposiciones nacionales contrarias a las disposiciones comunitarias impida a los ciudadanos conocer sus derechos.
37 Los Gobiernos italiano, francés y del Reino Unido alegan, al contrario, que este principio no puede aplicarse en un caso como el contemplado en el litigio principal, en el que los derechos invocados no nacen de las disposiciones de un Directiva, sino de las reglas del Tratado, de acuerdos internacionales y de Reglamentos comunitarios. Para los mencionados Gobiernos, resulta claramente de las sentencias de 27 de octubre de 1993, Steenhorst-Neerings (C-338/91, Rec. p. I-5475), y de 6 de diciembre de 1994, Johnson (C-410/92, Rec. p. I-5483), que la solución adoptada en la sentencia Emmott, antes citada, se hallaba justificada por las circunstancias particulares de este asunto y no representaba en modo alguno la expresión de un principio fundamental de Derecho comunitario.
38 En un primer momento, la Comisión mantuvo que las sentencias Steenhorst-Neerings y Johnson, antes citadas, se referían a reclamaciones sobre prestaciones sociales denegadas indebidamente y, por tanto, carecían de pertinencia en el presente caso. Consideraba de este modo que la solución adoptada en la sentencia Emmott debía aplicarse a las acciones de reembolso de los tributos percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, so pena de permitir que el Estado miembro que incumple sus obligaciones se beneficie de su infracción. Sin embargo, en la vista, la Comisión renunció a defender esta tesis, reconociendo que había sido invalidada por la sentencia de 2 de diciembre de 1997, Fantask y otros (C-188/95, Rec. p. I-6783).
39 De la respuesta dada a las cuestiones primera y segunda se deduce que el Derecho comunitario no prohíbe, en principio, que, frente a las acciones de devolución de tributos percibidos en contra del Derecho comunitario, un Estado miembro invoque un plazo nacional de caducidad de tres años.
40 Bien es cierto que en la sentencia Emmott, antes citada, apartado 23, el Tribunal de Justicia consideró que, hasta el momento de la adaptación correcta del Derecho interno a una Directiva, el Estado miembro que incumple su obligación no puede proponer la excepción de extemporaneidad de una acción judicial ejercitada en su contra por un particular con el fin de proteger los derechos que le reconocen los preceptos de una Directiva, y que un plazo para recurrir, previsto en el Derecho nacional, sólo podrá empezar a correr a partir de ese momento.
41 Sin embargo, como confirmó la sentencia Johnson, antes citada, apartado 26, de la sentencia Steenhorst-Neerings, antes citada, resulta que la solución alcanzada en la sentencia Emmott estaba justificada por las circunstancias propias de dicho asunto, en las que la caducidad producía el efecto de privar absolutamente a la demandante en el asunto principal de la posibilidad de alegar su derecho a la igualdad de trato en virtud de una Directiva comunitaria (véanse, también, las sentencias Haahr Petroleum, antes citada, apartado 52, y de 17 de julio de 1997, Texaco y Olieselskabet Danmark, asuntos acumulados C-114/95 y C-115/95, Rec. p. I-4263, apartado 48).
42 Así pues, el Tribunal de Justicia estimó, en la sentencia Fantask y otros, antes citada, que el Derecho comunitario no prohíbe a un Estado miembro, que no haya adaptado correctamente su Derecho interno a la Directiva 69/335/CEE del Consejo, de 17 de julio de 1969, relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales (DO L 249, p. 25; EE 09/01, p. 22), invocar, con el objeto de oponerse a las acciones de reembolso de los tributos cuya percepción haya sido contraria a la referida Directiva, un plazo nacional de prescripción de cinco años que comience a correr desde la fecha de exigibilidad de dichos tributos.
43 En el presente asunto, no resulta de los autos, ni de los debates que tuvieron lugar en la fase oral del procedimiento que el comportamiento de las autoridades italianas, junto con la existencia del plazo controvertido, implique, como en el asunto Emmott, que la sociedad demandante haya quedado totalmente privada de la posibilidad de hacer valer sus derechos ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
44 A mayor abundamiento, resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias Haahr Petroleum, apartado 53, y Texaco y Olieselskabet Danmark, apartado 49, antes citadas) que la solución adoptada en la sentencia Emmott, antes citada, no puede aplicarse a las demandas de reembolso que no estén fundadas en el efecto directo de una Directiva. Ahora bien, aun cuando el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse en la sentencia Aprile I, antes citada, sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 87/53, resulta de los autos que la incompatibilidad de los tributos objeto del litigio con el Derecho comunitario no es el resultado de la falta de adaptación o de la adaptación incorrecta del ordenamiento jurídico nacional a dicha Directiva, sino que nace de la infracción de disposiciones del Tratado o de otros actos comunitarios directamente aplicables.
45 Procede, en consecuencia, responder a las cuestiones tercera y cuarta que, en circunstancias como las que concurren en el asunto principal, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro invoque un plazo nacional de caducidad frente a las acciones de devolución de tributos percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, aun cuando dicho Estado miembro no haya modificado aún sus normas nacionales, para hacerlas compatibles con tales disposiciones.
Decisión sobre las costas
Costas
46 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, francés y del Reino Unido, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Giudice conciliatore de Milán mediante resolución de 25 de junio de 1996, declara:
1) El Derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional dirigida a sustituir, para todas las acciones de reembolso en materia aduanera, un plazo ordinario de prescripción de diez años, previsto para la acción de repetición de las cantidades indebidamente pagadas, por un plazo extraordinario de caducidad de cinco años, en un primer momento, y de tres años, posteriormente, siempre que dicho plazo de caducidad, análogo al previsto ya para otros tributos, se aplique del mismo modo a las demandas de devolución basadas en el Derecho comunitario y a las fundadas en el Derecho interno.
2) En circunstancias como las que concurren en el asunto principal, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro invoque un plazo nacional de caducidad frente a las acciones de devolución de tributos percibidos en contra de las disposiciones del Derecho comunitario, aun cuando dicho Estado miembro no haya modificado aún sus normas nacionales para hacerlas compatibles con tales disposiciones.
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