Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Recurso por incumplimiento - Procedimiento administrativo previo - Objeto - Dictamen motivado - Contenido
[Tratado CE, art. 169 (actualmente art. 226 CE)]
2 Recurso por incumplimiento - Procedimiento administrativo previo - Objeto - Plazos señalados al Estado miembro - Obligación de señalar plazos razonables - Criterios de apreciación
[Tratado CE, art. 169 (actualmente art. 226 CE)]
3 Aproximación de las legislaciones - Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras - Directiva 89/665/CEE - Procedimiento que permite a la Comisión intervenir con carácter preventivo en caso de infracción clara y manifiesta de las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos - Procedimiento que no guarda relación con el procedimiento por incumplimiento del artículo 169 del Tratado (actualmente artículo 226 CE)
[Tratado CE, art. 169 (actualmente art. 226 CE); Directiva 89/665/CEE del Consejo]
4 Aproximación de las legislaciones - Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras - Directiva 93/37/CEE - Infracción de disposiciones comunitarias por un poder adjudicador controlado y financiado por una entidad federada de un Estado de estructura federal - Infracción imputable al Estado
[Directiva 93/37/CEE del Consejo, art. 1, letra b)]
Índice
1 Puesto que el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 169 del Tratado (actualmente artículo 226 CE) está delimitado por el procedimiento administrativo previo previsto en dicha disposición, el recurso no podrá fundarse en imputaciones distintas de las indicadas en el dictamen motivado de la Comisión. Por lo que se refiere a estos últimos, la Comisión no esté obligada a indicar las medidas que permiten eliminar el incumplimiento imputado; sin embargo, debe indicar específicamente al Estado miembro interesado la necesidad de adoptar una determinada medida si se propone convertir la falta de adopción de dicha medida en el objeto de su recurso por incumplimiento.
2 En el marco del recurso por incumplimiento, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión.
Este doble objetivo obliga a la Comisión a señalar un plazo razonable para que los Estados miembros puedan contestar al escrito de requerimiento y atenerse al dictamen motivado o, en su caso, preparar su defensa. Para determinar si un plazo señalado es razonable, es preciso tener en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la situación de que se trate. Por tanto, unos plazos muy cortos pueden estar justificados en situaciones especiales, sobre todo cuando sea urgente remediar un incumplimiento o cuando el Estado miembro interesado tenga pleno conocimiento del punto de vista de la Comisión mucho antes del comienzo del procedimiento.
3 El procedimiento a través del cual la Comisión podrá, con arreglo a la Directiva 89/665, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministro y de obras, dirigirse contra un Estado miembro si considera que se ha cometido una infracción clara y manifiesta de las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos, constituye una medida preventiva que no puede contravenir ni sustituir las competencias que corresponden a la Comisión en virtud del artículo 169 del Tratado (actualmente artículo 226 CE). De lo anterior resulta que el régimen aplicable a dicho procedimiento particular no puede afectar a la admisibilidad de un recurso presentado sobre la base de dicho artículo.
4 Puede considerarse a un Estado miembro de estructura federal responsable del comportamiento de un poder adjudicador en el sentido del artículo 1, letra b), de la Directiva 93/37, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, poder adjudicador cuyas actividades controla y financia en su totalidad una entidad federada de dicho Estado. En efecto, las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos quedarían privadas de efecto útil si el comportamiento de tal poder adjudicador no fuera imputable al Estado miembro de que se trate.
Partes
En el asunto C-328/96,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. van Lier, Consejero Jurídico, y por la Sra. C. Schmidt, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República de Austria, representada por el Sr. W. Okresek, Sektionschef del Bundeskanzleramt, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Austria, 3, rue des Bains,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), así como en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), en el marco de la construcción en Sankt Pölten del nuevo centro administrativo y cultural del Land de Baja Austria, por lo que se refiere al procedimiento de adjudicación de los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward y L. Sevón, Presidentes de Sala; C. Gulmann (Ponente), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann y M. Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 10 de noviembre de 1998, durante la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. H. van Lier, asistido por el Sr. B. Wägenbaur, Abogado de Hamburgo, y la República de Austria por los Sres. W. Okresek y C. Kleiser, del Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Sankt Pölten, en calidad de Agentes,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de enero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con objeto de que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), así como en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), en el marco de la construcción en Sankt Pölten del nuevo centro administrativo y cultural del Land de Baja Austria, por lo que se refiere al procedimiento de adjudicación de los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados.
Hechos y procedimiento administrativo previo
2 Se desprende de los autos que en 1986 el Gobierno del Land de Baja Austria decidió transferir a Sankt Pölten su sede, establecida hasta ese momento en Viena.
