Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Internationale aftaler - Faellesskabets aftaler - direkte virkning - betingelser - afgoerelse nr. 3/80 om social sikring af vandrende arbejdstagere truffet af associeringsraadet oprettet ved associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet - princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet
(Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80, art. 3, stk. 1)
2 Internationale aftaler - associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet - social sikring af vandrende arbejdstagere - arbejdstager - begreb i henhold til associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80
(Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80, art. 1)
3 Internationale aftaler - associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet - social sikring af vandrende arbejdstagere - boernetilskud - tildeling underlagt betingelser om opholdstilladelse, som ikke kraeves af medlemsstatens egne statsborgere - forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet - ulovlig
(Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80, art. 3, stk. 1)
4 Praejudicielle spoergsmaal - fortolkning - fortolkningsdommes tidsmaessige virkning - tilbagevirkende kraft - graenser - retssikkerhed - Domstolens skoen
(EF-traktaten, art. 177 (nu art. 234 EF))
Sammendrag
1 I lighed med bestemmelser i aftaler indgaaet af Faellesskabet med tredjelande maa bestemmelser fastsat af et associeringsraad, som er oprettet ved en associeringsaftale for at varetage gennemfoerelsen af disse bestemmelser, anses for umiddelbart anvendelige, naar der af deres ordlyd samt deres formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter.
Selv om betingelserne ikke er opfyldt af de bestemmelser i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80 om anvendelsen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer, som kraever yderligere foranstaltninger for at traede i kraft, er dette ikke tilfaeldet for afgoerelsens artikel 3, stk. 1, som fastsaetter reglen om sidestilling med vaertslandets statsborgere af personer, der henhoerer under anvendelsesomraadet for afgoerelsen, og som er bosat i denne medlemsstat, i form af et forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af de paagaeldendes nationalitet, som foelger af den paagaeldende medlemsstats lovgivning. Denne bestemmelse opstiller med hensyn til afgoerelsens anvendelsesomraade et praecist og ubetinget princip, der er tilstraekkelig operationelt til at kunne anvendes af en national domstol, og som derfor kan regulere borgernes retsstilling. Det maa saaledes anerkendes, at bestemmelsen har direkte virkning, hvilket indebaerer, at de borgere, som denne bestemmelse finder anvendelse paa, kan paaberaabe sig den for medlemsstaternes domstole.
2 Status som arbejdstager i henhold til den definition, der er givet i artikel 1, litra b), i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80 om anvendelsen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer, har enhver, der er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller saerlig social sikringsordning som omhandlet i den naevnte bestemmelse, uanset om der bestaar et arbejdsforhold. Det forhold, at den paagaeldende er daekket af en lovbestemt pensionsforsikring eller arbejdsulykkesforsikring, opfylder denne betingelse.
3 Artikel 3, stk. 1, i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80 om anvendelsen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer, som opstiller princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, skal fortolkes saaledes, at den forbyder en medlemsstat at kraeve, at en tyrkisk arbejdstager, som henhoerer under denne afgoerelses anvendelsesomraade, og som har tilladelse til at opholde sig paa statens omraade, men som i vaertsmedlemsstaten kun har en midlertidig opholdstilladelse, som er formaalsbetinget og tidsbegraenset, skal have en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuelt tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse, for at han kan tildeles boernetilskud til sit barn, som bor hos ham i den naevnte medlemsstat, mens det i denne forbindelse alene kraeves af medlemsstatens egne statsborgere, at de har bopael der.
For det foerste kan vaertsmedlemsstatens lovgivning ikke underkaste tildelingen af en ret til tyrkiske statsborgere, der er omfattet af den naevnte bestemmelse, supplerende eller strengere betingelser end dem, der finder anvendelse paa medlemsstatens egne statsborgere. For det andet finder kravet om en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuelt tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse for at opnaa familieydelser kun anvendelse paa udlaendinge, da denne betingelse ikke kan goeres gaeldende mod en statsborger fra vaertsmedlemsstaten, og dens anvendelse foerer til, at der udoeves en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet.
4 Den fortolkning, som Domstolen foretager af en faellesskabsretlig regel under udoevelse af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF), belyser og praeciserer i noedvendigt omfang betydningen og raekkevidden af den paagaeldende regel, saaledes som den skal forstaas og anvendes, henholdsvis burde have vaeret forstaaet og anvendt fra sin ikrafttraeden. Heraf foelger, at den saaledes fortolkede regel kan og skal anvendes af domstolene endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og bestaar, foer der afsiges dom vedroerende fortolkningsanmodningen, saafremt betingelserne for at anlaegge sag ved de kompetente retter om anvendelsen af den naevnte regel i oevrigt er opfyldt.
Kun undtagelsesvis kan Domstolen under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er forankret i Faellesskabets retsorden, finde anledning til at begraense muligheden af at paaberaabe sig en af den fortolket bestemmelse med henblik paa anfaegtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. En saadan begraensning kan kun foretages af Domstolen i den dom, hvori den traeffer afgoerelse vedroerende den anmodede fortolkning.
Naar henses til, at Domstolen ikke tidligere har haft anledning til at traeffe afgoerelse om den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 3/80 om anvendelsen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer, hvilken bestemmelse opstiller princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, og til, at Domstolens tidligere praksis om denne afgoerelses direkte virkning muligvis har kunnet skabe usikkerhed vedroerende borgernes mulighed for at paaberaabe sig ovennaevnte bestemmelse for de nationale domstole, stiller tungtvejende retssikkerhedshensyn sig hindrende i vejen for at anfaegte retsforhold, der endeligt er gennemfoert foer afsigelsen af den dom, hvorved den naevnte bestemmelses direkte virkning blev fastslaaet, idet en anfaegtelse af dem negativt og med tilbagevirkning vil gribe afgoerende ind i finansieringen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger.
Domstolen beslutter derfor, at den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 ikke kan paaberaabes til stoette for krav vedroerende ydelser for perioder, der ligger forud for den naevnte doms dato, bortset fra de tilfaelde, hvor personer forud for denne dato har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage.
Parter
I sag C-262/96,
angaaende en anmodning, som Sozialgericht Aachen (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Sema Sueruel
mod
Bundesanstalt fuer Arbeit,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af visse bestemmelser i associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer (EFT 1983 C 110, s. 60),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene J.-P. Puissochet, G. Hirsch og P. Jann samt dommerne J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón og R. Schintgen (refererende dommer),
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Sema Sueruel ved advokat Rainer Hofmann, Aachen
- den tyske regering ved afdelingschef Ernst Roeder og ekspeditionssekretaer Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede
- den franske regering ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Anne de Bourgoing, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede
- den oestrigske regering ved kontorchef Wolf Okresek, Forbundskanslerens Kontor, som befuldmaegtiget
- Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister Eleanor Sharpston
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved de juridiske konsulenter Peter Hillenkamp og Pieter van Nuffel, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 25. november 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Sema Sueruel ved advokat Rainer Hofmann, af den tyske regering ved kontorchef Claus-Dieter Quassowski, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtiget, af den franske regering ved kontorchef Kareen Rispal-Bellanger, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af den nederlandske regering ved juridisk konsulent Marc Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved Eleanor Sharpston og af Kommissionen ved Peter Hillenkamp,
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 12. februar 1998,
paa grundlag af kendelsen af 23. september 1998 om genaabning af den mundtlige forhandling,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 11. november 1998 er afgivet mundtlige indlaeg af Sema Sueruel ved advokat Rainer Hofmann, af den tyske regering ved Claus-Dieter Quassowski, af den franske regering ved Anne de Bourgoing, af den nederlandske regering ved Marc Fierstra, af Det Forenede Kongeriges regering ved John E. Collins, bistaaet af barrister Mark Hoskins, og af Kommissionen ved Peter Hillenkamp,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. december 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 24. juli 1996, indgaaet til Domstolen den 26. juli 1996, har Sozialgericht Aachen i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af visse bestemmelser i associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer (EFT 1983 C 110, s. 60).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst i forbindelse med en sag anlagt af Sema Sueruel , der er tyrkisk statsborger, mod Bundesanstalt fuer Arbeit vedroerende sidstnaevntes afslag paa at betale Sema Sueruel boernetilskud fra den 1. januar 1994 at regne.
