Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Saerlige rettergangsformer ° udsaettelse af gennemfoerelsen ° foreloebige forholdsregler ° betingelser ° "fumus boni juris" ° alvorligt og uopretteligt tab ° afvejning af samtlige interesser i sagen ° Faellesskabets retsinstansers skoen
(EF-traktaten, art. 185 og 186; Domstolens procesreglement, art. 83, stk. 2)
2. Saerlige rettergangsformer ° udsaettelse af gennemfoerelsen ° foreloebige forholdsregler ° betingelser ° alvorligt og uopretteligt tab ° tab, der kan paaberaabes af en medlemsstat
(EF-traktaten, art. 185 og 186; Domstolens procesreglement, art. 83, stk. 2)
3. Saerlige rettergangsformer ° udsaettelse af gennemfoerelsen ° betingelser ° afvejning af samtlige interesser i sagen ° begreb
(EF-traktaten, art. 185)
4. Saerlige rettergangsformer ° udsaettelse af gennemfoerelsen ° foreloebige forholdsregler ° betingelser ° beslutning 96/239 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati ° afvejning af samtlige interesser i sagen ° beskyttelsen af folkesundheden tillagt forrang frem for oekonomiske og samfundsmaessige skader, ogsaa selv om de vanskeligt kan afhjaelpes
(EF-traktaten, art. 185 og 186)
Sammendrag
1. Faellesskabets retsinstanser kan i sager om foreloebige forholdsregler udsaette gennemfoerelsen og foreskrive foreloebige forholdsregler, saafremt det er godtgjort, at de umiddelbart er berettigede af faktiske og retlige grunde ("fumus boni juris"), og saafremt der foreligger uopsaettelighed, dvs. at det for at undgaa et alvorligt og uopretteligt tab for sagsoegeren er noedvendigt at foreskrive dem og tillaegge dem retsvirkninger foer afgoerelsen i hovedsagen. Faellesskabets retsinstanser foretager i sager om foreloebige forholdsregler en afvejning af de omhandlede interesser. Endvidere er udsaettelsen af gennemfoerelsen og de oevrige forholdsregler, der foreskrives i medfoer af traktatens artikel 186, foreloebige, dvs. at de ikke maa foregribe Faellesskabets retsinstansers stillingtagen til retlige eller faktiske tvistepunkter og ikke paa forhaand maa ophaeve virkningerne af den afgoerelse, der senere skal traeffes i hovedsagen.
I forbindelse med denne samlede vurdering raader Faellesskabets retsinstanser i sager om foreloebige forholdsregler over et vidt skoen og kan frit under hensyn til sagens saeregenheder afgoere, hvorledes disse forskellige betingelser skal efterproeves samt raekkefoelgen af denne undersoegelse, da ingen faellesskabsretlig bestemmelse paalaegger dem at anvende et forud fastsat skema for vurderingen af noedvendigheden af at traeffe foreloebig afgoerelse.
2. Spoergsmaalet om, hvorvidt de begaerede forholdsregler er uopsaettelige, skal vurderes paa baggrund af noedvendigheden af, at der traeffes en foreloebig afgoerelse for at undgaa, at der paafoeres et alvorligt og uopretteligt tab som foelge af, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning straks anvendes. Hvad angaar de tab, der kan paaberaabes, er medlemsstaterne ansvarlige for de isaer oekonomiske og sociale interesser, der paa nationalt plan anses for almene, og kan derfor anlaegge sag for at forsvare dem. De kan foelgelig henvise til tab, der rammer en hel sektor i deres oekonomi, navnlig naar den anfaegtede faellesskabsforanstaltning kan have skadelige virkninger for beskaeftigelsesniveauet og leveomkostningerne.
3. Naar det i forbindelse med en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen over for Faellesskabets retsinstanser goeres gaeldende, at der er en risiko for, at den, der fremsaetter begaeringen, vil lide et alvorligt og uopretteligt tab, skal de foretage en afvejning af de forskellige interesser og i denne forbindelse undersoege, om en eventuel annullation af den omtvistede beslutning i forbindelse med behandlingen af sagens realitet vil goere det muligt at aendre den situation, som beslutningens umiddelbare gennemfoerelse vil medfoere, og omvendt om udsaettelse af beslutningens gennemfoerelse kan hindre, at beslutningen senere faar fuld virkning, saafremt sagsoegeren ikke faar medhold i hovedsagen.
4. En af Det Forenede Kongerige fremsat begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning 96/239 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati eller om en aendring i anvendelsen af denne beslutning i form af foreloebige forholdsregler kan ikke tages til foelge, heller ikke delvis. Selv om nogle af de anbringender, Det Forende Kongerige har fremfoert til stoette for, at beslutningen er ulovlig, ikke fuldt ud kan forkastes paa tidspunktet for behandlingen af begaeringen om foreloebige forholdsregler, har Kommissionen fremfoert vaegtige argumenter til stoette for, at beslutningen er lovlig. Endvidere vil en afvejning af de omhandlede interesse under alle omstaendigheder foere til, at der, naar henses til, at det efter de foreliggende videnskabelige resultater ikke kan udelukkes, at der er risiko for en doedelig sygdom, maa tillaegges beskyttelsen af befolkningernes sundhed forrang frem for de oekonomiske og samfundsmaessige skader, som anvendelsen af beslutningen vil kunne medfoere, og hvortil medlemsstaten har henvist, ogsaa selv om skaderne vanskeligt kan afhjaelpes.
Parter
I sag C-180/96 R,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, og Attorney General, Sir Nicholas Lyell, QC, bistaaet af K.P.E. Lasok, QC, og Barrister David Anderson, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Dierk Booss og James Macdonald Flett, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
stoettet af
Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent Arthur Brautigam og juridisk konsulent Moyra Sims, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
intervenient,
angaaende en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47) og/eller andre foreloebige forholdsregler,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm og L. Sevón (refererende dommer),
generaladvokat: G. Tesauro
justitssekretaer: R. Grass,
efter at have hoert generaladvokaten,
afsagt foelgende
Kendelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. maj 1996 har Det Forenede Kongerige i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47) og visse andre retsakter.
2 Ved saerskilt dokument indleveret til Domstolens Justitskontor samme dag har Det Forenede Kongerige i medfoer af EF-traktatens artikel 185 og 186 og procesreglementets artikel 83 fremsat begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutning 96/239 og/eller om visse andre foreloebige forholdsregler.
3 Kommissionen har fremsat skriftlige bemaerkninger til begaeringen om foreloebige forholdsregler den 12. juni 1996.
4 Samme dag har Raadet anmodet om tilladelse til at indtraede i sagen om foreloebige forholdsregler til stoette for Kommissionens paastande og har indgivet skriftlige bemaerkninger til begaeringen om foreloebige forholdsregler. I medfoer af artikel 37, stk. 1 og 4, i EF-statutten for Domstolen og procesreglementets artikel 93, stk. 1 og 2, tages begaeringen om intervention til foelge.
5 Ved afgoerelse af 13. juni 1996 har Domstolens praesident i medfoer af procesreglementets artikel 85, stk. 1, henvist begaeringen om foreloebige forholdsregler til Domstolen.
6 Parterne har fremsat mundtlige bemaerkninger i retsmoedet den 19. juni 1996.
Baggrunden for sagen
7 Det fremgaar af sagen, at bovin spongiform encephalopati (herefter "BSE"), saakaldt "kogalskab", for foerste gang blev observeret i Det Forenede Kongerige i 1986. Sygdommen hoerer til en gruppe af sygdomme, der kaldes smitsomme spongiforme encephalopatier, som er kendetegnet ved en nedbrydning af hjernen og ved, at hjernecellerne har struktur som en svamp ved mikroskopisk undersoegelse. De forskellige sygdomme paavirker saavel mennesker (sygdommen kuru i Ny Guinea og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som normalt rammer aeldre mennesker) som forskellige dyr, bl.a. kvaeg, faar (scrapie), huskatte og opdraettede minke.