3 Las obras emprendidas para realizar este gran proyecto, que incluye la construcción completa de nuevos edificios destinados a albergar al Gobierno y a la Administración, así como la construcción de un centro cultural en Sankt Pölten, comenzaron en 1992. Su terminación estaba prevista para 1996, fecha de conmemoración del milenario de Austria.
4 A principios del mes de febrero de 1995, a raíz de una denuncia, la Comisión fue informada de la publicación en el Niederösterreichisches Amtsblatt (Diario Oficial de Baja Austria) de la licitación relativa a un contrato público de suministro que se debía adjudicar en el marco del mencionado proyecto. Dicha licitación se basaba en las «Allgemeine Angebots- und Vertragsbedingungen» (condiciones generales en materia de ofertas y pliego de condiciones; en lo sucesivo, «AAVB»), que la Comisión consideró contrarias al Derecho comunitario por infringir, en particular, las normas de publicidad, las normas en materia de especificaciones y las obligaciones en materia de información y de protección de los licitadores.
5 En un escrito de 12 de abril de 1995, la Comisión informó al Gobierno austriaco acerca de sus comprobaciones.
6 Unos meses después, la Comisión recibió, no las correcciones esperadas, sino la notificación de una Ley relativa a la adjudicación de contratos públicos, promulgada el 31 de mayo de 1995 por el Land de Baja Austria, que también suscitó objeciones, pues prácticamente excluía de su ámbito de aplicación los contratos relativos al citado proyecto.
7 A finales de noviembre de 1995, la situación de estos contratos se examinó en una reunión entre los servicios austriacos y los de la Comisión. Habida cuenta de que, por aquel entonces, aún debían adjudicarse contratos por un valor considerable, la Comisión exigió que se garantizase con efecto inmediato el cumplimiento del Derecho comunitario. Las autoridades austriacas se comprometieron a efectuar las modificaciones exigidas. Sin embargo, invocaron la necesidad de disponer de un período de transición suficientemente razonable por problemas técnicos vinculados a la adaptación.
8 La Comisión consideró que esta declaración era insuficiente, al menos por lo que se refería a la modificación de las AAVB y a las prácticas en materia de adjudicación de contratos, que podían adaptarse de inmediato con una simple decisión del poder adjudicador, la Niederösterreichische Landeshauptstadt Planungsgesellschaft mbH (en lo sucesivo, «Nöplan»).
9 En consecuencia, mediante escrito de 15 de diciembre de 1995, la Comisión decidió iniciar contra la República de Austria el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, y la conminó a presentar, en el plazo de una semana tras su recepción, sus observaciones acerca de los incumplimientos imputados.
10 Mediante escrito de 22 de diciembre de 1995, el Gobierno austriaco respondió que las AAVB se habían modificado en el sentido exigido por la Comisión, que la Nöplan había adoptado la decisión «de aplicar de inmediato las Directivas comunitarias en todas las licitaciones» y que se había elaborado un proyecto de ley para modificar la Ley relativa a la adjudicación de contratos públicos adoptada por el Land de Baja Austria.
11 La Comisión estimó que no se desprendía de dicho documento que se hubieran adoptado las medidas necesarias para poner fin a todas las infracciones imputadas. Por tanto, el 21 de febrero de 1996 emitió un dictamen motivado en el que requería a la República de Austria a tomar, en el plazo de quince días desde su notificación, cualesquiera medidas necesarias para su cumplimiento.
12 En su respuesta de 22 de marzo de 1996 el Gobierno austriaco indicó, en particular, lo siguiente:
- las prácticas en materia de adjudicación de contratos públicos se habían modificado desde el 6 de febrero de 1996, de modo que a partir de dicha fecha las decisiones de adjudicación en curso se habían suspendido y el cumplimiento del Derecho comunitario se garantizaba respecto de los procedimientos de adjudicación de contratos que en esa fecha aún no hubieran concluido;
- los contratos de un valor global de, aproximadamente, 360 millones de ATS adjudicados entre el 27 de noviembre de 1995 (fecha de la reunión entre los servicios austriacos y los de la Comisión) y el 6 de febrero de 1996, no podían suspenderse o anularse por distintas razones.
13 Al considerar que dichos contratos se habían adjudicado en infracción del Derecho comunitario y que el comportamiento de la República de Austria carecía de justificación, la Comisión interpuso el presente recurso.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
14 La Directiva 93/37 dispone en su artículo 8, apartado 1, lo siguiente:
«El poder adjudicador comunicará a todo candidato o licitador rechazado que lo solicite, en el plazo de quince días a partir de la recepción de la solicitud, los motivos del rechazo de su candidatura o de su oferta y, en el caso de la presentación de oferta, el nombre del adjudicatario.»