Associeringen EOEF-Tyrkiet
3 Aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EOEF's medlemsstater og Faellesskabet, og blev indgaaet, godkendt og bekraeftet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23. december 1963 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541, herefter »aftalen«).
4 Aftalen har i henhold til sin artikel 2, stk. 1, til formaal at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne. Aftalen omfatter en indledende fase, hvor Republikken Tyrkiet med stoette fra Faellesskabet skal styrke sin oekonomi (artikel 3), en overgangsperiode, hvorunder der skal ske en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnaermelse af de oekonomiske politikker (artikel 4) og en endelig fase, som bygger paa toldunionen og indebaerer styrkelse af samordningen af den oekonomiske politik (artikel 5).
5 Aftalens artikel 6 har foelgende ordlyd:
»For at sikre gennemfoerelsen og den gradvise udvikling af associeringsordningen moedes de kontraherende parter i et associeringsraad, som handler inden for graenserne af de befoejelser, som er blevet det tillagt ved aftalen.«
6 Aftalens artikel 8, der er indeholdt i afsnit II, som har overskriften »Ivaerksaettelse af overgangsperioden«, bestemmer:
»Til virkeliggoerelse af de i artikel 4 fastsatte maal bestemmer associeringsraadet, inden overgangsperiodens begyndelse og i overensstemmelse med den i artikel 1 i den midlertidige protokol fastsatte fremgangsmaade, betingelserne, formerne og tempoet for ivaerksaettelsen af egnede foranstaltninger inden for de omraader, der er omhandlet i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, og som skal tages i betragtning, saerligt de i denne del anfoerte, saavel som enhver beskyttelsesklausul, som maatte vise sig paakraevet.«
7 Artikel 9, der ogsaa er indeholdt i afsnit II, bestemmer foelgende:
»De kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesomraade og med forbehold af de saerlige bestemmelser, som kan indfoeres i medfoer af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab anfoerte princip.«
8 Aftalens artikel 12 bestemmer:
»De kontraherende parter enes om, paa grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed.«
9 Aftalens artikel 22, stk. 1, har foelgende ordlyd:
»Til virkeliggoerelse af de i aftalen fastlagte maal og i de tilfaelde den opregner, er associeringsraadet beslutningsdygtigt. Hver af de to kontraherende parter er forpligtet til at traeffe saadanne foranstaltninger, som gennemfoerelsen af de trufne afgoerelser noedvendiggoer ...«
10 Den tillaegsprotokol, der blev undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgaaet, godkendt og bekraeftet paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 581, herefter »protokollen«), fastsaetter ifoelge artikel 1 vilkaarene, retningslinjerne og tempoet for gennemfoerelse af den overgangsperiode, der er omhandlet i aftalens artikel 4. Protokollen udgoer ifoelge sin artikel 62 en integrerende del af aftalen.
11 Protokollen indeholder et afsnit II, der har overskriften »Bevaegelighed for personer og tjenesteydelser«, hvis foerste kapitel vedroerer »Arbejdskraften«.
12 Den fastsaetter i artikel 36 fristen for den gradvise gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Republikken Tyrkiet i overensstemmelse med de i aftalens artikel 12 anfoerte principper og bestemmer, at associeringsraadet traeffer beslutning om de noedvendige retningslinjer med henblik herpaa.
13 Protokollens artikel 39 har foelgende ordlyd:
»1. Foer udgangen af det foerste aar efter denne protokols ikrafttraeden vedtager associeringsraadet bestemmelser vedroerende social tryghed for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, som bevaeger sig inden for Faellesskabet og for deres familie, som opholder sig inden for Faellesskabet.
2. Disse bestemmelser skal goere det muligt for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet efter endnu ikke fastlagte retningslinjer at opnaa en sammenlaegning af tidsrum, i hvilke de har vaeret forsikret eller beskaeftiget i de forskellige medlemsstater, for saa vidt angaar pension og andre ydelser udbetalt paa grund af alderdom, doedsfald eller invaliditet, saavel som sygeforsorg for arbejdstageren og for hans familie, som opholder sig inden for Faellesskabet. Disse bestemmelser kan ikke skabe en forpligtelse for Faellesskabets medlemsstater til at tage hensyn til de tidsrum, der er forloebet i Tyrkiet.
3. De ovennaevnte bestemmelser skal goere det muligt at sikre udbetaling af familietillaeg, saafremt arbejdstagerens familie opholder sig inden for Faellesskabet.
...«
14 Det er paa grundlag af protokollens artikel 39, at det associeringsraad, der blev oprettet i henhold til aftalen, den 19. september 1980 traf afgoerelse nr. 3/80.
15 Denne afgoerelse har til formaal at samordne medlemsstaternes sociale sikringsordninger med henblik paa, at de tyrkiske arbejdstagere, der har eller har haft beskaeftigelse i en eller flere af Faellesskabets medlemsstater, og deres familiemedlemmer og efterladte kan oppebaere ydelser fra de almindelige sociale sikringsgrene.
16 Bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 henviser hovedsageligt til visse bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (EFT 1971 II, s. 366) og i mindre grad til Raadets forordning (EOEF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 (EFT 1972 I, s. 149).
17 Artikel 1-4 i afgoerelse nr. 3/80 er indeholdt i afsnit I, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«.
18 Artikel 1, der har overskriften »Definitioner«, er affattet saaledes:
»For saa vidt angaar anvendelsen af denne afgoerelse:
a) har udtrykkene ... 'familiemedlem', 'efterladte', 'bopael' ... 'familieydelser', 'boernetilskud' ... den betydning, som er tillagt dem i artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 ...
b) betyder udtrykket 'arbejdstager' enhver person:
i) der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig viderefoert forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgaar i en social sikringsordning for arbejdstagere, med forbehold af de i bilag V, punkt A, BELGIEN, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 anfoerte begraensninger
ii) der inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere eller for hele den erhvervsmaessigt beskaeftigede del af befolkningen er tvungent forsikret mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, paa hvilke denne afgoerelse finder anvendelse:
- naar det efter vedkommende sikringsordnings administrations- eller finansieringsmetode er muligt at identificere den paagaeldende som loennet arbejdstager, eller
- i mangel af saadanne kriterier, naar den paagaeldende er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig viderefoert forsikring mod en anden af de i bilaget opregnede risici inden for rammerne af en ordning for loennede arbejdstagere
...«
19 For saa vidt angaar Tyskland indeholder det bilag, der er naevnt i artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, i afgoerelse nr. 3/80, ingen praecisering vedroerende definitionen af begrebet arbejdstager.
