Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Procedimiento sobre medidas provisionales ° Requisitos de admisibilidad ° Admisibilidad del recurso principal ° Falta de pertinencia ° Límites
(Tratado CE, arts. 185 y 186; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 83, ap. 1)
2. Procedimiento sobre medidas provisionales ° Suspensión de la ejecución ° Medidas provisionales ° Requisitos de concesión ° Perjuicio grave e irreparable ° Perjuicio que puede ser invocado por un Estado miembro ° Daño derivado de la realización de gastos con infracción de las normas que regulan el reparto de competencias entre las diferentes Instituciones comunitarias
(Tratado CE, arts. 185 y 186; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 83, ap. 2)
3. Procedimiento sobre medidas provisionales ° Medidas provisionales ° Requisitos de concesión ° Ponderación de todos los intereses en juego ° Intereses que deben tenerse en cuenta
(Tratado CE, art. 186; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 83, ap. 2)
Índice
1. El problema de la admisibilidad del recurso principal no debe examinarse, en principio, en el marco de un procedimiento de medidas provisionales so pena de prejuzgar el fondo del asunto. Sin embargo, si lo que se plantea es la inadmisibilidad manifiesta del recurso, corresponde al Juez de medidas provisionales comprobar que, a primera vista, el recurso presenta elementos que permiten deducir, con una cierta probabilidad, su admisibilidad.
2. El hecho de que la Comisión utilice fondos comunitarios para acciones que, por no haber sido autorizadas por el Consejo, carecen de base legal puede causar a un Estado miembro un perjuicio grave e irreparable que justifique la intervención del Juez de medidas provisionales en atención tanto al lugar esencial que debe atribuirse en el ordenamiento jurídico comunitario a las normas de carácter institucional que regulan el reparto de competencias entre las distintas Instituciones de la Comunidad como al papel que desempeñan los Estados miembros en esta última, al participar en el ejercicio de los poderes tanto normativo como presupuestario y al contribuir al presupuesto comunitario.
3. Cuando, en el marco de una demanda sobre medidas provisionales, el Juez que debe adoptarlas pondera, por una parte, el interés del demandante por evitar la continuación de los procedimientos iniciados por las decisiones cuya anulación solicita, y, por otra, el interés de la demandada en que estos mismos procedimientos se desarrollen con la máxima rapidez, debe examinar si la eventual anulación de las decisiones controvertidas por el Juez que conoce del fondo permitiría invertir la situación provocada y, al contrario, en qué forma cada una de las distintas medidas provisionales previsibles podría entorpecer los objetivos perseguidos por las decisiones de que se trata en el supuesto de que se desestimara el recurso principal.
Partes
En los asuntos acumulados C-239/96 R y C-240/96 R,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por los Sres. John Collins, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, y Derrick Wyatt, QC, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte demandante,
apoyado por
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, y Bernd Kloke, Oberregierungsrat del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, D-53107 Bonn,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Oliver y por la Sra. Maria Patakia, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de suspensión de la ejecución de las decisiones contenidas o previstas en
° la circular de la Comisión de 2 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de acciones en favor de las personas de edad avanzada,
y
° la circular de la Comisión recibida por las autoridades británicas el 15 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social,
o una demanda de medidas provisionales,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante dos recursos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de julio de 1996, el Reino Unido solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de las decisiones contenidas o previstas, por una parte, en la circular de la Comisión de 2 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de acciones en favor de las personas de edad avanzada, y, por otra, en la circular de la Comisión recibida por las autoridades británicas el 15 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social.
2 Mediante escritos separados, presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia en la misma fecha, el Reino Unido solicitó, al amparo de los artículos 185 y 186 del Tratado CE y del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, que se suspenda la ejecución de las mencionadas decisiones y que el Tribunal de Justicia conmine a la Comisión a revocar las invitaciones contenidas en las circulares objeto de litigio y advierta de ello sin demora a los terceros interesados, o que se autorice a la Comisión a concluir el examen de las solicitudes de financiación y a contraer compromisos frente a terceros siempre que se indique claramente que el pago de las ayudas dependerá de que el Tribunal de Justicia confirme en los recursos principales la validez de estos pagos, o que se acuerde cualquier medida provisional distinta o adicional que el Tribunal de Justicia estime oportuna.