8 Den sandsynlige aarsag til BSE antages at vaere en aendring i fremstillingen af foder til kvaeg og tilsaetning af proteiner hertil fra faar, der er ramt af scrapie. Sygdommen er kendetegnet ved en inkubationstid paa flere aar, og i denne periode kan sygdommen ikke paavises, saa laenge dyret er i live.
9 Med henblik paa at bekaempe denne sygdom har Det Forenede Kongerige siden juli 1988 truffet en raekke foranstaltninger, bl.a. forbud mod salg af foder til droevtyggere indeholdende droevtyggerproteiner og forbud mod at fodre droevtyggere med saadant foder ("Ruminant Feed Ban", der findes i Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988, SI 1988/1039, med senere aendringer). Da den formodede aarsag til sygdommen er indtagelse af inficeret foder, skulle dette forbud ifoelge forskerne have forebygget nye tilfaelde af BSE hos dyr foedt efter gennemfoerelsen heraf.
10 For at nedbringe risiciene for menneskers sundhed har Det Forenede Kongerige ligeledes truffet en raekke foranstaltninger, herunder forbud mod salg og anvendelse af saerligt slagteaffald af kvaeg ("specified bovine offal"), som formodes at indeholde inficerede dele (The Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989, SI 1989/2061, med senere aendringer). Forbuddet omfatter bl.a. hoveder og rygmarv.
11 I begaeringen om foreloebige forholdsregler har Det Forenede Kongerige omtalt et nyt program, Mature Beef Assurance Scheme, som blev foreslaaet i maj 1996, og som indebaerer, at visse kvaegavlere kan faa et kvalitetsmaerke, saafremt de overholder visse meget strenge betingelser. Bl.a. stilles der krav med hensyn til fodring, og der maa ikke forekomme BSE i den besaetning, kvaeget indgaar i.
12 Ogsaa Kommissionen har vedtaget en raekke beslutninger vedroerende BSE i Det Forenede Kongerige, bl.a. Kommissionens beslutning 90/200/EOEF af 9. april 1990 om tillaegskrav til visse vaev og organer med hensyn til bovin spongiform encephalopati (EFT L 105, s. 24), som blev erstattet af Kommissionens beslutning 94/474/EF af 27. juli 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati og om ophaevelse af beslutning 89/469/EOEF og 90/200/EOEF (EFT L 194, s. 96). Sidstnaevnte beslutning er senest aendret ved Kommissionens beslutning 95/287/EF af 18. juli 1995 (EFT L 181, s. 40). Foranstaltningerne vedroerer bortskaffelse af vaev fra kvaeg, som kan indeholde det smittefarlige stof, og om opfodring af droevtyggere. Endvidere er der ved Kommissionens beslutning 92/290/EOEF af 14. maj 1992 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati (BSE) i Det Forenede Kongerige for saa vidt angaar kvaegembryoner (EFT L 152, s. 37) fastsat meget strenge betingelser for eksport af embryoner.
13 Den 20. marts 1996 meddelte Spongiform Encephalopathy Advisory Committee ("SEAC"), som er et raadgivende organ for Det Forenede Kongeriges regering, at den havde konstateret ti tilfaelde af en variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen hos personer under 42 aar. Det anfoeres i SEAC' s meddelelse: "Although there is no direct evidence of a link, on current data and in the absence of any credible alternative the most likely explanation at present is that these cases are linked to exposure to BSE before the introduction of the [specified bovine offal] ban in 1989. This is cause for great concern."
14 I den samme meddelelse understregede SEAC, at det var noedvendigt, at de foranstaltninger, der var truffet med hensyn til beskyttelse af folkesundheden, blev anvendt korrekt, og anbefalede en konstant kontrol med den fuldstaendige bortskaffelse af rygmarv. SEAC anbefalede endvidere, at slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder blev udbenet i godkendte virksomheder under kontrol af Meat Hygiene Service, at affaldet fra udskaering blev omfattet af reglerne for saerligt slagteaffald af kvaeg, og at anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr blev forbudt.
15 Samme dag besluttede Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Ernaering at forbyde salg og levering af koed- og benmel fra pattedyr og anvendelse heraf i foder til ethvert husdyr, herunder fjerkrae, heste og opdraettede fisk, og salg af koed af kvaeg paa over 30 maaneder til menneskefoede.
16 Samtidig vedtog en raekke medlemsstater og tredjelande foranstaltninger, hvorved de forboed indfoersel af kvaeg og koed af kvaeg fra Det Forenede Kongerige og for saa vidt angaar de foranstaltninger, der blev truffet af visse tredjelande, fra Den Europaeiske Union.
17 Den 22. marts 1996 fastslog Den Europaeiske Unions Videnskabelige Veterinaerkomité (herefter "Den Videnskabelige Veterinaerkomité"), at der med de foreliggende oplysninger ikke var bevis for, at BSE kunne overfoeres til mennesker. Paa grund af den foreliggende risiko, som komitéen i oevrigt hele tiden havde taget hensyn til, anbefalede den, at de foranstaltninger, der for nyligt var truffet af Det Forenede Kongerige vedroerende udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder skulle anvendes i samhandelen i Faellesskabet, og at Faellesskabet skulle traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at forbyde anvendelsen af koed- og benmel i dyrefoder. Komitéen fandt endvidere, at enhver kontakt mellem rygmarv paa den ene side og fedt, ben og koed paa den anden skulle forhindres, idet slagtekroppene ellers skulle anses for saerligt slagteaffald af kvaeg. Endelig anbefalede komitéen, at forskningen vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt BSE kan overfoeres til mennesker, blev viderefoert.
18 Den 24. marts 1996 gentog SEAC de anbefalinger, komitéen allerede havde fremsat, vedroerende udbening af slagtekroppe i godkendte virksomheder, behandling af afpuds indeholdende nerve- og lymfevaev, rygsoejle og hoved (bortset fra tungen, hvis denne er fjernet uden at vaere inficeret) som saerligt slagteaffald af kvaeg og forbuddet mod at anvende koed- og benmel fra pattedyr i foder til droevtyggere, husdyr (herunder fisk og heste) og endog mod at anvende det som goedning paa jorder, hvortil droevtyggere har adgang. SEAC understregede dog, at komitéen ikke kunne bekraefte, om der var en aarsagsforbindelse mellem BSE og den variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som var opdaget for nylig, men at dette spoergsmaal kraevede yderligere forskning.
19 Den 27. marts 1996 vedtog Kommissionen beslutning 96/239, som naervaerende sag vedroerer. Beslutningen er vedtaget med hjemmel i EF-traktaten, Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29), som senest aendret ved Raadets direktiv 92/118/EOEF af 17. december 1992 (EFT 1993 L 62, s. 49), saerlig artikel 10, stk. 4, og Raadets direktiv 89/662/EOEF af 11. december 1989 om veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 395, s. 13), som senest aendret ved direktiv 92/118, saerlig artikel 9.