20 Artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80, der har overskriften »Personkreds«, bestemmer foelgende:
»Denne afgoerelse finder anvendelse paa:
- arbejdstagere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i én eller flere medlemsstater, og som er tyrkiske statsborgere
- disse arbejdstageres familiemedlemmer, som er bosat paa et af medlemsstaternes omraade
- disse arbejdstageres efterladte.«
21 Artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80, der har overskriften »Ligebehandling« og som gengiver ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, bestemmer:
»Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne afgoerelse, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne afgoerelse.«
22 Artikel 4, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80, der har overskriften »Sagligt anvendelsesomraade«, bestemmer:
»Denne afgoerelse finder anvendelse paa enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedroerer:
a) ydelser i anledning af sygdom og moderskab
b) ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte paa at bevare eller forbedre erhvervsevnen
c) ydelser ved alderdom
d) ydelser til efterladte
e) ydelser i anledning af arbejdsulykker og erhvervssygdomme
f) ydelser ved doedsfald
g) ydelser ved arbejdsloeshed
h) familieydelser.«
23 Afsnit III i afgoerelse nr. 3/80, der har overskriften »Saerlige bestemmelser om de forskellige arter af ydelser«, omfatter samordningsbestemmelser, der er inspireret af forordning nr. 1408/71, vedroerende ydelser i anledning af sygdom og moderskab, invaliditet, alderdom og doedsfald (pensioner), arbejdsulykker og erhvervssygdomme, ydelser ved doedsfald samt familieydelser og boernetilskud.
24 Til forskel fra de to andre afgoerelser, som Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet udstedte samme dato, nemlig afgoerelse nr. 1/80 om udvikling af associeringen og afgoerelse nr. 2/80 om den ekstraordinaere stoette til Tyrkiet (ikke offentliggjorte), praeciseres det ikke i afgoerelse nr. 3/80, paa hvilken dato denne traeder i kraft.
25 I henhold til artikel 32 i afgoerelse nr. 3/80 gaelder foelgende:
»Tyrkiet og Faellesskabet traeffer hver isaer de foranstaltninger, som gennemfoerelsen af denne afgoerelse indebaerer.«
26 Den 8. februar 1983 forelagde Kommissionen Raadet et forslag til forordning (EOEF) om anvendelse i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab af afgoerelse nr. 3/80 (EFT C 110, s. 1), hvorefter afgoerelsen »anvendes i Faellesskabet« (artikel 1), og som fastsaetter »supplerende regler til gennemfoerelse« af afgoerelsen.
27 Raadet har endnu ikke vedtaget dette forordningsforslag.
Den nationale lovgivning
28 I Tyskland ydes der boernetilskud i henhold til Bundeskindergeldgesetz af 14. april 1964 (forbundslov om boernetilskud, BGBl. I, s. 265, herefter »BKGG«).
29 De boernetilskud, der er fastsat i BKGG, som indgaar i en raekke familiepolitiske foranstaltninger, tjener til at lette forsoergerbyrden i forbindelse med boerns opdragelse. I henhold til § 10 og 11 i BKGG modtager en familie med et barn saaledes et beloeb paa 70 DEM pr. maaned, hvilken ydelse forhoejes med et bestemt beloeb for personer med lav indkomst.
30 BKGG bestemmer i § 1, stk. 1, punkt 1, og § 2, stk. 5, at enhver person, der har bopael eller saedvanligt opholdssted inden for lovens anvendelsesomraade, har ret til boernetilskud, saafremt det barn, han har forsoergerpligt over for, har bopael eller saedvanligt opholdssted paa dette omraade.
31 Efter en aendring, der traadte i kraft den 1. januar 1994, og som blev offentliggjort den 31. januar 1994 i BGBl. I, s. 168, bestemmer BKGG's § 1, stk. 3, at udlaendinge, der bor i Tyskland, kun har ret til boernetilskud, saafremt de har opholdstilladelse med henblik paa varigt ophold (»Aufenthaltsberechtigung« eller »Aufenthaltserlaubnis«).
32 I denne henseende sidestiller § 42 i BKGG kun statsborgere fra Det Europaeiske Faellesskabs oevrige medlemsstater, flygtninge og statsloese med tyske statsborgere.
33 I henhold til Auslaendergesetz (tysk udlaendingelov) giver de to former for opholdstilladelse, Aufenthaltsberechtigung og Aufenthaltserlaubnis, udlaendingen henholdsvis en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse. Derimod er opholdstilladelse i form af en »Aufenthaltsbewilligung« en formaalsbetinget, tidsbegraenset opholdstilladelse, der udelukker, at der senere kan opnaas ret til varigt ophold.
Hovedsagen
34 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at aegtefaellerne Sueruel er tyrkiske statsborgere, der lovligt er bosat i Tyskland.
35 Hr. Sueruel fik saaledes i 1987 tilladelse til at indrejse i denne medlemsstat for at studere der.
36 I 1991 fik hans aegtefaelle tilladelse til at indrejse i Tyskland med henblik paa familiesammenfoering med sin aegtefaelle.
37 AEgtefaellerne Sueruel er begge i den paagaeldende medlemsstat indehavere af opholdstilladelser i form af Aufenthaltsbewilligung.
38 Hr. Sueruel har endvidere opnaaet tilladelse til ved siden af sine studier at tage ansaettelse hos en bestemt arbejdsgiver i indtil 16 timer ugentligt og udoever denne beskaeftigelse i henhold til den fornoedne arbejdstilladelse. Hr. Sueruel betaler ikke i forbindelse med dette ansaettelsesforhold bidrag til den lovbestemte syge- og pensionsforsikring, men han er gennem sin arbejdsgiver forsikret mod arbejdsulykker.
39 Sema Sueruel har derimod ikke tilladelse til at have loennet beskaeftigelse.
40 Den 14. september 1992 foedte Sema Sueruel paa tysk omraade et barn, som hun passer i aegtefaellernes hjem. Sozialgericht Aachen har i denne forbindelse udtalt, at de obligatoriske bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring i henhold til den tyske lovgivning anses for betalt for den person, som passer sit barn i mindst tre aar.
41 Bundesanstalt fuer Arbeit har saaledes betalt boernetilskud til Sema Sueruel, som for 1993 har modtaget det forhoejede tilskud, der ydes personer med lav indkomst.
42 Med virkning fra den 1. januar 1994 indstillede Bundesanstalt fuer Arbeit imidlertid betalingerne af boernetilskud under henvisning til, at Sema Sueruel fra denne dato ikke laengere opfyldte betingelserne herfor som fastsat i BKGG, idet hun hverken havde opholdstilladelse i form af Aufenthaltsberechtigung eller Aufenthaltserlaubnis. I marts 1994 meddelte Bundesanstalt fuer Arbeit med den samme begrundelse afslag paa fortsat at betale forhoejet boernetilskud til Sema Sueruel.
43 Efter at have paaklaget disse afgoerelser anlagde Sema Sueruel sag ved Sozialgericht Aachen, hvorunder hun gjorde gaeldende, at hun i henhold til reglerne om associeringen EOEF-Tyrkiet har ret til den samme behandling som tyske statsborgere, hvorfor karakteren af den opholdstilladelse, hun har modtaget fra den paagaeldende medlemsstat, er uden betydning.
44 Ifoelge Sozialgericht Aachen foreligger der ingen bestemmelser i tysk ret, der giver Sema Sueruel ret til fortsat at modtage boernetilskud, eftersom BKGG i den affattelse, der var vaeret gaeldende siden den 1. januar 1994, kun sidestiller statsborgere fra Det Europaeiske Faellesskabs oevrige medlemsstater, flygtninge og statsloese med tyske statsborgere. Retten har imidlertid rejst det spoergsmaal, om Sema Sueruel ikke paa grundlag af reglerne om associeringen EOEF-Tyrkiet kan udlede en ret til boernetilskud paa de samme betingelser som tyske statsborgere.