3 En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, la Comisión confirmó, mediante escrito presentado en la Secretaría el 17 de julio de 1996, que no contraería ningún compromiso ni efectuaría pago suplementario alguno en el marco de los procedimientos objeto de litigio antes del 30 de septiembre de 1996.
4 La Comisión presentó sus observaciones escritas sobre las demandas de medidas provisionales el 5 de agosto de 1996.
5 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de agosto de 1996, la República Federal de Alemania solicitó intervenir en los procedimientos de anulación y de medidas provisionales en apoyo de las pretensiones del Reino Unido. De conformidad con los párrafos primero y cuarto del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia y con los apartados 1 y 2 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento, procede admitir la demanda de intervención en los procedimientos sobre medidas provisionales.
6 La República Federal de Alemania presentó sus escritos de formalización de la intervención el 28 de agosto de 1996.
7 Las observaciones orales de las partes fueron oídas el 9 de septiembre de 1996.
8 Dada la conexión existente entre ambos asuntos, procede, de conformidad con el artículo 43 del Reglamento de Procedimiento, acordar su acumulación a efectos del auto.
Hechos
9 Se deduce de los autos que, en el pasado, la Comisión ha promovido o financiado proyectos en favor de las personas de edad avanzada y de lucha contra la pobreza y la exclusión social, en virtud de programas plurianuales establecidos mediante decisiones del Consejo basadas en el artículo 235 del Tratado.
10 La financiación de proyectos en favor de las personas de edad avanzada comenzó en 1991.
11 En efecto, la Decisión 91/49/CEE del Consejo, de 26 de noviembre de 1990, relativa a acciones comunitarias en favor de las personas de edad avanzada (DO 1991, L 28, p. 29), estableció un programa de tres años. Dicho programa cubría el período comprendido entre 1991 y 1993 y estaba destinado a favorecer la transferencia entre los Estados miembros de conocimientos, ideas y experiencias sobre el envejecimiento.
12 Por otro lado, la Decisión 92/440/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, relativa a la organización del Año europeo de las personas de edad avanzada y de la solidaridad entre las generaciones (1993) (DO L 245, p. 43), preveía la financiación comunitaria de una red de proyectos piloto de organismos públicos y/o privados capaces de estimular nuevos planteamientos tanto para el aprovechamiento del potencial de las personas de edad avanzada como para el fomento de su contribución y del cuidado de las personas de edad avanzada dependientes [inciso iv) de la letra c) del apartado 2 del artículo 1].
13 Con el fin de prolongar estas actividades, la Comisión presentó el 3 de marzo de 1995 una Propuesta de Decisión del Consejo relativa al apoyo comunitario a las acciones en favor de las personas mayores (DO C 115, p. 14). Esta Propuesta, que también se basaba en el artículo 235 del Tratado, preveía la puesta en práctica de un programa para el período comprendido entre el 1 de septiembre de 1995 y el 31 de diciembre de 1999. Con arreglo a este programa se financiarían tres tipos de medidas: proyectos específicos, estudios comparativos e iniciativas transnacionales destinadas al intercambio de información, y un "Observatorio europeo" (artículo 3). Las acciones contempladas debían ser innovadoras y experimentales, tener por objeto la promoción de las mejores prácticas, contar con la participación de organizaciones y personas individuales reconocidas como expertos, incluir disposiciones para informar sobre los resultados a los grupos de interés no participantes y tener una dimensión transnacional (Sección III del Anexo). La Propuesta no precisaba la duración que debían tener las acciones. Esta Propuesta no ha sido aún aprobada por el Consejo.
14 En lo que atañe a la acción comunitaria de lucha contra la pobreza y la exclusión social, sus orígenes se remontan al año 1975.
15 El 22 de julio de 1975, el Consejo adoptó la Decisión 75/458/CEE relativa a un programa de proyectos piloto y de estudios piloto para combatir la pobreza (DO L 199, p. 34), basada en el artículo 235 del Tratado y modificada en último término por la Decisión 80/1270/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1980 (DO L 375, p. 68). Este programa cubría el período comprendido entre el mes de diciembre de 1975 y el mes de noviembre de 1981.
16 El 19 de diciembre de 1984, el Consejo adoptó la Decisión 85/8/CEE, relativa a una acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza (DO 1985, L 2, p. 24; EE 05/04, p. 129). También se basaba en el artículo 235 del Tratado, y cubría el período comprendido entre enero de 1985 y el 31 de diciembre de 1988.