20 I praeamblen til beslutning 96/239 henvises til offentliggoerelsen af nye videnskabelige oplysninger, meddelelsen fra Det Forenede Kongerige om, at det har truffet yderligere foranstaltninger (udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder, som overvaages af Meat Hygiene Service, klassificering af afpuds (trimming) som saerligt slagteaffald af kvaeg og forbud mod anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr), de indfoerselsforbud, der var udstedt af visse medlemsstater, og udtalelsen fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Det anfoeres i femte, sjette og syvende betragtning til beslutningen:
"[ud fra foelgende betragtninger: ...]
i den nuvaerende situation er det ikke muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker; det kan ikke udelukkes, at der er en risiko; denne usikkerhed har fremkaldt store betaenkeligheder hos forbrugerne; derfor er det hensigtsmaessigt som hasteforanstaltning at fastsaette, at der midlertidigt ikke maa forsendes kvaeg og oksekoed eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges omraade til de andre medlemsstater; samme forbud boer gaelde for udfoersel til tredjelande, saa det undgaas, at handelen omlaegges;
Kommissionen vil i de kommende uger foretage EF-inspektion i Det Forenede Kongerige for at vurdere de trufne foranstaltningers anvendelse; endvidere boer der paa videnskabeligt plan foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes;
denne beslutning skal derfor revideres, naar alle ovennaevnte elementer er undersoegt."
21 Artikel 1 i beslutning 96/239 har foelgende ordlyd:
"Indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen, og uanset de EF-foranstaltninger, der er truffet til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, undlader Det Forenede Kongerige fra sit omraade at sende foelgende til de andre medlemsstater og til tredjelande:
° levende kvaeg samt saed og embryoner fra kvaeg
° koed af kvaeg, der er slagtet i Det Forenede Kongerige
° produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse
° koed- og benmel fra pattedyr."
22 I henhold til artikel 3 skal Det Forenede Kongerige hver anden uge sende Kommissionen en rapport om anvendelsen af de foranstaltninger, der er truffet mod BSE, og i henhold til artikel 4 opfordres Det Forenede Kongerige til at fremlaegge "nye forslag med henblik paa bekaempelse af bovin spongiform encephalopati i Det Forenede Kongerige".
23 Den 1., 2. og 3. april 1996 afholdt Raadet en ekstraordinaer samling i Luxembourg vedroerende de problemer, der er forbundet med BSE. I Raadets konklusioner anfoeres bl.a.:
"1. Efter Det Forenede Kongeriges offentliggoerelse af nye oplysninger om BSE understreger Raadet, at det er fast besluttet paa at indfoere alle de noedvendige foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden. Det vigtigste maal er et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau, der bygger paa de bedste tilgaengelige videnskabelige resultater.
2. BSE er et alvorligt dyresundhedsproblem og kan ogsaa paavirke folkesundheden. Den Europaeiske Union saavel som Det Forenede Kongerige har truffet en raekke vigtige beslutninger for at mindske enhver mulig risiko for folkesundheden til et minimum. Raadet erkender dog, at det er noedvendigt at traeffe afgoerende skridt for at kontrollere og endelig udrydde denne sygdom for at genoprette tilliden til oksekoed.
3. I koelvandet paa de foelger, som har ramt Det Forenede Kongerige saavel som resten af Unionen, har Kommissionen den 27. marts 1996 af sikkerhedshensyn besluttet midlertidig at forbyde eksport af levende kvaeg, oksekoed og oksekoedsprodukter mv. fra Det Forenede Kongerige til andre medlemsstater og tredjelande. Raadet er derfor naaet til enighed om en raekke foranstaltninger, der omfatter supplerende sundheds- og markedsstoetteforanstaltninger. Vores maal er at genoprette forbrugernes tillid, stabilitet paa markedet og det indre marked."
24 Raadet vedtog endvidere en raekke sundhedsforanstaltninger, der bl.a. gik ud paa, at kvaeg fra Det Forenede Kongerige med en alder paa over 30 maaneder paa tidspunktet for slagtningen og saerligt slagteaffald fra britiske kvaeg paa under 30 maaneder ved slagtningen ikke maa indgaa i menneskers eller dyrs foedekaeder, at kontrollen skal styrkes, herunder ved verifikation af systemet til registrering af husdyrbesaetningerne og individuel identifikation af kvaeg med henblik paa at sikre en effektiv kontrol med omflytning af kvaeget, og at der skal oprettes en ekspertgruppe med eksperter fra medlemsstaterne, som skal kontrollere gennemfoerelsen af de foranstaltninger, der er truffet i Det Forenede Kongerige. Endvidere fastsatte Raadet nogle markedsstoetteforanstaltninger.
25 Samtidig moedtes en gruppe internationale eksperter, indkaldt af Verdenssundhedsorganisationen (WHO), til et moede i Genève, hvori ogsaa deltog repraesentanter for De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) og Det Internationale Kontor for Epizootier ("OIE"). Disse eksperter naaede ligeledes frem til, at der ikke var paavist en forbindelse mellem BSE og den konstaterede variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, men at den mest sandsynlige forklaring paa tilfaeldene af denne sygdom i Det Forenede Kongerige var, at den britiske befolkning havde vaeret udsat for paavirkning fra BSE. Eksperterne anbefalede navnlig, at alle lande soerger for, at alle dyr, der er angrebet af smitsom spongiform encephalopati, slagtes, og at alle dele af saadanne dyr og produkter heraf bortskaffes paa en saadan maade, at smitstof ikke kan indgaa i nogen foedekaede. Eksperterne ansaa det herudover for noedvendigt, at landene paa ny overvejer den maade, hvorpaa de behandler slagtekroppe, med henblik paa at sikre inaktivering af de stoffer, der fremkalder smitsom spongiform encephalopati.
26 Med hensyn til visse saerlige produkter udtalte ekspertgruppen:
"° Milk and milk products, even in countries with a high incidence of BSE, are considered safe. There is evidence from other animal and human spongiform encephalopathies to suggest that milk does not transmit these diseases.
° Gelatin in the food chain is considered to be safe if produced by a manufacturing process utilizing production conditions which has been demonstrated to significantly inactivate any residual infectivity ... that may have been present in source tissues.
° Tallow is likewise considered safe if effective rendering procedures are in place ..."
27 Den 9. april 1996 afgav Den Videnskabelige Veterinaerkomité en udtalelse, hvorefter vaev, hvoraf der fremstilles gelatine og talg, placeres i gruppen af "lavrisikoprodukter". Endvidere beskrev komitéen, hvorledes fremstilling kan ske paa en maade, der indebaerer den stoerste sikkerhed for sundheden.
28 Den 18. april 1996 afgav Den Videnskabelige Veterinaerkomité en anden udtalelse, hvori det konkluderes, at BSE ikke kan overfoeres via saed fra kvaeg. Komitéen anfoerte herudover, at alle de videnskabelige undersoegelser vedroerende overfoersel af BSE via embryoner endnu ikke var afsluttet, at der endnu ikke var konstateret tilfaelde af nedarvning af sygdommen, men at der var grund til at formode, at scrapie kunne overfoeres paa denne maade. Komitéen fastholdt paa denne baggrund, at man maatte opretholde faellesskabsbestemmelserne, hvorefter embryoner kun maa hidroere fra donorer, der er foedt efter juli 1988, og som ikke nedstammer fra hundyr, hvor der er mistanke om eller konstateret BSE. Da bestemmelserne om udskaering af koed og fodring af droevtyggere ikke var blevet overholdt i Det Forenede Kongerige straks fra det tidspunkt, hvor de blev indfoert, foreslog komitéen dog, at det afgoerende tidspunkt skulle vaere den 1. august 1993 og ikke juli 1988.
29 Den 26. april 1996 gennemgik Den Videnskabelige Veterinaerkomité rapporten fra de eksperter, der var moedtes i WHO. Komitéen beskrev bl.a., hvorledes gelatine og talg skal behandles.