De praejudicielle spoergsmaal
45 Da Sozialgericht Aachen anser en fortolkning af faellesskabsretten for noedvendig, for at den kan traeffe afgoerelse, har den udsat sagen og stillet Domstolen foelgende tre praejudicielle spoergsmaal:
»1) Har en tyrkisk statsborger med bopael i Tyskland, som tilhoerer den personkreds, der er anfoert i artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 fra associeringsraadet, oprettet i henhold til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (herefter 'afgoerelse nr. 3/80'), og som alene har en tidsbegraenset opholdstilladelse ('Aufenthaltsbewilligung'), et umiddelbart krav paa boernetilskud ifoelge tysk ret i medfoer af artikel 3, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra h), i afgoerelse nr. 3/80 i den forstand, at det alene kan kraeves, at den paagaeldende opfylder samme betingelser som tyske statsborgere, men ikke, at den paagaeldende opfylder de yderligere betingelser, der ifoelge § 1, stk. 3, foerste led, i Bundeskindergeldgesetz, som offentliggjort den 31. januar 1994 (BGBl. I, s. 168), kraeves opfyldt af udlaendinge?
Spoergsmaalet er, mere generelt udtrykt:
Er det forbudt, at en medlemsstat naegter en tyrkisk statsborger, der tilhoerer den i artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80 anfoerte personkreds, en familieydelse ifoelge national ret under henvisning til, at den paagaeldende ikke har opholdstilladelse med henblik paa varigt ophold ('Aufenthaltsberechtigung' eller 'Aufenthaltserlaubnis')?
2) Skal en tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, anses for arbejdstager i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, for saa vidt angaar perioder med boernepasning, for hvilke bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring ifoelge national ret anses for betalt?
3) Skal en tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som ved siden af sit studium er ansat som loesarbejder i indtil 16 timer ugentligt i henhold til en arbejdstilladelse, alene paa dette grundlag anses for arbejdstager i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, eller skal han under alle omstaendigheder anses for arbejdstager, fordi han er forsikret mod arbejdsulykker i henhold til den lovpligtige ulykkesforsikring?«
46 Med disse tre spoergsmaal, som gennemgaas samlet, har den forelaeggende ret naermere bestemt spurgt, om artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 skal fortolkes saaledes, at den forbyder en medlemsstat at kraeve, at en tyrkisk statsborger, som henhoerer under denne afgoerelses anvendelsesomraade, og som har tilladelse til at opholde sig paa statens omraade, men som i vaertsmedlemsstaten kun har en midlertidig opholdstilladelse, der er formaalsbetinget og tidsbegraenset, skal have en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuelt tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse, for at han kan tildeles boernetilskud til sit barn, som bor hos ham i den naevnte medlemsstat, mens det i denne forbindelse alene kraeves af medlemsstatens egne statsborgere, at de har bopael der.
47 For at give en formaalstjenlig besvarelse af de saaledes omformulerede spoergsmaal skal det foerst undersoeges, om artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 skaber umiddelbare rettigheder for en borger, som vedkommende kan paaberaabe sig for en medlemsstats domstole. I bekraeftende fald maa det derefter afgoeres, om afgoerelsen omfatter en situation for en tyrkisk arbejdstager svarende til den, sagsoegeren i hovedsagen befinder sig i, som i den medlemsstat, hvori han har tilladelse til at opholde sig, anmoder om at modtage en ydelse af den i hovedsagen omhandlede art, og endelig om princippet om forbud mod forskelsbehandling paa omraadet for social sikring, der er angivet i den naevnte bestemmelse i afgoerelse nr. 3/80, er til hinder for, at vaertslandet underkaster tildelingen af denne ydelse mere restriktive betingelser for vandrende tyrkiske statsborgere end for landets egne statsborgere.
Den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80
48 Den tyske, den franske, den nederlandske, den oestrigske og Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at selv om Domstolen ikke har taget stilling til spoergsmaalet om den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 i dommen af 10. september 1996 (sag C-277/94, Taflan-Met m.fl., Sml. I, s. 4085), fremgaar det dog af dommens praemisser, at bestemmelsen er generel.
49 I den naevnte dom udtalte Domstolen, at afgoerelse nr. 3/80 efter sin art skal suppleres og gennemfoeres i Faellesskabet ved en yderligere retsakt fra Raadet (praemis 33), og at selv om nogle af afgoerelse nr. 3/80's bestemmelser er klare og praecise, kan den ikke anvendes, saa laenge Raadet ikke har vedtaget supplerende regler til dens gennemfoerelse (praemis 37).
50 Det foelger heraf, at ingen af bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 har direkte virkning paa en medlemsstats omraade, saa laenge de supplerende foranstaltninger, der er noedvendige til konkret gennemfoerelse af denne afgoerelse, som disse fremgaar af det af Kommissionen fremsatte forslag, ikke er truffet af Raadet.
51 Det bemaerkes i denne forbindelse, at Domstolen i dommen i sagen Taflan-Met m.fl. i praemis 21 og 22 har udtalt, at det foelger af den bindende karakter, som aftalen tillaegger Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelser, at afgoerelse nr. 3/80 er traadt i kraft paa datoen for dens udstedelse, dvs. den 19. september 1980, og fra dette tidspunkt har vaeret bindende for de kontraherende parter.
52 Domstolen udtalte i samme dom, at saa laenge Raadet ikke har vedtaget de supplerende regler, der er noedvendige til gennemfoerelse af afgoerelse nr. 3/80, har denne afgoerelses artikel 12 og 13 ikke direkte virkning paa medlemsstaternes omraade og kan derfor ikke skabe en ret for private til at paaberaabe sig dem for de nationale domstole.
53 I Taflan-Met-sagen ansoegte sagsoegerne i hovedsagen om invalidepension eller efterladtepension paa grundlag af samordningsreglerne i artikel 12 og 13 i afgoerelse nr. 3/80. Sagen vedroerte saaledes retten for tyrkiske vandrende arbejdstagere, der successivt havde haft beskaeftigelse i flere medlemsstater, eller retten for efterladte til saadanne arbejdstagere til visse sociale sikringsydelser paa grundlag af de tekniske bestemmelser til samordning af de forskellige gaeldende nationale lovgivninger, som er anfoert i kapitel 2, der har overskriften »Invaliditet«, og i kapitel 3, der har overskriften »Alderdom og doedsfald (pensioner)«, i denne afgoerelses afsnit III.