17 Por último, la Decisión 89/457/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas (DO L 224, p. 10), estableció un tercer programa para el período comprendido entre el 1 de julio de 1989 y el 30 de junio de 1994 (en lo sucesivo, "programa 'Pobreza 3' ").
18 Para desarrollar esta acción, la Comisión presentó una Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la creación de un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad: nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación 1994-1999 [COM(93) 435 final, de 22 de septiembre de 1993; no publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas; en lo sucesivo, "Propuesta 'Pobreza 4' "]. Esta Propuesta, basada en el artículo 235 del Tratado, preveía un programa que debía llevarse a cabo entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999. La finalidad del programa era contribuir a la participación efectiva de las personas menos favorecidas en la vida económica y social (artículo 1). Las medidas contempladas incluían la aplicación de acciones modelo a nivel local, regional y nacional mediante la cooperación con los sectores público y privado, así como la ayuda al establecimiento y desarrollo de redes transnacionales de proyectos (artículo 4). Las acciones modelo que iban a financiarse debían ser multidimensionales, mejorar la participación de la población, y ser innovadoras y de naturaleza experimental (Anexo 1). Esta propuesta no fue adoptada por el Consejo.
19 Por consiguiente, las acciones comunitarias previstas en las Decisiones del Consejo antes mencionadas finalizaron el 1 de enero de 1994, en lo que atañe a las medidas en favor de las personas de edad avanzada, y el 1 de julio de 1994, respecto de la lucha contra la pobreza y la exclusión social.
20 Transcurridas estas fechas, por iniciativa de la Comisión se comprometieron gastos con cargo a las líneas presupuestarias B3-4103 (Acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social) y B3-4104 (Acciones para las personas de edad avanzada).
21 Según la Comisión, de esta forma se financiaron medidas en favor de las personas de edad avanzada durante los años 1994 y 1995.
22 Asimismo, en 1995, la Comisión comprometió gastos para 86 proyectos de lucha contra la pobreza. Esta decisión ha sido objeto de un recurso de anulación interpuesto por el Reino Unido (asunto C-106/96).
23 En mayo de 1996, la Comisión elaboró y difundió en los Estados miembros las dos circulares controvertidas, que invitaban a las organizaciones interesadas a presentar solicitudes de ayuda financiera para proyectos en favor de las personas de edad avanzada y para proyectos de lucha contra la pobreza y la exclusión social, respectivamente.
24 En cuanto a las medidas en favor de las personas de edad avanzada, la circular de 2 de mayo de 1996 prevé la financiación de acciones que tengan por objeto la promoción de las mejores prácticas y que tiendan a mejorar la situación de las personas de edad avanzada de forma innovadora; dichas acciones deben ser de ámbito europeo y tener una dimensión transnacional, prever la información de terceros no participantes y, en la medida de lo posible, ser gestionadas por las propias personas de edad avanzada.
25 La circular relativa a las medidas contra la pobreza y la exclusión social prevé la financiación de proyectos que presenten un evidente valor añadido europeo, pluridimensionales, que pretendan mejorar la situación de los marginados de forma innovadora y que apliquen metodologías originales que puedan servir de modelos innovadores de buenas prácticas y de excelencia en su ámbito.
26 El importe de los créditos de compromiso autorizados para 1996 con cargo a las líneas presupuestarias B3-4103 (Acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social) y B3-4104 (Acciones para las personas de avanzada edad) asciende a 9 millones y a 6,5 millones de ECU, respectivamente (DO 1996, L 22, p. 968).
27 Según la Comisión, hasta la fecha no se ha comprometido ningún gasto en el marco de los procedimientos iniciados por las citadas circulares.
Apreciación
28 El Reino Unido solicita que se suspenda la ejecución de las medidas impugnadas o que se adopten medidas provisionales hasta que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en los recursos interpuestos en los procedimientos principales.
29 De conformidad con los artículos 185 y 186 del Tratado, el Tribunal de Justicia puede, si estima que las circunstancias así lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado u ordenar las medidas provisionales necesarias en los asuntos de que esté conociendo.
30 El apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento establece que las demandas de medidas provisionales especificarán el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada.
31 Es jurisprudencia reiterada que el Juez de medidas provisionales podrá ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que para evitar que los intereses de la parte demandante sufran un perjuicio grave e irreparable es necesario que tales medidas sean acordadas y surtan efecto desde antes de que se resuelva sobre el procedimiento principal. Llegado el caso, el Juez de medidas provisionales ponderará asimismo los intereses en juego.