15 El artículo 10, apartado 6, de la misma Directiva señala, en cuanto a las especificaciones técnicas que figuran en las cláusulas propias de un contrato determinado:
«Los Estados miembros prohibirán la introducción, en las cláusulas contractuales propias de cada contrato, de especificaciones técnicas que mencionen productos de una fabricación o de una procedencia determinada, o procedimientos específicos que tengan como consecuencia favorecer o eliminar a determinados contratistas, a menos que ello esté justificado por el objeto del contrato. Estará especialmente prohibida la indicación de marcas, patentes o tipos, así como la de un origen o una producción determinada; no obstante, estará autorizada tal indicación acompañada de la mención "o equivalente", siempre que los poderes adjudicadores no tengan la posibilidad de dar una descripción del objeto del contrato a través de especificaciones suficientemente precisas e inteligibles para todos los interesados.»
16 El artículo 11 de la misma Directiva enuncia las reglas comunes de publicidad que los poderes adjudicadores deben cumplir en el marco de los contratos de obras que tengan proyectado adjudicar. En particular, los apartados 6, párrafo primero, y 11 disponen:
«6. Los anuncios contemplados en los apartados 1 a 5 se ajustarán a los modelos que figuran en los Anexos IV, V y VI y precisarán la información que en éstos se solicita.
[...]
11. La publicación de los anuncios en los diarios oficiales o en la prensa del país del poder adjudicador no deberá producirse antes de la fecha de envío a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas y deberá mencionar dicha fecha. La publicación no deberá incluir más información que la publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.»
17 Además, según el artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva:
«En los procedimientos abiertos, los poderes adjudicadores determinarán el plazo de recepción de las ofertas de forma que no sea inferior a cincuenta y dos días a contar desde la fecha de envío del anuncio.»
18 El artículo 24 de la Directiva 93/37 establece los criterios de selección cualitativa de los contratistas, es decir, los motivos legítimos por los cuales un contratista puede ser excluido de la participación en un contrato.
19 Por último, el artículo 30 de dicha Directiva enumera los criterios de adjudicación del contrato. Su apartado 1 prevé:
«Los criterios en que se basará el poder adjudicador para la adjudicación de los contratos son:
a) o bien únicamente el precio más bajo;
b) o bien, en el caso en que la adjudicación se efectúe a la oferta más ventajosa económicamente, distintos criterios que variarán en función del contrato: por ejemplo, el precio, el plazo de ejecución, el costo de utilización, la rentabilidad, el valor técnico.»
20 La Directiva 89/665 dispone en su artículo 1, apartados 1 y 3, lo siguiente:
«1. Los Estados miembros tomarán, en lo relativo a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos comprendidos en el ámbito de aplicación de las Directivas 71/305/CEE y 77/62/CEE, las medidas necesarias para garantizar que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser recurridas de manera eficaz y, en particular, lo más rápidamente posible, en las condiciones establecidas en los artículos siguientes y, en especial, en el apartado 7 del artículo 2, con motivo de que dichas decisiones hayan infringido el Derecho comunitario en materia de contratos públicos o las normas nacionales de transposición del citado Derecho.
2. [...]
3. Los Estados miembros garantizarán que, con arreglo a modalidades que podrán determinar los Estados miembros, los procedimientos de recurso sean accesibles, como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato público de suministros o de obras y que se haya visto o pueda verse perjudicada por una presunta infracción. [...]»
21 Según el artículo 2, apartado 1, letra c), de la misma Directiva:
«1. Los Estados miembros velarán para que las medidas adoptadas en relación con los procedimientos de recurso contemplados en el artículo 1 prevean los poderes necesarios:
[...]
c) para conceder una indemnización por daños y perjuicios a las personas perjudicadas por una infracción.»
Condiciones aplicables a las licitaciones de los contratos denunciados
22 De los autos se desprende que, en su versión de 1 de enero de 1995, las AAVB incluían, en particular, los siguientes apartados:
- El apartado 2.5, titulado «Selección de ofertas por el poder adjudicador», preveía que el poder adjudicador se reservaba en cualquier caso la libertad de seleccionar o rechazar cualquier oferta, sin que los licitadores pudieran alegar ningún derecho, en particular un lucro cesante. También se preveía que el poder adjudicador tenía libertad para decidir en cuanto a la adjudicación del contrato y que los licitadores no podían invocar ni disposiciones jurídicas ni la norma ÖNORM A 2050. El poder adjudicador no estaba obligado a comunicar los motivos que le habían llevado a rechazar o adjudicar el contrato.
- El apartado 2.10 de las AAVB, titulado «Muestras de los productos y materiales citados o propuestos», indicaba que, a igualdad de calidad técnica y precio, se preferirían los materiales originarios de Baja Austria o la participación de empresas de Baja Austria.