54 Domstolen udtalte i denne sammenhaeng i praemis 29 og 30 i Taflan-Met-dommen, at en sammenligning af forordning nr. 1408/71 og dens gennemfoerelsesforordning nr. 574/72 med afgoerelse nr. 3/80 viser, at selv om sidstnaevntes ordlyd henviser til visse bestemmelser i de to forordninger, indeholder denne afgoerelse ikke mange praecise og detaljerede bestemmelser, som dog er blevet anset for noedvendige til gennemfoerelse af forordning nr. 1408/71 inden for Faellesskabet. Domstolen fremhaevede i praemis 32 navnlig, at selv om afgoerelse nr. 3/80 fastslaar det grundlaeggende princip om sammenlaegning af perioder for de sociale sikringsgrene sygdom og moderskab, invaliditet, alderdom, ydelser ved doedsfald og familieydelser ved at henvise til de relevante bestemmelser i forordning nr. 1408/71, kraever anvendelsen af dette princip dog, at der foerst fastsaettes yderligere gennemfoerelsesbestemmelser som dem, der findes i forordning nr. 574/72. Imidlertid udtalte Domstolen i praemis 35 og 36, at foranstaltninger af denne art, saasom naermere regler om forbud mod sammenlaegning af ydelser og om, hvilken lovgivning der skal anvendes, kun fremgaar af det forslag til Raadets forordning (EOEF), som blev fremsat af Kommissionen den 8. februar 1983 med henblik paa gennemfoerelsen af afgoerelse nr. 3/80 i Faellesskabet, men som endnu ikke er blevet vedtaget af Raadet. Domstolen udledte heraf, at saa laenge Raadet ikke har vedtaget supplerende gennemfoerelsesregler, kan samordningsreglerne i afgoerelse nr. 3/80, som sagsoegerne i hovedsagen havde baseret deres paastand paa, ikke paaberaabes direkte for en medlemsstats domstole.
55 Den foreliggende sag er imidlertid ikke baseret paa saadanne samordningsbestemmelser i afsnit III i afgoerelse nr. 3/80. Sema Sueruel har derimod udelukkende baseret sit krav paa princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som fremgaar af denne afgoerelses artikel 3, stk. 1, for i den medlemsstat, hvor hun har bopael og i henhold til dennes lovgivning, at opnaa ret til en social sikringsydelse paa samme betingelser som dem, der er fastsat for vaertslandets statsborgere.
56 Det af Kommissionen fremsatte forslag til forordning, der har til formaal at gennemfoere afgoerelse nr. 3/80 i Faellesskabet, indeholder endvidere ikke nogen bestemmelse om anvendelsen af artikel 3, stk. 1, der ordret gengiver forordning nr. 1408/71, hvis gennemfoerelsesforordning nr. 574/72 heller ikke indeholder regler til gennemfoerelse af denne bestemmelse.
57 Der foelger heraf, at selv om den begrundelse, som har foert Domstolen til at udtale, at artikel 12 og 13 i afgoerelse nr. 3/80 paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin ikke har direkte virkning, boer finde tilsvarende anvendelse paa alle andre bestemmelser i denne afgoerelse, som forudsaetter supplerende regler, for at de kan finde anvendelse i praksis, kan begrundelsen derimod ikke overfoeres paa det ligebehandlingsprincip paa omraadet for social sikring, der fremgaar af afgoerelsens artikel 3, stk. 1.
58 I et tilfaelde som det, der foreligger i hovedsagen, kan der ikke opstaa noget problem af teknisk art vedroerende sammenlaegning af perioder, der er tilbagelagt i flere medlemsstater, forbud mod sammenlaegning af de ydelser, der udbetales af forskellige kompetente institutioner og fastlaeggelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes, eftersom sagsoegeren i hovedsagen alene har paaberaabt sig vaertslandets lovgivning sammenholdt med princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som fastsat i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80. Dette krav kan undersoeges, uden at det er noedvendigt at goere brug af samordningsforanstaltninger, som Raadet endnu ikke har truffet.
59 Under disse omstaendigheder kan det standpunkt, som er fremfoert af den tyske, den franske, den nederlandske, den oestrigske og Det Forenede Kongeriges regering, ikke tages til foelge, og det maa saaledes efterproeves, om den naevnte artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 opfylder betingelserne for at have direkte virkning paa medlemsstaternes omraade.
60 Ifoelge Domstolens faste praksis maa en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. bl.a. dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14, af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, praemis 15, og af 16.6.1998, sag C-162/96, Racke, Sml. I, s. 3655, praemis 31). I dommen af 20. september 1990 i sag C-192/89 (Sevince, Sml. I, s. 3461, praemis 14 og 15) praeciserede Domstolen, at de samme kriterier finder anvendelse, naar det skal afgoeres, om bestemmelserne i en afgoerelse fra associeringsraadet kan have direkte virkning.
61 For at afgoere, om artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 opfylder disse kriterier, skal bestemmelsens ordlyd foerst gennemgaas.
62 I denne forbindelse maa det konstateres, at bestemmelsen i klare, praecise og ubetingede vendinger fastsaetter et forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet af de personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80.
63 Som Kommissionen med rette har fremhaevet, fastsaetter denne regel om ligebehandling en praecis forpligtelse til at naa et bestemt resultat og kan grundlaeggende paaberaabes af borgerne for de nationale domstole til stoette for en paastand om tilsidesaettelse af diskriminerende bestemmelser i en medlemsstats lovgivning, som underkaster tildelingen af en ret en betingelse, som ikke gaelder for statens egne statsborgere, uden at det er noedvendigt at fastsaette supplerende gennemfoerelsesregler i saa henseende (jf. denne doms praemis 56 og 58).
64 Denne konstatering stoettes af den omstaendighed, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 paa det saerlige omraade for social sikring kun gennemfoerer og konkretiserer det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der er fastsat i aftalens artikel 9, som henviser til EOEF-traktatens artikel 7, efter aendring EF-traktatens artikel 6 (efter aendring nu artikel 12 EF).
65 Dette fortolkning bekraeftes ogsaa af Domstolens faste praksis (jf. Kziber-dommen, praemis 15-23, bekraeftet ved dom af 20.4.1994, sag C-58/93, Yousfi, Sml. I, s. 1353, praemis 16-19, af 15.4.1995, sag C-103/94, Krid, Sml. I, s. 719, praemis 21-24, af 3.10.1996, sag C-126/95, Hallouzi-Choho, Sml. I, s. 4807, praemis 19 og 20, og af 15.1.1998, sag C-113/97, Babahenini, Sml. I, s. 183, praemis 17 og 18) vedroerende ligebehandlingsprincippet som fastsat i artikel 39, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 af 26. september 1978 (EFT L 263, s. 1), og i artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (EFT L 264, s. 1).
66 I henhold til denne praksis har disse bestemmelser, som fastsaetter et forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet paa omraadet for social sikring af algeriske og marokkanske statsborgere i forhold til vaertslandets statsborgere, direkte virkning til trods for den omstaendighed, at samarbejdsraadet ikke har truffet foranstaltninger til gennemfoerelse af artikel 40, stk. 1, i aftalen EOEF-Algeriet og artikel 42, stk. 1, i aftalen EOEF-Marokko vedroerende gennemfoerelsen af de i henholdsvis artikel 39 og artikel 41 omhandlede principper.
67 Den ovennaevnte fortolkning aendres ikke af den omstaendighed, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 praeciserer, at det i bestemmelsen fastsatte forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet finder anvendelse, »medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne afgoerelse«.
68 Det er herved tilstraekkeligt at bemaerke, at hvad angaar de paagaeldende boernetilskud i hovedsagen, fastsaetter afgoerelse nr. 3/80 ingen undtagelse eller begraensning til det i artikel 3, stk. 1, fastsatte ligebehandlingsprincip. Naar henses til den grundlaeggende karakter af dette princip, kan den blotte eksistens af dette forbehold, som er en ordret gengivelse af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, og som i oevrigt ogsaa fremgaar af aftalens artikel 9 og af traktatens artikel 6, ikke i sig selv beroere den umiddelbare anvendelighed af den bestemmelse, som det giver mulighed for at fravige (jf. i denne retning Sevince-dommen, praemis 25), ved at beroeve reglen om national behandling dens ubetingede karakter.
69 Konstateringen af, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 direkte vil kunne vaere bestemmende for situationen for borgerne, modsiges i oevrigt ikke af gennemgangen af formaalet med og karakteren af den aftale, som bestemmelsen er indeholdt i.