30 Under sin samling den 29.-30. april 1996 fik Raadet (landbrug) forelagt de forskellige rapporter fra Kommissionen, Det Forenede Kongerige, Faellesskabets inspektoerer, som havde aflagt besoeg i Det Forenede Kongerige, og fra veterinaereksperter. Raadet noterede sig, at nogle af foranstaltningerne stadig ikke var gennemfoert i praksis for saa vidt angaar slagtning af dyr paa over 30 maaneder og destruktion af kroppe, og at der var konstateret visse mangler i forbindelse med ordningen for identifikation og opsporing af dyr. Raadet fastslog bl.a., at "kombinationen af de foranstaltninger, der er indfoert af Det Forenede Kongerige, den korrekte gennemfoerelse og opfoelgning fra Kommissionens side, det selektive slagtningsprogram, de supplerende foranstaltninger samt endelig fornyet eftertryk paa behovet for at have en velfunderet videnskabelig raadgivning i forbindelse med alle fremtidige afgoerelser, er del af en proces, der burde goere det muligt gradvis at ophaeve eksportforbuddet skridt for skridt."
31 OIE' s Internationale Komité vedtog ved sit moede den 20.-24. maj 1996 nye henstillinger, hvori det bl.a. fremhaeves, at det i lande, hvor der er en stor forekomst af BSE, maa undersoeges, om dyr er foedt efter det tidspunkt, hvor fodringsforbuddet faktisk er gennemfoert, eller om de stammer fra en besaetning, der er helt fri for sygdommen og aldrig er blevet fodret med koed- og benmel.
32 Den 11. juni 1996, dvs. efter indgivelsen af naervaerende begaering om foreloebige forholdsregler, vedtog Kommissionen beslutning 96/362/EF om aendring af beslutning 96/239/EF (EFT L 139, s. 17).
33 I betragtningerne til beslutning 96/362 henvises der til udtalelser fra de forskellige videnskabelige udvalg og til, at der ikke foreligger en udtalelse fra Den Staaende Veterinaerkomité, og at Kommissionen den 23. maj 1996 havde foreslaaet Raadet foranstaltninger i henhold til artikel 17 i direktiv 89/662.
34 Ved beslutning 96/362 ophaeves forbuddet mod at eksportere saed fra kvaeg, idet dette af Den Videnskabelige Veterinaerkomité var blevet anset for sikkert med hensyn til BSE. Forbuddet ophaeves endvidere for saa vidt angaar forskellige produkter ° gelatine, dikalciumfosfat, aminosyrer og peptider, talg og talgprodukter ° under forudsaetning af, at de fremstilles efter de metoder, der er beskrevet i bilaget til beslutningen, i virksomheder under officiel veterinaerkontrol, for hvis vedkommende det er paavist, at produktionen finder sted i overensstemmelse med de i bilaget anfoerte betingelser (artikel 1, stk. 2), og at produkterne maerkes eller paa anden maade identificeres, saaledes at produktionsmetoden og -virksomheden fremgaar (artikel 1, stk. 3).
35 I artikel 1a i beslutning 96/239, som aendret, bestemmes endvidere, at der ved eksport af visse former for koed skal gennemfoeres en officiel veterinaerkontrol, og der skal indfoeres et system til tilbagesporing af raamaterialet, der garanterer materialets oprindelse i hele produktionskaeden. I henhold til artikel 1a, stk. 2, skal listen over virksomheder, der opfylder disse betingelser, sendes til Kommissionen og de oevrige medlemsstater.
36 Endelig bestemmes det i artikel 1c:
"1. Kommissionen foretager EF-inspektioner paa stedet i Det Forenede Kongerige for at kontrollere anvendelsen af bestemmelserne i denne beslutning, navnlig bestemmelserne vedroerende gennemfoerelsen af officiel kontrol.
2. De i stk. 1 naevnte inspektioner udfoeres med hensyn til de i bilaget anfoerte produkter, inden afsendelsen af disse produkter begynder.
3. Efter at have hoert medlemsstaterne inden for Den Staaende Veterinaerkomité fastsaetter Kommissionen den dato, fra hvilken afsendelse paa ny kan begynde."
37 Endvidere har Kommissionen fra april 1996 truffet en raekke foranstaltninger med henblik paa at stoette oksekoedsmarkedet i hele Faellesskabet, bl.a. ved en vaesentlig udvidelse af mulighederne for intervention. Visse af foranstaltningerne er specifikt rettet mod oksekoedsmarkedet i Det Forenede Kongerige og indebaerer en oekonomisk stoette fra Faellesskabet til slagtning og destruktion af kvaeg paa over 30 maaneder paa tidspunktet for slagtning. Dette gaelder for Kommissionens forordning (EF) nr. 716/96 af 19. april 1996 om ekstraordinaere stoetteforanstaltninger for oksekoedsmarkedet i Det Forenede Kongerige (EFT L 99, s. 14).
Parternes paastande
38 Det Forenede Kongerige har i medfoer af EF-traktatens artikel 185 og/eller 186 nedlagt foelgende paastande:
A) Gennemfoerelsen af artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239 udsaettes, dog ikke i det omfang den vedroerer:
1) koed af kvaeg, som er slagtet i Det Forenede Kongerige og paa tidspunktet for slagtningen var 30 maaneder eller derover, og som ikke opfylder betingelserne i Mature Beef Assurance Scheme, og
2) koed- og benmel fra pattedyr.
B) Subsidiaert udsaettes gennemfoerelsen af artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239 for saa vidt angaar:
1) eksport til tredjelande af dyr, koed, produkter og materiale, som er omfattet af den anfaegtede beslutning (mere subsidiaert eksport til tredjelande, hvor der ikke er en reel risiko for, at handelen omlaegges)
2) koed af kvaeg, der opfylder betingelserne i Mature Beef Assurance Scheme
3) kvaeg, der er foedt efter den 1. maj 1996, og som ikke nedstammer fra koeer, hvor der er mistanke om eller konstateret BSE, samt koed og produkter og materiale fra saadanne dyr
4) saed fra kvaeg
5) embryoner fra kvaeg
6) talg og talgprodukter i overensstemmelse med de betingelser, Kommissionen godkendte den 22. maj 1996, og/eller
7) gelatine i overensstemmelse med de betingelser, Kommissionen godkendte den 22. maj 1996.
C) Mere subsidiaert udsaettes gennemfoerelsen af de dele af Kommissionens beslutning 96/239, hvis gennemfoerelse efter Domstolens skoen boer udsaettes, og der foreskrives de andre foreloebige forholdsregler, Domstolen finder noedvendige.
D) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
I retsmoedet den 19. juni 1996 frafaldt Det Forenede Kongerige dog punkt 4 (saed), punkt 6 (talg) og punkt 7 (gelatine) i sin subsidiaere paastand under henvisning til beslutning 96/362.
39 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages ikke til foelge.
° Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
40 Raadet har nedlagt foelgende paastand:
° Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages ikke til foelge.
Betingelserne for at foreskrive foreloebige forholdsregler
41 I henhold til traktatens artikel 185 og 186 kan Domstolen, hvis den skoenner, at forholdene kraever det, udsaette gennemfoerelsen af en retsakt, der anfaegtes, og kan i sager, der er indbragt for den, foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler.
42 Det bestemmes i artikel 83, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at begaeringer om foreloebige forholdsregler skal angive soegsmaalets genstand, de omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at den begaerede foreloebige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget.
43 Det fremgaar af artikel 36, stk. 3, i statutten for Domstolen og procesreglementets artikel 86, stk. 4, at kendelsen om foreloebige forholdsregler kun er foreloebig og paa ingen maade foregriber Domstolens afgoerelse i hovedsagen.