Sobre la admisibilidad
32 Con carácter preliminar, la Comisión alega que procede desestimar las demandas de medidas provisionales dada la inadmisibilidad manifiesta de las pretensiones de anulación de los recursos principales.
33 Según la Comisión, las circulares cuya anulación se solicita en los procedimientos principales son meros actos preliminares o preparatorios adoptados en el marco de un procedimiento administrativo, y, por lo tanto, no son susceptibles de recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado.
34 En apoyo de esta afirmación, la Comisión sostiene que nada en las circulares controvertidas le obliga a conceder financiaciones y que, en consecuencia, no son decisiones irrevocables de compromiso de gastos. Señala que sólo pueden ser objeto de recurso de anulación las decisiones definitivas. La Comisión se remite a la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), en la cual el Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad de un recurso interpuesto en virtud del artículo 173 del Tratado contra la decisión de apertura de un procedimiento sobre competencia y contra el pliego de cargos.
35 El Reino Unido estima, en cambio, que las circulares discutidas, que contienen convocatorias para la presentación de proposiciones así como las instrucciones para presentar tales proposiciones, tienen consecuencias jurídicas del mismo modo que las Decisiones del Consejo que en el pasado sirvieron de base a las financiaciones concedidas por la Comisión. El Reino Unido se remite a este respecto a las sentencias de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión (92/78, Rec. p. 777), en particular los apartados 38 y 40, que versa sobre un anuncio de licitación, y de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), en especial los apartados 28 y 36, relativa a una decisión de reparto de créditos.
36 Durante la vista, la República Federal de Alemania también defendió la admisibilidad de los recursos, recordando la interpretación amplia del concepto de acto impugnable que hace el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia y, en particular, en la sentencia de 16 de junio de 1966, Compagnie des forges de Châtillon, Commentry y Neuves-Maisons/Alta Autoridad (54/65, Rec. p. 265).
37 Hay que destacar que, según una jurisprudencia consolidada, el problema de la admisibilidad del recurso principal no debe examinarse, en principio, en el marco de un procedimiento de medidas provisionales so pena de prejuzgar el fondo del asunto. Sin embargo, si lo que se plantea es la inadmisibilidad manifiesta del recurso, corresponde al Juez de medidas provisionales comprobar que, a primera vista, el recurso presenta elementos que permiten deducir, con una cierta probabilidad, su admisibilidad (véanse los autos de 13 de julio de 1988, Fedesa y otros/Consejo, 160/88 R, Rec. p. 4121, apartado 22, y de 27 de junio de 1991, Bosman/Comisión, C-117/91 R, Rec. p. I-3353, apartado 7).
38 En el caso de autos, la inadmisibilidad manifiesta de las pretensiones de anulación invocada por la Comisión no se deduce claramente en esta fase del procedimiento. A este respecto, basta señalar que la propia Comisión ha reconocido en sus observaciones escritas que las circulares objeto de litigio, al ser equivalentes a una licitación, determinaban el procedimiento de selección en su conjunto y, como tales, tenían consecuencias jurídicas.
39 Por lo tanto, la demanda de medidas provisionales no puede desestimarse por este motivo.
40 Procede, por consiguiente, examinar si se cumplen los requisitos para la concesión de medidas provisionales.
Sobre el fumus boni iuris
41 En lo que se refiere al fumus boni iuris, procede declarar que las partes coinciden en afirmar que, con arreglo al artículo 22 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90; en lo sucesivo, "Reglamento financiero"), modificado en último término, por el Reglamento (CE, Euratom, CECA) nº 2335/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995 (DO L 240, p. 12), a falta de un acto de Derecho derivado que prevea el principio del gasto y fije las modalidades en que éste se efectúa (acto de base), no pueden financiarse nuevas acciones significativas con cargo al presupuesto comunitario.
42 En cambio, las apreciaciones de las partes difieren en lo que atañe a la aplicación de esta disposición a las acciones contempladas en las dos circulares objeto de controversia.
43 El Reino Unido considera que, ante la inexistencia de una decisión del Consejo, la Comisión no era competente para adoptar las decisiones discutidas.