70 Aftalen har til formaal at oprette en associering, der skal fremme udviklingen af de handelsmaessige og oekonomiske forbindelser mellem de kontraherende parter, herunder paa arbejdskraftens omraade, ved gradvis at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed med henblik paa at hoejne det tyrkiske folks levestandard og senere at lette Tyrkiets optagelse i Faellesskabet (jf. aftalens fjerde betragtning).
71 Protokollen, som i henhold til sin artikel 62 udgoer en integrerende del af aftalen, fastsaetter i artikel 36 fristerne for den gradvise gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed og bestemmer i artikel 39, at associeringsraadet vedtager bestemmelser vedroerende social sikring for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, som bevaeger sig inden for Faellesskabet og for deres familie, som opholder sig i medlemsstaterne. Det er paa dette grundlag, at associeringsraadet vedtog afgoerelse nr. 3/80, der har til formaal at sikre betalingen af sociale sikringsydelser til vandrende tyrkiske statsborgere i Faellesskabet.
72 Den omstaendighed, at aftalen grundlaeggende tilsigter at bidrage til Tyrkiets oekonomiske udvikling og saaledes indebaerer en uligevaegt i de forpligtelser, Faellesskabet har paataget sig over for det paagaeldende tredjeland, er endvidere ikke til hinder for, at Faellesskabet tillaegger visse af aftalens bestemmelser direkte virkning (jf. analogt dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml. s. 129, praemis 23, Kziber-dommen, praemis 21, og dom af 21.12.1995, sag C-469/93, Chiquita Italia, Sml. I, s. 4533, praemis 34).
73 Endelig fremgaar det af denne doms praemis 55, 56 og 58, at i en sag som hovedsagen er den regel om sidestilling med vaertslandets statsborgere af personer, der henhoerer under anvendelsesomraadet for afgoerelse nr. 3/80, og som er bosat i denne medlemsstat, i form af et forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af de paagaeldendes nationalitet, som foelger af den paagaeldende medlemsstats lovgivning, som denne regel fremgaar af afgoerelsens artikel 3, stk. 1, ikke betinget af andre bestemmelser i afgoerelsen.
74 Det foelger af ovenstaaende, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 med hensyn til afgoerelsens anvendelsesomraade opstiller et praecist og ubetinget princip, der er tilstraekkelig operationelt til at kunne anvendes af en national domstol, og som derfor kan regulere borgernes retsstilling. Det maa saaledes anerkendes, at bestemmelsen har direkte virkning, hvilket indebaerer, at de borgere, som denne bestemmelse finder anvendelse paa, kan paaberaabe sig den for medlemsstaternes domstole.
Anvendelsesomraadet for artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80
75 Selv om det er ubestridt, at boernetilskud som det i hovedsagen omhandlede udgoer familieydelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra h), i afgoerelse nr. 3/80, og som foelge heraf henhoerer under afgoerelsens saglige anvendelsesomraade, har den tyske regering bestridt, at Sema Sueruel er omfattet af afgoerelsens personelle anvendelsesomraade.
76 Sagsoegeren i hovedsagen kan ikke anses for arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra b), sammenholdt med artikel 2, foerste led, i afgoerelse nr. 3/80.
77 Den tyske regering har i sine skriftlige indlaeg fremhaevet, at en tilknytning til en social sikringsgren ikke er tilstraekkelig til at give en person status af arbejdstager i relation til andre sociale sikringsgrene, eftersom de definitioner, der er indeholdt i artikel 1, litra b), nr. i) og ii), i afgoerelse nr. 3/80 ikke kan fortolkes som vaerende alternativer, men derimod som vaerende specielt anvendelige paa forskellige risici og ordninger. Selv om det antoges, at Sema Sueruel var daekket af den lovpligtige pensionsforsikring i de tre foerste aar efter sit barns foedsel (jf. denne doms praemis 40), ville denne omstaendighed ikke alene kunne medfoere, at hun henhoerte under andre sociale sikringsgrene, bl.a. i forbindelse med tildeling af boernetilskud.
78 Regeringen har tilfoejet, at retten til boernetilskud i Tyskland ikke afhaenger af en tvungen eller frivillig tilknytning til en socialforsikring, men tilkommer alle indbyggere uanset deres erhvervsmaessige status. Selv om bilaget til afgoerelse nr. 3/80, som artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, henviser til, ikke fastsaetter naermere regler for anvendelsen for saa vidt angaar Tyskland, maa man i det foreliggende tilfaelde ved en analogi - i henhold til artikel 25, stk. 1, i den naevnte afgoerelse - anvende afsnit I, punkt C (»Tyskland«), i bilag I til forordning nr. 1408/71.
79 Ifoelge den tyske regering foelger det heraf, at paa omraadet for familieydelser, under hvilket den i hovedsagen omtvistede ydelse henhoerer, kan kun personer, som er lovpligtigt arbejdsloeshedsforsikret, eller som i forbindelse med denne forsikringsordning oppebaerer kontantydelser fra sygeforsikringen eller tilsvarende ydelser, betegnes som arbejdstagere. Sema Sueruel opfylder imidlertid ingen af disse betingelser.
80 Den tyske regering har endvidere anfoert, at sagsoegeren i hovedsagen heller ikke kan anses for familiemedlem til en arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), sammenholdt med artikel 2, andet led, i afgoerelse nr. 3/80.
81 Sema Sueruel's aegtefaelle har ganske vist haft loennet beskaeftigelse i Tyskland ved siden af sine studier, men han har ikke i henhold til den tyske lovgivning vaeret forpligtet til at vaere forsikret mod arbejdsloeshed, sygdom og alderdom. Det har alene vaeret obligatorisk at betale ydelser til den lovpligtige arbejdsulykkesforsikring, og alle disse ydelser er betalt af hr. Sueruel's arbejdsgiver. Af de samme grunde som dem, der er anfoert i denne doms praemis 77, henhoerer hr. Sueruel alene under de bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80, der vedroerer ulykkesforsikring, men ikke under dem, der regulerer andre sociale sikringsgrene, herunder boernetilskud. Under disse omstaendigheder kan hr. Sueruel ikke anses for arbejdstager og hans aegtefaelle ikke som familiemedlem til en arbejdstager i denne afgoerelses forstand i forbindelse med tildeling af boernetilskud.
82 Med henblik paa at afgoere, om der kan gives medhold i denne argumentation, skal det for det foerste fremhaeves, at den definition, som artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80 med henblik paa afgoerelsens anvendelse giver af »arbejdstager«, i vidt omfang svarer til begrebet »arbejdstager« i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71.
83 I henhold til artikel 1, litra a), i afgoerelse nr. 3/80 har udtrykket »familiemedlem« den betydning, som er tillagt det i artikel 1, litra f), i forordning nr. 1408/71.
84 Definitionen af det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80, som fremgaar af afgoerelsens artikel 32, er inspireret af den samme definition, der er anfoert i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
85 Det bemaerkes for det andet, at det fremgaar af retspraksis, at definitionen af begrebet »arbejdstager« i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, der gaelder »i denne forordning«, er generel og saaledes omfatter enhver, der, uanset om han er erhvervsmaessigt beskaeftiget, har status som forsikret i henhold til en eller flere medlemsstaters lovgivning om social sikring (jf. dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik II, Sml. s. 1977, praemis 4). Begrebet betegner enhver person, som er forsikret i henhold til en af de sociale sikringsordninger, der er naevnt i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, mod de risici og paa de betingelser, som er naevnt i denne bestemmelse (jf. dom af 3.5.1990, sag C-2/89, Kits van Heijningen, Sml. I, s. 1755, praemis 9).