23 Además, un anuncio publicado en la edición de 6 de enero de 1995 del Diario Oficial de Baja Austria, sobre la licitación del sistema centralizado de gestión del centro administrativo de Sankt Pölten, incluía en el pliego de condiciones de las obras solicitadas las siguientes cláusulas:
«El sistema operativo de la central debe cumplir las normas IEEE 1003.X (POSIX) y debe ser un producto UNIfied eXtension System V (Unix es una marca registrada de la sociedad AT&T)» [p. 60 del anuncio de licitación]. Los sistemas operativos autorizados para el sistema de control Unix eran OS/2, Windows y Windows NT (p. 61 del anuncio de licitación). También se exigían, como especificaciones técnicas de los interfaces, los sistemas OSF o X/OPEN, así como, para los interfaces de usuarios de los programas de explotación, los sistemas OSF/Motiv, Unix y X-Windows.
24 Del mismo anuncio se desprendía que el plazo de presentación de ofertas era de tres semanas.
Sobre la admisibilidad
25 El Gobierno austriaco invoca cinco motivos de inadmisibilidad del recurso, basados, respectivamente, en la inadmisibilidad de la imputación objeto del recurso, en la cesación en las infracciones imputadas en el dictamen motivado, en el señalamiento de plazos demasiado cortos en el procedimiento administrativo previo, en la imprecisión de las pretensiones del recurso y en el carácter irreparable de las infracciones imputadas.
Sobre la supuesta inadmisibilidad de la imputación objeto del recurso
26 El Gobierno austriaco considera que la imputación objeto del recurso, como se define en el petitum de la demanda, se refiere a los «contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que, el 7 de marzo de 1996, aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados». Pues bien, esta imputación no se recoge en el dictamen motivado.
27 A este respecto procede subrayar que la excepción de inadmisibilidad suscitada por la República de Austria se basa en una interpretación del petitum de la demanda según la cual el objeto de ésta es el incumplimiento por parte de dicho Estado de su obligación de anular, en la medida de lo posible, los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996 que aún no se hubieran cumplido en su totalidad al vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado.
28 Por tanto, debe comprobarse si dicha delimitación del objeto del recurso es exacta.
29 La interpretación del petitum que figura en el apartado 1 de la presente sentencia, efectuada a la luz de las circunstancias recogidas, en particular, en la parte II de la demanda, titulada «Objeto del recurso» y dedicada al desarrollo de las infracciones imputadas, pone de manifiesto, en primer lugar, que la Comisión reprocha a la República de Austria haber vulnerado varias disposiciones de Derecho comunitario con ocasión de procedimientos de adjudicación de contratos efectuados con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB, en la medida en que dichos procedimientos de adjudicación dieron lugar a contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido en su totalidad.
30 A continuación, procede subrayar que, en esta parte de la demanda, la Comisión no formula ninguna imputación en cuanto al hecho de que la República de Austria no hubiera anulado los contratos celebrados.
31 Es en la parte I de la demanda, consagrada a la exposición de los hechos y al procedimiento administrativo previo, donde la Comisión incluye entre los objetivos que persigue la interposición del recurso por incumplimiento el consistente en «garantizar, en la medida de lo posible, la anulación de los contratos celebrados en infracción del Derecho comunitario pero aún no cumplidos». Al final de esa misma parte, la Comisión precisa que ha presentado este recurso porque la República de Austria ha renunciado a anular los contratos celebrados en incumplimiento del Derecho comunitario.
32 En consecuencia, debe entenderse que el recurso presentado por la Comisión se refiere al incumplimiento de la República de Austria que resulta de la infracción de disposiciones de Derecho comunitario apreciada en los procedimientos de adjudicación de contratos que se efectuaron con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB. Las referencias en la parte I y en el petitum de la demanda a los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996 pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados, tienen, al menos, como función la de delimitar los contratos a que se refiere esta imputación del recurso.
33 En la medida en que, más allá de su función de delimitar los contratos a que se refiere la imputación del recurso relativa a la infracción de las disposiciones del Derecho comunitario, dichas referencias también pueden tener como función imputar a la República de Austria haber incumplido su obligación de anular, en la medida de lo posible, los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, procede comprobar si tal imputación se formuló en el dictamen motivado.
34 En efecto, según jurisprudencia reiterada, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Por consiguiente, el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. Por tanto, el recurso no podrá fundarse en imputaciones distintas de las indicadas en el dictamen motivado (véase la sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Luxemburgo, C-206/96, Rec. p. I-3401, apartado 13).
