Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
Direito comunitário - Princípios - Direitos fundamentais - Respeito garantido pelo Tribunal de Justiça - Compatibilidade com a Convenção dos Direitos do Homem de uma legislação nacional que não é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito comunitário - Apreciação pelo Tribunal de Justiça - Exclusão
(Tratado CE, artigos 164._, 177._ e 222._)
Sumário
Tendo-lhe sido dirigido um pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça não pode fornecer os elementos de interpretação necessários para a apreciação, pelo tribunal nacional, da conformidade de uma regulamentação nacional com os direitos fundamentais cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça, tal como resultam, em particular, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, uma vez que a referida regulamentação diz respeito a uma situação que não se enquadra no âmbito de aplicação do direito comunitário.
É o que sucede no caso de uma lei regional que, no âmbito da criação de um parque natural e arqueológico a fim de proteger e valorizar o ambiente e o património cultural do território em causa, impõe restrições ao direito de propriedade.
Efectivamente, não existe, desde logo, qualquer elemento que permita concluir que a lei em questão tenha como objectivo dar aplicação a uma disposição do direito comunitário no domínio agrícola, no do ambiente ou no da cultura. Em segundo lugar, a lei prossegue objectivos diversos dos da Política Agrícola Comum e tem carácter geral. Por último, dada, por um lado, a ausência de regulamentação comunitária específica em matéria de expropriações e, por outro, uma vez que as medidas relativas à organização comum dos mercados agrícolas não têm por efeito afectar os regimes da propriedade agrícola, resulta da redacção do artigo 222._ do Tratado que a lei em causa respeita a uma área que é da competência dos Estados-Membros.
Partes
No processo C-309/96,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pela Pretura Circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli (Itália), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Daniele Annibaldi
e
Sindaco del Comune di Guidonia,
Presidente Regione Lazio,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 40._, n._ 3, do Tratado CE e dos princípios gerais de direito comunitário,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Primeira Secção),
composto por: D. A. O. Edward (relator), exercendo funções de presidente da Primeira Secção, P. Jann e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: G. Cosmas,
secretário: R. Grass,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de D. Annibaldi, por Romano Vaccarella, advogado no foro de Roma,
- em representação do Sindaco del Comune di Guidonia, por Giovanni Mascioli, advogado no foro de Roma,
- em representação do Presidente Regione Lazio, por Giuseppe La Cute, Aldo Rivela e Massimo Luciani, advogados no foro de Roma,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Paolo Ziotti, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 2 de Outubro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 9 de Setembro de 1996, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Setembro seguinte, a Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 40._, n._ 3, do Tratado CE e de princípios gerais de direito comunitário.
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre D. Annibaldi e a commune de Guidonia e a Regione Lazio, em consequência da recusa da concessão ao primeiro de autorização para plantação de um pomar numa zona de três hectares situada no interior de um parque regional.
3 O artigo 1._ da Lei regional do Lazio n._ 22, de 20 de Junho de 1996 (suplemento ordinário n._ 2 do Bollettino ufficiale della Regione Lazio n._ 18, de 1 de Julho de 1996, p. 3, a seguir «lei regional»), criou o parque natural e arqueológico regional da Inviolata (a seguir «parque»). Nos termos do artigo 2._, n._ 1, da referida lei, o parque foi criado a fim de proteger e valorizar o ambiente e o património cultural da zona em causa.
4 Para atingir estes objectivos, os artigos 7._, 8._ e 9._ da Lei regional proíbem determinadas actividades no interior do perímetro do parque, prevendo, a título excepcional, determinadas excepções relacionadas com a prossecução dos objectivos do parque e que, regra geral, requerem uma autorização especial a emitir pelo organismo gestor. Entre as proibições previstas no artigo 7._ da Lei regional constam as alterações do cultivo e os movimentos de terras [alínea e)], a circulação e estacionamento de veículos motorizados [alínea g)], a abertura de novas estradas ou vias de acesso [alínea h)], bem como a realização de todas e quaisquer obras de construção [alínea l)].
5 Nos termos do artigo 9._, n._ 2, da Lei regional, uma parte dos fundos destinados à gestão do parque é utilizada na indemnização da quebra dos rendimentos, quando consequência, designadamente, da aplicação das regras relativas à utilização do património florestal e agrícola do parque.