44 Faellesskabets retsinstanser kan saaledes i sager om foreloebige forholdsregler udsaette gennemfoerelsen og foreskrive foreloebige forholdsregler, saafremt det er godtgjort, at de umiddelbart er berettigede af faktiske og retlige grunde ("fumus boni juris"), og saafremt der foreligger uopsaettelighed, dvs. at det for at undgaa et alvorligt og uopretteligt tab for sagsoegeren er noedvendigt at foreskrive dem og tillaegge dem retsvirkninger foer afgoerelsen i hovedsagen (kendelse af 19.7.1995, sag C-149/95 P(R), Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., Sml. I, s. 2165, praemis 22). Efter fast retspraksis foretager Faellesskabets retsinstanser i sager om foreloebige forholdsregler en afvejning af de omhandlede interesser. Endvidere er udsaettelsen af gennemfoerelsen og de oevrige forholdsregler, der foreskrives i medfoer af traktatens artikel 186, foreloebige, dvs. at de ikke maa foregribe Faellesskabets retsinstansers stillingtagen til retlige eller faktiske tvistepunkter og ikke paa forhaand maa ophaeve virkningerne af den afgoerelse, der senere skal traeffes i hovedsagen (jf. ovennaevnte kendelse i sagen Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., praemis 22).
45 I forbindelse med denne samlede vurdering raader Faellesskabets retsinstanser i sager om foreloebige forholdsregler over et vidt skoen og kan frit under hensyn til sagens saeregenheder afgoere, hvorledes disse forskellige betingelser skal efterproeves samt raekkefoelgen af denne undersoegelse, da ingen faellesskabsretlig bestemmelse paalaegger dem at anvende et forud fastsat skema for vurderingen af noedvendigheden af at traeffe foreloebig afgoerelse (jf. ovennaevnte kendelse i sagen Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., praemis 23).
Parternes anbringender
46 Det Forenede Kongerige har foerst anfoert, at det oksekoed og de oksekoedsprodukter, som paastanden om ophaevelse af forbuddet omfatter, ikke udgoer nogen fare som menneskefoede eller i forbindelse med de oevrige relevante anvendelsesformaal, og at forbuddet ikke er retligt begrundet. Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at forbuddet har medfoert og fortsat medfoerer en alvorlig og uoprettelig skade, og at afvejningen af de omhandlede interesser taler for, at forbuddet straks maa ophaeves.
47 Det Forenede Kongerige har naermere anfoert, at der ikke er noget videnskabeligt grundlag for eksportforbuddet, som alene eller i det vaesentlige er indfoert for at berolige forbrugerne og beskytte oksekoedsmarkedet. Forbuddet har imidlertid langtfra opfyldt dette maal, men har derimod virket imod hensigten for saa vidt angaar tilliden hos forbrugerne.
48 Kommissionen har anfoert, at Det Forenede Kongerige hverken har godtgjort, at begaeringen umiddelbart forekommer berettiget, at der foreligger uopsaettelighed, eller at det er sandsynligt, at der vil blive paafoert en alvorlig og uoprettelig skade. Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at interesseafvejningen klart taler til fordel for, at de midlertidige hasteforanstaltninger opretholdes, indtil de undersoegelser, der paagaar for tiden, maatte vise, at der reelt er grundlag for at ophaeve disse. Raadet stoetter paa dette punkt Kommissionen.
Domstolens bemaerkninger
49 Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt begaeringen umiddelbart forekommer berettiget, har Det Forenede Kongerige for det foerste anfoert, at beslutningen og de oevrige retsakter ligger uden for Kommissionens befoejelser og skoen, at de ikke kan begrundes i hensynet til en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed, at de udgoer en ulovlig begraensning i de frie varebevaegelser i Faellesskabet, at de er udtryk for magtfordrejning, og at de er uforenelige med formaalet med den faelles landbrugspolitik, saaledes som dette er fastlagt i EF-traktatens artikel 39, stk. 1. Det Forenede Kongerige har for det andet anfoert, at retsakterne ikke er tilstraekkeligt begrundede, for det tredje, at de indebaerer en forskelsbehandling og er i strid med EF-traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, for det fjerde, at de er i strid med proportionalitetsprincippet, for det femte, at artikel 1, tredje led, i beslutning 96/239 er ulovlig, idet bestemmelsen er i strid med retssikkerhedsprincippet og begrundelsespligten og omfatter produkter, der ikke ligger inden for Kommissionens befoejelser.
50 Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at direktiv 89/662 og 90/425 er ulovlige, for saa vidt de hjemler mulighed for at udvide eksportforbuddet til produkter, der ikke er naevnt i bilag II til EF-traktaten.
51 Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at "det er saerlig aabenbart, at den anfaegtede beslutning ikke staar i forhold til det forfulgte maal og er ulovlig for saa vidt angaar eksport til tredjelande, koed fra besaetninger, der ikke er ramt af BSE, kvaeg, der er foedt efter den 1. maj 1996, saed og embryoner og for saa vidt angaar talg og gelatine".
52 Ved Domstolens stillingtagen til, om Kommissionen, saaledes som Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, umiddelbart synes at have overskredet sine befoejelser, maa der foretages en undersoegelse af de bestemmelser, den anfaegtede beslutning stoettes paa, dvs. artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9 i direktiv 89/662, videre maa der paa grundlag heraf foretages en vurdering af maalet med den anfaegtede beslutning, og endelig maa der foretages en efterproevelse af, hvor alarmerende de oplysninger er, der har begrundet beslutningen, saaledes at det kan vurderes, om der faktisk var en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
53 Formaalet med direktiv 90/425 og 89/662, der er udstedt med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 43, er i stedet for veterinaerkontrol ved Faellesskabets indre graenser at indfoere kontrol paa varernes afsendelsessted. Ifoelge sjette betragtning til direktiv 90/425 "[oeger] denne loesning ... tilliden til den veterinaerkontrol, der foretages af afsendelsesmedlemsstaten", og "det er vigtigt, at afsendelsesmedlemsstaten drager omsorg for, at veterinaerkontrollen foretages paa passende maade".
54 I artikel 10 i direktiv 90/425 og artikel 9 i direktiv 89/662, der i det vaesentlige er enslydende, bestemmes, at en medlemsstat skal underrette de oevrige medlemsstater og Kommissionen, naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed. Ifoelge de samme bestemmelser skal afsendelsesmedlemsstaten straks ivaerksaette de bekaempelsesforanstaltninger eller forebyggende foranstaltninger, der er fastsat i EF-bestemmelserne, mens bestemmelsesstaten kan traeffe beskyttelses- eller sikkerhedsforanstaltninger. I stk. 4 i begge artikler bestemmes, at Kommissionen under alle omstaendigheder snarest muligt lader Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen, og at den traeffer de noedvendige foranstaltninger for de af direktiverne omhandlede produkter og, hvis situationen kraever det, for produkter afledt af disse. Endelig skal Kommissionen foelge udviklingen i situationen, og den aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme fremgangsmaade paa baggrund af denne udvikling. Som bilag C til direktiv 90/425 findes en liste over de sygdomme og epizootier, der er omfattet af hasteforanstaltninger med omraaderestriktioner, som kan omfatte en eller flere medlemsstater og en eller flere regioner eller distrikter.
55 Det maa herefter undersoeges, hvad der er formaalet med beslutning 96/239.
56 Ifoelge Det Forenede Kongerige er beslutningen vedtaget ud fra oekonomiske overvejelser, for at berolige forbrugerne og beskytte det samlede oksekoedsmarked. Det Forenede Kongerige henviser i denne forbindelse til tredje saetning i femte betragtning til beslutningen og til de offentlige udtalelser fra det kommissionsmedlem, der er ansvarlig for landbrugspolitikken.
57 I retsmoedet har Kommissionen beskrevet beslutningen som en "foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen", som skal foelges op af saerlige foranstaltninger med henblik paa at udrydde denne, og har anfoert, at der med beslutningen forfoelges et vidtraekkende maal, nemlig at beskytte folkesundheden inden for det indre marked. Raadet har tiltraadt denne beskrivelse, som bl.a. fremgaar af konklusionerne fra dets ekstraordinaere samling den 1., 2. og 3. april 1996.