44 A este respecto, el Reino Unido recuerda con carácter preliminar que la Comisión no puede emprender nuevas acciones significativas en virtud de su competencia de ejecución del presupuesto comunitario, ya que éstas requieren un acto de base, de conformidad con el reparto de competencias previsto en diversas disposiciones del Tratado, con el segundo subapartado del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento financiero y con la letra c) del apartado 3 de la Sección IV de la Declaración Común del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 30 de junio de 1982, relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario (DO C 194, p. 1; EE 01/03, p. 181).
45 Pues bien, según el Reino Unido, los proyectos a que se refieren las dos circulares de que se trata constituyen nuevas acciones significativas. Esta calificación se deduce principalmente de la similitud existente entre las acciones mencionadas en las convocatorias para la presentación de proposiciones impugnadas y las que fueron financiadas en cumplimiento de las Decisiones adoptadas anteriormente por el Consejo, descritas en los apartados 11, 12 y 15 a 17 del presente auto, o que preveían las Propuestas de Decisión del Consejo de septiembre de 1993 y marzo de 1995, descritas en los apartados 18 y 13 supra, que deberían haberse puesto en práctica en 1996.
46 El Reino Unido alega a continuación que las dos decisiones no están suficientemente motivadas, debido, en particular a que la Comisión no ha demostrado claramente que las acciones previstas sean proyectos piloto o acciones preparatorias y no acciones significativas, incumpliendo la letra a) del apartado 1 de la parte A de la Sección II de la Comunicación de la Comisión a la autoridad presupuestaria, de 6 de julio de 1994, sobre las bases jurídicas y los importes máximos [SEC(94) 1106 final, no publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas; en lo sucesivo, "Comunicación de 6 de julio de 1994"].
47 La Comisión alega, por su parte, que los proyectos de que se trata constituyen acciones preparatorias con arreglo a la Comunicación de 6 de julio de 1994. A su juicio, son acciones innovadoras, de un año de duración como máximo, y destinadas a producir efectos multiplicadores.
48 Según la Comisión, los proyectos en favor de las personas de edad avanzada a que alude la circular de 2 de mayo de 1996 se encuadran en la fase preparatoria del programa previsto en la Propuesta de Decisión del Consejo presentada por la Comisión en marzo de 1995. Por lo demás, estos proyectos están comprendidos dentro del período de dos años durante el cual la Comisión se considera facultada para realizar acciones preparatorias sin que exista un acto de base, cuando propone tal acto de base antes de finalizar el segundo año de existencia de la acción preparatoria [letra b) del apartado 1 de la parte A de la Sección II de la Comunicación de 6 de julio de 1994].
49 Los proyectos de lucha contra la pobreza y la exclusión social constituyen también acciones preparatorias que, si tienen éxito, podrían financiarse en el futuro con otros fondos comunitarios.
50 Según la Comisión, estos últimos proyectos se diferencian tanto de los proyectos financiados por el programa "Pobreza 3" como de los proyectos previstos en la Propuesta denominada "Pobreza 4", de septiembre de 1993. La circular discutida se refiere a proyectos a corto plazo, que no son objeto de una coordinación especial, salvo un seguimiento de la Comisión, y de bajo presupuesto, mientras que los proyectos previstos en la Propuesta "Pobreza 4" debían ser plurianuales, con una infraestructura de coordinación compleja y de mayor entidad en el plano financiero.
51 Al valorar el fumus boni iuris, no compete al Juez de medidas provisionales pronunciarse con carácter definitivo ni sobre la interpretación del artículo 22 del Reglamento financiero ni sobre la naturaleza de los proyectos contemplados en cada una de las dos circulares controvertidas.
52 Hecha esta reserva, procede observar, no obstante, que parecen fundados los argumentos esgrimidos por el Reino Unido en apoyo de su afirmación de que los procedimientos iniciados por la Comisión mediante la adopción de las dos circulares objeto de litigio eran ilegales a falta de una decisión del Consejo.
53 Las dudas que suscita a este respecto el contenido de las dos circulares, que resultan reforzadas por el contexto en el que fueron adoptadas, no han sido despejadas, en esta fase del procedimiento, por las observaciones de la Comisión.
54 Por lo tanto, en lo que atañe a las acciones en favor de las personas de edad avanzada, existen semejanzas indiscutibles entre los proyectos descritos en la circular de 2 de mayo de 1996 y, por una parte, los que fueron financiados en virtud de la Decisión 91/49 y, por otra, los que se preveían en la Propuesta de Decisión presentada por la Comisión el 3 de marzo de 1995. En particular, como ha subrayado el Reino Unido, los objetivos perseguidos y los beneficiarios parecen similares.