86 Heraf foelger, som Domstolen for saa vidt angaar forordning nr. 1408/71 bl.a. har udtalt i dom af 12. maj 1998 (sag C-85/96, Martínez Sala, Sml. I, s. 2691, praemis 36) og af 11. juni 1998 (sag C-275/96, Kuusijaervi, Sml. I, s. 3419, praemis 21), at en person har status som arbejdstager, saafremt den paagaeldende er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller saerlig social sikringsordning, uanset om der bestaar et arbejdsforhold.
87 For saa vidt angaar den tyske regerings indsigelse vedroerende en analog anvendelse af afsnit I, punkt C (»Tyskland«), i bilag I til forordning nr. 1408/71, bemaerkes, at artikel 25, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 bestemmer, at »bilag I, III og IV i forordning (EOEF) nr. 1408/71 gaelder ved gennemfoerelsen af denne afgoerelse«, hvorfor det naevnte bilag finder anvendelse i forbindelse med afgoerelse nr. 3/80.
88 Afsnit I - »Arbejdstagere og/eller selvstaendige erhvervsdrivende [forordningens artikel 1, stk. 1, litra a), nr. ii) og nr. iii)]« - , punkt C (»Tyskland«), i bilag I til forordning nr. 1408/71 har foelgende ordlyd:
»Saafremt en tysk institution er kompetent institution for tilkendelse af familieydelser i overensstemmelse med forordningens afsnit III, kapitel 7, anses i henhold til forordningens artikel 1, litra a), nr. ii),
a) som arbejdstager, enhver person, der er tvungent forsikret mod arbejdsloeshed, eller som i forbindelse med denne forsikring modtager kontantydelser fra sygeforsikringen eller dertil svarende ydelser
...«
89 I denne forbindelse skal det bemaerkes, at det, som det klart fremgaar af affattelsen af denne bestemmelse, udelukkende er for saa vidt angaar tilkendelse af familieydelser paa grundlag af afsnit III, kapitel 7, i forordning nr. 1408/71, at afsnit I, punkt C, i bilag I har praeciseret eller begraenset raekkevidden af begrebet arbejdstager i henhold til forordningens artikel 1, litra a), nr. ii) (Matínes Sala-dommen, praemis 43).
90 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 57 og 58 i forslaget til afgoerelse af 12. februar 1998 er situationen for en person, som den sagsoegeren i hovedsagen befinder sig i, imidlertid ikke omfattet af nogen af bestemmelserne i afsnit III, kapitel 7. I hovedsagen vedroerer alle de relevante forhold vaertslandet, hvor aegtefaellerne Sueruel er bosat med deres barn, og hvor sagsoegeren i hovedsagen goer krav paa boernetilskud i henhold til den naevnte stats lovgivning (jf. praemis 55 og 58).
91 Under disse omstaendigheder kan begraensningen i afsnit I, punkt C, i bilag I til forordning nr. 1408/71 ikke anvendes paa sagsoegeren i hovedsagen, hvorfor hendes status som arbejdstager i henhold til afgoerelse nr. 3/80 alene skal bestemmes ud fra afgoerelsens artikel 1, litra b).
92 Det fremgaar i oevrigt af hovedsagen, at de tyske kompetente myndigheder i en foerste periode udbetalte boernetilskud til Sema Sueruel paa trods af, at hun ikke opfyldte betingelserne i dette bilag til forordning nr. 1408/71, og at de foerst indstillede disse betalinger efter ikrafttraedelsen af den nye nationale lovgivning den 1. januar 1994, som gjorde tildelingen af denne type ydelse til udlaendinge bosat i Tyskland betinget af, at de paagaeldende havde en bestemt form for opholdstilladelse.
93 Naar henses til det ovenfor anfoerte kan en tyrkisk statsborger som sagsoegeren i hovedsagen saaledes kun nyde godt af de rettigheder, der er knyttet til status som arbejdstager i afgoerelse nr. 3/80's forstand, naar det godtgoeres, at hun er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller saerlig ordning som naevnt i artikel 1, litra b), i denne afgoerelse. Dette ville vaere tilfaeldet for den periode, hvor den paagaeldende var daekket af den lovpligtige pensionsforsikring, som den nationale ret har anfoert i det andet praejudicielle spoergsmaal.
94 Hvad angaar den periode, hvor den paagaeldende ikke var tilknyttet en social sikringsordning, vil hun kunne nyde godt af de rettigheder, der er knyttet til status som familiemedlem til en arbejdstager, i afgoerelse nr. 3/80's forstand, naar det godtgoeres, at hendes aegtefaelle er forsikret, eventuelt blot mod en enkelt risiko, i henhold til en tvungen eller frivillig forsikring som led i en almindelig eller saerlig ordning som naevnt i artikel 1, litra b), i den naevnte afgoerelse. Som den forelaeggende ret har anfoert i det tredje praejudicielle spoergsmaal, er denne betingelse opfyldt, hvis den paagaeldende er daekket af en lovpligtig arbejdsulykkesforsikring.
95 Det tilkommer den forelaeggende ret, der alene har kompetence til at fastslaa og vurdere de faktiske omstaendigheder i den sag, der er forelagt den, samt til at fortolke og anvende den nationale ret, at afgoere, om Sema Sueruel selv kan anses for arbejdstager i den omtvistede periode. Saafremt dette ikke er tilfaeldet i hele perioden eller en del af denne, paahviler det endvidere den forelaeggende ret at afgoere, om Sema Sueruel's aegtefaelle i den paagaeldende periode opfyldte den betingelse, der er anfoert i denne doms praemis 94, for at kunne anses for arbejdstager, saaledes at Sema Sueruel i sin egenskab af aegtefaelle til en tyrkisk arbejdstager, som hun har faaet tilladelse til at rejse til med henblik familiesammenfoering, er familiemedlem til en arbejdstager i afgoerelse nr. 3/80's forstand.
Raekkevidden af det princip om forbud mod forskelsbehandling, som er indeholdt i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80
96 Saafremt en person som sagsoegeren i hovedsagen henhoerer under det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80, skal det endelig undersoeges, om artikel 3, stk. 1, i denne afgoerelse skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, som kraever, at en tyrkisk statsborger, som har tilladelse til at vaere bosat og at have lovligt ophold paa statens omraade, skal have en saerlig form for opholdstilladelse for at kunne opnaa boernetilskud.
97 Det bemaerkes indledningsvis, at det princip, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80, om, at der paa omraadet for anvendelsen af afgoerelsen ikke maa ske nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, indebaerer, at en tyrkisk arbejdstager, der er omfattet af afgoerelsen, skal behandles paa samme maade som vaertsmedlemsstatens egne statsborgere, saaledes at denne medlemsstats lovgivning ikke kan underkaste tildelingen af en ret til en saadan tyrkisk statsborger supplerende eller strengere betingelser end dem, der finder anvendelse paa medlemsstatens egne statsborgere (jf. analogt, dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, praemis 10, Kziber-dommen, praemis 28, og Hallouzi-Choho-dommen, praemis 35 og 36).
98 Det foelger heraf, at en tyrkisk statsborger, som har faaet tilladelse til indrejse paa en medlemsstats omraade med henblik paa familiesammenfoering med en tyrkisk arbejdstager, og som er lovligt bosat sammen med denne, i vaertslandet skal kunne opnaa en social sikringsydelse, som er foreskrevet i denne stats lovgivning, paa samme betingelser som den paagaeldende medlemsstats statsborgere.