58 Hertil bemaerkes, at der i anden betragtning til beslutning 96/239 henvises til meddelelsen om nye oplysninger om forekomst af tilfaelde af Creutzfeldt-Jakob -sygdommen i Det Forenede Kongerige. Endvidere anfoeres det i femte betragtning, foerste og andet saetning, at det "i den nuvaerende situation ... ikke [er] muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker", og at "det ikke [kan] udelukkes, at der er en risiko". Man kan ikke laese en del af denne betragtning isoleret og kun fremhaeve saetningen vedroerende betaenkeligheder hos forbrugerne. Den anfaegtede retsakt maa ses i sin helhed. Naar henses til karakteren af de trufne foranstaltninger, fremgaar det endvidere klart, at der med beslutning 96/239 skal ske en isolering af BSE, indtil der senere kan traeffes foranstaltninger med henblik paa at udrydde sygdommen.
59 Endelig maa det undersoeges, om de oplysninger, der ligger til grund for Kommissionens vedtagelse af den anfaegtede beslutning, var alarmerende, og om der virkelig var en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
60 I denne forbindelse er det ubestrideligt, at meddelelsen fra SEAC, hvori der henvises til en sandsynlig forbindelse mellem BSE og varianten af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, var en meget vigtig oplysning, der begrundede, at foranstaltningerne vedroerende eksport af kvaeg, oksekoed og produkter heraf fra Det Forenede Kongerige blev undersoegt paa ny. Selv om forskerne af forsigtighedsgrunde ikke havde givet udtryk for en sikker opfattelse, havde situationen vaesentligt aendret sig, idet muligheden af, at BSE kan overfoeres til mennesker, ikke laengere blev anset for teoretisk, men nu maatte anses for den mest sandsynlige forklaring paa den nye variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som netop var blevet konstateret hos en raekke personer. Selv om denne fare for folkesundheden i flere aar var blevet anset for en mulighed, fremkom der med meddelelsen fra SEAC nye forhold, som gjorde denne mulighed mere sandsynlig, og som begrundede, at Kommissionen greb ind.
61 De oplysninger, der indgik i Kommissionens overvejelser, da den vedtog beslutning 96/239, var saaledes saerdeles alarmerende. Det Forenede Kongeriges regering ansaa ogsaa oplysningerne for saerdeles alarmerende, idet den straks vedtog forskellige foranstaltninger med henblik paa at efterkomme SEAC' s henstillinger.
62 Der er saaledes ikke grundlag for at fastslaa, at Kommissionen ° saaledes som Det Forenede Kongerige har anfoert ° alene handlede ud fra oekonomiske overvejelser for at sikre et stabilt oksekoedsmarked. Som det fremgaar af femte betragtning set under ét, viser omstaendighederne derimod, at Kommissionen foerst og fremmest tog hensyn til folkesundheden inden for det indre marked, hvilket i oevrigt er dens pligt i henhold til direktiv 90/425 og 89/662.
63 Det maa i denne forbindelse fremhaeves, at der i EF-traktatens artikel 3, litra o), som et af Faellesskabets maal naevnes "bidrag til opnaaelse af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau". Dette maal naevnes ligeledes i traktatens artikel 129, stk. 1, foerste afsnit, hvorefter Faellesskabet skal bidrage til virkeliggoerelsen af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau. Endvidere fremgaar det af artikel 129, stk. 1, tredje afsnit, at de krav, der findes paa sundhedsomraadet, indgaar som led i Faellesskabets politik paa andre omraader. Endelig har Domstolen fastslaaet, at virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik ikke kan ske paa en saadan maade, at almene hensyn som for eksempel en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet faellesskabsinstitutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser skal inddrage disse hensyn (dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 12).
64 For det andet har Det Forenede Kongerige med hensyn til begrundelsespligten anfoert, at selv om det antages, at beslutning 96/239 er vedtaget for at beskytte menneskers og dyrs sundhed, skal den annulleres, idet det i strid med EF-traktatens artikel 190 ikke er angivet, hvorfor Kommissionen fandt, at de tidligere vedtagne foranstaltninger ikke var tilstraekkelige, og hvorfor der maatte traeffes nye foranstaltninger.
65 I denne forbindelse bemaerkes, at det fremgaar af en gennemgang af betragtningerne til beslutning 96/239, at den er vedtaget paa grund af en raekke forhold, herunder i foerste raekke, at der var offentliggjort nye oplysninger om forekomsten af tilfaelde af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen i Det Forenede Kongerige, at Det Forenede Kongerige havde truffet yderligere foranstaltninger vedroerende behandlingen af oksekoed og anvendelse af koed- og benmel i foder til husdyr, og endelig at andre medlemsstater havde indfoert importforbud. Disse forhold er tilstraekkelige til at vise, at der var stor usikkerhed med hensyn til, om de foranstaltninger, der tidligere var truffet af Det Forenede Kongerige og Det Europaeiske Faellesskab, var effektive og tilstraekkelige.
66 For det tredje har Det Forenede Kongerige anfoert, at beslutning 96/239 indebaerer en vilkaarlig forskelsbehandling af Det Forenede Kongerige og de britiske producenter, virksomheder og forbrugere, idet der ikke er truffet sikkerhedsforanstaltninger i forhold til andre medlemsstater. Det Forenede Kongerige er imidlertid ikke den eneste stat, hvor der har vaeret tilfaelde af BSE, selv om sygdommen dog dér har det stoerste omfang. Med hensyn til den forskelsbehandling, de britiske forbrugere udsaettes for, beror denne paa, at man med beslutning 96/239 hoejst vil kunne genskabe tilliden hos forbrugerne i den oevrige del af Faellesskabet, men ikke hos de britiske forbrugere.
67 Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at bemaerke, at som det blev fremhaevet i retsmoedet, er 97,9% af tilfaeldene af BSE i Europa konstateret i Det Forenede Kongerige.
68 Endvidere bemaerkes, at selv om foranstaltningen med henblik paa at isolere sygdommen omfatter hele Det Forenede Kongerige og ikke kun en eller flere naermere bestemte dele, skyldes dette, som Kommissionen og Raadet har anfoert, at sygdommen, der ganske vist blev lokaliseret for flere aar siden, har bredt sig til hele Det Forenede Kongeriges omraade, og da ikke alle dyr er blevet identificeret paa hensigtsmaessig maade, har man ikke kunne fastslaa, hvorfra disse stammer, og saaledes kunnet fastslaa, om de paa et givet tidspunkt har indgaaet i en besaetning, hvor der var konstateret BSE. I denne forbindelse har Det Forenede Kongerige i retsmoedet oplyst, at kun dyr, hvor der var konstateret eller var mistanke om BSE, blev registreret, og Det Forenede Kongerige har ikke bestridt Kommissionens oplysning om, at der er 11 000 tilfaelde af dyr ramt af BSE, hvor det ikke kunnet konstateres, fra hvilken besaetning dyrene stammer.
69 Der er stadig usikkerhed hos forskere med hensyn til, hvorledes BSE overfoeres. Den 31. oktober 1995 blev der optalt 23 148 tilfaelde af BSE hos dyr, som er foedt efter ikrafttraedelsen af forbuddet mod anvendelse af koed- og benmel i foder til kvaeg, hvilket formodes at vaere aarsagen til sygdommen (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, november 1995, punkt 7). Kun saafremt det havde kunnet fastslaas, fra hvilken besaetning de syge dyr stammede, og saafremt besaetningens sammensaetning havde kunnet rekonstrueres, ville det have vaeret muligt at fastslaa, om dyrene trods forbuddet havde faaet inficeret foder, eller om der maatte findes en anden forklaring paa sygdommen, og hvis dyrene var blevet fodret med inficeret foder, at finde frem til alle de dyr, som var blevet fodret paa samme maade, og som derfor kunne vaere inficerede, selv om de endnu ikke viste tegn paa sygdommen.