35 En el dictamen motivado, la Comisión expuso las distintas infracciones imputadas a la República de Austria, cometidas durante la tramitación de los procedimientos de adjudicación. La Comisión también subrayó en él que la respuesta de las autoridades austriacas al escrito de requerimiento no se refería a «los contratos que ya se habían convocado, en particular mediante una publicación a nivel nacional, pero que aún no habían sido objeto de una decisión de adjudicación» y subrayó que correspondía «a las autoridades austriacas adoptar cualesquiera medidas adecuadas para corregir la infracción denunciada», indicando que «éste también es ciertamente el caso de los contratos respecto de los cuales aún no ha recaído una decisión definitiva» o «respecto de los cuales aún no se ha iniciado un procedimiento de adjudicación».
36 De lo anterior deriva que, aunque, en su dictamen motivado de 21 de febrero de 1996, la Comisión aludió a las infracciones cometidas durante la tramitación de los procedimientos de adjudicación con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB, sin embargo no incluyó ninguna referencia expresa a una obligación de anular, en la medida de lo posible, los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996.
37 Además, esta apreciación queda corroborada por la circunstancia de que en el escrito de requerimiento de 15 de diciembre de 1995 la Comisión se refiriera expresamente «a todos los lotes ya adjudicados» y exigiera a la República de Austria «suspender los efectos jurídicos de los contratos adjudicados ilegalmente». La inexistencia de tal pasaje en el dictamen motivado lleva, más bien, a la conclusión de que en dicho dictamen la Comisión abandonó la correspondiente imputación.
38 Sin embargo, la Comisión sostiene que el hecho de exigir al Gobierno austriaco en el dictamen motivado que adoptase «cualesquiera medidas adecuadas para corregir la infracción denunciada» era suficiente, pues, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 11 de julio de 1991, Comisión/Portugal, C-247/89, Rec. p. I-3659, apartado 22), la Comisión no está obligada a indicar en el dictamen motivado las medidas que permitirían eliminar el incumplimiento imputado. También aduce que en su respuesta al dictamen motivado, el Gobierno austriaco dedicó un capítulo a los «contratos ya adjudicados», lo cual indica que dicho Gobierno ya se había ocupado de dicha pretensión durante el procedimiento administrativo previo.
39 A este respecto procede señalar que, si bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión no está obligada a indicar en el dictamen motivado las medidas que permiten eliminar el incumplimiento imputado (véase la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 22), esto no implica en absoluto que la Comisión no esté obligada a indicar en él las imputaciones que serán objeto de su recurso (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Luxemburgo, antes citada, apartado 13). De este modo, si se propone convertir la falta de adopción de determinada medida en el objeto de su recurso por incumplimiento, la Comisión debe indicar específicamente al Estado miembro interesado la necesidad de adoptar tal medida. Sin embargo, dicha exigencia de orden procesal, propia del litigio planteado ante el Tribunal de Justicia, no puede limitar los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los particulares y que pueden invocarse directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
40 La circunstancia de que, en su respuesta al dictamen motivado, el Gobierno austriaco se refiriera extensamente a los contratos ya atribuidos, exponiendo también las razones por las cuales estos contratos no podían, en su opinión, anularse, no permite considerar que se subsanó la omisión, en el dictamen motivado, de la imputación relativa a la falta de anulación de los contratos ya celebrados. En efecto, la salvaguardia de los derechos de defensa depende únicamente de la identidad entre las imputaciones que figuran en el recurso y el dictamen motivado, y no de las circunstancias recogidas, espontáneamente o tras contactos informales, en la respuesta del Estado miembro a dicho dictamen.
41 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar la inadmisibilidad de la imputación de la Comisión en la medida en que podría interpretarse que tiene por objeto que se declare que, en cualquier caso, la República de Austria debería haber anulado los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996 en infracción de disposiciones de Derecho comunitario.
Sobre la cesación en las infracciones imputadas
42 El Gobierno austriaco expone que el 7 de marzo de 1996, fecha de vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado, se había puesto fin por completo a las infracciones imputadas en el dictamen motivado, pues las AAVB se habían modificado en el sentido indicado por la Comisión y las prácticas seguidas en materia de adjudicación de contratos también se habían modificado desde el 6 de febrero de 1996.
43 Teniendo en cuenta las observaciones realizadas en los apartados 32 y 41 de la presente sentencia, procede comprobar si, en la fecha de vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado, la República de Austria había puesto fin a la supuesta infracción que resulta de la vulneración de disposiciones de Derecho comunitario apreciada en los procedimientos de adjudicación efectuados con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB.