55 Además, la circular de 2 de mayo de 1996 no menciona el carácter preparatorio de las medidas. Se limita a anunciar que la Comisión "seguirá" promoviendo acciones de ámbito europeo en favor de las personas de edad avanzada y la solidaridad entre las generaciones.
56 La situación es muy parecida en cuanto a la circular relativa a las medidas de lucha contra la pobreza y la exclusión social. En efecto, en el punto 1 de la citada circular se establece que los proyectos deben reunir tres características básicas (ser pluridimensionales; ser novedosos e implicar a otros actores como colaboradores; por último, deben desarrollar modelos innovadores de buenas prácticas y de excelencia) que coinciden en gran medida con la descripción hecha por la Comisión en el programa "Pobreza 3", en su Propuesta "Pobreza 4" (p. 8) y en los tres principios básicos de la propia Propuesta "Pobreza 4" (pp. 10 y 11).
57 Por otra parte, la circular controvertida tampoco menciona el carácter preparatorio de las medidas. Se limita a anunciar que, al igual que el año anterior, existen presupuestos disponibles para la cofinanciación de proyectos piloto contra la exclusión social y en favor de la solidaridad.
58 En cuanto a las alegaciones de la Comisión según las cuales los proyectos a que se refieren las circulares objeto de litigio se distinguen por ser proyectos a corto plazo, por su carácter de innovación y de demostración, no parecen totalmente convincentes en esta fase del procedimiento.
59 En efecto, los aspectos de innovación y de demostración son características que pueden encontrarse en los programas adoptados o propuestos anteriormente.
60 Tampoco es tan evidente que los proyectos contemplados en las dos circulares discutidas sean realmente proyectos a corto plazo por naturaleza. Por el contrario, la circular relativa a los proyectos de lucha contra la pobreza y la exclusión social prevé que se dará preferencia a proyectos a largo plazo [letra b) del punto 3]. En esta misma circular se hace constar que la Comisión sólo puede financiar las actividades por un período de unos doce meses, pero, a primera vista, esta circunstancia parece ser consecuencia más de la base exclusivamente presupuestaria de la circular que de la naturaleza de los proyectos de que se trata.
61 Como conclusión, se deduce de estos razonamientos que, en la presente fase del procedimiento, no puede descartarse la afirmación del demandante según la cual el objeto de las circulares de que se trata no era financiar acciones preparatorias con vistas al posterior lanzamiento de programas más ambiciosos, sino suplir la no adopción por el Consejo de las Propuestas de Decisión que la Comisión le había sometido y proseguir por esta vía las actividades emprendidas en ejecución de las anteriores Decisiones del Consejo.
Sobre la urgencia y la ponderación de los intereses en juego
62 Para poder apreciar la urgencia de las medidas solicitadas, se debe examinar si resultan necesarias para evitar un perjuicio grave que no podría repararse aun cuando se estimara el recurso principal.
63 A este respecto, resulta que si los procedimientos de selección discutidos fueran llevados a término se crearía una situación de hecho irreversible, debido a la asignación y, llegado el caso, a la utilización de los presupuestos en juego por los beneficiarios, que la sentencia que recaiga en el recurso principal no podría remediar.
64 El Reino Unido alega que un gasto ilegal como el descrito constituye una violación irreparable de las normas que regulan el reparto de competencias entre las Instituciones comunitarias así como un perjuicio irreparable para la Comunidad y para los Estados miembros, tanto desde el punto de vista financiero como institucional.
65 Según la Comisión, el demandante no puede actuar como guardián del interés público y, por lo demás, no ha acreditado satisfactoriamente que se le haya irrogado un perjuicio grave.
66 A este respecto, dada la posición que ocupa como Estado miembro en el seno de la Comunidad, que implica una participación en el ejercicio de los poderes tanto normativo como presupuestario así como una contribución al presupuesto comunitario, no parece que pueda negarse al Reino Unido la posibilidad de alegar el perjuicio que supondría que se realizaran gastos en infracción de las normas que regulan las competencias de la Comunidad y de sus Instituciones.
67 Para apreciar si el demandante ha probado la necesidad de que se adopte la medida provisional solicitada, debe analizarse el perjuicio que alega a la luz del conjunto de los intereses afectados (auto de 29 de junio de 1993, Alemania/Consejo, C-280/93 R, Rec. p. I-3667, apartado 29).