70 Da dyrene ikke er blevet maerket og deres omflytning ikke kontrolleret, er det heller ikke muligt at traeffe nogle af de foranstaltninger, der anbefales af de internationale eksperter i Det Internationale Kontor for Epizootier, som har anbefalet, at det skal kunne fastslaas, at dyr kommer fra besaetninger, hvor der aldrig er konstateret tilfaelde af BSE (jf. det aendrede kapitel i International Animal Health Code, som blev vedtaget ved moedet den 20.-24. maj 1996).
71 Endvidere er det ikke dokumenteret, at sygdommen ikke kan overfoeres via moderen. Der forskes stadig vedroerende dette spoergsmaal, men man kan vanskeligt udlede et resultat heraf, fordi forbuddet mod at anvende koed- og benmel i foder til kvaeg ikke er blevet overholdt. Den 31. oktober 1995 blev der saaledes optalt 933 tilfaelde af BSE hos afkom foedt efter forbuddets ikrafttraeden af smittede moedre. Det er imidlertid ikke muligt i disse tilfaelde at fastslaa, om sygdommen er nedarvet eller paadraget ved indtagelse af inficeret foder (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, a.st., punkt 9). Det er derimod bevist, at scrapie kan nedarves. Der er derfor grund til at tro, at sygdommen kan overfoeres paa samme maade hos kvaeg.
72 Endelig bemaerkes, at selv om sygdommen ikke synes at vaere smitsom (horisontal transmission), er der en uforklarlig infektionshyppighed hos kalve, der er foedt taet paa det tidspunkt, hvor en anden, inficeret ko har kaelvet (perinatal infektion).
73 For det fjerde bemaerkes for saa vidt angaar tilsidesaettelsen af proportionalitetsprincippet, at der med eksportforbuddet forfoelges et lovligt formaal, nemlig beskyttelse af sundheden, og at forbuddet som en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, indtil der kan traeffes foranstaltninger med henblik paa at udrydde denne, var noedvendig for at naa dette maal.
74 I denne forbindelse bemaerkes, at det ikke er bestridt, at de foranstaltninger, der blev truffet af Det Forenede Kongerige med henblik paa at forbyde anvendelsen af koed- og benmel fra droevtyggere i foder til droevtyggere, og foranstaltningerne vedroerende behandlingen af koed har haft positive virkninger og navnlig har medfoert et fald i antallet af tilfaelde af BSE. Der er imidlertid alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningerne er effektive. Det har saaledes vist sig, at mel, der var mistaenkt for at vaere smittefarligt, trods forbuddet fra 1988 er blevet anvendt som foder til kvaeg i hvert fald i fem aar, fordi nogle kvaegavlere ville opbruge deres lagre, fordi de bevidst eller ubevidst har givet koed- og benmel fra droevtyggere, som var bestemt til andre husdyr, til kvaeg, eller fordi de til kvaeg har givet kvaegfoder, som ikke skulle vaere inficeret, men som alligevel var blevet inficeret ved fremstillingen, fordi der ikke var truffet tilstraekkelige beskyttelsesforanstaltninger.
75 Under alle omstaendigheder bemaerkes, at selv om man med sikkerhed kunne fastslaa sammensaetningen af det foder, hver enkelt kvaegavler har givet sine dyr, kan det, da der ikke er mulighed for at finde frem til, fra hvilken besaetning kvaeget stammer og foelge omflytningen af dette, ikke med sikkerhed fastslaas, i hvilken besaetning dyrene er foedt, hvor mange gange de har skiftet ejer, og dermed om dyrene kan vaere blevet fodret med inficeret foder i de besaetninger, de har indgaaet i.
76 Med hensyn til foranstaltningerne vedroerende slagtning og udskaering af dyr fremgaar det af bilagene til Det Forenede Kongeriges staevning i hovedsagen, at der foerst fra maj 1995 blev foretaget uanmeldte kontrolbesoeg i de beroerte virksomheder (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, a.st., punkt 16). Ifoelge rapporten overholdt 48% af slagterierne i september 1995 ikke fuldt ud de lovmaessige krav. Det er dokumenteret, at visse af tilsidesaettelserne vedroerte udskillelsen af saerligt slagteaffald af kvaeg (hoved, rygmarv). I oktober 1995 var der stadig 34% af slagterierne, der ikke overholdt reglerne.
77 Med hensyn til argumenterne om, at artikel 1, tredje led, i beslutning 96/239 og direktiv 89/662 og 90/425, der er hjemmelen for beslutningen, er ulovlige, synes disse umiddelbart kun at vaere relevante med hensyn til produkter, der er fremstillet af kvaeg. Disse produkter er imidlertid omfattet af beslutning 96/362, hvorved det forbud, der er fastsat i beslutning 96/239, paa visse punkter ophaeves, og Det Forenede Kongerige har af denne grund frafaldet punkt 4, 6 og 7 i sin subsidiaere paastand. Det er derfor ikke noedvendigt paa nuvaerende tidspunkt at undersoege disse argumenter.
78 For saa vidt angaar de produkter, der specifikt er naevnt i Det Forenede Kongeriges subsidiaere paastand, vedroerer den af Det Forenede Kongerige fremfoerte argumentation, efter at visse punkter i paastanden er frafaldet som foelge af vedtagelsen af beslutning 96/362, i det vaesentlige koed fra besaetninger, der ikke er ramt af BSE, kvaeg, der er foedt efter den 1. maj 1996, og embryoner. Paa grund af usikkerheden med hensyn til, hvorledes sygdommen overfoeres, den manglende maerkning af kvaeg og den manglende mulighed for at finde frem til, fra hvilken besaetning kvaegene stammer, og foelge omflytningen af disse og dermed fastslaa, hvilken besaetning de indgaar i, forekommer anbringenderne om, at beslutningen er ulovlig og ikke staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal for saa vidt angaar disse produkter, ikke umiddelbart begrundede.
79 Hvad endelig angaar forbuddet mod eksport til tredjelande har Det Forenede Kongerige anfoert, at Kommissionen ikke havde hjemmel til at vedtage beslutningen, idet de direktiver, der er angivet som hjemmel, alene vedroerer samhandelen inden for Faellesskabet.
80 Hertil har Kommissionen anfoert, at beslutningen som en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, indtil der kan traeffes foranstaltninger med henblik paa at udrydde denne, har til formaal fuldt ud at afsondre det omraade, der er ramt af sygdommen, og paa grund af den omfattende svindel med import af oksekoed var det noedvendigt at udvide forbuddet til ogsaa at omfatte eksport til tredjelande for at sikre dets effektive virkning. I retsmoedet har Raadet stoettet Kommissionen paa dette punkt og yderligere subsidiaert gjort gaeldende, at der skal anlaegges en vid fortolkning af Kommissionens befoejelser med hensyn til den daglige forvaltning af den faelles landbrugspolitik.
81 Hertil bemaerkes, at de argumenter, der er fremfoert af Det Forenede Kongerige, Kommissionen og Raadet, umiddelbart synes at rejse nogle vanskelige juridiske spoergsmaal, som boer undersoeges indgaaende paa grundlag af en kontradiktorisk behandling.