44 A este respecto, si bien es cierto que la República de Austria modificó desde el 12 de diciembre de 1995 las AAVB en el sentido indicado por la Comisión y que, desde el 6 de febrero de 1996, aplicó la nueva versión de las AAVB a todos los procedimientos pendientes en dicha fecha, también ha quedado acreditado que no hizo nada en cuanto a los procedimientos de adjudicación tramitados en su totalidad con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB, de modo que los posibles efectos contrarios al Derecho comunitario producidos por dichos procedimientos subsistían a la fecha de vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado.
45 En consecuencia, procede desestimar esta excepción de inadmisibilidad.
Sobre el señalamiento de plazos supuestamente demasiado cortos en el procedimiento administrativo previo
46 El Gobierno austriaco niega la admisibilidad del recurso, alegando que el plazo de una semana para responder al escrito de requerimiento y el de quince días para cumplir el dictamen motivado son demasiado cortos e irrazonables.
47 A este respecto, dicho Gobierno invoca, en primer lugar, la inexistencia de cualquier urgencia, pues la situación criticada por la Comisión era anterior al 6 de febrero, es decir, se situaba por completo en el pasado, y que la Comisión era consciente de ella cuando emitió su dictamen motivado, puesto que las autoridades austriacas le habían comunicado por escrito, el 7 de febrero de 1996, la adaptación al Derecho comunitario de las prácticas en materia de adjudicación de contratos. Además, la propia Comisión tardó casi un mes en dirigir a la República de Austria el dictamen motivado cuyo envío se había anunciado en un comunicado de prensa de 25 de enero de 1996.
48 En segundo lugar, alega que los plazos señalados no tuvieron en cuenta el tiempo necesario para un esfuerzo de coordinación entre las autoridades federales, el Land de Baja Austria y la Nöplan, a raíz de que el Land reconsiderase su posición jurídica en cuanto a los procedimientos criticados.
49 Por último, estima que, para apreciar el carácter razonable del plazo señalado por la Comisión en su dictamen motivado, debe aplicarse el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 89/665, que establece un plazo de veintiún días.
50 La Comisión responde que los plazos señalados estaban justificados, teniendo en cuenta la situación criticada. En particular, el plazo señalado en el escrito de requerimiento estaba justificado porque, según la información facilitada por los propios servicios austriacos, a comienzos del mes de diciembre de 1995 aún había contratos por adjudicar por un importe considerable y, por tanto, debía obtenerse cuanto antes la garantía del Gobierno austriaco de que dichas adjudicaciones tendrían lugar en cumplimiento del Derecho comunitario y de que se subsanarían las infracciones ya cometidas. Afirma que el plazo señalado en el dictamen motivado también era adecuado, pues la respuesta al escrito de requerimiento no parecía garantizar que el Gobierno austriaco estuviese dispuesto a subsanar todas las infracciones imputadas, máxime cuando no había accedido a la petición de la Comisión de transmitirle una lista que incluyese, en particular, los contratos que aún debían ser objeto de publicación en el futuro.
51 A este respecto procede subrayar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el doble objetivo perseguido por el procedimiento administrativo previo (véase el apartado 34 de la presente sentencia) obliga a la Comisión a señalar un plazo razonable para que los Estados miembros puedan contestar al escrito de requerimiento y atenerse al dictamen motivado o, en su caso, preparar su defensa. Para determinar si un plazo señalado es razonable, es preciso tener en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la situación de que se trate. Por tanto, unos plazos muy cortos pueden estar justificados en situaciones especiales, sobre todo cuando sea urgente remediar un incumplimiento o cuando el Estado miembro interesado tenga pleno conocimiento del punto de vista de la Comisión mucho antes del comienzo del procedimiento (sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 14).
52 Por tanto, procede examinar si la brevedad de los plazos señalados por la Comisión estaba justificada habida cuenta de las circunstancias particulares del caso de autos.
53 En primer lugar, por lo que respecta al plazo de una semana señalado en el escrito de requerimiento, debe subrayarse que, como ha indicado acertadamente la Comisión sin que el Gobierno austriaco la contradiga, la situación criticada tenía carácter urgente, teniendo en cuenta los considerables contratos que, durante la tramitación del procedimiento administrativo previo, aún estaban pendientes de adjudicación con arreglo a procedimientos que la Comisión consideraba contrarios al Derecho comunitario.
54 Además, la adaptación al Derecho comunitario de las prácticas en materia de adjudicación de contratos no requería un gran esfuerzo de coordinación entre los distintos servicios, pues habría bastado una simple decisión del poder adjudicador. A lo anterior se añade la circunstancia de que las autoridades austriacas estaban informadas de las imputaciones formuladas por la Comisión, al menos, desde la reunión que tuvo lugar a finales del mes de noviembre de 1995.