68 En lo que a esto respecta, procede señalar primeramente, sobre el comportamiento del demandante, que el Reino Unido actuó de forma activa para evitar que se produjera el perjuicio alegado. Así, como indica la propia Comisión en sus observaciones escritas, si no se adoptó la Propuesta "Pobreza 4" fue debido a la oposición manifiesta del Reino Unido y de la República Federal de Alemania en el seno del Consejo. El Reino Unido ha interpuesto también un recurso de anulación contra compromisos financieros contraídos por la Comisión en 1995 en favor de acciones de lucha contra la pobreza. Por último, declaró en la vista que desde enero de 1996 había formulado objeciones contra los gastos efectuados por la Comisión en relación con acciones en favor de las personas de edad avanzada.
69 Por último, hay que reconocer que las normas de carácter institucional que regulan el reparto de competencias entre las distintas Instituciones comunitarias ocupan un lugar esencial en el ordenamiento jurídico comunitario (véase la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. p. I-2041) y que una violación caracterizada de tales normas esenciales podría, por sí misma, dar lugar a la aplicación del artículo 186 del Tratado (auto de 21 de mayo de 1977, Comisión/Reino Unido, 31/77 R y 53/77 R, Rec. p. 921, apartados 17 y 20).
70 Es indudable que hasta el momento no se ha demostrado la existencia de una violación manifiesta como la descrita; no obstante, no puede ignorarse la solidez de los motivos alegados por el demandante y la importancia de las normas cuya violación se alega.
71 Por consiguiente, el Reino Unido ha demostrado de modo suficiente con arreglo a Derecho la existencia de un riesgo de perjuicio irreparable si no se adoptan medidas provisionales.
72 Para decidir si deben concederse las citadas medidas y para, en su caso, determinar su naturaleza, hay que ponderar, por una parte, el interés del demandante por evitar que los procedimientos en cuestión prosigan hasta una fase irreversible y, por otra, el interés de la demandada en que estos mismos procedimientos se desarrollen con la máxima rapidez. Al efectuar este examen, procede determinar si la eventual anulación de las decisiones controvertidas por el Juez que conoce del fondo permitiría invertir la situación provocada y, al contrario, en qué forma cada una de las distintas medidas puede entorpecer los objetivos perseguidos por las decisiones de que se trata en el supuesto de que se desestimara el recurso principal [autos de 19 de julio de 1995, Comisión/Atlantic Container Line y otros, C-149/95 P(R), Rec. p. I-2165, apartado 50, y de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión, C-180/96 R, Rec. p. I-0000, apartado 89].
73 A este respecto, si bien es cierto que un acto por el cual la Comisión soslayara la voluntad del legislador comunitario constituiría una vulneración importante de la legalidad comunitaria que la sentencia que se dicte en el procedimiento principal no podría subsanar, una suspensión pura y simple de los procedimientos controvertidos daría lugar a una situación irreversible y podría tener graves consecuencias, ya que las cantidades inscritas en el presupuesto no podrían ya utilizarse en apoyo de los objetivos sociales a los que estaban afectadas, aunque se desestimara el recurso principal.
74 Así pues, la urgencia invocada por el Reino Unido no puede justificar tal medida, que, por lo demás, es innecesaria para prevenir el perjuicio alegado.
75 En atención a todos los razonamientos antes expuestos, procede, al tiempo que se autoriza a la Comisión a comprometer los gastos previstos en el marco de los procedimientos objeto de litigio, conminarla a que precise claramente que tales compromisos financieros están condicionados a lo que resulte de la sentencia que recaiga en el procedimiento del recurso principal y a que no efectúe ningún pago hasta la fecha en que se dicte la sentencia.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
resuelve:
1) Cuando la Comisión comprometa gastos en el marco de la ejecución de su circular de 2 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de las acciones en favor de las personas de edad avanzada, y de su circular recibida por las autoridades británicas el 15 de mayo de 1996, por la que se invita a presentar solicitudes de financiación por la Comisión de las acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social, precisará claramente que tales compromisos financieros están condicionados a lo que resulte de la sentencia que recaiga en el procedimiento del recurso principal y no efectuará ningún pago hasta la fecha en que se dicte la sentencia.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 24 de septiembre de 1996.
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