82 Med hensyn til betingelsen om, at de begaerede forholdsregler skal vaere uopsaettelige, bemaerkes, at dette skal vurderes paa baggrund af noedvendigheden af, at der traeffes en foreloebig afgoerelse for at undgaa, at der paafoeres et alvorligt og uopretteligt tab som foelge af, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning anvendes i tiden, indtil Domstolen har afsagt dom.
83 Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse anfoert, at eksporten af levende kvaeg, oksekoed og oksekoedsprodukter i 1995 beloeb sig til over 840 mio. ECU for landet, og at der er ca. 500 000 ansatte i denne sektor. Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at landmaend, navnlig dem, der er specialiseret i fremstilling af oksekoed, er haardt ramt af, at de ikke kan eksportere. Den anfaegtede beslutning beroerer endvidere erhvervsdrivende, hvis virksomhed staar i forbindelse med eksport af oksekoed, navnlig eksportoerer, transportvirksomheder og slagterier. Sagsoegeren har i denne forbindelse bl.a. omtalt en raekke tilfaelde af konkurs og afskedigelser samt de samfundsmaessige problemer, dette medfoerer. Tilsvarende er faareavlere og -eksportoerer og producenter og eksportoerer af mejeriprodukter ramt af eksportforbuddet. Ifoelge Det Forenede Kongerige vil de oekonomiske tab kunne overstige 1,2 mia. ECU pr. aar. Ca. 55 000 arbejdspladser i oksekoedsbranchen er umiddelbart truet af BSE-krisen, heraf et stort antal direkte paa grund af eksportforbuddet.
84 Det Forenede Kongerige har erkendt, at efterspoergslen efter de af den anfaegtede beslutning omfattede produkter uundgaaeligt ville vaere faldet, selv om der ikke paa faellesskabsplan var indfoert et eksportforbud. Den alvorlige og uoprettelige skade, der foelger af tabet af markeder, skyldes imidlertid i stort omfang den anfaegtede beslutning. Beslutningen har saaledes forstaerket og forlaenget forbrugernes betaenkeligheder over for oksekoed og givet disse en aabenbar begrundelse. Endvidere udgoer beslutningen for en raekke lande den eneste hindring for, at britisk oksekoed og oksekoedsprodukter kan komme ind paa medlemsstaternes og tredjelandes markeder.
85 I denne forbindelse bemaerkes, at medlemsstaterne er ansvarlige for de isaer oekonomiske og sociale interesser, der paa nationalt plan anses for almene, og derfor kan anlaegge sag for at forsvare dem. De kan foelgelig henvise til tab, der rammer en hel sektor i deres oekonomi, navnlig naar den anfaegtede faellesskabsforanstaltning kan have skadelige virkninger for beskaeftigelsesniveauet og leveomkostningerne (kendelse af 29.6.1993, sag C-280/93 R, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3667, praemis 27).
86 Ud fra de argumenter, der skriftligt og mundtligt er fremfoert for Domstolen, er det sandsynligt, at der er paafoert Det Forenede Kongerige en alvorlig skade, og at erhvervsdrivende, navnlig dem, der er beskaeftiget med fremstilling og eksport af oksekoed, for tiden er i en meget vanskelig situation. Det kan heller ikke udelukkes, at denne skade til dels er uoprettelig.
87 Det er imidlertid stadig usikkert, hvad der er den vaesentligste aarsag til denne skade, og det er ikke godtgjort, at den er foraarsaget af beslutning 96/239. Faldet i efterspoergslen paa oksekoed indtraf, da SEAC og Det Forende Kongerige selv en uge inden vedtagelsen af beslutningen oplyste, at der sandsynligvis er en forbindelse mellem BSE og den omhandlede variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen. Endvidere var der inden vedtagelsen af beslutning 96/239 indfoert importforbud af andre medlemsstater og en raekke tredjelande. Det kan ikke paa nuvaerende tidspunkt anses for godtgjort, at beslutning 96/239 maerkbart har forstaerket den skade, der er foraarsaget af disse foranstaltninger, eller at der igen ville vaere kommet en normal efterspoergsel efter britisk oksekoed i de oevrige medlemsstater og tredjelande, saafremt beslutningen ikke var vedtaget, naar henses til den mediemaessige daekning af sagen og den stigende interesse hos forbrugerne for deres sundhed.
88 Endvidere bemaerkes, at som Kommissionen har anfoert uden at vaere blevet imoedegaaet af Det Forenede Kongerige, har institutionerne fastsat forskellige stoetteforanstaltninger for de beroerte erhvervsdrivende med henblik paa at undgaa, at deres stilling paa markedet varigt lider skade.
89 Det foelger af det anfoerte, at selv om nogle af de anbringender, Det Forende Kongerige har fremfoert, ikke paa nuvaerende tidspunkt fuldt ud kan forkastes, har Kommissionen dog fremfoert vaegtige argumenter til stoette for, at beslutningen er lovlig, baade for saa vidt angaar samhandelen inden for Faellesskabet og eksport til tredjelande. Selv om Det Forenede Kongerige fuldt ud havde foert bevis for en alvorlig og uoprettelig skade, skulle Domstolen have foretaget en afvejning af sagsoegerens interesse i, at forbuddet mod eksport af kvaeg, oksekoed og produkter heraf udsaettes, og de oevrige parters interesse i, at forbuddet opretholdes. Domstolen skulle i givet fald have undersoegt, om en eventuel annullation af den omtvistede beslutning ville have gjort det muligt at aendre den situation, som beslutningens umiddelbare gennemfoerelse vil medfoere, og omvendt, om udsaettelse af beslutningens gennemfoerelse kunne hindre, at beslutningen senere faar fuld virkning, saafremt sagsoegeren ikke faar medhold i hovedsagen (ovennaevnte kendelse i sagen Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., praemis 50).
90 I denne forbindelse bemaerkes, at en saadan interesseafvejning under alle omstaendigheder taler for, at Kommissionens beslutning opretholdes, idet interessen i, at beslutningen opretholdes, vanskeligt kan sammenlignes med sagsoegerens interesse i, at den udsaettes.
91 Domstolens gennemgang viser ganske vist, at opretholdelsen af eksportforbuddet indtil videre sandsynligvis vil medfoere, at der paafoeres erhvervsmaessige og samfundsmaessige interesser en skade, og at en del af denne skade kun vanskeligt vil kunne afhjaelpes, selv om Det Forenede Kongerige maatte faa medhold i hovedsagen.
92 En saadan skade kan imidlertid ikke veje tungere end den alvorlige skade for befolkningernes sundhed, som en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning vil kunne medfoere, og som ikke vil kunne afhjaelpes, selv om Det Forenede Kongerige ikke maatte faa medhold i hovedsagen.
93 Forskerne har saaledes paa nuvaerende tidspunkt ikke fuldstaendigt kendskab til Creutzfeldt-Jakob-sygdommen og navnlig ikke den variant, der er konstateret for nylig. Det blev i retsmoedet flere gange naevnt, at sygdommen er doedelig. Den kan endnu ikke behandles. Doeden foelger adskillige maaneder efter diagnosen. Da den mest sandsynlige forklaring paa denne doedbringende sygdom er paavirkning fra BSE, maa der handles straks. Selv om Domstolen er klar over de oekonomiske og samfundsmaessige problemer, Kommissionens beslutning medfoerer i Det Forenede Kongerige, maa den tiltraede, at der tillaegges beskyttelsen af sundheden stoerst vaegt.
94 Den af Det Forenede Kongerige indgivne begaering findes herefter ikke at kunne tages til foelge, hverken for saa vidt angaar den principale paastand eller de subsidiaere paastande.
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
DOMSTOLEN
1) Det Forenede Kongeriges begaering tages ikke til foelge.
2) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.
Saaledes bestemt i Luxembourg den 12. juli 1996.
Full & Egal Universal Law Academy