55 A continuación, por lo que se refiere al plazo de quince días señalado en el dictamen motivado, ha quedado acreditado que, en el momento de la adopción de dicho dictamen, la República de Austria no había transmitido a la Comisión la lista de contratos adjudicados con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB, de modo que esta última no podía apreciar en qué medida la comunicación efectuada por la República de Austria el 7 de febrero de 1996, relativa a la adaptación de las prácticas en materia de adjudicación de contratos al Derecho comunitario con efectos a partir del 6 de febrero de 1996, podía garantizar que no volvería a haber ningún procedimiento contrario al Derecho comunitario. Del mismo modo, la circunstancia de que la Comisión emitiera su dictamen motivado casi un mes después de lo anunciado al respecto en la prensa, por muy lamentable que sea, no permite negar el carácter urgente de la situación criticada.
56 De lo anterior se deduce que los plazos señalados por la Comisión en el escrito de requerimiento y en el dictamen motivado deben considerarse razonables.
57 En cuanto al argumento que el Gobierno austriaco basa en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 89/665, basta con recordar que el procedimiento particular previsto en dicha Directiva constituye una medida preventiva que no puede contravenir ni sustituir las competencias que corresponden a la Comisión en virtud del artículo 169 del Tratado (véase la sentencia de 17 de diciembre de 1998, Comisión/Irlanda, C-353/96, Rec. p. I-8565, apartado 22). De lo anterior resulta que el régimen aplicable a dicho procedimiento particular no puede afectar a la admisibilidad de un recurso presentado sobre la base del artículo 169 del Tratado.
58 En consecuencia, debe desestimarse esta excepción de inadmisibilidad.
Sobre la supuesta imprecisión de las pretensiones del recurso
59 El Gobierno austriaco sostiene que procede declarar la inadmisibilidad del recurso debido a que la Comisión se refiere, tanto en el petitum como en otros pasajes de su demanda, a la posibilidad de anular, sin indicar, en la parte de la demanda consagrada a su apreciación jurídica, los criterios con arreglo a los cuales debe apreciarse dicha posibilidad.
60 Basta con señalar que dicha excepción queda sin objeto, pues el Tribunal de Justicia ha declarado en el apartado 41 de la presente sentencia que, en la medida en que podría interpretarse que el recurso de la Comisión contiene una imputación basada en la falta de anulación de las licitaciones y contratos celebrados, el recurso es inadmisible.
Sobre el carácter supuestamente irreparable de las infracciones imputadas
61 El Gobierno austriaco niega la admisibilidad del recurso, alegando que la infracción imputada, basada en la renuncia a anular los contratos ya adjudicados, es, por su naturaleza, irreparable.
62 En cualquier caso, debe declararse que, por la razón indicada en el apartado 60 de la presente sentencia, esta excepción también queda sin objeto.
Sobre el fondo
63 La Comisión recuerda, en primer lugar, que, desde su adhesión a la Unión Europea, el 1 de enero de 1995, la República de Austria estaba obligada a cumplir la normativa comunitaria, de la que forman parte las Directivas sobre la adjudicación de contratos públicos.
64 La Comisión indica, en segundo lugar, que en los procedimientos de adjudicación de contratos, con arreglo a la versión de 1 de enero de 1995 de las AAVB, la República de Austria vulneró una serie de disposiciones de Derecho comunitario.
65 Primero, afirma que infringió varias disposiciones de la Directiva 93/37. De las AAVB en su versión de 1 de enero de 1995 y del anuncio de licitación publicado en la edición de 6 de enero de 1995 del Diario Oficial de Baja Austria sobre el contrato relativo al sistema centralizado de gestión del centro administrativo de Sankt Pölten, se desprende que la Nöplan no había cumplido ni las normas de publicidad previstas en el artículo 11, apartados 6 y 11, de dicha Directiva, ni la relativa a un determinado plazo mínimo de recepción de las ofertas enunciado en el artículo 12 de la misma Directiva.
66 Señala que las AAVB, en particular su apartado 2.5, también muestran que la Nöplan tampoco había cumplido la obligación de información respecto de los licitadores excluidos, prevista en el artículo 8 de la Directiva 93/37.
67 Además, considera que se desprende en particular del apartado 2.5 de las AAVB que no se habían tenido en cuenta ni los criterios de selección cualitativa definidos en la Directiva 93/37, como, por ejemplo, los motivos de exclusión previstos en el artículo 24, a la hora de comprobar si una empresa cumplía los requisitos necesarios para poder participar en la licitación, ni los criterios de adjudicación del contrato enunciados en el artículo 30 de la misma Directiva.
68 Además, por lo que se refiere al aspecto técnico, la Comisión estima que la Nöplan incumplió, al menos en el procedimiento de adjudicación del sistema centralizado de gestión del centro administrativo de Sankt Pölten, el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 93/37, en la medida en que hizo constar en los documentos relativos a la licitación una especificación determinada relativa al sistema operativo destinado al centro de control de los edificios; dicha especificación tuvo como efecto favorecer los «productos Unix».