6 D. Annibaldi é proprietário de uma exploração agrícola de 65 hectares, designada «Prato Rotondo», situada na Comune de Guidonia, da qual 35 hectares estão localizados dentro do perímetro do parque.
7 Por comunicação de 8 de Agosto de 1996, o Sindaco del Comune di Guidonia, na qualidade de gestor do parque, indeferiu o pedido de autorização de plantação de um pomar num zona de três hectares situada dentro do perímetro do parque.
8 Considerando que a Lei regional procede, na realidade, a uma expropriação sem indemnização, D. Annibaldi, em 26 de Agosto de 1996, interpôs recurso do referido indeferimento para a Pretura circondariale di Roma. Alegou que a Lei regional é contrária às disposições do Tratado CE, designadamente aos artigos 40._ e 52._, aos princípios gerais do direito, em especial os que se referem à propriedade, à empresa e à igualdade de tratamento pelas autoridades nacionais, bem como à Constituição italiana.
9 Considerando que o litígio levanta questões de interpretação do direito comunitário, a Pretura circondariale di Roma decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Uma norma de direito nacional que imponha às empresas abrangidas por um Parque natural e arqueológico que se abstenham de toda e qualquer actividade nas áreas respectivas - traduzindo-se numa verdadeira expropriação das empresas abrangidas pelo mesmo parque, sem que esteja prevista qualquer indemnização aos expropriados - viola os direitos fundamentais ligados à propriedade, à empresa e à igualdade de tratamento por parte das autoridades nacionais?
2) Abstraindo da resposta do Tribunal de Justiça à primeira questão, as medidas previstas no artigo 7._ da Lei regional em análise (equiparável, para efeitos do órgão jurisdicional comunitário, a qualquer outra norma nacional) violam o princípio da igualdade e a correspondente proibição de discriminação prevista no artigo 40._, n._ 3, segundo parágrafo, do Tratado de Roma?»
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
10 No entender da Regione Lazio e da Comissão, o Tribunal de Justiça não é competente para se pronunciar sobre as questões prejudiciais, uma vez que as disposições da Lei regional não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito comunitário.
11 D. Annibaldi considera, pelo contrário, que o Tribunal de Justiça pode desenvolver os princípios gerais do ordenamento jurídico comunitário em sede de resposta a questões prejudiciais relativas à interpretação dos referidos princípios.
12 Convém recordar desde logo que, segundo jurisprudência constante, (v., designadamente, Parecer 2/94, de 28 de Março de 1996, Colect., p. I-1759, n._ 33), os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça. Para este efeito, o Tribunal de Justiça inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, bem como nas indicações fornecidas pelos instrumentos internacionais para a protecção dos direitos do homem com os quais os Estados-Membros cooperam ou a que aderem. A Convenção para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950 (a seguir «Convenção») reveste, a este respeito, um significado particular. Como o Tribunal de Justiça salientou também, daqui decorre que não podem ser admitidas na Comunidade medidas incompatíveis com o respeito dos direitos do homem reconhecidos e garantidos por esta forma (v., designadamente, acórdão de 18 de Junho de 1991, ERT, C-260/89, Colect., p. I-2925, n._ 41).
13 Resulta ainda da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 29 de Maio de 1997, Kremzow, C-299/95, Colect., p. I-2629, n._ 15) que, a partir do momento em que uma regulamentação nacional entre no campo de aplicação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça, tendo-lhe sido dirigido um pedido de decisão a título prejudicial, deve fornecer todos os elementos de interpretação necessários para a apreciação, pelo tribunal nacional, da conformidade de tal regulamentação com os direitos fundamentais cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça, tal como resultam, em particular, da convenção. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça não tem essa competência relativamente a uma regulamentação nacional que não se situe no quadro do direito comunitário.
14 Assim, há que analisar se uma regulamentação nacional como a Lei regional, que institui um parque natural e arqueológico a fim de proteger e valorizar o ambiente e o património cultural do território em causa, é abrangida pelo direito comunitário, designadamente pelo artigo 40._, n._ 3, do Tratado.
15 Há que declarar, em primeiro lugar, que o artigo 2._ do Tratado descreve a missão e os objectivos da Comunidade, enunciados no artigo 3._ (v., designadamente, acórdão de 1 de Fevereiro de 1996, Perfili, C-177/94, Colect., p. I-161, n._ 10). Nos termos do artigo 3._, alíneas e) e k), do Tratado CE, a acção da Comunidade implica a aplicação de políticas comuns nos domínios da agricultura e do ambiente.