99 Det bemaerkes endvidere, at i henhold til en lovgivning som BKGG kan enhver, som har bopael eller saedvanligt opholdssted inden for lovgivningens anvendelsesomraade, goere krav paa boernetilskud, saafremt de boern, vedkommende har forsoergerpligt over for, har bopael eller saedvanligt opholdssted paa det samme omraade.
100 Fra den 1. januar 1994 bestemmer BKGG imidlertid, at udenlandske statsborgere, der er bosat i Tyskland, som ikke kan sidestilles med tyskere, kun har ret til boernetilskud, hvis de har en saerlig form for opholdstilladelse.
101 En tyrkisk statsborger som sagsoegeren i hovedsagen, som har tilladelse til at vaere bosat paa vaertsmedlemsstatens omraade, som faktisk bor dér med sit barn og saaledes opfylder alle de betingelser, den paagaeldende lovgivning paalaegger statens egne statsborgere, bliver saaledes naegtet tildeling af boernetilskud til sit barn alene paa grund af den omstaendighed, at hun ikke opfylder betingelsen om at have en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuelt tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse.
102 Da denne betingelse ikke kan goeres gaeldende mod en statsborger fra den paagaeldende medlemsstat, selv for det tilfaelde, at han kun midlertidigt har ophold dér, finder den kun anvendelse paa udlaendinge, og dens anvendelse foerer saaledes til, at der udoeves en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet.
103 Under disse omstaendigheder maa det konstateres, at det forhold, at en medlemsstat kraever, at en tyrkisk statsborger, der henhoerer under anvendelsesomraadet for afgoerelse nr. 3/80, har en saerlig form for opholdstilladelse, for at han kan tildeles en ydelse som den i hovedsagen omtvistede, mens der ikke kraeves noget dokument af denne art af statens egne statsborgere, udgoer en forskelsbehandling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, i den naevnte afgoerelse.
104 Da der ikke for Domstolen er blevet fremfoert noget argument, der objektivt kan begrunde denne forskelsbehandling, er en saadan forskelsbehandling uforenelig med artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80.
105 Under hensyn til det ovenfor anfoerte skal de stillede spoergsmaal besvares med, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 skal fortolkes saaledes, at den forbyder en medlemsstat at kraeve, at en tyrkisk arbejdstager, som henhoerer under denne afgoerelses anvendelsesomraade, og som har tilladelse til at opholde sig paa statens omraade, men som i vaertsmedlemsstaten kun har en midlertidig opholdstilladelse, som er formaalsbetinget og tidsbegraenset, skal have en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuel tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse, for at han kan tildeles boernetilskud til sit barn, som bor hos ham i den naevnte medlemsstat, mens det i denne forbindelse alene kraeves af medlemsstatens egne statsborgere, at de har bopael der.
Naervaerende doms tidsmaessige virkninger
106 Den tyske, den franske og Det Forenede Kongeriges regering har i deres mundtlige indlaeg anmodet Domstolen om at begraense naervaerende doms tidsmaessige virkninger, saafremt Domstolen skulle fastslaa, at princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet som fastsat i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 skal fortolkes saaledes, at det giver en tyrkisk statsborger som sagsoegeren i hovedsagen mulighed for i vaertsmedlemsstaten at goere krav paa boernetilskud paa de samme betingelser som medlemsstatens egne statsborgere. Regeringerne har fremhaevet, at en saadan dom vil kunne rejse tvivl om et betydeligt antal retsforhold, der er baseret paa en national lovgivning, som har vaeret i kraft i en vis periode, og medfoere alvorlige oekonomiske konsekvenser for medlemsstaternes sociale sikringsordninger.
107 I denne forbindelse maa der henvises til Domstolens praksis, hvorefter den fortolkning, som Domstolen foretager af en faellesskabsretlig regel under udoevelse af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 177, i noedvendigt omfang belyser og praeciserer betydningen og raekkevidden af den paagaeldende regel, saaledes som den skal forstaas og anvendes, henholdsvis burde have vaeret forstaaet og anvendt fra sin ikrafttraeden. Heraf foelger, at den saaledes fortolkede regel kan og skal anvendes af retten endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og bestaar, foer der afsiges dom vedroerende fortolkningsanmodningen, saafremt betingelserne for at forelaegge en tvist om anvendelsen af den naevnte regel i oevrigt er opfyldt (jf. bl.a. dom af 2.2.1988, sag 24/86, Blaizot, Sml. s. 379, praemis 27).
108 Domstolen vil kun undtagelsesvis under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er knaesat i Faellesskabets retsorden, finde anledning til at begraense borgernes mulighed for at paaberaabe sig den saaledes fortolkede bestemmelse med henblik paa anfaegtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. En saadan begraensning kan ifoelge fast praksis kun antages at bestaa paa grundlag af selve den dom, der afgoer fortolkningsspoergsmaalet (jf. bl.a. dom af 24.9.1998, sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5325, praemis 49).
109 I den foreliggende sag maa det indledningsvis fastslaas, at det er foerste gang, Domstolen har anledning til at fortolke artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80.
110 Endvidere har dommen i sagen Taflan-Met m.fl. muligvis kunnet skabe usikkerhed vedroerende borgernes mulighed for at paaberaabe sig artikel 3, stk. 1, i den naevnte afgoerelse for de nationale domstole.
111 Det maa herefter fastslaas, at tungtvejende retssikkerhedshensyn stiller sig hindrende i vejen for nu at anfaegte retsforhold, der endeligt er gennemfoert foer afsigelsen af denne dom, idet en anfaegtelse af dem negativt og med tilbagevirkning vil gribe afgoerende ind i finansieringen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger.
112 Da man i modsat fald uretmaessigt vil paavirke den retslige beskyttelse af de rettigheder, som borgerne har i henhold til faellesskabsretten, maa der fastsaettes en undtagelse til begraensningen af de tidsmaessige virkninger af denne dom til fordel for de personer, der foer datoen for dens afsigelse har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage.
113 Det besluttes derfor, at den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 ikke kan paaberaabes til stoette for krav vedroerende ydelser for perioder, der ligger forud for naervaerende doms dato, bortset fra de tilfaelde, hvor personer forud for denne dato har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
114 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den franske, den nederlandske, den oestrigske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Sozialgericht Aachen ved kendelse af 24. juli 1996, for ret:
1) Artikel 3, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer skal fortolkes saaledes, at den forbyder en medlemsstat at kraeve, at en tyrkisk arbejdstager, som henhoerer under denne afgoerelses anvendelsesomraade, og som har tilladelse til at opholde sig paa statens omraade, men som i vaertsmedlemsstaten kun har en midlertidig opholdstilladelse, som er formaalsbetinget og tidsbegraenset, skal have en selvstaendig, ubegraenset opholdstilladelse eller en selvstaendig, eventuelt tidsbegraenset opholdstilladelse med mulighed for forlaengelse, for at han kan tildeles boernetilskud til sit barn, som bor hos ham i den naevnte medlemsstat, mens det i denne forbindelse alene kraeves af medlemsstatens egne statsborgere, at de har bopael der.
2) Den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 kan ikke paaberaabes til stoette for krav vedroerende ydelser for perioder, der ligger forud for naervaerende doms dato, bortset fra de tilfaelde, hvor personer forud for denne dato har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage.
Full & Egal Universal Law Academy