69 La Comisión imputa, en tercer lugar, a la República de Austria haber incumplido sus obligaciones derivadas del artículo 30 del Tratado por la inclusión de la especificación técnica que favorece los «productos Unix», lo cual implica un obstáculo a la libre circulación de mercancías.
70 Lo mismo ocurre con la preferencia que el apartado 2.10 de las AAVB otorga, ante otras ofertas equivalentes, a los materiales producidos en Baja Austria o a las empresas que tienen allí su domicilio social.
71 Por último, la Comisión alega que la República de Austria incumplió la Directiva 89/665. En particular el apartado 2.5 de las AAVB excluye, desde un principio y sin requisitos, cualesquiera derechos que los licitadores podrían alegar en el marco de un procedimiento de selección, lo cual es contrario a los principios relativos a la protección de los licitadores, recogidos en los artículos 1, apartados 1 y 3, y 2, apartado 1, letra c), de dicha Directiva.
72 El Gobierno austriaco se limita a negar la aplicabilidad de las Directivas 89/665 y 93/37, invocando que, en su recurso, la Comisión omitió indicar la razón jurídica por la cual la Nöplan, como persona jurídica independiente y, por tanto, ella misma poder adjudicador en el sentido del artículo 1, letra b), párrafo segundo, de la Directiva 93/37, hubiera debido aplicar directamente dichas Directivas. Esta cuestión reviste una importancia decisiva, pues la Ley de Baja Austria entonces en vigor en materia de adjudicación de contratos públicos había excluido expresamente de su ámbito de aplicación el proyecto de Sankt Pölten. Además, según el Gobierno austriaco, la Comisión no explicó la razón por la cual era imputable a la República de Austria el comportamiento de la Nöplan.
73 En su opinión, la Comisión tampoco indica en su recurso la razón por la cual desde la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea deberían haberse aplicado las Directivas 89/665 y 93/37 a dicho proyecto de conjunto, cuando aparentemente ella misma considera la construcción del nuevo centro administrativo y cultural de Sankt Pölten una obra única, con arreglo a los artículos 1, letra c), y 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 93/37.
74 A este respecto procede señalar que ha quedado acreditado que la Nöplan es un poder adjudicador en el sentido del artículo 1, letra b), de la Directiva 93/37, y que, como reconoce en su escrito de contestación, el mismo Gobierno austriaco no ha rechazado el análisis detallado hecho por la Comisión en su dictamen motivado en cuanto a las relaciones entre el Land de Baja Austria y la Nöplan, según el cual el Land de Baja Austria controla y financia todas las actividades en el marco de la construcción del centro administrativo. En consecuencia, la Nöplan estaba obligada a cumplir las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos, con independencia de la posibilidad, en su caso, de los operadores interesados de invocar frente a él aquellas disposiciones que poseen efecto directo.
75 Por lo que se refiere a la cuestión de si puede considerarse a la República de Austria responsable del comportamiento de la Nöplan como poder adjudicador, basta con señalar que las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos quedarían privadas de efecto útil si el comportamiento de un poder adjudicador como la Nöplan no fuera imputable al Estado miembro de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 23).
76 Por último, se desprende de los autos que, en contra de lo afirmado por el Gobierno austriaco, la Comisión no ha dado a entender en absoluto que la construcción del nuevo centro administrativo y cultural de Sankt Pölten debía considerarse una obra única. Antes al contrario, en todas las fases del presente procedimiento, la Comisión indicó al Gobierno austriaco que, habida cuenta de que el valor de los contratos todavía por adjudicar desde el 1 de enero de 1995, fecha de la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea, rebasaba el umbral previsto en la Directiva 93/37, dicho Estado miembro debía cumplir las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos.
77 De lo anterior se deriva que deben desestimarse las objeciones formuladas por la República de Austria en cuanto a la aplicabilidad de las Directivas 89/665 y 93/37.
78 El Gobierno austriaco no ha rebatido el fundamento de las infracciones que se le imputan.
79 Habida cuenta de lo que antecede, procede declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 93/37 y 89/665, así como en virtud del artículo 30 del Tratado, en el marco de la construcción en Sankt Pölten del nuevo centro administrativo y cultural del Land de Baja Austria, por lo que se refiere al procedimiento de adjudicación de los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados.
Decisión sobre las costas
Costas
80 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República de Austria, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, así como en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), en el marco de la construcción en Sankt Pölten del nuevo centro administrativo y cultural del Land de Baja Austria, por lo que se refiere al procedimiento de adjudicación de los contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados.
2) Condenar en costas a la República de Austria.
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