16 Deve recordar-se em seguida que o artigo 128._ do Tratado CE prevê a acção da Comunidade no domínio da cultura abrangendo, designadamente, a conservação e salvaguarda do património cultural de importância europeia (n._ 2, segundo travessão).
17 Por último, deve recordar-se que, nos termos do artigo 222._ do Tratado CE, o mesmo «... em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-Membros».
18 Nos termos do artigo 40._, n._ 3, segundo parágrafo, do Tratado, a organização comum dos mercados agrícolas, a levar a cabo no âmbito da política agrícola comum, «... deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade». Esta proibição de discriminação é apenas a expressão específica do princípio geral da igualdade que faz parte dos princípios fundamentais do direito comunitário (v., designadamente, acórdãos de 25 de Novembro de 1986, Klensch e o., 201/85 e 202/85, Colect., p. 3477, n._ 9, e de 24 de Março de 1994, Bostock, C-2/94, Colect., p. I-955, n._ 23).
19 Em especial, deve salientar-se que o artigo 40._, n._ 3, do Tratado, se refere a todas as medidas relativas à organização comum dos mercados agrícolas, independentemente da autoridade que as adoptar. Consequentemente, vincula igualmente os Estados-Membros quando estes põem em prática esta organização (v., designadamente, acórdãos Klensch e o., já referido, n._ 8, e de 14 de Julho de 1994, Graff, C-351/92, Colect., p. I-3361, n._ 18).
20 Deve também salientar-se que, segundo jurisprudência constante (v. acórdãos de 1 de Abril de 1982, Holdijk e o., 141/81, 142/81 e 143/81, Recueil, p. 1299, n._ 12, e de 6 de Outubro de 1987, Nertsvoederfabriek Nederland, 118/86, Colect., p. 3883, n._ 12), o estabelecimento de uma organização comum dos mercados agrícolas nos termos do artigo 40._ do Tratado não tem por efeito subtrair os produtores agrícolas a toda e qualquer regulamentação nacional que prossiga objectivos diversos dos visados pela organização comum de mercado, mas que, ao afectar as condições de produção, possa ter incidência sobre o volume ou sobre os custos da produção nacional e, por isso, sobre o funcionamento do mercado comum no sector em causa. A proibição de toda e qualquer discriminação entre os produtores da Comunidade, prevista no artigo 40._, n._ 3, segundo parágrafo, do Tratado, refere-se aos objectivos prosseguidos pela organização comum de mercado e não às diferentes condições de produção que resultam das regulamentações nacionais de carácter geral e que prosseguem outros objectivos (v. acórdão Holdijk e o., já referido, n._ 12).
21 Nestas condições, há que constatar desde logo que, no caso presente, não existe qualquer elemento que permita concluir que a Lei regional tenha como objectivo dar aplicação a uma disposição do direito comunitário no domínio agrícola, no domínio do ambiente ou da cultura.
22 Em segundo lugar, mesmo que a Lei regional seja susceptível de afectar indirectamente o funcionamento de uma organização comum dos mercados agrícolas, é pacífico, por um lado, que, pelo facto de o parque ter sido criado para proteger e valorizar o ambiente e o património cultural do território em questão, a Lei regional prossegue objectivos diversos dos da política agrícola comum e, por outro, que a referida lei tem carácter geral.
23 Por último, dada, por um lado, a ausência de regulamentação comunitária específica em matéria de expropriações e, por outro, uma vez que as medidas relativas à organização comum dos mercados agrícolas não têm por efeito afectar os regimes da propriedade agrícola, resultado da redacção do artigo 222._ do Tratado que a Lei regional respeita a uma área que é da competência dos Estados-Membros.
24 Daqui decorre que, no estado actual do direito comunitário, uma regulamentação nacional como a Lei regional, que cria um parque natural e arqueológico a fim de proteger e valorizar o ambiente e o património cultural do território em questão, se aplica a uma situação que não é abrangida pelo direito comunitário.
25 Consequentemente, o Tribunal de Justiça não é competente para dar resposta às questões submetidas pela Pretura circondariale di Roma.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
26 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Primeira Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela Pretura Circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, por despacho de 9 de Setembro de 1996, declara:
O Tribunal de Justiça não é competente para dar resposta às questões submetidas pela Pretura circondariale di Roma.
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